TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B SENTENCIA (No. 2025-09-211 AC) Bogotá, D.C., Diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) NATURALEZA: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO. RADICACIÓN: 25000-23-41-000-2025-01326-00 ACCIONANTE: CARLOS ANDRÉS VEGA MENDOZA ACCIONADO: MINISTERIO DEL TRABAJO TEMA: Cumplimiento del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 ASUNTO: Sentencia de primera instancia Magistrado ponente: MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Procede la Sala, en primera instancia, a resolver la solicitud de cumplimiento del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, contra el Ministerio de Trabajo.
I. CONTENIDO DE LA PRESENTE SENTENCIA: La presente decisión tendrá la siguiente estructura: I. Contenido de la sentencia; II. Antecedentes (exposición de (i) los hechos, pretensiones y pruebas a que se hace referencia en la acción de cumplimiento, (ii) la respuesta de las entidades accionadas y (iii) pruebas); III. Actuación procesal;
IV. Consideraciones y fundamentos (Competencia, exposición del problema jurídico planteado por el caso; resolución del mismo y aplicación de esas reglas al caso concreto) y V. Decisión (libramiento de las órdenes a que haya lugar). II.
ANTECEDENTES: 1. Acción de Cumplimiento: (hechos, pretensiones y pruebas aportadas) El señor Carlos Andrés Vega Mendoza, actuando en nombre propio, interpone acción de cumplimiento contra el Ministerio del Trabajo, por el presunto incumplimiento del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012. Señala que, desde el año 2012, existe una obligación legal expresa para el Ministerio del Trabajo de adoptar (i) un Plan Anual de Visitas de inspección y control a las Juntas de Calificación de Invalidez, y (ii) un sistema de información público sobre los procesos ante dichas juntas.
Obligación que, de acuerdo con lo manifestado por el actor, no ha sido derogada ni modificada, y no requiere de ninguna reglamentación adicional para su cumplimiento, por lo que es de exigibilidad inmediata. Seguidamente, expone que, a la fecha de presentación de esta acción, han Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 2 transcurrido más de trece (13) años desde la entrada en vigencia de la Ley 1562 de 2012, sin que el Ministerio de Trabajo hubiese dado cumplimiento real al artículo 20 de dicha ley.
Pues, afirma que no se ha diseñado, publicado ni divulgado públicamente ningún Plan Anual de Visitas a las Juntas de Calificación de Invalidez correspondiente al año en curso, ni se tiene noticia de que en años anteriores se haya ejecutado dicho plan de manera sistemática, lo cual impide ejercer un adecuado seguimiento y control sobre el funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez, contrariando el fin preventivo y de vigilancia que la norma perseguía. De esta manera, sostiene que el Ministerio de Trabajo no ha implementado hasta la fecha un sistema de información público, visible y funcional que permita conocer el estado de cada proceso en trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez.
Como tampoco existe una plataforma o medio accesible al ciudadano para consultar en línea el avance o resultado de los trámites y dictámenes emitidos por dichas juntas. Por tanto, aduce que esta omisión afecta los derechos de los usuarios del sistema (por ejemplo, trabajadores en proceso de calificación de invalidez) y vulnera los principios de transparencia y debido proceso, al dificultar el acceso a la información y el control ciudadano sobre la actividad de las juntas.
Resaltando que, la creación de este sistema de información no es opcional sino un deber legal específico e indispensable para la garantía de los derechos de las partes involucradas en los procedimientos de calificación. De otra parte, manifiesta que el 3 de agosto de 2025, presentó un requerimiento de cumplimiento al Ministerio de Trabajo, obteniendo como respuesta que aún no se ha implementado completamente el sistema de información sobre los procesos en las Juntas de Calificación de Invalidez, y que no se ha elaborado ni publicado el Plan Anual de Visitas correspondiente para ejercer la inspección y vigilancia sobre dichas juntas.
No obstante, refiere que si bien la entidad demandada señaló algunas gestiones internas en curso (por ejemplo, proyectos o planes futuros para dar cumplimiento), lo cierto es que a la fecha de esa respuesta (y hasta el día de hoy) dichas obligaciones legales continúan sin materializarse, configurándose así la renuencia de la autoridad.
En consecuencia, solicita: “1. Que se ordene al Ministerio de Trabajo dar cumplimiento inmediato al artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, implementando un Plan Anual de Visitas para la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y financiero de las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, según lo ordena expresamente la citada norma.
En consecuencia, se solicita que el Ministerio diseñe, adopte y publique dicho Plan Anual de Visitas, garantizando su difusión pública y su ejecución efectiva. 2. Que se ordene igualmente al Ministerio de Trabajo dar cumplimiento al mismo artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, implementando un sistema de información público y accesible sobre el estado de cada proceso que se encuentre en trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez.
Este sistema debe permitir a los usuarios y partes interesadas consultar en línea y de forma actualizada el estado de sus trámites y dictámenes en curso ante dichas juntas, garantizando la transparencia y el seguimiento oportuno de los procesos.” Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 3 2.
Pronunciamiento de las Entidades accionadas - Ministerio del Trabajo El Ente Ministerial alude que, a través de las Direcciones Territoriales reporta a los entes de control los presuntos hallazgos encontrados en cada una de las visitas a las Juntas de Calificación de Invalidez e indica que la conducta de los miembros e integrantes de estas será objeto de investigaciones administrativas, disciplinarias, fiscales y penales, conforme al artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, cumpliendo lo señalado en la Sentencia C-914 de 2013 “(i) la Procuraduría no ha iniciado una investigación previamente por los mismos hechos, o (ii) la Procuraduría General de la Nación no reclama su poder preferente para llevarla a término, a pesar de haber sido iniciada por el Ministerio del Trabajo” y los artículos 23 y 24 de la Ley 1474 de 2011; pues, afirma que son los diferentes entes de control, vigilancia y penales quienes realizan las averiguaciones, califican y determinan las responsabilidades.
Seguidamente, refiere que las visitas de inspección, vigilancia y control realizadas por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo sobre las Juntas de Calificación de Invalidez permiten verificar el cumplimiento de los procedimientos establecidos, asegurar la transparencia en la calificación de origen y pérdida de capacidad laboral, y proteger los derechos de los trabajadores afectados.
Además, destaca que, mediante estas acciones, se fortalece la confianza en el sistema de calificación, se previenen posibles irregularidades y se promueve un ambiente laboral que respete los principios de equidad y justicia. En ese orden, respecto la publicación del Plan Anual de Visitas a nivel nacional, señala que el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 establece la obligación de implementar dicho plan, mas no prescribe expresamente su divulgación pública.
Por tanto, agrega que esta decisión técnica y administrativa se fundamenta en que la efectividad del proceso de supervisión, inspección y control requiere preservar el elemento sorpresivo de las visitas, garantizando así que las Juntas de Calificación de Invalidez mantengan sus estándares operativos de manera permanente y no únicamente cuando tienen conocimiento previo de una inspección programada.
Asimismo, trae a colación que la naturaleza estratégica del plan de visitas implica consideraciones de seguridad jurídica y operativa que pueden verse comprometidas con su divulgación anticipada; por lo cual, en ejercicio de su potestad reglamentaria y técnica, ha determinado que la comunicación del cronograma específico de visitas debe realizarse directamente con las Direcciones Territoriales competentes y las respectivas Juntas objeto de supervisión, dentro de los términos razonables que permitan el debido proceso y el ejercicio efectivo del derecho de defensa, pero sin menoscabar la eficacia del control estatal.
De ese modo, argumenta que, de acuerdo con el cronograma establecido por la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, para el año 2023 el Grupo de Medicina Laboral mediante el grupo interdisciplinario apoyó a cada una de las Direcciones Territoriales en las visitas de seguimiento de inspección y vigilancia a cada una de las Juntas de Calificación de Invalidez, desarrollando el acta prevista para tal fin con los temas administrativos, Contables y Financieros.
Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 4 Por lo anterior, aduce que, durante el año 2023, se llevaron a cabo visitas de funcionamiento y revisión de procedimientos en las 18 Juntas de Calificación de Invalidez ya establecidas, incluyendo la Junta Especial de Aviadores.
Además, se visitaron las 4 Juntas recientemente conformadas en Cesar, Casanare, Cauca y Córdoba (esta última no se consolidó), a las cuales se les brindó capacitación sobre el Decreto 1072 de 2015 y las Resoluciones 2050 y 2051 de 2022. Como también se organizaron mesas de trabajo con diversos actores de la seguridad social, como las Administradora de Riesgos Laborales (ARL) y los Fondos de Pensiones, con el propósito de evaluar el estado del represamiento y, se elaboraron los correspondientes informes técnicos de visita, en los cuales se detallan los hallazgos conforme al plan de visitas y se incluyen los hallazgos identificados tanto en las Juntas Regionales como en la Junta Nacional, en los que el Grupo de Medicina Laboral brindó apoyo a las Direcciones Territoriales.
Ahora bien, expone que durante la vigencia 2024, el Grupo de Medicina Laboral en conjunto con Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, establecieron plan de trabajo que contempló la realización de visitas técnicas a un total de diez (10) Juntas Regionales de Calificación de Invalidez, priorizando las categorías i) Juntas cuyos estados financieros presentan pérdidas, en contravención de lo dispuesto por la normativa vigente; ii) Juntas con el mayor volumen de casos a nivel nacional, en atención a su impacto dentro del Sistema de Seguridad Social y, iii) Juntas que iniciaron operaciones en el año 2023, con el fin de verificar la adecuada implementación de sus procedimientos técnicos, administrativos y financieros.
En consecuencia, sostiene que se remitieron oficios a las Juntas de Calificación de Invalidez que no fueron incluidas en el cronograma de visitas presenciales, con el fin de solicitar el envío de la documentación y los soportes necesarios para verificar el cumplimiento de la normativa vigente. De otra parte, manifiesta que en cumplimiento del Plan de Visitas correspondiente a la vigencia 2025, la Dirección de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial, con el apoyo del Grupo de Medicina Laboral de la Dirección de Riesgos Laborales, ha adelantado las visitas de Inspección, Vigilancia y Control a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012.
Lo anterior, atendiendo que esta asigna expresamente a la Entidad la responsabilidad de implementar un plan anual de supervisión con el fin de garantizar el control administrativo, operativo y financiero de las Juntas, así como la verificación del cumplimiento del debido proceso, de los tiempos de resolución de casos y de la participación efectiva de las partes en los procedimientos.
Así las cosas, afirma que en estricto cumplimiento del mandato legal contenido en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, se ha dado cabal satisfacción a la obligación de implementar un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite ante las Juntas de Calificación de Invalidez, ejecutando todas las acciones técnicas, administrativas y operativas necesarias para materializar dicho sistema conforme a los más altos estándares de calidad y eficiencia. Sin dejar a un lado que se adelantó de manera sistemática y planificada las gestiones pertinentes para la implementación integral de un sistema de información robusto y especializado que permita la administración eficiente, el seguimiento detallado y la consulta oportuna de los trámites y dictámenes a cargo de las Juntas, Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 5 integrándolo estratégicamente al Sistema de Información de Riesgos Laborales (SGRL) del Ministerio del Trabajo.
Finalmente, precisa que el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 no establece modalidades específicas de implementación del sistema de información, plazos perentorios para su puesta en funcionamiento, ni exige que el mismo sea de acceso público irrestricto, así, el mandato legal se circunscribe a la implementación de un sistema que permita el control y seguimiento de los procesos, objetivo que ha sido plenamente satisfecho de conformidad con lo expuesto.
Por lo anterior, solicita se declare la improcedencia de la acción de cumplimiento por cuanto no se acredita la existencia de incumplimiento alguno por parte del Ministerio del Trabajo respecto de las obligaciones consagradas en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012. 3. Pronunciamiento del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio durante el trámite de primera instancia. III.
ACTUACIÓN PROCESAL: Mediante el Auto Interlocutorio No. 2025-08-452 AC de 22 de agosto de 2025 (Archivo 007), se admitió la demanda de cumplimiento formulada por Carlos Andrés Vega Mendoza, actuando en nombre propio, decisión que fue notificada a la entidad accionada a través de los medios electrónicos dispuestos para tal fin. A través del siguiente escrito, la entidad demandada respondió a la acción de cumplimiento: i. Ministerio del Trabajo – 29 de agosto de 2025 (Archivo 010);
En virtud de lo anterior, no habiendo circunstancia que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver desarrollando las siguientes, IV. CONSIDERACIONES: 1. Competencia. Es competente esta Corporación para conocer de la presente acción de cumplimiento de conformidad con lo establecido por el artículo 152, numeral 16 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, norma que establece lo siguiente: “Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 16.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.” (Negrillas adicionales de la Sala). Conforme a la directriz normativa en cita, los tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones de cumplimiento contra las autoridades del orden nacional, como sucede en este asunto tratándose del MINISTERIO DEL TRABAJO, entidad del orden nacional.
Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 6 2. Legitimación. Es necesario destacar que la legitimación en la causa atiende a dos (2) clases, (i) la de hecho y (ii) el material. La primera de ellas hace referencia a la relación procesal entre el demandante y el demandado con fundamento en la pretensión deprecada, esto es, el señalamiento que hace el accionante a través de la exposición fáctica y la sustentación de las súplicas, por otra parte, la legitimación material en la causa se sujeta estrictamente a la participación real de los sujetos en el hecho que dio origen a la solicitud de cumplimiento, indiferentemente de que se le haya demandado o no.1 Así las cosas, las partes están legitimadas y con interés en el asunto, de manera que existe identidad en la relación sustancial y procesal establecida entre los extremos en litigio con ocasión de la pretensión de cumplimiento del artículo 20 de la Ley 1562 de 2012.
Ahora bien, respecto de la falta de legitimación en la causa material, esto es si les corresponde cumplir las normas invocadas, será analizada una vez se supere el juicio de procedencia, pues tiene que ver con idoneidad del llamado a cumplir un mandato imperativo e inobjetable. 3. Objeto de la Presente Acción y Planteamiento del Problema Jurídico.
Analizado el acervo probatorio y los argumentos expuestos en la acción de cumplimiento, corresponde a esta Sala determinar en primer lugar la procedencia de la acción de cumplimiento en el caso particular y concreto, para en caso afirmativo analizar si ¿la norma u acto administrativo cuyo cumplimiento se busca contiene un mandato, claro, expreso y exigible respecto de la entidad accionada y si estas incumplieron con lo allí dispuesto? 4.
Resolución del Problema Jurídico. Para resolver la cuestión planteada, la Sala recabará sobre (i) la procedencia de la acción de cumplimiento; (ii) los requisitos para su prosperidad y (iii) el caso concreto. (i) Procedencia de la acción de cumplimiento. Esta acción prevista en el artículo 87 Constitucional y desarrollado por la Ley 393 de 1997, tiene como objetivo la materialización de los mandatos imperativos contenidos en actos administrativos o leyes, frente a los cuales los particulares en ejercicio de funciones públicas o las autoridades administrativas han sido renuentes en su acatamiento.
Las reglas de procedibilidad de esta acción se encuentran consagradas en los artículos 8 y 9 de la precitada Ley 393 de 1997, así: 1Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 05001-23-26-000-1994- 02321-01 (20104), actor: Sandra Saldarriaga y otros, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 50001-23-31-000-1997-06093 01 (21.060), actor: Reinaldo Idárraga Valencia y otros, C.P. Mauricio Fajardo Gómez; sentencia del 27 de marzo de 2014, exp. 25000-23-26-000-1999-00802-01(28204), actor: Informática Datapoint de Colombia Ltda., C.P. Danilo Rojas Betancourth.
Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 7 "Artículo 8. Procedibilidad. La Acción de Cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisione de los particulares, de conformidad con lo establecido en la presente Ley. Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.
Excepcionalmente se podrá prescindir de este requisito, cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. También procederá para el cumplimiento de normas con fuerza de Ley y Actos Administrativos, lo cual no excluirá el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho.
Artículo 9º. Improcedibilidad. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que, de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.” Como puede observarse la procedencia de la acción de cumplimiento atiende a los requisitos de: (i) que no se persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos; (ii) la verificación de que no se trate de derechos que puedan ser protegidos por la acción de tutela (iii) que el afectado no tenga a su disposición otro mecanismo judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o el acto administrativo y (iv) constitución en renuencia a la autoridad demandada.
(ii) Requisitos de prosperidad de la acción de cumplimiento. En lo que se refiere a los requisitos que deben ser corroborados en sede de la acción de cumplimiento el H. Consejo de Estado2 ha manifestado: “La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera inobjetable y, por ende, exigible frente a la autoridad de la cual se reclama su efectivo cumplimiento; que la Administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir; que tal renuencia sea aprobada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio irremediable para quien ejerció la acción.” En ese sentido, la jurisprudencia referida ha destacado que la acción constitucional de cumplimiento está sujeta a la verificación de: (i) el deber jurídico incumplido, contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, mandato que debe ser inobjetable, preciso y exigible a la 2Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 13 de agosto de 2014, exp. 76001-23-33-000-2014-00011-01 (ACU), actor: Asociación de Usuarios del Distrito de Adecuación de los Municipios de Roldanillo, La Unión, Toro –ASORUT-, C.P. Susana Buitrago Valencia. Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 8 autoridad frente a la cual se busca su cumplimiento y (ii) la renuencia en el cumplimiento del imperativo normativo.
(iii) Caso Concreto La Sala se propondrá a continuación establecer en primer lugar la procedencia de la acción de cumplimiento en el caso particular y concreto, para en caso afirmativo, determinar si la norma cuyo cumplimiento se demanda contiene un mandato imperativo e inobjetable respecto de las autoridades accionadas y si éstas han sido renuentes en su cumplimiento.
Al respecto, es menester indicar que tal como se enunció en el estudio de admisión de la demanda, en el asunto se encuentra acreditado el requisito de constitución en renuencia por parte del accionante, en tanto allegó evidencia de haber interpuesto petición ante el Ministerio del Trabajo el 03 de agosto de 2025 (Archivo 003 Fl.2 a 4).
Asimismo, las pretensiones de los accionantes no persiguen el cumplimiento de una norma que envuelva la disposición de un gasto público, sobre el particular, es pertinente destacar que el H. Consejo de Estado ha indicado en sus pronunciamientos lo siguiente: “(…) Son normas que establecen gastos, aquéllas mediante las cuales las Corporaciones Públicas autorizan las erogaciones que pueden hacerse con cargo al Tesoro.
Según el inciso segundo del Art. 345 de la Constitución, no podrá hacerse gasto alguno si no ha sido decretado por el congreso, por las Asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales. A este tipo de normas es a las que se refiere el Art. 9° de la ley 393 de 1997”3 “(…) el parágrafo del artículo 9º de esa normativa dispone que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos".
Así, en relación con la hermenéutica de esa causal de improcedibilidad de la acción de cumplimiento, en algunas oportunidades se ha sostenido que aquella restricción no puede conducir a eliminar el núcleo de protección para el cual fue diseñada, esto es, la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la norma, aun cuando tenga repercusiones económicas.
Precisamente por ello, se ha dicho que para un correcto entendimiento de la norma sub júdice deben diferenciarse dos conceptos. De un lado, el de establecimiento o creación de un gasto y, de otro, el de ejecución del mismo. Así, mientras el primero no puede ser objeto de una acción de cumplimiento, en tanto que es un asunto ajeno a la competencia judicial, el segundo sí puede ser exigido por medio de esta acción constitucional, pues en sentido estricto el juez simplemente exige la efectividad de la decisión legislativa o gubernamental de autorizar un gasto público.
Entonces, cuando un gasto fue ordenado en la norma y éste fue incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, el cumplimiento de esas disposiciones puede hacerse exigible con la acción de cumplimiento, pues el juez no establece directamente el gasto sino que ordena la efectividad del derecho. (…) no en todos los casos en que el débito prestacional comporte una erogación de dinero, se configura la excepción del parágrafo en comento, pues de ser este el entendimiento de la norma, se desnaturalizaría el mecanismo constitucional consagrado en el artículo 87 de la Carta Política, si se tiene en cuenta que, las más de las veces, las conductas exigibles de las autoridades públicas, directa o indirectamente, conllevan una erogación.”4 3 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sentencia del 29 de enero de 1998. Expediente ACU-127. Consejero Ponente Juan Alberto Polo Figueroa. 4 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 26 de febrero de 2004. Expediente ACU-2003-4052. Consejero Ponente Darío Quiñones Pinilla. Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 9 Tampoco es el propósito de presentación de la demanda buscar la efectividad de derechos fundamentales que puedan ser amparados mediante la acción de tutela, razón por la cual, los requisitos generales de procedencia de la acción de cumplimiento se encuentran satisfechos.
No obstante, no debe olvidarse que la naturaleza de este mecanismo constitucional implica que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectiva la observancia de las normas con fuerza de ley o de un acto administrativo (art.87 de la Constitución Política). Sin embargo, pese a que se cumplan los requisitos generales de la demanda anteriormente señalados, a través de la acción de cumplimiento no es posible ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellos que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes.
Estos deberes legales o contenidos en actos administrativos se caracterizan por ser mandatos perentorios, claros y directos a cargo de determinada autoridad, en este caso, un mandato “imperativo o inobjetable” en este caso, en cabeza del Ministerio del Trabajo. Precisado lo anterior, se tiene que la norma cuyo cumplimiento pretende el accionante prevé en su tenor literal lo siguiente: “ARTÍCULO 20.
Supervisión, inspección y control de las Juntas de Calificación de Invalidez. El Ministerio de Trabajo implementará un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificará, entre otros aspectos, los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes.
Así mismo implementará un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales.
Los recaudos por multas serán a favor del Fondo de Riesgos Laborales.
PARÁGRAFO. La Contraloría General de la República tendrá el control fiscal sobre los dineros que ingresen a las Juntas de Calificación de Invalidez por ser dineros de carácter público. La Procuraduría General de la Nación tendrá el control disciplinario sobre los integrantes de las Juntas de Calificación de Invalidez por ser particulares que ejercen funciones públicas.” En ese sentido, tras revisar la demanda, la contestación allegada y la norma que se pretende cumplir, la Sala resalta que tiene competencia el Ministerio del Trabajo para dar cumplimiento a la norma demandada, toda vez que, esta se dirige a ordenarle la implementación de un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificación, entre otros aspectos, de los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes.
Como también, se le ordena la implementación de un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 10 particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales.
Ahora bien, en torno a la controvertida vigencia de la norma, se tiene que la Ley 1562 de 2012 no ha sido decretada inexequible o derogada por norma posterior, de modo que se encuentra vigente. De ese modo, la defensa de la accionada refiere que respecto la publicación del Plan Anual de Visitas a nivel nacional, el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, establece la obligación de implementar dicho plan, mas no prescribe expresamente su divulgación pública.
Por tanto, la decisión técnica y administrativa se fundamenta en que la efectividad del proceso de supervisión, inspección y control requiere preservar el elemento sorpresivo de las visitas, garantizando así que las Juntas de Calificación de Invalidez mantengan sus estándares operativos de manera permanente y no únicamente cuando tienen conocimiento previo de una inspección programada.
Además, resalta que la naturaleza estratégica del plan de visitas implica consideraciones de seguridad jurídica y operativa que pueden verse comprometidas con su divulgación anticipada, por lo cual, en ejercicio de su potestad reglamentaria y técnica, ha determinado que la comunicación del cronograma específico de visitas debe realizarse directamente con las Direcciones Territoriales competentes y las respectivas Juntas objeto de supervisión, dentro de los términos razonables que permitan el debido proceso y el ejercicio efectivo del derecho de defensa, pero sin menoscabar la eficacia del control estatal.
No obstante, si bien el Ministerio del Trabajo argumenta que ha adelantado las visitas de Inspección, Vigilancia y Control a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez y a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, no allega prueba que acredite las mismas, como tampoco se adjuntan las comunicaciones de los cronogramas específicos de visitas a las Direcciones Territoriales competencias y a las Juntas objeto de supervisión. Es decir, no se logra establecer el cumplimiento efectivo de la norma objeto de estudio en el particular.
Incluso, se evidencia que el escrito de contestación se acompaña únicamente de los siguientes anexos: De otra parte, la Entidad accionada sostiene que el artículo 20 de la Ley 1562 de 2012 establece la obligación de implementar dicho plan, mas no prescribe expresamente su divulgación pública; no obstante, atendiendo que se trata de la Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 11 determinación del Plan Anual de Visitas en el cual se adoptan los sistemas para realizar la supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez, seguimiento y el método de auditoría, puede afirmarse que estos no son documentos que gocen de reserva, como quiera que no se encuentran expresamente protegidos por la Ley.
Del mismo modo, es de resaltar que los Planes de Visitas no necesariamente revelan a quién le corresponde visita cada año, pues esto lo decide cada Entidad, manteniendo la posibilidad de hacer visitas extraordinarias o de ajustar el plan. Ahora bien, no se evidencian pruebas que permitan acreditar la implementación de un sistema de información sobre el estado de los procesos de supervisión, inspección y control administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez en trámite, por lo cual, puede afirmarse que los ciudadanos y usuarios no tienen conocimiento de cuándo y cómo se llevó a cabo el mismo, o si de ser el caso, este fue resuelto.
De lo anterior, advierte la Sala que se afectan notablemente los derechos a la igualdad y la transparencia de los ciudadanos y usuarios, como también se interfiere en el control político o ciudadano sobre tales gestiones; sin dejar a un lado que no se conoce si el Ministerio del Trabajo está imponiendo las multas o sanciones correspondientes por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales.
En ese orden de ideas, es de destacar que, cada organismo o autoridad del estado cuenta con determinadas facultades y obligaciones dispuestas por el legislador, por lo que es posible imponer a la demandada que cumpla las obligaciones que le son dadas de acuerdo con sus funciones establecidas. De conformidad con lo anterior, inequívocamente el medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos es procedente para exigir el cumplimiento de la potestad reglamentaria por parte del Gobierno Nacional tanto en el evento que el legislador ha fijado previa y expresamente un determinado plazo para ejercer tal competencia, como en el caso en el que no lo ha establecido pero, que resulta necesario o indispensable la expedición de una reglamentación legal para posibilitar la eficacia práctica o material de la norma, esto es, que no caiga o quede sumergida en el vacío. Solo que en esta segunda hipótesis para que sea exigible la obligación a través del referido medio de control debe haber transcurrido un término razonable que no puede exceder de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la respectiva normatividad que requiere reglamentación5, como ocurre en el particular, pues, se tiene que han transcurrido más de 13 años sin que el Ministerio del Trabajo ejerciese las competencias que establece la norma.
Así las cosas, es clara la obligación que se ciñe en cabeza del Ministerio del Trabajo en virtud del Artículo 20 de la Ley 1562 de 2012, esto es, deberá i) implementar un Plan Anual de Visitas para realizar la supervisión, inspección y control 5 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Sentencia Del 4 De Diciembre De 2013. Exp. N° 25000-23-41-000-2013-01775-01(Acu). Actor: Andrés Rufino Uprimny Yepes. Demandado: Ministerios de Educación Nacional y de Transporte. “En definitiva, la acción de cumplimiento sí es el mecanismo idóneo para exigir del Gobierno Nacional la ejecución de leyes que le ordenen ejercer la potestad reglamentaria para lograr el respectivo desarrollo legislativo… Bajo esas circunstancias el deber legal se torna inobjetable e incontenible, entre otras razones porque no resulta improcedente a la luz de las causales legalmente establecidas en la Ley 393 de 1997” Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 12 administrativo, operativo y de gestión financiera de las Juntas de Calificación de Invalidez y verificación, entre otros aspectos, de los tiempos de resolución de casos, la notificación y participación real de las partes involucradas en los procesos, el cumplimiento del debido proceso y el respeto de los derechos legales de todas las partes y, ii) implementar un sistema de información sobre el estado de cada proceso en trámite y podrá imponer multas en forma particular a cada integrante de las juntas hasta por cien (100) salarios mínimos legales mensuales, graduales según la gravedad de la falta, por violación a las normas, procedimientos y reglamentación del Sistema General de Riesgos Laborales.
Por lo que, ante la probada renuencia en el acatamiento de la disposición normativa, se ordenará que en el término de tres (03) meses brinde cabal cumplimiento a la norma descrita. Finalmente, conforme a lo señalado en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por tratarse de un proceso en el que se ventila un interés público no hay lugar a condenar en costas.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: ACCEDER a las pretensiones de la demanda de cumplimiento formulada por el señor Carlos Andrés Vega Mendoza, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y en consecuencia ORDENAR al Ministerio del Trabajo, que en el término de tres (03) meses dé cumplimiento a lo previsto en el Artículo 20 de la Ley 1562 de 2012.
SEGUNDO: Notifíquese esta decisión a las partes de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997, informándoles que contra esta decisión procede el recurso de impugnación.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (Ausencia legal) Expediente No. 2025-01326-00 Accionante: Carlos Andrés Vega Mendoza Acción de Cumplimiento Sentencia 13 OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA y goza de plena validez conforme al artículo 7 de la Ley 527 de 1999.