TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-036-2019-00045-01 Sentencia: SC3-2508-4217 Medio de control: Reparación directa Demandante: Mercedes Castellanos de Morales y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Temas: Daños ocasionados en el marco del conflicto armado.
Caducidad de la acción en casos de ocupación material y permanente de inmueble por parte de la fuerza pública en el contexto del conflicto. Reconocimiento de la ayuda humanitaria como criterio para resolver sobre la caducidad en casos de desplazamiento forzado. // Imputación del desplazamiento forzado por riesgo excepcional. // Falla en el servicio por omisión en el deber de protección que se constituye como causa eficiente de desaparición forzada (elementos) y homicidio. // Prohibición de doble reparación: Descuento de la indemnización administrativa de la reparación judicial.
Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa promovido por Mercedes Castellanos de Morales y otros contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional. I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA El 19 de diciembre de 2018, la parte actora presentó demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional para que se la declare patrimonial y extracontractualmente responsable de la ocupación de los predios de propiedad de la señora Castellanos de Morales y del señor José Octavio Navarro Camargo; de la tortura, desaparición y muerte de este último; y del desplazamiento forzado padecido por los accionantes a causa de lo anterior (fls. 32-90, c. primera instancia).
Según el relato de la demanda, en 2010 y 2011, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -Incoder- le adjudicó a la señora Castellanos de Morales y al señor Navarro Camargo dos predios baldíos ubicados en el corregimiento La Gabarra, municipio de Tibú (Norte de Santander). Días después, miembros del Ejército ingresaron a los inmuebles y construyeron trincheras sin la autorización de los propietarios.
Por esta razón, fueron declarados objetivo militar por el Ejército de Liberación Nacional -ELN-, que los amenazaba públicamente. En consecuencia, el señor Navarro Camargo solicitó protección ante distintas autoridades, pero sus peticiones no fueron atendidas. Asimismo, los propietarios ofrecieron en venta los predios al Ejército Nacional, sin que la adquisición hubiese ocurrido.
Finalmente, el 10 de octubre de 2016, el señor Navarro Camargo fue asesinado por el ELN, luego de tres días de estar desparecido y de ser torturado. A raíz de lo ocurrido, se insistió al Ejército en la oferta de los predios ocupados y los demandantes se vieron forzados a desplazarse a Bogotá. A juicio de la parte actora, la demandada es responsable a título de falla en el servicio, pues no garantizó la protección de los accionantes, desconociendo su posición de garante y Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 omitiendo su deber de prevención, pese a que los hechos dañosos eran previsibles en razón a la especial situación de la zona y era conocida la presencia de grupos armados al margen de la ley.
En su lugar, al ocupar los predios, los expuso a un riesgo o peligro adicional. Con fundamento en esto último y de forma subsidiaria, solicitó la aplicación del daño especial. En consecuencia, en la demanda, se formularon pretensiones declarativas y de reconocimiento de perjuicios inmateriales, correspondientes a perjuicios morales, daño a la salud, y afectación relevante a bienes o derechos convencional y constitucionalmente amparados; y materiales, bajo las modalidades de daño emergente y lucro cesante.
II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia de primera instancia. El 31 de marzo de 2023, el Juzgado 36 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda. Condenó en costas a la parte vencida (arch. 058, exp. electrónico de primera instancia). Como daños antijurídicos, el a quo identificó: i) la muerte del señor Navarro Camargo, ii) la ocupación permanente de los predios, y iii) el desplazamiento y las amenazas.
Concluyó que el primero no es imputable a la demandada, pues, aunque la víctima directa acudió ante las autoridades, lo hizo con la finalidad de ofrecer los inmuebles en venta, no de solicitar protección. Tampoco denunció los hechos ante la Fiscalía General de la Nación -FGN- o la Policía Nacional -Ponal-. Siendo así, indicó que no se probó el nexo de causalidad ni un título de imputación. Sobre la ocupación de los inmuebles, señaló que, si bien se demostró que los propietarios los ofrecieron en venta y solicitaron el pago de cánones de arrendamiento, no se acreditó la ocupación de los predios por parte del Ejército Nacional, sino del que colindaba con ellos.
Agregó que las fotografías aportadas con la demanda, al no poderse verificar su autenticidad ni lo que representan visualmente, no prueban la ocupación alegada. En relación con las amenazas y el desplazamiento, explicó que no se demostraron los hechos en que se soporta el daño, pues solamente se aportó un memorial dirigido al Ejército Nacional en el que se refiere el abandono de una finca y un oficio que da cuenta de la inclusión al Registro Único de Víctimas -RUV- por hechos ocurridos en 1999.
Ahora, a pesar de que el a quo señaló el incumplimiento de la carga de la prueba frente a los daños antijurídicos, advirtió que, aun si se tuvieran por acreditados, lo cierto es que operó la caducidad de la acción. Ello, dado que la presunta ocupación permanente fue conocida desde el 11 de julio de 2011 y que los demandantes estaban en capacidad de reclamar la indemnización de perjuicios desde el 5 de noviembre de 2015, según petición dirigida a la Defensoría del Pueblo.
En contraste, la demanda se presentó hasta el 18 de enero de 2019. En gracia de discusión, asumiendo que el desplazamiento forzado no ha cesado y, por ende, que no habría caducado el derecho de acción, el a quo también analizó su imputación. Al respecto, señaló que no se probó la existencia de un riesgo inminente que el Ejército tuviese que conocer y, en consecuencia, no le era exigible adoptar medidas para prevenirlo.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Adicionalmente, para el a quo no se demostró que la ubicación de la base militar La Gabarra hubiese causado un daño a la parte actora que no tuviese la obligación de soportar ni “un perjuicio mayor que el resultante del despliegue de las Fuerzas Armadas para el mantenimiento del orden público”.
Entonces, concluyó que el daño tampoco era imputable a título de riesgo excepcional. Finalmente, respecto a la condena en costas, la impuso por concepto de agencias en derecho, con fundamento en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011, y 365 y 366 de la Ley 1564 de 2012. 2. Recurso de apelación. La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Orientó su impugnación a exponer los distintos errores en los que habría incurrido el a quo y que impidieron tener por probados los hechos de la demanda (arch. 061, ib.): • Según la demanda, los accionantes explotaron los predios adjudicados por más de veinticinco años.
En la sentencia, se afirmó que fueron veinte años. • El desplazamiento no ocurrió el 11 de junio de 2011, sino después del homicidio del señor Navarro Camargo el 10 de octubre de 2016. Además, lo que sucedió no sólo fue la muerte y el desplazamiento forzado, sino que se concretaron las amenazas de grupos armados al margen de la ley, que previamente habían señalado como objetivo militar a los demandantes por convivir con las tropas en el predio de su propiedad. • Contrario a lo dicho por el a quo, la demandada no excepcionó la caducidad, no se refirió al 11 de junio de 2011 como fecha relevante ni alegó la falta de pruebas.
Aunado a ello, la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2018 y no el 18 de enero de 2019. Todo ello demostraría que se adoptó un fallo con una interpretación subjetiva y no acorde con los hechos de la demanda. • Aunque es cierto que el señor Navarro Camargo ofreció en venta el predio al Ejército, también lo es que, en dicha oportunidad, se expuso el riesgo en que se encontraba, lo que no habría valorado el a quo. • Aunado a lo anterior, si bien la víctima directa no solicitó protección a la FGN y a la Ponal, en sus peticiones elevadas ante la Procuraduría General de la Nación -PGN-, la Defensoría del Pueblo, la Personería, el Ministerio de Defensa y la Contraloría General de la República -CGR-, sí expuso la situación de riesgo en la que se encontraba, lo cual era suficiente para que el Estado adoptara las medidas respectivas, como redireccionar la petición a la autoridad competente. • Además de que no se habrían valorado las pruebas documentales, no se tuvo en cuenta el testimonio de la señora Consuelo Peláez Castellanos, pruebas que desvirtuarían el incumplimiento de la carga probatoria señalado por el a quo. • Insistió en que el análisis sobre la caducidad, que se asumió de oficio, se hizo con fechas incorrectas, pues la demanda se presentó el 19 de diciembre de 2018, y sin tomar en consideración la suspensión del plazo por la conciliación extrajudicial.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Para concluir, la apoderada hizo especial énfasis en que tanto las fotografías como los oficios del Ejército acreditan la ocupación, y que el testimonio prueba que el señor Navarro Camargo fue declarado objetivo militar por estar conviviendo con el Ejército en su predio y que fue asesinado por grupos insurgentes que concretaron sus amenazas, lo que tiene respaldo en fotografías de periódicos.
El recurso fue concedido mediante auto del 5 de junio de 2023 (arch. 062, ib.). 3. Actuación procesal en segunda instancia. El conocimiento del asunto le correspondió al magistrado ponente por reparto del 26 de julio de 2023, ingresando al despacho para emitir pronunciamiento el 14 de agosto siguiente1. El 4 de septiembre de 2023, se admitió el recurso de apelación (arch. 002, exp. electrónico de segunda instancia), decisión que, por haberse notificado mediante anotación en el estado electrónico del día siguiente, quedó ejecutoriada el 8 de septiembre del mismo año, según lo establece el artículo 302 del Código General del Proceso -CGP-.
El 12 y el 21 de septiembre de 20232, la parte demandada y la parte actora allegaron memoriales en los que se pronunciaron sobre el recurso de apelación respectivamente (archs. 003 y 004, ib.). Sin embargo, éstos no serán tenidos en cuenta, comoquiera que, conforme al numeral 4º del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, la oportunidad que solamente tenía la parte demandada para pronunciarse en relación con la impugnación de su contraparte feneció con la ejecutoria del auto admisorio de la alzada, mientras que la parte actora, al ser la que impetró el recurso, no gozaba de dicha facultad.
A lo anterior se agrega que, por no haberse decretado pruebas en segunda instancia, no se corrió traslado para alegar de conclusión, de acuerdo con lo que señala el numeral 5º del artículo antes referido. Luego, los pronunciamientos de las partes tampoco pueden tenerse como alegatos de conclusión. De igual modo, por no existir solicitudes probatorias que se hubiesen formulado oportunamente3, el asunto reingresó al despacho para proferir sentencia el 14 de noviembre de 2023, también conforme al numeral 5º del artículo 247 del CPACA4.
Por otra parte, el 11 de enero de 2024, la activa allegó memorial en el que indicó que aportaba unas fotografías para que sean tenidas como pruebas de mejor proveer, así como la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2023 por la Subsección B de la Sección Tercera de este Tribunal frente a hechos similares a los que se demandó y que conciernen a la señora Peláez Castellanos, hermana de la señora Castellanos de Morales5.
Los documentos fueron allegados en archivos diferentes (archs. 005-007, ib.). 1 Rama Judicial. Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603620190004501. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336036201900045012500023, consultado el 18 de julio de 2025. 2 El memorial de la parte actora fue radicado el 20 de septiembre de 2023 a las 17:25 horas, es decir, por fuera del horario de la jornada laboral.
En consecuencia, de acuerdo con lo previsto en los artículos 106 y 109 del CGP, se entiende radicado al día siguiente. 3 De acuerdo con el artículo 212 del CPACA, la oportunidad de las partes para solicitar pruebas en segunda instancia es el término de ejecutoria del auto admisorio del recurso de apelación. En el presente asunto, ni los demandantes ni la demandada ejercieron dicha facultad en la oportunidad legal. 4 Rama Judicial.
Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603620190004501. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336036201900045012500023, consultado el 18 de julio de 2025. 5 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 15 de diciembre de 2023, M.P. Franklin Pérez Camargo, radicación nro. 11001-33-36-036-2019-00212-01.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 En cuanto a lo primero, la Sala advierte que no tendrá como pruebas las fotografías que se aportaron, toda vez que la facultad de decretar pruebas mediante auto de mejor proveer reside únicamente en la Subsección, de forma oficiosa y no a solicitud de parte, según el artículo 213 del CPACA, y, en el presente asunto, no se ha ejercido dicha facultad.
Máxime, considerando que las fotografías aportadas no tienen fecha ni ninguna otra información que permita otorgar valor a lo que ellas representan, y que la atribución legal en comento no está instituida para que las partes evadan las oportunidades probatorias expresamente consagradas en la ley procesal. Respecto a lo segundo, por tratarse de una decisión judicial proferida por esta Corporación, la Sala se pronunciará sobre su alcance al resolver el caso concreto.
El agente del Ministerio Público no emitió concepto. La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el asunto. III. PROBLEMAS Y TESIS JURÍDICAS 1. Precisión del caso. La parte actora presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional para que se la declare responsable de la ocupación de unos predios de la señora Castellanos de Morales y del señor Navarro Camargo; de la tortura, desaparición y muerte de este último el 10 de octubre de 2016, presuntamente atribuibles al ELN; y del desplazamiento forzado de los demandantes.
Le imputó responsabilidad a la demandada por su presunta omisión frente al deber de protección y por el riesgo creado con la ocupación del personal del Ejército. En consecuencia, solicitó el reconocimiento de perjuicios morales, daño a la salud, perjuicios por afectación relevante a bienes o derechos convencional y/o constitucionalmente amparados, lucro cesante y daño emergente.
Aunque el Juzgado 36 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá consideró que operó la caducidad frente a la ocupación y el desplazamiento forzado, negó las pretensiones de la demanda, porque: i) no se probó la ocupación de los inmuebles; ii) tampoco el daño consistente en el desplazamiento, ni su imputación a título de falla en el servicio por omisión en el deber de protección ni de riesgo excepcional; y iii) no se demostró la imputación de la muerte del señor Navarro Camargo por falla en el servicio.
La parte actora interpuso recurso de apelación. Para la apoderada recurrente, debe revocarse la sentencia de primera instancia, porque ésta se adoptó con base en hechos equivocados, que no se corresponden con los de la demanda, y sin valorar íntegramente las pruebas aportadas y practicadas en el proceso. 2. Problemas jurídicos. 2.1.
Inicialmente, la Sala determinará si operó la caducidad de la acción en el presente asunto. Con tal fin, se considerará que se incoó el medio de control de reparación directa; que se atribuye responsabilidad a la parte demandada por la ocupación de unos inmuebles adjudicados en 2010 y 2011, por la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo en octubre de 2016, y por el posterior desplazamiento de los demandantes; y que la demanda fue presentada Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 el 19 de diciembre de 2018. 2.2.
Teniendo en cuenta la respuesta al anterior interrogante, la Subsección establecerá si la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional es responsable de la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo a título de falla en el servicio, por omisión frente al deber de protección. 2.3. Asimismo, la Sala dilucidará si la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional es responsable del desplazamiento forzado de los accionantes a título de falla en el servicio, también por omisión en el deber de protección, o de riesgo excepcional, por el riesgo que representaba para los accionantes la cercanía de la Base Militar de La Gabarra. 2.4.
En caso de hallar probada la responsabilidad de la demandada, ¿hay lugar a reconocer los perjuicios inmateriales y materiales conforme fueron solicitados en la demanda? 3. Tesis de la Sala. 3.1. Es tesis de la Sala que, en el presente asunto, operó la caducidad de la acción en relación con las pretensiones de la presunta ocupación de los inmuebles, comoquiera que, al tratarse de una ocupación material y permanente, se entiende como un daño instantáneo.
En ese sentido, se probó que el daño se produjo en marzo de 2011, cuando los adjudicatarios alertaron sobre la construcción de trincheras y de una carretera en sus predios. En contraste, la demanda se presentó en 2018, es decir, de forma extemporánea. Frente a la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, y el desplazamiento forzado, no operó la caducidad de la acción, dado que, desde el 25 de mayo de 2018, los demandantes estaban en capacidad de acudir a la administración de justicia y efectivamente lo hicieron dentro de los dos años siguientes, tal y como lo establece el artículo 164 del CPACA. 3.2.
La Subsección concluye que la demandada es responsable de la desaparición forzada y muerte del señor Navarro Camargo a título de falla en el servicio, porque se probó que, pese a conocer que éste había sido amenazado en los días previos a su deceso, el Ejército Nacional no evaluó el nivel de riesgo en que estaba la víctima directa, ni adoptó ninguna medida tendiente a protegerlo y salvaguardar su integridad personal, ocasionando que, el 10 de octubre de 2016, habiendo transcurrido tres días sin conocerse información sobre su persona, dicho riesgo se concretara en su homicidio.
Sin embargo, el daño en cuestión no comprende la tortura del señor Navarro Camargo, pues este hecho no se demostró en el presente proceso. 3.3. Para la Sala, la demandada también es responsable del desplazamiento forzado de la señora Castellanos de Morales y de su hija, aunque lo es a título de riesgo excepcional y no de falla en el servicio, porque se probó que la cercanía de la Base Militar de La Gabarra a los inmuebles de las demandantes, en un contexto de grave y constante perturbación del orden público, las expuso a un riesgo mayor al que deben soportar la mayoría de los asociados por la presencia de la fuerza pública en el territorio nacional y que, adicionalmente, se concretó en el Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 desplazamiento de las accionantes, quienes se vieron forzadas a abandonar sus predios y, debido a dicho riesgo, no han podido retornar hasta la fecha. 3.4.
Finalmente, la Sala únicamente reconocerá perjuicios morales a favor de los demandantes por la desaparición forzada y muerte del señor Navarro Camargo, y por el desplazamiento forzado, pues son los únicos que se probaron en el proceso. Ello, en el primer escenario, con fundamento en la presunción que opera en beneficio de los demandantes del primer y el segundo nivel de relación, presupuesto que se cumple en relación con los aquí accionantes, y, en el segundo escenario, por la notoriedad de los perjuicios morales en casos de desplazamiento forzado para las víctimas directas.
En contraste, se negarán los demás perjuicios inmateriales (daño a la salud, y afectación relevante a bienes o derechos constitucional y/o convencionalmente amparados) y materiales (lucro cesante y daño emergente), dado que no se demostraron y/o su reconocimiento es improcedente en el caso concreto. IV. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía, dado que se trata del recurso de apelación de la sentencia proferida por el Juzgado 36 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá dentro de un proceso de reparación directa y el valor de la pretensión mayor, individualmente considerada, no supera los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes -smlmv-, al tenor de los artículos 153 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad. 2.1. Planteamiento general de la cuestión por resolver. Para resolver lo concerniente a la caducidad de la acción, es necesario distinguir los tres daños por los que se pretende reparación judicial (ocupación; tortura, desaparición y muerte; y desplazamiento), pues, además de haberse producido en momentos diferentes, frente a cada uno existen subreglas especiales por aplicar.
Éstas serán brevemente desarrolladas en esta oportunidad. Adicionalmente, advertida la controversia que se suscitó frente a la sentencia de primera instancia, la Sala precisará lo concerniente a la posibilidad de resolver de oficio sobre la caducidad de la acción y la necesidad de declararla en caso de hallarla probada. 2.2. Marco jurídico aplicable. 2.2.1.
Principio de congruencia. 2.2.1.1. Contenido. El artículo 29 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental al debido proceso, de aplicación inmediata en todas las actuaciones judiciales y administrativas. En términos Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 generales, éste se traduce en la garantía de todas las personas a que sus asuntos se resuelvan bajo unas reglas procesales previamente conocidas, que aseguren, dentro de otros, derechos como la defensa y la posibilidad de impugnar las decisiones adoptadas por las autoridades.
Por esa razón, se trata de un derecho fundamental complejo, cuyo núcleo se estructura a partir de numerosos elementos de su esencia, incluido el principio de congruencia6. En el ámbito legal, el principio de congruencia está consagrado tanto en los artículos 280 y 281 del CGP como en el artículo 187 del CPACA. Por virtud de éstos, el juez, en sentencia, deberá pronunciarse sobre cada una de las pretensiones de la demanda y de las excepciones propuestas por la parte demandada.
Entre su decisión, los hechos y los argumentos de las partes deberá existir una relación de correspondencia, y no se impondrán condenas extra ni ultra petita, salvo algunos casos puntuales. Tal y como lo señalan las altas cortes7, la congruencia supone un límite al poder de los jueces al administrar justicia, pues define los contornos de su competencia, que están dados por la causa y el objeto de la controversia planteada por las partes, sin que, prima facie, pueda fallar al margen de ellos.
De este modo, se asegura una respuesta efectiva y debidamente motivada frente a lo que se pidió, debatió y/o probó en el proceso; y que las partes puedan ejercer en debida forma las herramientas de defensa, contradicción e impugnación previstas en el ordenamiento jurídico, con conocimiento claro del marco fáctico y jurídico de la controversia, y sin ser sorprendidas por decisiones arbitrarias o abiertamente caprichosas y alejadas de la realidad procesal. 2.2.1.2.
La posibilidad de declarar de oficio excepciones de orden procesal. Ahora bien, el principio de congruencia no tiene aplicación absoluta. Así, el artículo 282 del CGP advierte que el juez deberá reconocer de oficio las excepciones que aparezcan probadas, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán ser alegadas en la contestación de la demanda.
Lo mismo ocurre en el CPACA, cuyo artículo 187 establece el deber de decidir “sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada”. A su vez, los distintos regímenes procesales consagran el control de legalidad que le corresponde ejercer al juez al agotar cada etapa del proceso para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades8.
Tratándose de excepciones de índole procesal, conocidas como excepciones previas y las mixtas (como la caducidad, la falta de legitimación o la cosa juzgada, entre otros), la competencia del juez para actuar de oficio se fundamenta en la existencia de normas de orden público que no pueden ser desconocidas y que establecen presupuestos procesales indispensables para entablar la litis y, en consecuencia, para proferir sentencia de mérito, 6 Corte Constitucional.
Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-450 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa: “(…) es evidente que la incongruencia, además de sorprender a las partes del proceso, las sitúa en una situación de indefensión que, de subsistir, pese a la interposición de los recursos, y con mayor razón cuando éstos no caben o se han propuesto infructuosamente, "se traduce inexorablemente en la violación definitiva de su derecho de defensa (artículo 29 C.P.)”.
Además, el principio de congruencia es una manifestación concreta de un valor constitucional supremo que limita el ejercicio de todo poder público. En una democracia constitucional, quien es investido de autoridad no detenta un poder nudo y propio, sino que adquiere la responsabilidad de servir a los asociados y contestar a sus demandas dando razones que demuestren que su acción no es caprichosa, arbitraria o desviada (artículos 1 y 2 de la C.P.).
Cuando esa autoridad es jurisdiccional la exigencia que pesa sobre el funcionario, por las facultades que tiene de afectar derechos individuales y por su misión de garante del Estado Social de Derecho, es mayor en la medida en que las razones que debe dar para justificar sus decisiones deben ser construidas y articuladas de manera mucho más rigurosa que la de los órganos políticos.
Ese esfuerzo de construcción y articulación está delimitado por el debido proceso. El principio de congruencia es, entonces, un elemento del debido proceso (artículo 29 C.P.) en la medida que impide determinadas decisiones porque su justificación no surge del proceso por no responder en lo que en él se pidió, debatió, o probó”. 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 26 de octubre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Radicación nro. 25000-23-42-000-2014-01139-01(2458-15). 8 CGP, art. 132; CPACA, art. 207. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 toda vez que, de hallarse configuradas, enervan directamente el ejercicio del derecho de acción. En este caso, se trata de institutos jurídico-procesales que buscan asegurar principios como la seguridad jurídica y el interés general9. 2.2.2.
Caducidad de la acción. 2.2.2.1. Fundamentos. Conforme lo han señalado el Consejo de Estado10 y la Corte Constitucional11, la caducidad de la acción debe ser entendida como una figura jurídica que impide formular ante la jurisdicción determinadas pretensiones una vez vencido el término que el legislador ha establecido para cada una de ellas.
La razón de ser de tal figura se encuentra en la seguridad jurídica y la paz social: “Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución”12.
Así, las normas que consagran los términos de caducidad son de orden público, de obligatorio cumplimiento, por lo que su operancia siempre será de pleno derecho. Es decir, se configura con el solo pasar del tiempo y, por lo tanto, el juez puede y debe decretarla, aun de oficio, cuando se verifique que la misma se ha configurado. Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado señaló que13: La caducidad, ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo.
Su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que, al señalar el término y el momento de su iniciación, indica el término final invariable o dies fatalis. Para que se dé el fenómeno jurídico de la caducidad, solo bastan dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Iniciado el término con la publicación, notificación o comunicación lo que ocurra, de ahí en adelante no tiene virtualidad alguna para modificar el plazo perentorio y de orden público señalado por la ley.
El término se cumple inexorablemente. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales14.
En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal, 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 9 de febrero de 2012. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación nro. 50001-23-31-000-1997-06093-01(21060). 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Providencia de 8 de junio de 2016. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No. 54067. Ver también, entre muchos otros: Providencia de 34 de mayo de 2016. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación No. 54208; Providencia de 2 de mayo de 2016. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 34682. 11 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-565 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Ver también Sentencia C-832 de 2001; Sentencia C-614 de 2011; Sentencia T-342 de 2016; Sentencia C-115 de 1998; Sentencia T-075 de 2014; Sentencia SU659 de 2015; Sentencia T-677 de 2015; Sentencia T-490 de 2014. 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Providencia de 16 de mayo de 2016. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No. 56842. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de noviembre de 1991. C.P. Dolly Pedraza de Arenas. 14 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-781 de 1999. M. P. Carlos Gaviria Díaz: “…Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que, si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho… ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 que es manifiesta en toda caducidad, implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados15. 2.2.2.2.
Regla general cuando se incoa el medio de control de reparación directa. El literal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA indica que, en los casos en los cuales se incoa el medio de control de reparación directa, el término de caducidad de dos (2) años se cuenta i) desde el día siguiente del acaecimiento de la acción, hecho, omisión u operación administrativa causante del daño antijurídico, o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Además, iii) debe tenerse en cuenta la forma especial de contabilizar la caducidad, prevista por el legislador, para casos en los que se formulan pretensiones de reparación directa derivadas de la comisión del delito de desaparición forzada.
Para los casos en que, por virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 188716, la contabilización del término se rige por el Código Contencioso Administrativo -CCA-17, debe considerarse que la norma anterior consagraba una regla similar al CPACA. Según dicho régimen procesal, el término empieza a correr al día siguiente del hecho, la omisión u operación administrativa causante del daño. 2.2.2.3.
Reglas especiales en casos de ocupación material. Según lo prevé el artículo 140 del CPACA, el medio de control de reparación directa procede en casos de “ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública”. En la jurisprudencia del Consejo de Estado18, se ha diferenciado la ocupación material de la jurídica.
Así, la primera ocurre de forma tangible, con la disposición de infraestructura u obras en el bien inmueble, entre otros; mientras que la segunda es intangible, ocurre en el plano legal e impide al titular del derecho de propiedad ejercerlo en la forma prevista en la ley. a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie. Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz.
Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general. En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 15 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia C-115 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas (art. 136 CCA), de manera que, al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad. Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 16 L. 153/1887, art. 40: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. 17 A partir de la interpretación del artículo 40 de la Ley 153 de 1987, el Consejo de Estado ha concluido que las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal, comoquiera que se trata de un fenómeno jurídico que enerva directamente el derecho de acción, sin perjuicio de su trasfondo sustancial.
De ahí que los límites temporales que extinguen dicha posibilidad estén supeditados a la normatividad vigente al momento en el que ocurre el supuesto que habilita el acudir ante la jurisdicción. Esto constituye una garantía a los derechos subjetivos. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 23 de noviembre de 2020.
C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación No. 11001-03-26-000-2012-00052-01(44856); Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 08001-23-33-000-2014-01083-02(65420); Subsección A. Sentencia del 9 de octubre de 2013. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación No. 85001-23-31-000-2002-00289-01(25440); entre otras. 18 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 5 de febrero de 2021. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación nro. 25000-23-26-000-2006-10312-01 (48671). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 A su vez, la ocupación material puede ser temporal o permanente. De acuerdo con el Alto Tribunal19, es temporal cuando la administración se instala en el inmueble para atender una necesidad específica por un periodo determinado, tiempo en el que el uso del bien permanecerá restringido.
En este evento, una vez esté satisfecha la necesidad, cesará la ocupación. En contraste, la ocupación material permanente se ocasiona cuando la administración se instala de forma definitiva en el inmueble, asumiéndolo como propio y con el objetivo de alcanzar un fin estatal. Ésta se produce, por ejemplo, cuando se construye una obra pública, el sitio se destina como lugar de asentamiento de un grupo humano o se edifica una base militar.
En este escenario, la restricción de los atributos del derecho de dominio tiene vocación de permanencia. En lo que respecta al término de caducidad en casos de ocupación material, la mencionada distinción adquiere relevancia, porque, de acuerdo con la Sección Tercera del Consejo de Estado, la ocupación temporal y la permanente producen daños ciertos en momentos diferentes, y, por lo tanto, el plazo legal no empieza a correr desde un mismo instante.
Así, desde el auto proferido por la Sala Plena el 9 de febrero de 201120, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que, en casos de ocupación temporal, la caducidad se cuenta desde que cesa la ocupación del inmueble, con dos particularidades: i) cuando se ejecuta una obra pública, se entiende que la ocupación concluye con la finalización de los trabajos de construcción que generaron el daño; y ii) excepcionalmente, si se prueba que los interesados conocieron la finalización de la obra en una fecha posterior o la ocupación temporal luego de que cesó, el plazo debe computarse desde que se tiene conocimiento de ello.
Por otra parte, en dicha providencia21, se indicó que la ocupación permanente es un daño de ejecución instantánea, “que se produce en un único momento claramente determinable en el tiempo”, siendo éste el que se toma como punto de referencia para contabilizar el término de caducidad. Incluso, en el caso que estudió la Sala Plena, se advirtió que la adquisición del derecho de dominio en un momento posterior a la ocupación permanente no modificaba la fecha en que empezó a correr el plazo, en la medida en que los demandantes adquirieron el inmueble por sucesión por causa de muerte y, conforme al artículo 1183 del Código Civil, recibieron el bien “con las cargas y gravámenes que [tenía] desde antes de la adquisición”.
Ahora, aunque es cierto que las mencionadas subreglas se desarrollaron en vigencia del CCA, éstas son compatibles con el artículo 164 del CPACA, como lo señaló la Corte Constitucional22. Luego, el precedente en comento permanece vigente en el ordenamiento. En suma, como también concluyó el Tribunal Constitucional, a efectos de resolver sobre la caducidad de la acción en casos de ocupación, el juez contencioso administrativo, primero, debe identificar si lo que se alega es una ocupación material o jurídica, y segundo, si es de carácter temporal o permanente.
De todos modos, siempre debe revisarse el caso concreto “a partir del detalle de las pretensiones de la demanda y de la causa petendi en procura de determinar con exactitud la fuente o la causa de la cual se deriva la ocupación y el hecho dañoso”23. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024, C.P. William Barrera Muñoz, radicación nro. 47001-23-33-000-2017-00203-01 (68.581). 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera.
Auto del 9 de febrero de 2011, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicación nro. 54001-23-31-000-2008-00301-01(38271). 21 Ib. 22 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia de Unificación 335 de 2023, M.P. Diana Fajardo Rivera. 23 Ib. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Para concluir, la Sala considera que, en casos de ocupación por parte de la fuerza pública en zonas de conflicto armado, es necesario realizar un análisis adicional para establecer si el contexto de violencia, puntualmente la presencia de la fuerza pública, genera en los propietarios un riesgo o temor de tal magnitud que explique, no sólo su aquiescencia frente a la ocupación militar o policial, sino también su omisión respecto a las acciones que, en sede administrativa o judicial y en condiciones de normalidad, podrían emprender contra la fuerza pública.
Por ejemplo, en eventos en los que los titulares del derecho prefieren tolerar la presencia militar, por ser ésta la forma de garantizar sus propios derechos fundamentales como la seguridad personal o su integridad, será necesario evaluar si, en el transcurso del tiempo, esas condiciones iniciales, que justificarían el no haber instaurado una demanda desde el inicio de la ocupación, se modificaron, pues, en este escenario, la caducidad solamente podría empezar a correr desde el momento en que cambiaron tales condiciones, entendiendo que allí se habría superado un obstáculo objetivo que impedía el acceso material y oportuno a la administración de justicia, en línea con la postura adoptada sobre el particular por la Sección Tercera del Consejo de Estado24. 2.2.2.4.
Reglas especiales cuando se debate la responsabilidad del Estado derivada de la comisión de actos que constituyen graves violaciones de los derechos humanos. Como lo ha señalado reiteradamente esta Subsección25, en asuntos en los que se discute la responsabilidad del Estado frente a actos de lesa humanidad y en relación con la caducidad de la acción, la dificultad radica en que el legislador procesal no estableció un tratamiento diferencial, salvo en lo que respecta al delito de desaparición forzada; y en que, ciertamente, cuando ocurren graves vulneraciones de la dignidad humana, la sociedad necesita, por una parte, conocer la verdad, impartir justicia y reparar a sus víctimas, y, a la vez, tener seguridad y certeza en la resolución de sus conflictos, sin que éstos queden indefinidos temporalmente, y así, que el derecho, a través de unos tiempos sociales instituidos, cumpla su función pacificadora.
A las anteriores discusiones, se adicionan otros argumentos jurídicos, como es el reconocimiento de la imprescriptibilidad de la acción penal frente a graves violaciones de derechos humanos (delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra) como una regla del ius cogens26; y la armonización del derecho doméstico, vía bloque de constitucionalidad, con instrumentos internacionales de derechos humanos, especialmente la Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH-, que establece garantías judiciales y el derecho de todas las personas a un recurso judicial efectivo, disposiciones analizadas de forma reiterada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH- en casos de graves violaciones de derechos humanos27.
Lo expuesto ha sido ampliamente considerado en esta jurisdicción, resultando en la adopción de posturas contrarias, excluyentes entre sí, que coexistieron por varios años en el Consejo de Estado28. Una, según la cual la caducidad es inoperante en los casos aquí 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033)A. 25 Ver, entre muchos otros: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 3 de julio de 2025, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-43-065-2016-00412-03. 26 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia de Unificación 312 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 27 Ver, entre otros: Corte IDH. Caso Órdenes Guerra y otros c. Chile. Sentencia del 29 de noviembre de 2018. Fondo, Reparaciones y Costas. Serie C, No. 372. 28 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Auto del 17 de mayo de 2018.
C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033)A. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 señalados, advertida la imprescriptibilidad de la acción penal y el ejercicio del control de convencionalidad; otra, que sugiere la plena aplicación del plazo extintivo, dada la distinción conceptual entre prescripción penal y la caducidad del derecho de acción. Sin embargo, la anotada divergencia de criterios fue zanjada con la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, en la que la Sección Tercera del Alto Tribunal resolvió29: UNIFICAR la jurisprudencia (…) en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta aplicable el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
La mencionada subregla, validada por la Sala Plena de la Corte Constitucional30, constituye el precedente actualmente vigente y, por lo tanto, vinculante31. Luego, en asuntos en los que se discute la responsabilidad del Estado frente a la comisión de actos de lesa humanidad, el juez también debe aplicar la regla de caducidad, así como en los demás casos que son de su conocimiento.
Sin embargo, el plazo solamente empezará a correr una vez los demandantes conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión de los agentes del Estado en la producción del daño, y, por ende, desde que estaban en capacidad de atribuirle responsabilidad patrimonial al Estado. Adicionalmente, el término no se computará mientras hayan subsistido circunstancias objetivas que materialmente hubiesen impedido el ejercicio del derecho de acción. De todas formas, para la Sala también es determinante que, en casos de graves vulneraciones de los derechos humanos, la humanidad es la víctima por antonomasia, y la víctima directa es solamente una vocera de ella y quien, al asumir la defensa de sus derechos en el caso concreto, lo trasciende, por estar en discusión los derechos humanos. Ello despierta el interés de la humanidad misma y, por lo tanto, el juez debe ejercer su defensa como juez constitucional y convencional.
Para concluir, como ya se anunció, se recuerda que existe regla especial en casos de desaparición forzada, pues, en estos eventos y según lo consagrado en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, el plazo solamente “se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal”, sin perjuicio de que se acuda a la administración de justicia desde la fecha de ocurrencia del hecho dañoso.
A propósito de ésta, es claro que el primer criterio para resolver lo caducidad en casos de desaparición forzada es la aparición de la víctima directa y, de forma subsidiaria, la ejecutoria del fallo penal. Sin embargo, así como se indicó en la precitada sentencia de 29 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033)A. 30 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de Unificación 312 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 31 Sobre los requisitos del precedente aplicable, ver: Quinche Ramírez, Manuel Fernando. El precedente judicial y sus reglas.
Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley, 2016, pág. 40. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 unificación32, también, en estos eventos, debe tomarse en consideración la existencia de obstáculos materiales para presentar oportunamente la demanda de reparación directa33. 2.2.2.5. Reglas especiales en casos de desplazamiento forzado.
En los casos en los que el daño antijurídico que se alega es el desplazamiento forzado, el análisis sobre la caducidad debe comprender que se trata de un daño de carácter continuado34. Entonces, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado35 y la Sala en oportunidades anteriores36, la contabilización del término empieza a correr cuando aquél ha cesado, lo cual ocurre cuando: i) las causas violentas que ocasionaron el éxodo desaparecen, garantizándose así el retorno al lugar de origen37; o ii) se supera la situación de desplazamiento, entendida como un obstáculo material para el acceso a la administración de justicia38.
También debe considerarse que la Corte Constitucional, en la Sentencia de Unificación 254 de 2013, adoptó una regla especial frente a este tipo de asuntos, según la cual39: Los términos de caducidad para población desplazada, en cuanto hace referencia a futuros procesos judiciales que se adelanten ante la jurisdicción contencioso administrativa sólo pueden computarse a partir de la ejecutoria del presente fallo [23 de mayo de 2013]40 y no se pueden tener en cuenta transcursos de tiempo anteriores, en atención a su condición de sujetos de especial protección constitucional (subrayado por fuera del texto original).
Al respecto, la Sala41 ya ha señalado que la regla en comento debe interpretarse de forma armónica con la postura de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la materia. Así, es claro que el término de caducidad que indicó la Corte Constitucional únicamente podrá aplicarse en casos en los que el desplazamiento hubiese ocurrido y cesado antes del 23 de mayo de 2013, resultando en una garantía para que las víctimas de situaciones jurídicas consolidadas antes de esa fecha puedan acceder a la administración de justicia luego de tener “claridad en el uso de las herramientas jurídicas puestas a su disposición”42.
Finalmente, en la Sentencia de Unificación 241 de 2024 de la Corte Constitucional43, la Corporación destacó que, en casos de desplazamiento forzado y asilo, la valoración probatoria del juez, orientada a analizar el reasentamiento y arraigo de las víctimas en un lugar distinto al de su origen, debe ser rigurosa. En ese sentido, el juez contencioso administrativo debe verificar si efectivamente puede concluirse la superación de los 32 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033)A. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 20 de mayo de 2024, C.P. Fredy Ibarra Martínez, radicación nro. 85001-23-31-003-2011-00197-01 (58.788). 34 Sobre la distinción ente el daño instantáneo o inmediato y aquél continuado o de tracto sucesivo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Consejero Ponente: Carlos Alberto Zambrano Barrera, Bogotá D.C., sentencia de 29 de enero de 2014, Radicación número: 76001-23-31-000- 2002-02681-01(34283);
Sección Tercera, Consejero Ponente Hernán Andrade Rincón, Bogotá D.C., Auto del 01 de diciembre de 2016, Radicación número: 25000-23-36-000-2013-02242-01(54792). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Autos del 5 de febrero de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez y C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicaciones nro. 05001-23-33-000-2018-01828-01(66237) y 47001-23-33-001-2015- 0017601(59490). 36 Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sección Tercera. Subsección C. Auto del 27 de septiembre de 2023. M.P. José Élver Muñoz Barrera. Radicación nro. 11001-33-43-065-2023-00097-01. También: Sentencia del 29 de enero de 2025, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-36-031-2020-00185-02. 37 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera.
Subsección C. Auto del 26 de julio de 2011. C.P. Enrique Gil Botero. Radicación No. 08001-23-31-000-2010-00762-01(41037). 38 Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera: Subsección C. Auto del 2 de octubre de 2020. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación No. 81001-23-39-000-2018-00101-01(63253);
Subsección A. Sentencia del 3 de febrero de 2023. C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Radicación No. 20001-23-31-000-2012-00163-02 (55.845). 39 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia de Unificación 254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 40 Corte Constitucional. Auto 182 del 13 de junio de 2014. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 41 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 20 de septiembre de 2021, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-36-031-2020-00185-01. 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Fallo de tutela del 14 de marzo de 2019, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación nro. 11001-03-15-000-2018-04413-00(AC). 43 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia de Unificación 241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 obstáculos materiales que impiden acceder a la administración de justicia, considerando los esfuerzos que deben asumir las víctimas para solventar sus necesidades más apremiantes luego de que ocurre el hecho dañoso.
Lo anterior incluye valorar aspectos de sobrevivencia “en el ámbito físico, psicológico, emocional, económico, cultural, social, entre otros”. 2.3. Caso concreto. Lo primero por aclarar, conforme a las consideraciones ya hechas sobre el principio de congruencia, es que, si bien le asiste razón a la parte actora en señalar que la demandada no excepcionó la caducidad de la acción, contrario a su dicho, no existe reproche alguno en el análisis que sobre el particular hizo el a quo, comoquiera que la caducidad es un fenómeno de naturaleza jurídico-procesal que, de hallar probado, el juez debe declarar de oficio.
Esto, pues corresponde a la condición temporal que legamente se ha establecido para ejercer el derecho de acción, sin la cual no es posible entablar la litis. Por esa misma razón, la Subsección también resolverá lo concerniente a la caducidad de la acción y, como se anticipó, lo hará por separado frente a cada uno de los daños alegados en la demanda.
En todo caso, desde ya se advierte que, contrario a lo hecho por el a quo en el fallo recurrido, de hallarse demostrado el acaecimiento del plazo extintivo, se declarará la caducidad de la acción y no se resolverá el fondo respecto del extremo jurídico de la controversia afectado por el paso del tiempo, por no reunirse uno de los presupuestos de la sentencia de mérito. 2.3.1.
Sobre la ocupación material del Ejército Nacional. Pese a la falta de caracterización de la ocupación alegada en la demanda y sin perjuicio del recuento probatorio que se hará más adelante, en el presente proceso, se demostró que la presunta ocupación del Ejército Nacional sobre los predios de la señora Castellanos de Morales y del señor Navarro Camargo sería de tipo material y permanente, en la medida en que, según lo revelan sus solicitudes ante las diferentes autoridades44, 45 y el testimonio de la señora Peláez Castellanos46, los militares, que se ubicaban enfrente de los predios, en la Base Militar de La Gabarra, construyeron trincheras en los inmuebles de los demandantes y de la testigo, y “abrieron una carretera”.
Además, debe tenerse en cuenta que el Ejército Nacional no tenía intención de replegar su presencia en los predios, pues habrían sido sus agentes quienes comunicaron a los propietarios su intención de adquirir los inmuebles. Visto lo anterior, es claro que la ocupación habría consistido en la disposición de infraestructura militar definitiva en los inmuebles de los demandantes, lo que acredita una presunta restricción del derecho de dominio con vocación de permanencia. Máxime, porque, de acuerdo con las mencionadas pruebas, el Ejército Nacional actuó asumiendo como propios los predios presuntamente ocupados, los que serían necesarios para su misión. Ahora bien, las peticiones y el testimonio también prueban que la ocupación permanente, como daño de ejecución instantánea, se habría producido desde 2011, incluso 2010, al poco tiempo de que el Incoder adjudicó los inmuebles a la señora Castellanos de Morales47 y al señor Navarro Camargo48, lo que ocurrió los días 29 de diciembre de 2010 y 16 de marzo de 2011. 44 Fls. 9, 14 y 16-18, c. pruebas. 45 Págs. 5, 6, 15, 20, 21, 30, 53 y 54, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 46 Arch. 044, ib. 47 Fls. 5-8, c. pruebas. 48 Fls. 1-4, ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Puntualmente, destacan las peticiones dirigidas el 20 de octubre de 2011 al comandante de la Trigésima Brigada, en la que la demandante49 y la testigo se refirieron a la carretera y a la trinchera construidas50, así como aquéllas del 6 de junio de 2017, en la que la señora Castellanos de Morales le señaló al Ministerio de Defensa que, “en días posteriores” a la adjudicación, miembros del Batallón “abrieron una carretera y construyeron trincheras”, entre otros, por lo que solicitó los perjuicios causados con la ocupación “desde el mes de marzo del año 2011”51.
En cuanto a la oportunidad para acceder a la administración de justicia y de acuerdo con lo establecido por el Consejo de Estado, también debe tenerse en cuenta que, si bien los accionantes demandaron por el desplazamiento forzado que sufrieron, ello habría sucedido en 2016, de modo que, para 2011, no se señalaron, mucho menos demostraron, circunstancias objetivas que hubiesen obstaculizado el acceso material a la administración de justicia. A propósito de esto último y en correspondencia con lo que se abordó en las consideraciones jurídicas, la Sala evidencia que, pese a que los predios se ubican en una zona de conflicto armado y de la presencia del Ejército Nacional en sus inmediaciones desde al menos el año 200052, no se acreditó que la situación de riesgo hubiese generado un temor de tal magnitud que a los propietarios les hubiese impedido actuar en defensa de sus derechos ni que toleraran la presencia militar como mecanismo para garantizar sus propios derechos fundamentales.
Prueba de ello es que, como lo demuestra el testimonio de la señora Peláez Castellanos y las ya mencionadas peticiones, desde 2011, se ofrecieron en venta los bienes, apenas unos meses después de su adjudicación, lo que para la Sala indica inequívocamente que no sólo los adjudicatarios estaban en capacidad de reclamar sus derechos en sede administrativa y judicial, sino que también rechazaban la alegada presencia militar en los inmuebles, al punto en que preferían disponer de ellos en lugar de aceptar pasivamente la protección que les podía generar la fuerza pública o, incluso, de tolerar su presencia para no sufrir represalias en su contra.
En consecuencia, la Subsección considera que no se probaron obstáculos objetivos que materialmente hubiesen impedido el acceso a la administración de justicia. Por lo tanto, no procede flexibilizar la contabilización del plazo extintivo en el caso concreto. Así las cosas, advertido que la ocupación permanente se produjo en un momento determinado en el tiempo y plenamente identificable, la Sala concluye que el término de caducidad, frente a este daño, empezó a correr desde marzo de 2011, cuando se concretó y conoció la restricción del derecho de dominio.
En ese orden de ideas, el plazo bienal fue el comprendido entre marzo de 2011 y marzo de 2013. En contraste, la parte actora presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 29 de agosto de 201853 y la demanda el 19 de diciembre siguiente54. Por lo expuesto, la Subsección concluye que los demandantes actuaron por fuera del término legal, cuando ya había operado la caducidad de la acción sobre este contorno de la 49 Fl. 14, ib. 50 Pág. 30, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 51 Págs. 5, 6, 53 y 54, ib. 52 Fls. 12 y 13, c. pruebas. 53 Fl. 29, ib. 54 Fl. 90, c. primera instancia. Se aclara que, en cuanto a la fecha de radicación de la demanda, le asiste razón a la parte actora al señalar que ello ocurrió en diciembre de 2018 y no en 2019, como equivocadamente lo aseguró el a quo.
La confusión obedece a que, en principio, la demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, luego de que así lo dispusiera la Subsección A de esta Corporación, fue remitida a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, siendo recibida en la Oficina de Apoyo el 18 de febrero de 2019. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 controversia jurídica.
De ese modo, procede revocar, en lo que respecta a este punto, el fallo de primera instancia, mediante el cual se negaron la totalidad de las pretensiones de la demanda, considerando que, se insiste, no se reúne uno de los presupuestos de la sentencia de mérito, lo que impide adoptar una decisión positiva o negativa sobre las pretensiones de la demanda.
En su lugar, se declarará la caducidad de la acción. 2.3.2. Sobre la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo. En el caso concreto, se probó que, el 7 de octubre de 2016, despareció el señor Navarro Camargo55, quien fue hallado muerto en La Gabarra el 10 de octubre de ese mismo año56. Al día siguiente, se autorizó la entrega de sus restos a su hermana, la señora Fanny Navarro Camargo57.
Siendo así, de acuerdo con la regla especial aplicable en casos de desaparición, la Sala evidencia que, en principio, la caducidad debería contabilizarse desde el 12 de octubre de 2016, día siguiente a aquél en que se entregaron los restos mortales de la persona desaparecida a su familia. No obstante, en la misma época, se produjo el desplazamiento forzado de la señora Castellanos de Morales y de su hija, circunstancia que ha sido entendida por esta Subsección como un obstáculo objetivo para acceder materialmente a la administración de justicia, comoquiera que quien lo sufre se halla en situación de vulnerabilidad por el desarraigo y el repentino cambio en sus condiciones de vida, lo que dificulta el ejercicio de ciertos derechos, como el anotado.
Entonces, aunque es clara la fecha en la que se produjo el daño y en que éste se conoció, es necesario determinar el momento en que cesó el desplazamiento forzado para establecer el momento de referencia del plazo extintivo, pues allí se habrían superado los impedimentos para ejercer el derecho de acción. Ello, como es evidente, supone resolver sobre la caducidad del desplazamiento forzado, entendido como un daño autónomo.
De modo que el análisis se abordará teniendo en cuenta la doble connotación de dicha circunstancia en el sub examine, esto es, como un obstáculo objetivo que impedía presentar oportunamente la demanda por la desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, y como un daño adicional por el que también se pretende la respectiva indemnización de perjuicios. 2.3.3.
Sobre el desplazamiento forzado de los demandantes. Sobre el particular, si bien se probó que, en algún momento antes del 10 de octubre de 2016, la señora Castellanos de Morales dejó de vivir en el inmueble que le fue adjudicado junto al señor Navarro Camargo, como lo demuestra su petición dirigida al Ministerio de Defensa el 6 de junio de 201758, también se acreditó, según la misma petición y el testimonio de la señora Peláez Castellanos59, que el abandono definitivo de sus tierras ocurrió quince días después del fallecimiento del señor Navarro Camargo, cuando, en compañía de su hija, se trasladó a la ciudad de Bogotá. 55 Arch. 044, exp. electrónico de primera instancia. 56 Fl. 110, c. primera instancia. 57 Pág. 73, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 58 Págs. 53 y 54, ib. 59 Arch. 044, ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 En consecuencia, para la Sala está probado que el desplazamiento de las demandantes sucedió, aproximadamente, el 24 de octubre de 2016, fecha que, como bien lo señaló la parte recurrente, no fue considerada por el a quo. Ahora, como se señaló antes, el desplazamiento forzado constituye un daño continuado, pues supone la vulneración de múltiples derechos y libertades que se prolonga en el tiempo.
Por esa razón, es necesario definir en qué momento cesó para establecer el punto de partida del cómputo de la caducidad. Con tal fin, se han desarrollado algunos criterios orientadores como el retorno de las víctimas de desplazamiento a su lugar de origen; el restablecimiento de las condiciones de seguridad que garanticen el retorno, aun cuando las personas afectadas opten por no hacerlo; y su arraigo o reasentamiento en un nuevo lugar, en el que se supere el estado de vulnerabilidad originado por la ocurrencia del hecho dañoso.
En el caso concreto, de acuerdo con el testimonio antes mencionado60, se demostró que las demandantes no retornaron a sus predios en La Gabarra, sino que residen, hasta la fecha, en la ciudad de Bogotá. Por lo tanto, se descarta el primer criterio de los ya referidos. Frente al restablecimiento de las condiciones de seguridad en el lugar de origen, se tiene el oficio suscrito por el coronel Beimar Mejía Pérez el 24 de julio de 2017, dirigido a la Agencia Nacional de Tierras -ANT-61, en el que no sólo se reconoce la “constante perturbación del orden público” en La Gabarra, sino también que dicha situación “sigue sin cambios notables”, por lo que “la tropa continúa en el sitio”.
De éste, razonablemente se infiere que no se ha garantizado la seguridad en el territorio para el retorno de las aquí demandantes. Entonces, también se descarta la configuración del segundo evento como criterio para entender el cese del desplazamiento forzado. No obstante, a juicio de la Subsección y pese a la escasez probatoria frente a este asunto, sí existen elementos de juicio que permiten inferir el reasentamiento y arraigo de las demandantes en un lugar distinto al de su origen, lo que brindaría un momento de referencia para resolver sobre la caducidad de la acción. Primero, se reitera que, una vez se produjo el desplazamiento de La Gabarra, las víctimas directas de este hecho dañoso se trasladaron a Bogotá, en donde residen actualmente.
Es decir, por un periodo de, aproximadamente, nueve años. Segundo, de acuerdo con el informe rendido por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas -Uariv- en el presente proceso62, el 21 de marzo de 2018, tanto la señora Castellanos de Morales como su hija rindieron declaración para ser incluidas en el RUV como víctimas del desplazamiento forzado ocurrido en octubre de 2016.
Su declaración fue valorada el 25 de mayo de 2018, resultando en su inclusión por el mencionado hecho victimizante. Adicionalmente, en dicho informe, se relacionan los giros efectuados al hogar por concepto de ayuda humanitaria, los que solamente se realizaron entre 2012 y 2015, no en una fecha posterior al último desplazamiento forzado.
Finalmente, mediante Resolución del 28 de octubre de 2021, la Uariv reconoció una indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado a favor de las demandantes. Pues bien, en el esquema de la Ley 1448 de 2011, se establecieron diferentes medidas de atención, protección, reparación y garantía de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto armado.
Puntualmente, en el componente de atención, se ubica la ayuda 60 Ib. 61 Fls. 12 y 13, c. pruebas. 62 Arch. 050, exp. electrónico de primera instancia. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 humanitaria para las víctimas de desplazamiento forzado, que puede ser inmediata, de emergencia o de transición. Todas ellas se reconocen por periodos distintos, según la situación de vulnerabilidad en que se encuentren las víctimas.
Así, la atención inmediata se otorga al momento en que se realiza la declaración y hasta tanto se decide la inscripción en el RUV, y comprende componentes de alojamiento y alimentación. La atención de emergencia, una vez se incluye al declarante en el RUV, y de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia. Finalmente, la atención de transición, destinada a la población incluida en el RUV y que no tiene los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero no presenta las características de gravedad y urgencia. Esta última se mantiene hasta que se evidencia la cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta.
En todo caso, la persona mantiene su condición de víctima y conservará los demás derechos que se desprenden de su situación, como es el caso de la reparación administrativa. Sobre esto último, el artículo 2.2.6.5.5.8 del Decreto 1084 de 2015 señala que, una vez se declara la superación de la situación de vulnerabilidad, la persona víctima del desplazamiento forzado será priorizada en el acceso a las medidas de reparación integral a que haya lugar y que se encuentren pendientes.
En el caso concreto, el marco jurídico de referencia permite concluir que, aunque se decidió incluir a las demandantes en el RUV el 25 de mayo de 2018, no se les otorgó ninguna medida asistencial, en particular, ayuda humanitaria de ningún tipo. Por lo tanto, se puede inferir que, a la fecha, ya no la requerían, pues se había superado la situación de vulnerabilidad inicial derivada del desplazamiento forzado.
Esa conclusión se respalda en dos hechos acreditados adicionales: Primero, de acuerdo con el testimonio de la señora Peláez Castellanos, luego del desplazamiento, las aquí demandantes se trasladaron a Bogotá, en donde ya residía el hijo mayor de la señora Castellanos de Morales. Es decir, se contaba con una red de apoyo que pudo aminorar en alguna medida los efectos traumáticos del desplazamiento.
Segundo, la medida asistencial de la ayuda humanitaria no era desconocida para el hogar de las demandantes, pues se les había reconocido entre 2012 y 2015. A pesar de ello, no se probó que se hubiese solicitado nuevamente luego del desplazamiento de 2016 ni que la Uariv hubiese advertido la necesidad de concederla. Por el contrario, en 2021, se reconoció el derecho a la indemnización administrativa, que hace parte del componente de reparación, lo que sugiere la superación de la situación de vulnerabilidad que activa la ruta asistencial.
Por todo lo anterior, la Subsección concluye que, en el caso concreto, la situación de vulnerabilidad generada para las demandantes con ocasión del desplazamiento ya había cesado, por lo menos, al 25 de mayo de 2018, cuando se decidió su inclusión en el RUV sin el reconocimiento de ayuda humanitaria de emergencia o transitoria. Por lo que esta fecha debe tomarse como punto de referencia para iniciar la contabilización de la caducidad.
Lo anterior también significa que, frente al daño de tortura, desaparición y muerte, el obstáculo objetivo que impedía acceder a la administración de justicia en un momento anterior ya se había superado al 25 de mayo de 2018. Luego, para ese entonces, los demandantes ya estaban en capacidad de ejercer su derecho de acción. Siendo así, en principio, el plazo bienal habría sido el comprendido entre el 26 de mayo de 2018 y el 26 de mayo de 2020 para los daños consistentes en la tortura, desaparición y Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 muerte del señor Navarro Camargo, y el desplazamiento forzado.
Luego, aun sin contabilizar el tiempo en que el término se suspendió con ocasión del trámite de conciliación extrajudicial entre el 29 de agosto y el 27 de noviembre de 201863, y de la emergencia sanitaria entre el 16 de marzo y el 30 de junio de 202064, la demanda se presentó en término, pues ello ocurrió el 19 de diciembre de 201865. 2.3.4.
Conclusión. Comoquiera que se probó la caducidad frente a la ocupación alegada en la demanda, pero no en relación con la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, y el desplazamiento forzado, el análisis siguiente, sobre los demás presupuestos jurídico- procesales del derecho de acción y sobre el fondo de la controversia, se hará únicamente en lo que respecta a estos últimos daños. 3.
Legitimación en la causa. La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”66. Se habla de falta de legitimación en la causa cuando alguna de las partes carece de ella, lo cual impide la adopción de una decisión donde se le involucre. El Consejo de Estado ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con la naturaleza de la legitimación en la causa.
Se habla de una legitimación en la causa de hecho cuando se predica una relación procesal entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; y material cuando i) la parte activa tiene la titularidad real del derecho que considera lesionado y por el cual busca indemnización administrativa, y ii) la parte pasiva participó real y/o materialmente en la producción del daño antijurídico. 3.1.
Por activa. La señora Castellanos de Morales está legitimada en la causa por activa como víctima indirecta de la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, en calidad de compañera permanente, pues, de acuerdo con el testimonio de la señora Peláez Castellanos67, ambos formaban una comunidad de vida, permanente y singular, lo que encuentra respaldo probatorio en la Resolución nro. 000473 del 29 de diciembre de 2010, mediante la cual el Incoder les adjudicó a ambos uno de los predios ubicados en La Gabarra68, y en el registro civil de Angily Katherine Navarro Castellanos, quien nació el 28 de julio de 2001, fruto de dicha unión69.
De igual modo, la demandante está legitimada en la causa por activa como víctima directa de desplazamiento forzado, dado que está demostrada su titularidad sobre dos inmuebles ubicados en La Gabarra70 y su inclusión en el RUV por el señalado hecho victimizante71. En el caso de la joven Navarro Castellanos, está acreditada su legitimación en la causa por activa como víctima indirecta de la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro 63 Fls. 29 y 30, c. pruebas. 64 D.L. 564/2020, art. 1 y Ac.
PCSJA20-11567/2020, art. 2, C. S. de la J. 65 Fl. 90, c. primera instancia. 66 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 67 Arch. 044, exp. electrónico de primera instancia. 68 Fls. 1-4, c. pruebas 69 Fl. 5, c. primera instancia. 70 Fls. 1-8, c. pruebas. 71 Arch. 050, exp. electrónico de primera instancia. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Camargo, en calidad de hija72, y como víctima directa de desplazamiento forzado, según el reconocimiento administrativo efectuado por la Uariv73.
Adicionalmente, los siguientes demandantes también se encuentran legitimados en la causa por activa como víctimas indirectas de la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, en tanto se demostró su parentesco con la víctima directa, de acuerdo con las pruebas que a continuación se relacionan: Demandante Parentesco Soportes Fernel Navarro Castro Hijo Registro civil (fl. 7, c. primera instancia) Nelly del Carmen Camargo Barbosa Madre Registro civil de la víctima directa (fl. 25, ib.) Juana Bautista Navarro Camargo Hermana Registro civil (fl. 10, ib.) Betsy Navarro Camargo Hermana Registro civil (fl. 12, ib.) Fanny Navarro Camargo Hermana Registro civil (fl. 16, ib.) Joaquín Pablo Navarro Camargo Hermano Registro civil (fl. 18, ib.) Jorge Enrique Ramos Camargo Hermano Registro civil (fl. 20, ib.) Octavio Navarro Camargo Hermano Registro civil (fl. 22, ib.) Finalmente, frente a la señora Edis Cristina Navarro Camargo, quien actúa en el sub examine como hermana del señor Navarro Camargo, se evidencia que, en su registro civil de nacimiento, únicamente figura como madre una persona identificada como “Camargo Barbosa Neyis”, sin información adicional74.
Pese a ello, la Subsección tiene por acreditada su legitimación en la causa por activa como víctima indirecta de la tortura, muerte y desaparición del señor Navarro Camargo, pues se infiere que existe un error mecanográfico en el registro civil de nacimiento de la demandante, considerando que: i) los apellidos de la progenitora sí coinciden con los de la señora Nelly del Carmen Camargo Barbosa; ii) la señora Edis Cristina lleva los mismos apellidos que la mayoría de sus hermanos; iii) así como la mayoría de ellos, también nació en el departamento de Bolívar y en una misma época75; y iv) la parte demandada no se opuso a la legitimación de la señora Edis Cristina, mucho menos la desvirtuó. 3.2.
Por pasiva. La Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional está legitimada en la causa por pasiva, pues, además de que es el sujeto procesal al que se les realizan imputaciones fáctica y jurídicamente fundadas, está probada su participación en los hechos objeto de la demanda desde una perspectiva jurídica, como entidad que tiene a su cargo la defensa del orden constitucional, y mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y las libertades públicas, entre otras funciones76. 4.
Argumentación jurídica. 4.1. Aspectos generales de la responsabilidad extracontractual del Estado. 72 Fl. 5, c. primera instancia. 73 Arch. 050, exp. electrónico de primera instancia. 74 Fl. 14, c. primera instancia. 75 El señor Jorge Enrique nació el 29 de octubre de 1947 en Cantagallo (Bolívar); la señora Betsy, el 24 de mayo de 1950 en Puerto Wilches (Santander); el señor Joaquín Pablo, el 28 de febrero de 1956 en Morales (Bolívar); la señora Juana Bautista, según su registro civil, que puede contener errores de información, el 28 de junio de 1956 en Morales (Bolívar); la señora Fanny, el 17 de abril de 1958 en Morales (Bolívar); el señor José Octavio, el 2 de junio de 1960 en Cantagallo (Bolívar); y el señor Octavio, el 12 de mayo de 1973 en San Pablo (Bolívar).
En contraste, la señora Edis Cristina nació el 20 de noviembre de 1952 en Morales (Bolívar). 76 CP, arts. 217 y 218. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 4.1.1. Cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado. El artículo 90 de la Constitución Política adoptó la fórmula del daño antijurídico, y su imputación por la acción u omisión a la autoridad.
Ambos son elementos esenciales de la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado. Esta fórmula se armoniza con el Estado social de derecho, ya que está fundado en la dignidad humana, la solidaridad, el orden justo, y la efectividad de los derechos y libertades. Se trata de una carta de derechos, y garantías idóneas y efectivas, que compone y justifica el accionar del Estado y sus autoridades.
En este nuevo paradigma, la persona o víctima del daño antijurídico se ubica en el centro de la protección y garantía de los derechos y libertades. En contraste, la acción legal o ilegal puede resultar irrelevante para efectos de la reparación de los daños antijurídicos. 4.1.2. La falla en el servicio como título de imputación. Bajo un modelo subjetivo de responsabilidad, el Estado responde por el retardo, la irregularidad, su ineficiencia y/u omisión en el cumplimiento de un deber legal o reglamentario que genere un daño antijurídico.
En los términos del Consejo de Estado77: El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.
Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía. De ese modo, en el régimen de la falla del servicio, es indispensable que, además de estar acreditado un daño antijurídico - personal, cierto y que lesione un derecho, bien o interés protegido por el ordenamiento jurídico -, se establezca la existencia de una obligación a cargo del Estado cuyo adecuado y oportuno cumplimiento hubiese impedido su materialización. Así, solamente cuando se demuestre que el Estado causó un daño antijurídico y que éste le es imputable por la falla en la prestación del servicio, desde una perspectiva fáctica y jurídica, se comprometerá su responsabilidad y surgirá a su cargo una obligación indemnizatoria; mientras que, “la ausencia de prueba de algunos de esos elementos conduce al fracaso de la pretensión resarcitoria”78.
Ahora, aunque es cierto que el modelo de responsabilidad del Estado implementado a partir de la Constitución de 1991 no privilegia ningún régimen de responsabilidad sobre otro, también lo es que, de acuerdo con la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, cuando el juez advierte la existencia de una falla en la prestación del servicio, debe preferir este título a los de carácter objetivo, “con el fin de dejar en evidencia el error cometido y así permitir que el fallo se convierta en una herramienta para evitar que el daño antijurídico se vuelva a producir (…)”79. 77 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 7 de abril de 2011. C.P. Mauricio Fajardo Gómez. Radicación No. 52001-23-31-000-1999-00518-01(20750). 78 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 17 de abril de 1998. C.P. Ricardo Hoyos Duque, Radicación No. 76001-23-31-000-1998-10331-01. 79 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia del 26 de febrero de 2018. C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación No. 66001-23-31-000-2007-00005-01(36853). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Finalmente, es de advertir que la falla del servicio exige que sea la parte actora, como directamente interesada en lograr el reconocimiento de su derecho a la reparación, la que acredite los supuestos de hecho que den lugar a ello, pues en ella reside la carga de la prueba80.
En caso contrario, deberá asumir las consecuencias negativas que se presenten por no lograr demostrar sus afirmaciones. 4.1.3. El riesgo excepcional como título de imputación. En la jurisprudencia del Consejo de Estado81, se ha reconocido la operatividad de regímenes en los cuales no se presenta el acaecimiento de falta o de falla alguna en el funcionamiento del servicio para que resulte posible deducir responsabilidad a la entidad normativamente encargada de prestarlo.
Se trata de los denominados regímenes de responsabilidad “sin culpa” o “sin falta”, en los cuales la obligación de indemnizar a cargo del Estado puede ser declarada con independencia de que la actividad de éste o la conducta – activa u omisiva – de sus agentes se encuentre plenamente conforme con el ordenamiento jurídico. En los referidos eventos, el Alto Tribunal ha aplicado títulos jurídicos objetivos de imputación de responsabilidad extracontractual del Estado, entre ellos, el del riesgo excepcional.
Sobre las particularidades de la teoría del riesgo excepcional, el Consejo de Estado ha señalado los siguientes lineamientos82: El título de imputación del riesgo excepcional halla asidero y fundamento, en el concepto de daño antijurídico (art. 90 C.P.), en la medida que éste impone el reconocimiento del deber de indemnizar ante la constatación efectiva de un daño o lesión jurídica a un bien jurídicamente tutelado, que la persona no se encuentra en la obligación de soportar, dado que ese detrimento se impone con transgresión del principio de igualdad ante las cargas públicas, como quiera que, en estos eventos, se somete por parte de la administración pública – a través de una actividad lícita y/o legítima– a la persona a un riesgo de naturaleza especial, excepcional y extraordinario que desborda, necesariamente, el parámetro de riesgo permitido83 – asumido- al interior del conglomerado social.
Como se aprecia, la teoría del “riesgo creado” resulta aplicable a eventos en los cuales no sólo se somete a una persona a la existencia de un riesgo que desborda la normalidad, como consecuencia del uso de instrumentos o elementos para la prestación de un determinado servicio o actividad (v.gr. instalaciones públicas o de policía, armas de dotación oficial, automotores oficiales, etc.), sino que también puede, eventualmente, configurarse el título objetivo de riesgo, en aquellos eventos en que la administración 80 Corte Constitucional.
Sala Octava de Revisión. Sentencia T-733 de 2013. M.P. Alberto Rojas Ríos: “La noción de carga de la prueba ‘onus probandi’ es una herramienta procesal que permite a las partes aportar los elementos de prueba para acreditar los hechos que alega el demandante o las excepciones propuestas por el demandando. Su aplicación trae como consecuencia que aquella parte que no aporte la prueba de lo que alega soporte las consecuencias.
Puede afirmarse que ‘la carga de la prueba es la obligación de “probar”, de presentar la prueba o de suministrarla cuando no “el deber procesal de una parte, de probar la (existencia o) no existencia de un hecho afirmado, de lo contrario el solo incumplimiento de este deber tendría por consecuencia procesal que el juez del proceso debe considerar el hecho como falso o verdadero’”. 81 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 11 de octubre de 2018, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación nro. 68001-23-31-000-2008-00298-01(45661). 82 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, C.P. Enrique Gil Botero, Exp. 16.399. 83 Cita en cita: “Las más elemental distinción que puede efectuarse en relación con las repercusiones que determinada conducta acarrea permite distinguir entre sus ventajas y sus desventajas; sobre esta clasificación, ha surgido el concepto de “riesgo” con el cual se alude al desfavorable devenir de un suceso, o la posibilidad de que una acción traiga consigo desventajosas consecuencias.
“(…) Para que un riesgo pueda ser considerado como permitido no basta tan solo que la actividad de la cual emana represente considerables beneficios sociales frente a un mínimo de peligrosidad sino que es indispensable la absoluta indeterminación de potenciales víctimas de ese riesgo residual; por ello, en el hipotético evento de que anticipadamente pudieran ser individualizadas las víctimas de una actividad peligrosa ella debería ser prohibida porque su desarrollo no puede prevalecer frente a la inminente lesión de un individuo… Como postulado general puede decirse que todas aquellas actividades desarrolladas dentro de lo que socialmente se considera riesgo permitido no pueden dar lugar a reproche jurídico de ninguna naturaleza, aun en el evento de que generen lesiones a particulares; por el contrario, son desaprobadas todas aquellas conductas que exceden el riesgo permitido, lo cual cobija no solo aquellas actividades que han sido desplegadas a pesar de ser socialmente prohibidas, sino también las que siendo toleradas han sido ejecutadas sin la observancia de las normas de cuidado previamente establecidas para la minimización del riesgo… En consecuencia, cualquier actuación conforme a las previsiones vigentes que genere un riesgo será tolerada en cuanto no exceda los límites preestablecidos, mientras que toda conducta con la cual se genere un peligro mayor del permitido será considerada como generadora de un riesgo jurídicamente desaprobado si eleva el riesgo mínimo tolerado.” Cf.
REYES Alvarado, Yesid “Imputación Objetiva”, Ed. Temis, Bogotá, Pág. 92, 93 y 160. Cita original en: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de febrero de 2014, C.P. Enrique Gil Botero, Rad. 05001-23-31-000-2000-00250-01(29096). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 pública, en desarrollo de una actividad legítima del poder público, crea y libera, en cabeza de un particular, un determinado riesgo que excede los límites de normalidad a los que generalmente se encuentra sometido y, por consiguiente, en el supuesto de que se ocasione un perjuicio, éste es el producto directo del rompimiento de las cargas públicas y, consecuencialmente, del principio de igualdad (artículo 13 C.P.).
Entonces, el título de riesgo excepcional opera cuando, en el marco de una actuación lícita y/o legítima del Estado, se crea un riesgo permitido, pero que excede las cargas públicas que el conglomerado social normalmente está llamado a soportar. En ese caso, de concretarse el riesgo en la producción del daño antijurídico, surge, en cabeza del Estado, la obligación de resarcir a quienes lo padecen. 4.2.
Responsabilidad extracontractual del Estado en el marco del conflicto armado. El conflicto armado en Colombia ha sido fuente de la violación sistemática y generalizada de los derechos humanos, tanto de particulares como de miembros de la fuerza pública. En ambos casos, sus derechos deben protegerse bajo el marco de los Derechos Humanos - DD.
HH.- y del Derecho Internacional Humanitario -DIH-. Así, cuando se ocasiona un daño que vulnera dicho marco, tendrán que activarse todas las garantías propias del bloque de constitucionalidad, el preámbulo, los artículos 2 y 94 de la Constitución Política y demás normas; el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo II adicional de 1977; los artículos 1.1, 2 y 25.1 de la CADH; el artículo 12 del Convenio I de Ginebra de 1949; entre otros.
En tal caso “el juez administrativo debe y puede pronunciarse sobre tal vulneración y hacerla parte del daño tanto por su despliegue directo en las víctimas, como en sus familiares”84. No obstante, para comprender el alcance de la responsabilidad extracontractual del Estado en el marco del conflicto armado es necesario precisar, de una parte, que los deberes de protección y de prevención que le asiste sobre la población no son absolutos, y de otra, que la existencia de un conflicto armado no es un contexto que comprometa por sí mismo la responsabilidad del Estado.
La Corte IDH, en el caso de la Masacre de Pueblo Bello v. Colombia85, estimó que, pese al lugar principal que ocupa el derecho a la vida en la CADH y la obligación que le asiste a cada Estado de garantizar unas condiciones para que no se presenten amenazan ni violaciones en su contra, es claro que su responsabilidad no es ilimitada y, en esa medida, “no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción”.
En ese sentido, precisó que los Estados tienen el deber de “adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí”. Sin embargo, dicho deber está condicionado por: i) el conocimiento de una situación de riesgo real e inmediata para un individuo o grupo de individuos determinados, y ii) las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo.
Respecto del mencionado criterio de razonabilidad, es necesario que su análisis se haga a partir de la relatividad de las obligaciones del Estado en cuanto a la protección de cada 84 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 1º de julio de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.
Radicación No. 52 001 23 31 000 1998 00182 01 (30385). 85 Corte IDH. Caso Masacre de Pueblo Bello c. Colombia. Sentencia del 31 de enero de 2006. Serie C, No. 140. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 individuo. Ello exige tener en cuenta las circunstancias fácticas en las que se ocasionó el daño, su grado de previsibilidad y las herramientas que tenían las autoridades para contrarrestarlo86.
Tratándose del conflicto interno colombiano, el Consejo de Estado87 ha reconocido que su prolongada duración, así como los intentos de lograr el desarme y la reincorporación a la vida civil mediante procesos de negociación, demuestran la imposibilidad del Estado de controlar el accionar de los grupos armados al margen de la ley, constituyéndose en “una situación que desborda las posibilidades reales de control y prevención estatal”.
Por esa razón, el Estado sólo compromete su responsabilidad frente a daños causados por el actuar criminal de terceros cuando están “acreditados los elementos que permitan la imputación de dichos daños a los entes públicos demandados, sin que pueda imponerse una reparación únicamente fundada en criterios de solidaridad”. Lo cierto es que el conflicto armado interno colombiano es un fenómeno complejo.
“Aspectos como la geografía, la relación con las instituciones del Estado y las tradiciones culturales, hicieron que cada territorio viviera la guerra de una manera diferente”88. Como bien lo desarrolló, en extenso, la Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas89, son múltiples las causas del conflicto y sus interpretaciones, así como los factores que han contribuido a su persistencia en el territorio nacional y los efectos que se han producido en la población colombiana.
Por esa razón, en el ámbito judicial, la referencia al conflicto armado interno y a sus dinámicas debe acompañarse de una precisión sobre su contexto. Éste dependerá, en buena medida, de los supuestos particulares que se planteen en cada caso, lo cual determinará su alcance como elemento de juicio que deberá ser considerado por el juez.
En correspondencia, el Alto Tribunal también ha señalado que el contexto del conflicto, particularmente la presencia de grupos al margen de la ley en una determinada zona, bien puede ser tomado como un indicio sobre la previsibilidad del hecho dañoso y de su conocimiento por parte de las autoridades, “pero por sí solo resulta insuficiente para comprometer la responsabilidad de la Administración”90.
En definitiva, el contexto del conflicto armado interno, aunque es una realidad compleja cuya existencia es notoria en todo el territorio nacional, requiere de una precisión adicional, en cuanto al tiempo y el espacio en que se producen sus dinámicas, para ser considerado como un elemento de juicio a partir del cual decidir el caso concreto.
Sin embargo, más allá de las precisiones sobre el particular, se trata de un elemento de juicio que siempre que se invoque o se evidencie necesario debe ser analizado por el juez, cuyas decisiones no pueden adoptarse con independencia del contexto de violencia colombiano. Ello, porque el carácter fragmentado y dividido en lo social, cultural y territorial del país hace necesario conocer ciertas determinaciones que sólo se comprenden dentro de un contexto en específico del conflicto armado interno. 86 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 17 de marzo de 2021. C.P. Alberto Montaña Plata. Radicación No. 47001-23-31-000-2010-00181-01(47551). 87 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 20 de noviembre de 2017. C.P. Ramiro Pazos Guerrero.
Radicación No. 05001-23-31-000-1998-03416-01(44987). 88 Centro Nacional de Memoria Histórica. “Mirar a las regiones para entender la complejidad de la guerra”. Disponible en: https://www.centrodememoriahistorica.gov.co/micrositios/balances-jep/regiones.html, consultado el 29 de agosto de 2024. 89 Comisión Histórica del Conflicto y sus Víctimas.
Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia. Bogotá: 2015. 90 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 25 de mayo de 2023. C.P. Alberto Montaña Plata. Radicación No. 05001-23-31-000-2012-00653 01 (62866). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 A propósito del contexto como herramienta argumentativa, éste fue definido y utilizado por la Corte IDH en el caso de Véliz Franco vs. Guatemala (Corte IDH, 2014, párr. 65), en donde precisó algunas características del uso del contexto y señalo que, en ejercicio de su jurisdicción, “ha conocido de diversos contextos históricos, sociales y políticos que permiten situar los hechos alegados como violatorios de [derechos humanos] en el marco de las circunstancias específicas en que ocurrieron”91.
Asimismo, en otros casos, la Corte IDH ha utilizado el contexto para situar las características específicas de los hechos como un patrón sistemático de las violaciones a los derechos humanos y para la determinación de la responsabilidad internacional del Estado92. En conclusión, el contexto, como herramienta argumentativa, ha sido utilizado por la Corte IDH para poder comprender el caso y poder situarse en la narrativa que expone la victima de la violación de los derechos humanos, pues con ello sitúa de manera más precisa las determinaciones a los que está sometido cada uno de los casos puestos bajo su conocimiento, para efectos de la responsabilidad internacional de cada uno de los Estados parte, y las adecuadas y pertinentes reparaciones que exige cada uno de los casos.
De todas formas y bajo el descrito panorama, esta Sala se cuestiona sobre las posibilidades reales del medio de control de reparación directa como mecanismo para exigirle al Estado colombiano, como uno que sufre de debilidades estructurales de orden histórico y político, que actúe bajo los mismos parámetros de un Estado que no ha vivido un conflicto armado interno como el propio, asumiendo que éste funciona permanente y ordenadamente en la totalidad de su territorio, cuando es un hecho notorio que ciertas regiones del país están inmersas en un contexto de violencia generalizada, en el que, sin duda alguna, el Estado no satisface de manera adecuada unos reclamos mínimos de seguridad y tranquilidad para el disfrute, goce y disposición de todos los derechos constitucionales y legales.
Entonces, ¿puede ser el medio de control de reparación directa un instrumento, o herramienta suficiente y eficaz para resolver problemáticas de orden estructural que resultan en la vulneración múltiple de derechos fundamentales? No se trata de una cuestión sencilla de resolver. Sin embargo, debe considerarse que las pretensiones indemnizatorias que se pueden formular en sede judicial, aunque muy seguramente satisfacen intereses particulares y concretos, no se corresponden con el verdadero valor y sentido de este remedio judicial, pensado como un último recurso para legitimar la confianza en el Estado y en sus autoridades, pues únicamente se instrumentalizaría como herramienta para el intercambio de intereses particulares.
Incluso, aunque se reconoce que se ha avanzado con la reparación integral cuando, desde la perspectiva de la CADH, el caso se enjuicia por graves violaciones a los derechos humanos en el contexto del conflicto armado interno, lo cierto es que es necesario seguir construyendo una dogmática en esta materia para aportar en esta dirección. 4.3.
Presupuestos de la responsabilidad del Estado por omisiones frente al deber de protección. El artículo 2 de la Constitución Política consagra el deber de todas las autoridades del Estado de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes 91 Ver caso J. Vs. Perú (Corte IDH, 2013, párr, 53) 92 Casos Goiburú y otros Vs. Paraguay (Corte IDH, 2006, párr. 61-62) y J. Vs. Perú (Corte IDH, 2013, párr, 53) Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 sociales del Estado y de los particulares”.
A la par, los instrumentos internacionales han consagrado el derecho a la seguridad personal y la obligación del Estado de protección y reconocimiento. Se encuentra, por ejemplo, el artículo 3 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948: “[t]odo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona”.
El artículo 7 de la CADH también señala que “(…) [t]oda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. En igual sentido, el artículo 9 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que “(…) [t]odo individuo tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales”. Sobre este asunto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-496 de 2008, determinó93: (i) El derecho a la seguridad personal está incorporado al ordenamiento jurídico colombiano en virtud de los artículos de la Constitución citados [arts. 2, 11, 12, 17, 18, 28, 34, 44, 46 y 73] e interpretados a la luz de los instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia que crean obligaciones internacionales para el país (artículos 93 y 94 de la Constitución);
(ii) Además de manifestarse como un derecho humano fundamental de todas las personas, el derecho a la seguridad personal adquiere especial importancia en el caso de ciertos sujetos que, dada su condición o su contexto, han recibido especial protección tanto por la Carta como por otras fuentes de derecho internacional vinculantes para Colombia; y (iii) El contenido específico del derecho a la seguridad personal es históricamente variable, y se ha de determinar de conformidad con el contexto socio - político y jurídico en el cual se vaya a aplicar.
(…) 4.4. Con base en los mandatos constitucionales mencionados, en los instrumentos internacionales que vinculan al estado colombiano, y en el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de la seguridad de las personas en nuestro ordenamiento jurídico, la Corte ha concluido que “la seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos.
Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar”94.
Asimismo, el Consejo de Estado95 ha reiterado en sus sentencias que la vida es el bien más preciado y un derecho esencial cuyo goce pleno es una condición sine qua non para disfrutar los demás derechos96. Frente a aquél, el Estado tiene una obligación de doble naturaleza: a.) Obligación negativa: que trata de no privar arbitrariamente de la vida a ninguna persona. 93 Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-496 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 94 Cita en el original: “Ibídem [en referencia a la sentencia T-719 de 2003]”. 95 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2016, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo, Rad. 20001-23-31-000-2003-01392-01(36137) 96 En palabras de Hannah Arendt: “[l]a misión y el fin de la política es asegurar la vida en el sentido más amplio.
Es ella quien hace posible al individuo perseguir en paz y tranquilidad sus fines no importunándole (es completamente indiferente en qué esfera de la vida se sitúen dichos fines: puede tratarse, en el sentido antiguo, de posibilitar que unos pocos se ocupen de la filosofía o, en el sentido moderno, de asegurar a muchos el sustento y un mínimo de felicidad).” Arendt, H. (2008).
La promesa de la política. Barcelona: Ediciones Paidós Ibérica. Pág. 151. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 b.) Obligación positiva: (deber de garantizar) el deber de adoptar las medidas apropiadas para proteger y preservar el derecho a la vida97. En lo que respecta a esta obligación, el Estado debe i) tener una actividad de prevención y salvaguarda de las personas respecto de los actos de terceros frente a la violación de derechos humanos; ii) realizar una investigación seria, imparcial y efectiva de estas situaciones, con los medios que se encuentren a su alcance; iii) identificar a los responsables para imponerles las sanciones pertinentes; y iv) asegurar a las víctimas una adecuada reparación. Bajo este contexto, la Sección Tercera del Consejo de Estado aclaró que no se trata de endilgar responsabilidad al Estado de forma ilimitada frente a las actuaciones de terceros, sino de que el Estado haya tenido conocimiento de la situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado, y también de las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo, el cual es atribuible directamente al Estado como garante principal98.
En este orden de ideas, ha concluido lo siguiente99: Además, la Corporación ha examinado en varias oportunidades la responsabilidad del Estado por hechos de terceros, en casos en los que si bien los agentes estatales no causaron el daño de forma directa, con su acción u omisión propiciaron o permitieron que personas ajenas a la administración lo causaran.
Esto se presenta cuando una persona que está amenazada hace el respectivo aviso de las amenazas a las autoridades y, a pesar de ello, estas no la protegen100 o adoptan unas medidas de protección insuficientes y precarias101, o cuando, si bien la persona no informó la situación de riesgo a la autoridad, la notoriedad y el público conocimiento del peligro que afrontaba hacían imperativa la intervención estatal para protegerla102.
Al respecto, la Sala ha dicho103: La jurisprudencia de la Sala ha admitido que el incumplimiento del deber especial de protección a cargo de las autoridades compromete la responsabilidad patrimonial del Estado. Con base en este criterio, ha indicado que cuando el daño es causado por un agente no estatal, la administración será obligada a reparar si existe prueba de que la víctima o la persona contra la cual estaba dirigido el atentado solicitó protección a las autoridades y que éstas la retardaron, la omitieron o la prestaron de forma ineficiente104.
Ahora, si el daño es previsible, dadas las circunstancias políticas y sociales del momento, no es necesario que la víctima solicite expresamente que se preserve su vida o su integridad personal para que surja a cargo del Estado la obligación de adoptar medidas especiales de protección y prevención. Basta con demostrar 97 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) vs. Guatemala, sentencia de 19 de noviembre de 1999, serie C no. 63, párr. 144;
Caso Masacre de Santo Domingo vs. Colombia, sentencia de 30 de noviembre de 2012, serie C no. 259, párr. 188-190; Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador, sentencia de 25 de octubre de 2012, serie C no. 252, párr. 145. Tomado de la sentencia citada pie de página 12. 98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 31 de mayo de 2013, exp. 30522, C.P. (E) Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 25 de mayo de 2011, exp. 18747, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 99 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 14 de noviembre de 2014, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, radicación nro. 050012331000200111895 01. 100 Cita en cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de noviembre de 2006, exp. 16626, C.P. Alier Hernández Enríquez. 101 Cita en cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de junio de 1997, exp. 11875, C.P. Daniel Suárez Hernández. 102 Cita en cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 30 de octubre de 1997, exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos Duque. 103 Cita en cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de febrero de 2012, exp. 22373, C.P. Danilo Rojas Betancourth; sentencia de 9 de mayo de 2014, exp. 30400, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. 104 Cita en cita: [6] “Este fue el título de imputación a partir del cual la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados a las víctimas de la toma del Palacio de Justicia. Al respecto, véanse, entre otras, las sentencias del 16 de febrero de 1995, exp. 9040, C.P. Juan de Dios Montes; del 27 de junio de 1995, exp. 9266, C.P. Juan de Dios Montes; del 3 de abril de 1995, exp. 9459, C.P. Juan de Dios Montes; y del 29 de marzo de 1996, exp. 10.920, C.P. Jesús María Carrillo”.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 que las autoridades tenían conocimiento de las amenazas o del peligro que enfrentaba la persona105. Así las cosas, es claro que el Estado, en cuanto a su obligación positiva de garantizar el derecho a la vida, realizando actividades de prevención y salvaguarda de las personas respecto de los actos de terceros y no de sus agentes, sólo resulta ser responsable de los daños derivados del no cumplimiento de esta obligación cuando: a.) La persona contra la cual existían amenazas o atentados los puso en conocimiento a las autoridades o solicitó la protección de las autoridades.
Sin embargo, aquéllas omiten protegerlo, retardaron en la protección, o prestaron esta protección de forma precaria e insuficiente. b.) A pesar de no haber solicitado la protección o de no poner en conocimiento de las autoridades las amenazas o atentados, el daño era previsible por el Estado, ya fuera por la notoriedad y el público conocimiento del peligro que presentaba la víctima, o porque se logra demostrar que las autoridades conocían del riesgo o las amenazas contra la víctima directa.
Entonces, las circunstancias descritas deberán ser demostradas por la parte actora, acreditando la situación de riesgo en que se encontraba la víctima, si ésta fue o no puesta en conocimiento de las autoridades, o si era previsible por el Estado, y de qué forma las medidas adoptadas para que no se concretara el riesgo resultaron insuficientes o inadecuadas.
En todo caso, cuando se plantea la responsabilidad del Estado en estos términos, debe tenerse en cuenta que el contenido obligacional no se traduce en un “deber estricto de resultado”, sino que éste supone impedir los daños derivados de conductas punibles previsibles y evitables106. En otras palabras, se trata de un deber “relativo” de protección, “en tanto nadie está obligado a lo imposible”107.
Para determinar la previsibilidad o no del daño antijurídico, deben analizarse las circunstancias en que éste se produjo para establecer si la administración contaba con un mínimo108 de conocimiento acerca de una situación de vulnerabilidad en la que se hallare una persona. Ello, pues sólo a partir de ese mínimo conocimiento nace “el deber genérico de protección y seguridad concreta y exige una conducta activa de su parte que, de omitirse, permite que se declare su responsabilidad por el daño derivado de la materialización del peligro”109.
Finalmente, otra circunstancia que no debe pasarse por alto es la determinación del nivel del riesgo que deberán realizar las autoridades competentes. Pues, a partir de su evaluación, surge en ellas la obligación de adoptar las medidas que correspondan. En ese sentido, el Consejo de Estado110 ha afirmado que “las autoridades están en el deber de 105 Cita en cita: [7] “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2007, exp. 16.894, C.P. Enrique Gil Botero.
En el mismo sentido, véanse las sentencias de 19 de junio de 1997, exp. 11875, C.P. Daniel Suárez Hernández, de 27 de marzo de 2008, exp. 16.234, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, de 25 de febrero de 2009, exp. 18.106, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y de 1º de abril de 2009, exp. 16.836, C.P. Ruth Stella Correa Palacio”. 106 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 22 de mayo de 2024, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicación nro. 25000-23-36-000-2016-01320-02 (60905). 107 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 20 de mayo de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 44001-23-40-000-2014-00154-01 (68.948). 108 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 16 de mayo de 2019, C.P. María Adriana Marín, Rad. 05001-23-31-000-2004-03770-01(43854). 109 Ibidem. 110 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2015, C.P. Hernán Andrade Rincón, radicación nro. 25000-23-26-000-2003-02174-01(35544).
Reiterada en: Subsección A. Sentencia del 6 de mayo de 2024, C.P. María Adriana Marín, radicación nro. 08001-23-33-000-2015-00192-01 (66540). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 evaluar el nivel de riesgo y desplegar la actuación que proporcionalmente corresponda, so pena de incurrir en una falla del servicio”.
En esa medida, para exonerarse de responsabilidad, la demandada deberá demostrar que, a pesar de su actuación, diligente y oportuna, se produjo el daño antijurídico. 4.4. Presupuestos de la responsabilidad del Estado en casos de desplazamiento forzado. 4.4.1. Noción y marco jurídico. Tratándose del desplazamiento forzado, son varias las normas que integran el marco jurídico aplicable.
Algunas son de derecho doméstico y otras están consagradas en instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado111. Así, en el orden interno, además del artículo 2 de la Constitución, que establece el deber de protección, debe tenerse en cuenta el artículo 217 superior, que prevé que las fuerzas militares, en tanto integrantes de la fuerza pública, tienen “como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional”.
Las normas anteriores contienen el mandato constitucional expreso del cual se deriva la obligación genérica para las autoridades de proteger a todos los residentes en el territorio nacional en su vida, honra, bienes, creencias, libertades y derechos, así como asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
El artículo 24 de la Carta también establece que todos los colombianos, con las limitaciones que establezca la ley, tienen derecho a “circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”112. En consecuencia, de él se deriva la correlativa obligación del Estado consistente en evitar que ocurra el fenómeno del desplazamiento forzado, y que las personas se vean restringidas en su libre circulación y habitación. Además, la Ley 387 de 1997, reglamentada parcialmente por los Decretos Nacionales 951, 2562 y 2569 de 2001, “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia”, reguló la situación de desplazamiento forzado y definió la condición de desplazado en el artículo 1 en los siguientes términos: Toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. 111 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, rad. 20001-23-31-000-1998-03713-01(18436), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 112 El derecho a la circulación y residencia también se encuentra consagrado en el artículo 22 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica aprobado mediante la Ley 16 de 1972 y el artículo 12 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos aprobado mediante la Ley 74 de 1968.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 En la misma norma, se consagró como principio sustancial que todo colombiano tiene el derecho a “no ser desplazado forzadamente” (artículo 2), radicándose en cabeza del Estado la responsabilidad de “formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia”, como respuesta a lo establecido en el ya mencionado artículo 24 de la Carta Política.
Ahora, frente al derecho a no ser desplazado forzadamente, la jurisprudencia constitucional, evidenciándose el estado de cosas inconstitucional relativo al fenómeno del desplazamiento forzado113, sostuvo114: Al Estado colombiano le corresponde velar por la suerte de las personas desplazadas. Las normas constitucionales ponen a la persona como el centro de la actividad del Estado y ello entraña la obligación del Estado de procurar el bienestar de los asociados.
Esto significa que, en primer lugar, debería evitar que se presentaran las situaciones que generan el desplazamiento forzado de colombianos, el cual, como ya se vio, comporta la vulneración de múltiples derechos de los asociados. Sin embargo, por diversas razones, cuyo análisis desborda el marco de esta sentencia, el Estado no ha cumplido con esta obligación. En vista de esta omisión y de las deplorables condiciones de vida que afrontan las personas desplazadas por efectos de la violencia, el Estado debe procurar brindarles las condiciones necesarias para retornar a sus hogares o para iniciar una nueva vida en otros lugares.
A su turno, el Decreto 2569 de 2000 consagró que el Gobierno Nacional, por medio de la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, “declarará que se encuentra en condición de desplazamiento aquella persona desplazada que solicite tal reconocimiento mediante el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 32 de la Ley 387 de 1997, a saber: 1.
Declarar esos hechos ante la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, las personerías municipales o distritales o cualquier despacho judicial, y 2. Solicitar que se remita para su inscripción a la Dirección General para los Derechos Humanos del Ministerio del Interior o a la oficina que ésta designe a nivel departamental, distrital o municipal copia de la declaración de los hechos de que trata el numeral anterior” (artículo 2).
Adicionalmente, como lo señaló el Consejo de Estado115, el alcance del desplazamiento forzado como situación jurídica también debe considerarse de forma armónica e integradamente con los artículos 1.1, 2, 4 y 22.1 [“no puede ser restringido sino en virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los demás”] de la CADH [al proceder el control de convencionalidad por parte del juez contencioso administrativo], así como de lo consagrado en el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra116. 113 Corte Constitucional, sentencia T-25 de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 114 Corte Constitucional, sentencia SU-1150 de 2000. 115 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Subsección Tercera. Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 50001-23-31-000-2002-00094-01(40744) 116 Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II), 1977, art. 17: “Prohibición de los desplazamientos forzados. 1.
No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2.
No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”. Sobre su aplicación a nivel doméstico a de considerarse: “La aplicación de tales normas a los conflictos armados internos es aún más evidente, por cuanto la Constitución señala que "en todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario".
Además, incluso en aquellos casos en los cuales no exista norma escrita, las víctimas de los conflictos armados no internacionales se encuentran protegidas por los principios de humanidad, según se desprende no sólo de la Cláusula Martens sino del artículo 94 de la Carta, el cual expresa la misma filosofía de esta cláusula pues precisa que "la enunciación de derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos”.
Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Asimismo, la protección internacional frente al desplazamiento forzado se encuentra en los Principios Rectores de los desplazamientos internos117, reconocidos por las Naciones Unidas118, en el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos119, entre otros.
A su turno, en la jurisprudencia, el Consejo de Estado ha definido el desplazamiento como120: (…) una situación fáctica como consecuencia de la cual se produce un desarraigo producto de la violencia generalizada, la vulneración de los derechos humanos o la amenaza de las garantías del derecho humanitario. La Constitución Política garantiza la libre escogencia del lugar en el que todo ciudadano decide vivir, desarrollarse y realizar actividades económicas, así como la libre circulación en todo el territorio nacional.
Justamente, a partir del desarrollo jurisprudencial que ha realizado la Corte Constitucional121, 122, el Consejo de Estado ha entendido que el desplazamiento forzado es una situación fáctica, pero no es una calidad jurídica que pueda operar como un título de atribución. De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional ha establecido que para que se concrete la situación de desplazamiento forzado se requiere123: (i) La coacción, que obliga al afectado a desplazarse dentro del territorio nacional, así como su permanencia dentro de las fronteras del territorio nacional;
(ii) La amenaza o efectiva violación de derechos fundamentales, toda vez que la definición legal indica que ese desplazamiento se produce porque la vida, la integridad física, la seguridad y la libertad personal “han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas”; y (iii) La existencia de unos hechos determinantes, tales como el conflicto armado interno; disturbios y tensiones interiores; violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos; infracciones al Derecho Internacional Humanitario, “u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público”.
Una vez se concreta la situación del desplazamiento, para que una persona sea considerada como desplazado interno es necesario demostrar que haya sido obligada a migrar más allá de los límites territoriales del municipio en el que vivía o residía124. Sin perjuicio de lo anterior, el precedente jurisprudencial constitucional advierte que125: 117 Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1998): Principios Rectores de los desplazamientos internos: “Principio 5.
Todas las autoridades y órganos internacionales respetarán y harán respetar las obligaciones que les impone el derecho internacional, incluidos los derechos humanos y el derecho humanitario, en toda circunstancia, a fin de prevenir y evitar la aparición de condiciones que puedan provocar el desplazamiento de personas. Principio 6. 1. Todo ser humano tendrá derecho a la protección contra desplazamientos arbitrarios que le alejen de su hogar o de su lugar de residencia habitual.
(…) Principio 9. Los Estados tienen la obligación específica de tomar medidas de protección contra los desplazamientos de pueblos indígenas, minorías, campesinos, pastores y otros grupos que tienen una dependencia especial de su tierra o un apego particular a la misma”. 118 La Corte Constitucional ha reconocido expresamente la fuerza vinculante de tales Principios Rectores: Sentencia T-602 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, posición que esta Sala avala. 119 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966, art. 12: “1.
Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia. (…) 3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto”. 120 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Subsección Tercera. Subsección C. Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 50001-23-31-000-2002-00094-01(40744) 121 Corte Constitucional, sentencia C-278 de 2007 (abril 18), M. P. Nilson Pinilla Pinilla. 122 La Corte Constitucional ha precisado que si bien en el plano internacional ningún tratado define dicho concepto, la Comisión de Derechos Humanos, hoy Consejo de Derechos Humanos, acogiendo los trabajos realizados por el Relator Temático Francis Deng, adoptó en 1998 la resolución titulada “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos”, cuyo artículo 2º consagra la siguiente descripción en torno a los desplazados: “… las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, por situaciones de violencia generalizada, por violaciones de derechos humanos o por catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”.
Para la Corte Constitucional dichos Principios tienen fuerza vinculante, pese a que no han sido aprobados mediante un tratado internacional, “dado que ellos fundamentalmente reflejan y llenan las lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos humanos y que han recibido una gran aceptación por parte de distintos organismos internacionales de derechos humanos”, por lo cual esta corporación considera que “deben ser tenidos por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución”122 123 Corte Constitucional, sentencia C-372 de 27 de mayo de 2009. 124 Corte Constitucional, sentencias T-268 de 27 de marzo de 2003; sentencia T-215 de 2002. 125 Corte Constitucional, sentencia T-222 de 2010.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 (…) quien se desplaza lo hace “para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida”126, no para escapar de una amenaza de origen común o de las consecuencias de un accidente de tránsito que, si bien puede tener graves implicaciones y la entidad suficiente para obligar a una persona a tomar determinadas decisiones, no puede ser susceptible de recibir la protección que por disposición legal se reserva para las víctimas del conflicto armado interno que son obligadas a dejar sus lugares de residencia por causa del mismo.
Pese a lo anterior, la jurisprudencia constitucional establece que, en caso de contradicción al momento de aplicar la definición ajustada a un caso de persona o personas desplazadas, internamente deberá acudirse a la aplicación del principio pro homine, según el cual son varios los supuestos en los que encajaría la consideración de una situación de desplazado interno, a saber: a) como consecuencia de la acción ilegítima de las autoridades del estado; b) la acción u omisión legítima del Estado; c) teniendo en cuenta la región del país, la estigmatización derivada para la persona y su familia cuando como consecuencia de un proceso penal seguido por hechos ligados al conflicto armado interno, es absuelto posteriormente, y amenazado por grupos armados ilegales127. 4.4.2.
Imputación al Estado. Ahora bien, de conformidad con los compromisos adquiridos por el Estado colombiano frente a la población civil en época de conflicto armado interno, éste debe emplear todos los medios de que dispone para lograr el respeto a la vida y demás derechos de las personas por parte de las autoridades y particulares, so pena de ver su responsabilidad y legitimidad comprometidas128: De acuerdo con el mandato constitucional, la razón de ser de las autoridades públicas es la de defender a todos los residentes en el país y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Omitir el cumplimiento de esas funciones no sólo genera responsabilidad personal del funcionario sino además responsabilidad institucional, que de ser continua pone en tela de juicio su legitimación. Por lo tanto, el Estado debe utilizar todos los medios de que dispone para lograr que el respeto a la vida y demás derechos de las personas por parte de las demás autoridades públicas y particulares sea una realidad y no conformarse con realizar una simple defensa formal de los mismos.
De acuerdo con lo anterior, el nivel de exigencia que se espera del Estado en el cumplimiento de las obligaciones de protección de los civiles frente al desplazamiento forzado es alto, entre otras razones, por la situación de guerra que vive Colombia, evento que aumenta la vulnerabilidad de habitantes de sectores rurales del país. En ese sentido, el Consejo de Estado129 ha considerado que el estudio del desplazamiento forzado debe hacerse bajo la óptica de la falla del servicio, bien sea por el incumplimiento o el cumplimiento defectuoso de las obligaciones constitucionales y legales, en virtud de las cuales debe preservarse los derechos de toda persona a no ser desplazado, desarraigado y despojado de sus bienes como consecuencia del conflicto armado interno; o de violaciones 126 Cita en cita: Principios Rectores de los desplazamientos internos, Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, en: [http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/0022.pdf; consultado 6 de febrero de 2014]. 127 Corte Constitucional, sentencia T-630 de 2007. 128 Sentencia del 26 de enero de 2006, radicación 25000232600020010021301, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, posición jurisprudencial reiterada en la sentencia del 15 de agosto de 2007, exp. 200300385-01, citadas en Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, rad. 20001-23-31-000-1998-03713-01(18436), C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 129 Consejo de Estado.
Sección Tercera, sentencias de 8 de marzo de 2007, expediente 27434; de 15 de agosto de 2007, expedientes 00004 AG y 00385 AG; de 18 de febrero de 2010, expediente 18436. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 sistemáticas de los DD. HH. o del DIH; o por la inactividad determinante130, en la que se encuentran incursas las autoridades “en el cumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido”.
De ese modo, es necesario evaluar el contenido de las obligaciones [deberes normativos o positivos] fijadas por el ordenamiento jurídico a cada entidad u órgano de la administración pública llamado a cumplirlas, y el grado o nivel de cumplimiento para el caso concreto131. Sin perjuicio de lo anterior, recientemente, se ha admitido que el desplazamiento forzado puede imputarse al Estado a título de riesgo excepcional.
Así, en sentencia del 28 de octubre de 2024, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado132, en un caso de desplazamiento ocurrido en la zona de distensión y de retoma del territorio por parte de la fuerza pública, concluyó que, si bien no se probó la falla en el servicio, podía aplicarse el régimen de responsabilidad objetiva, porque las actividades lícitas del Estado, como las operaciones militares, aunque necesarias para asegurar valores superiores (defensa de la soberanía, integridad territorial y orden constitucional), pueden generar riesgos excepcionales.
Cuando estos riesgos se materializan, desequilibran las cargas públicas entre los ciudadanos, justificando la reparación judicial. En concreto, para la Subsección se acreditó que, en abril de 2004, el Ejército Nacional realizó una operación militar de retoma en la vereda Peñas Coloradas (Caquetá), después de que cesara la zona de distensión de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.
Este contexto de "cruenta confrontación" entre la fuerza pública y grupos ilegales llevó a la huida de la población. Incluso, para la Sala, el desplazamiento masivo de abril de 2004 en Peñas Coloradas es un hecho notorio, debido a su amplia difusión y conocimiento público, pues se documentó que cerca de 3.000 personas se vieron obligadas a desplazarse entre el 23 y el 27 de abril de 2004 tras un operativo militar que culminó con la instalación permanente de una brigada móvil.
Asimismo, indicó que las operaciones de la fuerza pública fueron la "causa más probable" del desplazamiento de los demandantes el 1º de mayo de 2004, que, se infirió, ocurrió “ante el temor de los efectos colaterales de los enfrentamientos entre la fuerza pública y los grupos ilegales asentados en la zona”. En síntesis, la Sala concluyó que la llegada del Ejército, al generar un riesgo excepcional, que sobrepasó el estándar que debe soportar la población civil, fue la causa más probable del desplazamiento de los demandantes, obligándolos a abandonar su hogar por temor a las consecuencias del conflicto, lo que justificó la aplicación del régimen objetivo.
En vista de lo expuesto, le corresponderá al juez contencioso administrativo, caso a caso, definir el título de imputación aplicable conforme al principio iura novit curia, esto es, si aplicar la falla en el servicio por la omisión en el deber de protección, o el riesgo excepcional por la actividad lícita y/o legítima del Estado que se erige como causa eficiente del desplazamiento forzado. 4.5.
Reconocimiento de perjuicios en casos de desplazamiento forzado. En el régimen de responsabilidad extracontractual, los perjuicios han sido entendidos como 130 Sentencia de Subsección C, 12 de febrero de 2014, expediente: 32476. MP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. “(…) la inactividad del Estado representada en la adopción de medidas o aplicación de herramientas de manera limitada, insuficiente o sin lograr todo el alcance que razonable y ponderadamente es exigible para el cumplimiento de los deberes normativos o positivos, y, por lo tanto, para la eficacia en el respeto de los derechos de los ciudadanos. Cuando se trata del desplazamiento dicha inactividad puede derivarse de la adopción de medidas políticas [como realización de consejos de seguridad o reuniones políticas] que no se concretan en la atención a la situación concreta, o en el seguimiento insuficiente a la situación por parte de las entidades del Estado que tienen a su cargo esta obligación. 131 Consejo de Estado.
Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, Exp. 18436. 132 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicación nro. 25000-23-36-000-2015-00537-01 (63280). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 las consecuencias patrimoniales que provienen de haberse alterado negativamente el estado de cosas que protegía el ordenamiento jurídico respecto del titular del derecho o interés. Así, los perjuicios corresponden al conjunto de elementos que aparecen como las diversas consecuencias que se derivan del daño para la víctima.
De tal suerte que, a diferencia del daño, no son un hecho susceptible de constatarse, sino una “noción subjetiva apreciada en relación con una persona determinada”133. Con esta misma lógica, la Corte Suprema de Justicia afirmó que “el daño, considerado en sí mismo, es la lesión, la herida, la enfermedad, el dolor, la molestia, el detrimento ocasionado a una persona en su cuerpo, en su espíritu o en su patrimonio”, mientras que el perjuicio es el menoscabo patrimonial que resulta como consecuencia del daño; y la indemnización es el resarcimiento, la reparación, la satisfacción o pago del perjuicio que el daño ocasionó”134.
En esos términos, existe una relación de causalidad entre el daño y el perjuicio, lo que implica que “se indemniza sólo el perjuicio que proviene del daño”135. Ahora, por virtud del artículo 16 de la Ley 446 de 1998, en todo proceso que se adelante ante la administración de justicia, “la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales”.
Entonces, dicho criterio de integralidad será el que determine todo reconocimiento de perjuicios cuando deba repararse o restablecerse un derecho, bien o interés jurídicamente tutelado. 4.5.1. Perjuicios inmateriales: Perjuicios morales. La Sección Tercera del Consejo de Estado136, de forma uniforme, ha considerado como un hecho notorio que el desplazamiento forzado causa perjuicios morales a quienes lo padecen, debido al gran sufrimiento que experimentan por la múltiple y continua vulneración de sus derechos fundamentales.
En consecuencia, no es necesario probar la tristeza, el dolor o la zozobra derivada de la producción del daño antijurídico. Frente a su tasación, dado que no existe una sentencia de unificación que establezca los valores por reconocer, las diferentes subsecciones han acudido a distintos criterios, como los siguientes: En el caso de la Subsección A137, se ha recordado que, tratándose de perjuicios morales, su indemnización tiene una función satisfactoria y no reparatoria de la aflicción. Por esa razón, en ejercicio del arbitrium judicis y con apoyo en distintos elementos de juicios (presunción de afecto y solidaridad cuando se pruebe el parentesco, características del daño, su magnitud, entre otros), el juez debe tasar discrecionalmente la cuantía. Sin embargo, también ha reconocido ciertas subreglas, como el considerar que la afectación moral de las víctimas directas del desplazamiento forzado o del exilio es la misma, pero no es equiparable 133 Francis-Paul Benoir.
“Essai sur les conditions de la responsabilité en droit public et privé (Problémes de causalité et d’imputabilité)”, JCP, 1957, I. p. 1351. Citado en: Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés. Universidad Externado de Colombia. 1998. 134 Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 13 de diciembre de 1943.
M.P.: Dr. Cardozo Gaitán, Citado en: Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés. Universidad Externado de Colombia. 1998. 135 Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en Derecho Colombiano y Francés. Universidad Externado de Colombia. 2007. 136 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 12 de abril de 2024, C.P. Alberto Montaña Plata, radicación nro. 05001-23-33-000-2013-01356-02 (68852). 137 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 6 de diciembre de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 25000-23-36-000-2013-01229-01 (56.855).
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 a la de sus familiares, quienes la padecen en menor medida. Con base en ello y atendiendo a las circunstancias particulares del caso concreto, por ejemplo, ha reconocido sumas de 100 smlmv a las víctimas directas y de 60 smlmv a sus padres, como víctimas indirectas.
Para la Subsección B138, la tasación de los perjuicios morales en casos de desplazamiento forzado debe hacerse conforme a otros pronunciamientos anteriores de la Sección que sugieren un monto equivalente a 50 smlmv. A su vez, la Subsección C139, también con base en distintos pronunciamientos sobre la materia, ha señalado que debe valorarse la intensidad del daño. Así, cuando al desplazamiento lo preceden muertes violentas, ejecuciones extrajudiciales, actos sistemáticos de violencia y/u hostigamos, indicó que los perjuicios se han tasado en 100 smlmv y, excepcionalmente, en 200 smlmv.
En contraste, cuando el desplazamiento ocurrió como consecuencia del contexto del conflicto armado o por hechos delictivos atribuibles a terceros (grupos armados al margen de la ley), la indemnización osciló entre 25 y 50 smlmv. En la misma oportunidad, la Subsección precisó que la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado no es excluyente con la indemnización judicial, habida cuenta de que, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional140, la primera no se reconoce con ocasión de un contrato de transacción, ni es una medida exclusiva ni suficiente para garantizar la reparación integral, sino que es un componente que hace parte de ella.
Máxime, cuando no está probado que la indemnización ya se hubiese pagado. Sin embargo, frente a esta última determinación, no existe una única postura en el Alto Tribunal. Así, en criterio de la Subsección A141, para evitar una doble indemnización y un enriquecimiento sin causa, las medidas judiciales y las administrativas deben armonizarse y ser complementarias, de tal suerte que lo que se reconozca por concepto de una incida en las demás. Ello, con fundamento en los principios de complementariedad, y prohibición de doble reparación y compensación, consagrados en la Ley 1448 de 2011, y que habilitan a descontar lo pagado por una en el reconocimiento de la otra.
Incluso, la Sala ha señalado que, en caso de no estar demostrado el pago de la indemnización, lo que corresponde es autorizar, al momento de que se cancele la condena judicial, el descuento de lo efectivamente pagado a título de indemnización administrativa. V. CASO CONCRETO 1. Consideraciones previas sobre las pruebas. 1.1. Valor de las fotografías.
Contrario a lo señalado por la parte recurrente, no es posible otorgarles valor probatorio a las fotografías allegadas con la demanda, toda vez que, como lo ha señalado el Consejo de Estado en numerosas oportunidades142, los documentos no indican la fecha, lugar o las personas allí retratadas. Tampoco se conoce el origen de ellas ni ninguna otra información que permita verificar su autenticidad. 138 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 12 de abril de 2024, C.P. Alberto Montaña Plata, radicación nro. 05001-23-33-000-2013-01356-02 (68852). 139 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicación nro. 25000-23-36-000-2015-00537-01 (63280). 140 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia de unificación 254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 141 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 27 de septiembre de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 50001-23-31-000-2006-00125-03 (68.929). 142 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014, C.P. Danilo Rojas Betancourth, radicación ro. 25000-23-26-000-2000-00340-01(28832). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 1.2. Testimonio de la señora Peláez Castellanos. Sobre el testimonio de la señora Peláez Castellanos, se evidencia que la parte demandada formuló tacha de imparcialidad, en razón a que no sólo se trata de la hermana de la señora Castellanos de Morales, aquí demandante, sino que también presentó demanda contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional por su desplazamiento forzado.
Al respecto, la Subsección indica que, si bien es cierto existe una relación de cercanía entre la demandante y la testigo, así como un interés de esta última por haberse promovido un proceso por hechos similares a los de la esta demanda, la Sala le otorgará valor a su declaración, considerando que: - Es precisamente esa relación de cercanía con los demandantes y con los hechos del desplazamiento forzado la que le permitió a la testigo dar su versión en el presente proceso, teniendo en cuenta que el predio que le adjudicó el Incoder colindaba con el de las víctimas directas. - En ese sentido, excluir su testimonio supondría impedir que los demandantes pudiesen contar con una prueba directa sobre lo ocurrido, lo que prácticamente les imposibilitaría asumir la carga de la prueba, advertida la dificultad de probar hechos que se producen en el marco del conflicto armado interno. - Adicionalmente, el Consejo de Estado ya ha señalado que no pueden descartarse de plano las versiones de los testigos sospechosos, sino que el juez deberá valorar de forma más rigurosa sus declaraciones, “de cara a las demás pruebas obrantes en el expediente y a las circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica”143. 2.
Hechos probados. Los siguientes son los hechos que fueron probados en el proceso, que resultan jurídicamente relevantes para resolver los problemas jurídicos planteados en segunda instancia: 2.1. De acuerdo con la Directiva Permanente nro. 20 del 12 de junio de 2009 del Ministerio de Defensa, concerniente a la “unificación de políticas encaminadas a respetar el derecho a la propiedad privada sobre bienes inmuebles”, las fuerzas militares y la Ponal deben: i) solicitar autorización escrita al propietario de un inmueble para ingresar “cuando las condiciones de orden público lo ameriten, siempre y cuando se trate de una ocupación temporal”; ii) negociar con el propietario la adquisición o tenencia; iii) evitar la invasión temporal o permanente, “con excepción de las situaciones que se puedan considerar de gravedad extrema del orden público”144. 2.2.
Mediante Resolución nro. 000473 del 29 de diciembre de 2010, la Dirección Territorial Norte de Santander del Incoder adjudicó al señor Navarro Camargo y a la señora Castellanos de Morales un predio denominado Casa Lote, de 0,1710 hectáreas, ubicado en La Gabarra, municipio de Tibú. En sustento de la decisión, se consideró que los adjudicatarios tenían un tiempo de ocupación y explotación 143 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de mayo de 2023, C.P. María Adriana Marín, radicación nro. 81001-23-33-000-2014-00038-01 (55040). 144 Págs. 89-95, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 de diez años145.
La adjudicación fue registrada en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria en abril de 2011. En el mes siguiente, también se anotó una medida cautelar consistente en “abstenerse inscribir enajenaciones por declaratoria inminencia de riesgo o desplazamiento forzado”146. 2.3. En el marco de una solicitud de adjudicación elevada por la señora Castellanos de Morales sobre un predio distinto, el 25 de junio de 2010, se realizó diligencia de inspección ocular al inmueble.
En éste, se verificó la existencia de una “vivienda de madera techo zinc piso tierra”. Además, que no estuviese ocupado por personas distintas a la peticionaria ni que estuviese reservado por entidades públicas. No se presentaron oposiciones por parte de terceros interesados147. 2.4. Mediante Resolución nro. 000027 del 16 de marzo de 2011, la Dirección Territorial Norte de Santander del Incoder adjudicó a la señora Castellanos de Morales un predio denominado Casa Lote, de 0,1080 hectáreas, ubicado en La Gabarra, municipio de Tibú. En sustento de la decisión, se consideró que la adjudicataria tenía un tiempo de ocupación y explotación de doce años148. 2.5.
Según el testimonio de la señora Peláez Castellanos, hermana de la señora Castellanos de Morales, los predios adjudicados hacían parte de uno de mayor extensión que había sido ocupado por sus padres desde 1960, cuando no estaba presente el Ejército. Por esa razón, a su fallecimiento, solicitaron la adjudicación ante el Incoder, considerando que allí vivían y desarrollaban labores agropecuarias149. 2.6.
La testigo indicó que, en los inmuebles, estaba el Ejército y que era muy incómodo “vivir en medio” de ellos. En concreto, indicó que la base del Ejército se ubica, desde aproximadamente veinte años, enfrente a los inmuebles, existiendo una carretera que los separa, pero que, en sus predios, hay trincheras. Precisó que se presentaron hechos de violencia por parte del Ejército hacia su persona, los cuales ocurrieron en 2010, 2011, 2012, “fue constante”.
Comentó que no se solicitó el retiro de las tropas, porque el mismo Ejército les informó que ellos les iban a comprar los inmuebles. Incluso, los militares estuvieron al momento de la inspección ocular realizada por el Incoder para la adjudicación y no presentaron oposición150. 2.7. La testigo mencionó que, desde 2011 o 2012, ella y los demás adjudicatarios constantemente eran amenazados por grupos al margen de la ley, que los cuestionaban sobre la permanencia del Ejército en sus tierras y los señalaban como “colaboradores”.
Incluso, se les indicó que abandonaran sus tierras, a lo que ellos se opusieron, dado que no tenían un lugar al que irse. Por esa razón, desde 2011, ofrecieron los predios en venta al Ejército, conforme a lo que sus mismos miembros les habrían sugerido, luego de que se les comentó la existencia de las amenazas hechas en su contra151. 145 Fls. 1-4, c. pruebas. 146 Págs. 62 y 63, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 147 Págs. 20-24, arch. 053, ib. 148 Fls. 5-8, c. pruebas. 149 Arch. 044, exp. electrónico de primera instancia. 150 Ib. 151 Ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 2.8. El 15 de octubre de 2011, el señor Navarro Camargo ofreció en venta el predio que le fue adjudicado al Ejército Nacional, “ubicado frente a la Base Militar de la Gabarra”. Relató que el inmueble estaba ubicado “en un lugar muy peligroso por estar viviendo en medio del EJERCITO”, que allí residía con su esposa y su hija, y que estaban arriesgando su vida, porque, el 13 de febrero de ese mismo año, “la guerrilla hizo un atentado a la base” y ellos quedaron “en medio de las balas”152. 2.9.
El 20 de octubre de 2011, la señora Castellanos de Morales informó al comandante de la Trigésima Brigada que, en el lote que se le adjudicó mediante Resolución nro. 000027, “ubicado frente a la Base Militar de la Gabarra”, el Ejército “abri[ó] una carretera que pas[ó] por un lado y por otro lado abrieron una trinchera sin [su] permiso, dejando [su] lote dañado”153. 2.10.
En la misma fecha, la señora Peláez Castellanos presentó petición a la Trigésima Brigada. Entre otros, indicó que era propietaria de un predio ubicado frente a la Base Militar de La Gabarra, que no lo había podido trabajar por la posible siembra de minas y que “abrieron una carretera que pas[ó] primero por el lote de la señora Mercedes Castellanos” y luego por el suyo154. 2.11.
Con oficio del 15 de abril de 2013, dirigido al coronel Rodolfo Ibarra Peñaloza, el señor Navarro Camargo ofreció en venta su predio. Reiteró su solicitud del 15 de octubre de 2011 en los mismos términos155. 2.12. También con oficio del 15 de abril de 2013, dirigido al coronel Ibarra Peñaloza, la señora Castellanos de Morales ofreció en venta su predio.
Insistió en la realización de la carretera y la trinchera, lo que dejó su lote “totalmente dañado”. Agregó que “es muy riesgoso vivir en medio del [Ejército] por algún atentado”156. 2.13. El 24 de octubre de 2013, la señora Castellanos de Morales y el señor Navarro Camargo ofrecieron nuevamente en venta sus predios al Ministerio de Defensa.
En ambos oficios, indicaron que los inmuebles estaban ubicados en La Gabarra, “frente a la Base Militar”157. 2.14. En escrito de octubre de 2013, la señora Castellanos de Morales le comunicó al Ministerio de Defensa que la razón por la que se ofrecía en venta su casa lote, “ubicada en [L]a Gabarra frente a la Base Militar”, era la realización de una trinchera en su lote y de una carretera, lo que afectó la nivelación del terreno. Ello, a su vez, imposibilitó la instalación de un galpón, impidiéndole trabajar.
Además, relató que, en 2011, “los grupos armados arremetieron con la base y las edificaciones a su paso”, lo que afectaba la seguridad familiar158. 2.15. El 24 de octubre de 2013, la señora Peláez Castellanos también ofreció en venta su inmueble al Ministerio de Defensa. Dentro de sus motivos, expuso que “el 13 de febrero de 2011 hubo un atentado donde resultaron dos asesinatos de dos soldados”159. 152 Fl. 9, c. pruebas. 153 Fl. 14, ib. 154 Pág. 30, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 155 Fl. 15, c. pruebas. 156 Fl. 16, ib. 157 Fls. 17 y 18, ib. 158 Pág. 15, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 159 Págs. 34 y 35, ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 2.16. El 7 de marzo de 2014, el Incoder respondió una petición de la señora Castellanos de Morales, en la que le indicó que, como propietaria, no necesitaba autorización de enajenación. Sin embargo, le aclaró que “el predio presenta zona de riesgo inminente de desplazamiento causado por la violencia”160. 2.17.
El 3 de noviembre de 2015, el señor Navarro Camargo, como propietario del inmueble adjudicado mediante Resolución nro. 000473, elevó petición ante la PGN, Regional Santander, solicitando la adquisición de su predio por parte del Estado. Fundamentó su solicitud en lo siguiente: “actualmente vivo [ahí] corriendo peligro mi vida porque he tenido que vivir varios atentados”, “por ser tan riesgoso vivir en medio del [Ejército]”, y la ausencia de respuesta por parte del Ejército o del Ministerio de Defensa frente a sus ofertas de venta de 2011 y 2013161. 2.18.
Entre el 4 y el 20 de noviembre de 2015, presentó la misma petición ante la Trigésima Brigada del Ejército, la Defensoría del Pueblo, la Personería de Cúcuta, la CGR – Gerencia Departamental de Norte de Santander y el Ministerio de Defensa162. 2.19. El 11 de diciembre de 2015, el teniente coronel José Manuel Gómez Valenzuela, de la Jefatura de Ingenieros, se pronunció frente a una petición de la señora Castellanos de Morales, cuyo objeto era ofrecer en venta su predio y el pago de cánones de arrendamiento.
En respuesta, indicó cuál era el procedimiento en casos de ocupación, la cual nunca estaba orientada a despojar, apropiarse o provocar desplazamientos. Además, reconoció que “en el lugar se presentaron enfrentamiento con grupos al margen de la ley”. No obstante, aseguró que no se tenían antecedentes sobre la presunta ocupación, salvo por la oferta de venta de 2011.
Por esa razón, informó que se solicitó información adicional a la unidad militar encargada de la tropa en esa jurisdicción163. 2.20. Según el relato de la testigo, el 5 de octubre de 2016, el señor Navarro Camargo la llamó y le comentó: “me llamaron y me dijeron que me iban a matar, porque no hemos hecho caso y, si todos seguimos ahí, nos pueden estar matando a todos, usted directamente”.
Sobre esto último, aclaró que el señor Navarro Camargo era quien permanecía en la finca, trabajando su tierra, y tenía una tienda en la que atendía a los soldados, lo que le daba un sustento para mantenerse a sí mismo y a su núcleo familiar. Aclaró que, luego de la llamada, se dirigió a la finca, donde habló con un comandante, a quien le informó sobre las amenazas contra su cuñado y ellos, y le solicitó la extracción de su familiar de la zona en helicóptero o a través de cualquier medio.
En respuesta, se le informó: “toca esperar que llegue un transporte, eso llega por ahí para fin de mes, de pronto, y de pronto le hacemos la solicitud de sacarlo”164. 2.21. La testigo declaró que, el 7 de octubre de 2016, aproximadamente a las 9:00 horas, intentó comunicarse por vía telefónica con el señor Navarro Camargo para conocer si el Ejército le había dado una respuesta, “si lo iban o sacar o qué”, pero el teléfono de él ya no sonaba.
En la tarde, ella y su esposo fueron a la 160 Pág. 14, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 161 Fl. 19, c. pruebas. 162 Fls. 20-24, ib. 163 Págs. 18 y 19, arch. 039, exp. electrónico de primera instancia. 164 Arch. 044, ib. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 casa, dado que su hermana, la aquí demandante, estaba viajando para Cúcuta ese día. Al llegar, vieron que la casa estaba sola y les preguntaron a los militares si habían visto al señor Navarro Camargo.
Ellos les respondieron “que había salido en la mañana y que no regresaba”. En vista de que no llegó, bajaron al pueblo a preguntar por él, conociendo que había bajado en la mañana y “había dos hombres en una moto, lo echaron en la moto y se lo llevaron, ¿quiénes eran?, no sabemos, ¿a dónde se lo llevaron?, no sabemos”. Esa fue toda la información que les dieron.
El teléfono del señor Navarro Camargo nunca volvió a sonar165. 2.22. El 10 de octubre de 2016, falleció el señor Navarro Camargo en La Gabarra. Su deceso se registró por autorización judicial166. En el certificado de defunción, se anotó como causa probable de muerte: “violenta”167. 2.23. Sobre este suceso, la testigo relató que, en la mañana del 10 de octubre de 2016, les informaron que había un hombre muerto en la carretera.
Al llegar al lugar, comprobaron que era el señor Navarro Camargo, “lo habían torturado y lo habían matado”. Según “los comentarios”, su muerte sería atribuible al ELN168. 2.24. El 11 de octubre de 2016, la Fiscalía Séptima de la Unidad de Reacción Inmediata -URI- de Cúcuta se autorizó la entrega del cuerpo del señor Navarro Camargo a su hermana, la señora Fanny Navarro Camargo169. 2.25.
El 12 de octubre de 2016, el diario La Opinión publicó la noticia del fallecimiento del señor Navarro Camargo. Se informó que, desde la tarde del viernes anterior, había desaparecido “cuando salió de su casa [donde tenía una tienda desde hace 17 años] con rumbo hacia el casco urbano de La Gabarra”. De ello se enteró su “excompañera sentimental” al día siguiente, cuando lo fue a visitar.
Además, se registró que, “según se conoció, Navarro Camargo había sido amenazado por un grupo armado ilegal que delinque en esta zona de Norte de Santander”. Una familiar comentó: “Habían dicho que lo iban a soltar para que se fuera de La Gabarra, pero después nos enteramos de que lo asesinaron”170. 2.26. De acuerdo con la declaración de la testigo, quince después del fallecimiento del señor Navarro Camargo, regresaron a los predios, en donde encontraron que habían destruido la tienda y la casa, “todo lo volvieron nada, acabaron con todo, no había tienda, no había nada”.
Aseguró que “ahí solo entraba el Ejército, porque gente civil no entraba, porque como ellos se la pasaban ahí, nadie más entraba ahí a esa finca, o sea, muy pocos vecinos venían y, estando el Ejército presente, pues la gente allá no venía, porque es que allá es zona roja”. Cuando preguntaron por lo ocurrido, les dijeron “que nos fuéramos de ahí, que no teníamos derecho a estar ahí, que nos fuéramos, que nos fuéramos”.
Según comentó, fue en ese momento que sintieron que el Ejército los había desplazado, porque, anteriormente, si bien convivían, no se habían sentido desplazados171. 165 Ib. 166 Fl. 110, c. primera instancia. 167 Fl. 27, c. pruebas. 168 Arch. 044, exp. electrónico de primera instancia. 169 Pág. 73, arch. 039, ib. 170 Págs. 75 y 76, ib. 171 Arch. 044, ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 2.27. La testigo mencionó que, al momento de los hechos, la señora Castellanos de Morales también trabajaba en la finca con el señor Navarro Camargo, en donde vivían juntos. Sin embargo, luego de su deceso, se enfermó y prácticamente no pudo continuar trabajando. Agregó que, por temor, se enfermó y prácticamente no volvió a trabajar.
También se trasladó a Bogotá, en donde reside actualmente con su hijo mayor y la hija que tenía con el señor Navarro Camargo. En contraste, dijo que los predios quedaron abandonados, “ahorita, actualmente, el que está allá es el Ejército, eso hicieron trincheras y agarraron prácticamente eso, nosotros por allá, viendo la situación, no volvimos, nos da miedo”.
Relató que estuvieron en los predios al finalizar octubre de 2016, una vez en 2017 y otra en 2019, con la finalidad de verificar si podían continuar explotándolos, pero el Ejército no se los permitió. No solicitaron apoyo de la Policía para ingresar a sus inmuebles. Sobre la fecha del desplazamiento, indicó que ocurrió desde finales de octubre de 2016172. 2.28.
La testigo señaló que, por los hechos de desplazamiento, no se presentó ninguna denuncia, pero que la señora Castellanos de Morales sí acudió a la Unidad de Víctimas por los hechos victimizantes173. 2.29. El 6 de junio de 2017, la señora Castellanos de Morales presentó petición ante el Ministerio de Defensa. Solicitó que se ordene la compra de su inmueble y el pago de los perjuicios derivados de la ocupación del Ejército, “desde el mes de marzo del año 2011 hasta la fecha en que se registre la compra-venta del predio”.
Como fundamentos fácticos de su solicitud, relacionó la adjudicación de su inmueble ubicado “frente a la base Militar de La Gamarra” y la ocupación del Ejército “en días posteriores a la mencionada adjudicación”, la cual consistió en que miembros del Batallón “ingresaron al predio adjudicado (…) cortaron todos los árboles frutales, maderable y sembrados de pan coger (…) mataron los animales de corral de la parcela, destruyeron la casa construida, abrieron una carretera y construyeron trincheras”.
Ello ocasionó su desplazamiento174. 2.30. En la misma fecha, la señora Peláez Castellanos presentó una petición ante al Ministerio de Defensa en términos similares a los de la anterior175. 2.31. Asimismo, la señora Castellanos de Morales, como adjudicataria del predio entregado a ella y al señor Navarro Camargo, presentó otra petición ante al Ministerio de Defensa para ofrecer en venta su segundo inmueble y la indemnización de perjuicios ocasionados por la ocupación del Ejército Nacional “desde el mes de marzo de 2011 hasta la fecha en que se registre la compra- venta del predio”.
En el relato de los hechos, narró que, “en días posteriores a la mencionada adjudicación”, miembros del Batallón “ingresaron al predio adjudicado (…) abrieron una carretera y construyeron trincheras”, lo que ocasionó “múltiples amenazas a los titulares del predio por parte de los grupos alzados en arma que se encontraban en el municipio”.
Además, aseguró por ese motivo, “emprendió la huida pese a la negativa de abandono del predio por parte del señor JOSE OCTAVIO NAVARRO CAMARGO Q.E.P.D, quien se quedó en el predio aduciendo que el Ejército Nacional lo protegía y que posteriormente esta institución le compraría el predio”; sin embargo, posteriormente, fue 172 Ib. 173 Ib. 174 Págs. 5 y 6, arch. 039, ib. 175 Págs. 20 y 21, ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 asesinado “por parte de los grupos armados, previa desaparición durante cinco días”176. 2.32. Con oficio del 18 de julio de 2017, el coronel Mejía Pérez, jefe de estado mayor Comando de Ingenieros, respondió la petición anterior. Advirtió que existían imprecisiones sobre la ubicación de los predios de los accionantes en relación con la Base Militar La Gabarra, toda vez que, en la petición, se indicó que aquéllos estaban frente a la Base, por lo que están siendo ocupados.
Por esa razón, se solicitaron los planos de levantamiento topográfico de los inmuebles. Además, se indicó que “el Ejército en ningún momento produjo el desplazamiento enervado (…) ya que el orden público en esa región del País está perturbado por grupos al margen de la ley que han provocado que muchos habitantes de sectores rurales y urbanos hayan abandonado sus propiedades, cesando las labores propias que presuntamente desarrollaban en el sitio”, situación que habría sido documentada en informes permanentes, por los medios de comunicación, por la Uariv y por el Centro de Memoria Histórica, que registró el desplazamiento de familias en 1999.
También, se manifestó que el Ejército se encontraba en la zona desde antes del 25 de junio de 2010, fecha de inspección ocular del Incoder, por lo que se debió declinar la adjudicación, “incluso por seguridad de los adjudicatarios y notificar al Ministerio de Defensa”177. 2.33. El 24 de julio de 2017, el coronel Mejía Pérez dirigió un oficio a la ANT, en el que solicitó copia de varios documentos relacionados con la adjudicación de predios hecha a las señoras Castellanos de Morales y Peláez Castellanos, y a los señores Wilson Peñaloza Santander y Navarro Camargo.
Sustentó su solicitud en los siguientes hechos: (i) Debido a la “constante perturbación del orden público”, el Ejército está ocupando un terreno en La Gabarra desde el año 2000. (ii) Diferentes medios de comunicación de amplia circulación nacional y el Centro de Memoria Histórica registran el desplazamiento de familias desde el año 1999, “señalando dieciséis años de abandono”.
(iii) Los actos administrativos de adjudicación refieren que, el 25 de junio de 2010, el Incoder realizó una diligencia de inspección ocular. Sin embargo, en esa fecha, el Ejército ya se encontraba en la zona, por lo que se debió declinar la adjudicación, “incluso por seguridad de los adjudicatarios”, y notificar al Ministerio de Defensa, colindante de los predios, según lo previsto en el Decreto 1071 de 2015.
(iv) Finalmente, aunque existía restricción de enajenación por cinco años, los adjudicatarios ofrecieron en venta los predios al Ministerio de Defensa – Ejército Nacional al año siguiente de la adjudicación. Con tal fin, se invocaron razones ajenas al Ejército Nacional, comoquiera que “la situación de orden público sigue sin cambios notables” y “la tropa continúa en el sitio”178. 2.34.
El 31 de julio de 2017, el mayor general Mario Augusto Valencia Valencia dirigió un oficio a la ANT, en el que informó que, desde 1998, el Ejército estaba presente en La Gabarra, que el Incoder adjudicó unos terrenos adyacentes a la Base Miliar La Gabarra y que, “debido a la situación de orden público en esa jurisdicción (…) al parecer los ciudadanos abandonaron sus parcelas”.
Comunicó que, por esa razón, las señoras Peláez Castellanos y Castellanos de Morales, actuando en nombre propio y del señor Navarro Camargo “(q.e.p.d)”, y el señor Peñaloza Santander ofrecieron en venta al Ejército sus predios, “argumentando el 176 Págs. 53 y 54, ib. 177 Págs. 1 y 2, ib. 178 Fls. 12 y 13, c. pruebas. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 desplazamiento forzado y la imposibilidad de continuar su[s] labores en los inmuebles adjudicados”.
Siendo así, advertida la importancia estratégica del terreno ocupado por la Base Militar, solicitó que “se disponga la compra de las propiedades de los ciudadanos citados antes, y posteriormente se adjudiquen al Ministerio de Defensa Ejército Nacional”179. 2.35. Desde 2018, la señora Castellanos de Morales y su hija, la joven Navarro Castellanos, fueron incluidas en el RUV como víctimas del homicidio del señor Navarro Camargo y del desplazamiento forzado ocurrido el 11 de octubre de 2016 en Tibú, ambos atribuidos a grupos guerrilleros.
Por este último, mediante Resolución nro. 04102019-1370657 del 28 de octubre de 2021, la Uariv reconoció el derecho de las víctimas a una indemnización administrativa. Sin embargo, al 24 de enero de 2023, el pago de la medida seguía pendiente180. 3. Análisis probatorio. Teniendo en cuenta las pruebas aportadas y válidamente practicadas en el proceso, a la Sala le corresponde determinar si se demostró la responsabilidad patrimonial y extracontractual de la Nación - Ministerio de Defensa - Ejército Nacional frente a la tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, y del desplazamiento forzado de los demandantes.
Con tal fin, se abordará el análisis por separado de cada circunstancia, estableciendo si se acreditó el daño antijurídico alegado y su imputación al Estado, de acuerdo con los reparos de la parte actora a la sentencia impugnada181. Dicho lo anterior, la Subsección procede a pronunciarse sobre los argumentos de la alzada. 3.1. Tortura, desaparición y muerte del señor Navarro Camargo. 3.1.1.
Daño antijurídico. Aunque como hechos constitutivos del daño antijurídico se señalaron la tortura, desaparición forzada y muerte del señor Navarro Camargo, en el proceso, no hay prueba de lo primero. Puntualmente, en cuanto a la tortura, únicamente se tiene el dicho de la señora Peláez Castellanos, quien estuvo presente al momento en que se encontraron los restos mortales de la víctima directa y, al respecto, indicó: “lo habían torturado y lo habían matado”.
Sin embargo, no se ahondó sobre lo ocurrido ni se explicitaron las razones que fundamentaban dicha afirmación (2.23). A lo anterior se agrega que, en el proceso, no se cuenta con medios probatorios que indiquen las condiciones en que falleció el señor Navarro Camargo ni la forma en que transcurrieron sus últimas horas de vida. Siendo así, lo dicho por la testigo solamente puede considerarse como su apreciación subjetiva, que, sin ningún respaldo probatorio adicional, no permite tener por demostrado que el occiso fue sometido a tortura. 179 Fls. 10 y 11, ib. 180 Arch. 050, exp. electrónico de primera instancia. 181 CGP, art. 320: “Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión (…)”.
CGP, art. 328: “Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (…)”. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Sobre la desaparición forzada, se precisa que el ordenamiento jurídico colombiano tipifica esta conducta como un delito que puede ser cometido tanto por agentes del Estado como por particulares, incluso motu proprio, como lo indica el artículo 165 de la Ley 599 de 2000: Desaparición forzada.
El particular que someta a otra persona a privación de su libertad cualquiera que sea la forma, seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley, incurrirá en prisión (…). A la misma pena quedará sometido, el servidor público, o el particular que actúe bajo la determinación o la aquiescencia de aquél, y realice la conducta descrita en el inciso anterior.
Ahora, en la Sentencia C-317 de 2002182, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada del inciso primero del artículo traído en cita, bajo el entendido que “no es necesario el requerimiento para dar información o de la negativa a reconocer la privación de la libertad, sino que basta la falta de información sobre el paradero de la persona”, advertido que no podría interpretarse que, para entenderse cometida la infracción, la persona deba ser requerida, comoquiera que los particulares no están obligados a auto incriminarse, según lo establece el artículo 33 de la Constitución. Conforme a lo expuesto, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en la Sentencia SP3382-2014, identificó los elementos que estructuran el tipo penal, así183: (…) que inicialmente la persona sea privada de libertad, “cualquiera sea su forma”, “seguida de su ocultamiento y de la negativa a reconocer dicha privación o de dar información sobre su paradero, sustrayéndola del amparo de la ley”, de modo que no se requiere que el individuo siga efectivamente privado de su libertad y ni siquiera es preciso que se encuentre con vida, pues se trata de la infracción del deber de brindar información sobre su aprehensión, su paradero o la ubicación de sus restos.
Al disponerse que se requiere la privación de la libertad “cualquiera que sea la forma”, es claro que la voluntad del legislador se orientó a establecer toda clase de procedimientos tendientes a conseguir tal restricción, sin que sea necesario un acto de violencia o arbitrariedad, al punto que inicialmente puede ser legítima la privación de libertad, como cuando se captura a alguien en virtud de orden judicial expedida conforme a los cánones legales, pero luego se le desparece y no se da cuenta a la familia y a la sociedad de su suerte.
De acuerdo con lo anterior, si bien para la consumación del delito de desaparición forzada se requiere la privación de libertad, la cual puede ser inicialmente legal y legítima (Cfr. CC C-317/02), seguida del ocultamiento del individuo, allí no se agota el comportamiento, en cuanto es preciso que no se de información sobre el desaparecido, se niegue su aprehensión, o se suministre información equívoca, sustrayéndolo del amparo legal (subrayado por fuera del texto original).
Además, la Sala reconoció que la desaparición forzada es un delito pluriofensivo, porque lesiona múltiples derechos, entre ellos, “la vida, la dignidad humana, el reconocimiento de la personalidad jurídica, la libertad, la seguridad, y no ser objeto de torturas ni de otras penas o tratos crueles inhumanos o degradantes”184. 182 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-317 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 183 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal. Sentencia SP3382-2014, M.P. María del Rosario González Muñoz, radicación nro. 40733. 184 Ib. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Visto lo anterior, al margen de la connotación penal de la desaparición forzada, para esta Subsección es claro que en sí misma constituye un daño antijurídico desde la perspectiva de la responsabilidad extracontractual del Estado, toda vez que conlleva la vulneración de diferentes derechos amparados por el ordenamiento jurídico, que “conforman la más amplia noción de personalidad jurídica”185, y ninguna persona está obligada a soportarla, habida cuenta de que existe una absoluta prohibición constitucional de esta conducta, como se evidencia en el artículo 12 superior.
Sin perjuicio de lo anterior, comoquiera que se trata de una categoría jurídicamente calificada, para entenderse acreditado el daño antijurídico, es necesario que se pruebe tanto la privación de la libertad del individuo, bajo cualquier modalidad, como su ocultamiento, entendido como la ausencia de información sobre su paradero, la negativa a reconocer su aprehensión o el suministro de información equivocada sobre el particular.
En el presente proceso, se demostró que, el 5 de octubre de 2016, el señor Navarro Camargo recibió amenazas de muerte contra sí mismo y sus familiares, como se lo comentó a la señora Peláez Castellanos (2.20). También, que, desde la mañana del 7 de octubre de 2016, sus allegados no pudieron establecer contacto con él. Cuando intentaron obtener información sobre su paradero, los militares les informaron que había salido por la mañana y no regresaba, mientras que unas personas del pueblo les comentaron que lo habían visto por la mañana con dos hombres, quienes se lo llevaron en una moto.
Sin embargo, no pudieron establecer la identidad de los sujetos ni su destino (2.21). Finalmente, el 10 de octubre de 2016, les informaron que había un hombre muerto en una carretera y constataron que era la víctima directa, cuyos restos mortales fueron entregados a su hermana al día siguiente. Según “los comentarios” y lo publicado en el diario La Opinión el 12 de octubre siguiente, los hechos serían atribuibles a grupos armados al margen de la ley (2.23-2-25).
Su muerte se registró como ocurrida el 10 de octubre de 2016 y se anotó que probablemente había fallecido de forma violenta (2.22). Así pues, pese a que no se aportó investigación ni un proceso penal relacionados con los hechos en comento, al haberse acreditado que el señor Navarro Camargo fue blanco de amenazas en los días anteriores a su fallecimiento, que transcurrieron tres días sin conocerse su paradero y que su deceso ocurrió por causas violentas, la Sala infiere que, entre el 7 y el 10 de octubre de 2016, aquél permaneció privado de su libertad, pues existió un contexto de violencia que inició con las amenazas registradas y concluyó con la aparición del cadáver en circunstancias anormales, y aquél explica con un alto margen de probabilidad, debido a la proximidad temporal de los hechos, por qué la víctima directa permaneció incomunicada por tres días.
En consecuencia, está probado el primer presupuesto fáctico de la desaparición forzada. Asimismo, la Subsección concluye que se demostró el ocultamiento del señor Navarro Camargo, entendido como la falta de información sobre la persona desaparecida, pues, aunque sus allegados intentaron conocer su ubicación el 7 de octubre de 2016, no lo lograron, y esta situación se mantuvo hasta el 10 de octubre siguiente.
Luego, está acreditado el segundo presupuesto de la desaparición forzada y, con él, la existencia de un daño antijurídico que, de resultar imputable al Estado, deberá ser indemnizado. 185 Ib. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Finalmente, la muerte del señor Navarro Camargo está plenamente probada a partir de su registro civil de defunción (2.22).
Además, ésta constituye un daño antijurídico, comoquiera que está plenamente establecido que su deceso ocurrió de forma violenta el 10 de octubre de 2016, de tal suerte que se trata la lesión del derecho a la vida que los demandantes no estaban jurídicamente llamados a soportar (2.22-2.25). Visto lo anterior, se concluye que el daño antijurídico, en este caso, debe caracterizarse como la desaparición forzada y muerte de forma violenta del señor Navarro Camargo, ocurridos entre el 7 y el 10 de octubre de 2016 en La Gabarra.
Entonces, lo siguiente será verificar si el daño es imputable a la demandada. 3.1.2. Imputación. Para la parte actora, la desaparición forzada y muerte del señor Navarro Camargo constituye un daño antijurídico imputable a la demandada a título de falla en el servicio por omisión en su deber de protección. Para estructurar la falla, se indicó que la víctima directa era objeto de amenazas y estaba expuesta a un riesgo conocido por el Ejército Nacional, toda vez que dicho riesgo se originaba en los presuntos señalamientos de ser colaborador de la fuerza pública y la situación de peligro se habría dado a conocer a las autoridades.
Pues bien, de acuerdo con los hechos probados, la Sala concluye que, si bien se enviaron diferentes peticiones a distintas autoridades entre 2011 y 2015 (2.8-2.19), ellas no tenían por objeto informar o advertir sobre la existencia de un riesgo inminente sobre la integridad y vida de los aquí demandantes o del señor Navarro Camargo, sino ofrecer en venta sus predios al Ejército Nacional, considerando el riesgo al que estaban expuestos por estar en sus inmediaciones, cuestión muy distinta a ser objeto de amenazas puntuales por grupos armados al margen de la ley.
No obstante, sí se demostró que, el 5 de octubre de 2016, la señora Peláez Castellanos alertó al Ejército Nacional sobre el riesgo concreto en que se encontraba su cuñado, el señor Navarro Camargo, quien, ese mismo día, le comunicó que lo habían amenazado de muerte. Pese a ello, la respuesta institucional se limitó a que, a finales de mes, llegaría un medio de transporte con el que se podría retirar al señor Navarro Camargo de su predio, sin siquiera evaluar el nivel de riesgo en el que éste se podría encontrar hasta ese entonces o informar a otras autoridades sobre lo comentado (2.20).
Siendo así, la falta de seriedad con la que se tomó la denuncia de la señora Peláez Castellanos en los días previos a la desaparición y el deceso del señor Navarro Camargo es lo que estructura la falla en el servicio, pues el Ejército Nacional, contrariando los deberes a su cargo en materia de protección y seguridad, ya caracterizados en las consideraciones jurídicas, deliberadamente omitió actuar conforme a ellos.
Ahora, se aclara que a dicha conclusión se llega a partir del testimonio practicado en el proceso, única prueba que da cuenta de lo ocurrido, sin embargo, no por ello debe ser descartada, cuando se trata de una declaración coherente, espontánea y precisa, que no fue desvirtuada por la parte demandada. Finalmente, se concluye que, en este caso, la mencionada omisión en el deber de protección constituye la causa eficiente del daño, toda vez que, de haberse adoptado medidas orientadas a garantizar la seguridad, integridad y vida del señor Navarro Camargo, el daño Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 antijurídico no se habría producido, habida cuenta de que el Ejército Nacional tenía la capacidad institucional para proteger transitoriamente a la víctima directa, hasta tanto se ponía en conocimiento de la Ponal el riesgo en el que se encontraba.
Es decir, esa protección habría sido efectiva para mitigar el riesgo inminente que existía sobre la vida del señor Navarro Camargo. Así las cosas, la Sala concluye que la desaparición y muerte del señor Navarro Camargo constituye un daño antijurídico imputable a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional a título de falla en el servicio, por lo que deberá ser indemnizado en los términos que se señalarán más adelante. 3.2.
Desplazamiento forzado. 3.2.1. Daño antijurídico. Para resolver lo concerniente al desplazamiento forzado como daño antijurídico, esta Subsección ha considerado que debe probarse el arraigo, el desplazamiento y el contexto de violencia o riesgo que lo generó. Así pues, en el presente asunto, se demostró que la señora Castellanos de Morales es propietaria de dos inmuebles ubicados en La Gabarra, enfrente de la Base Militar del mismo nombre (2.2,2.4).
Allí vivía con su hija, también demandante, y con el señor Navarro Camargo, desde, al menos, 2010, aunque la ocupación de los inmuebles data de más de diez años atrás (2.2-2.4,2.8,2.11,2.12,2.27). Ahora, aunque del testimonio de la señora Peláez Castellanos podría concluirse que el grupo familiar mantuvo su lugar de residencia en los predios adjudicados hasta octubre de 2016, también se incorporó al expediente la petición que la demandante elevó ante el Ministerio de Defensa el 6 de junio de 2017, en la que relató que, debido a las amenazas de las que fueron objeto por parte de grupos armados, “emprendió la huida”, de modo que, en los inmuebles, solamente se quedó el señor Navarro Camargo hasta la fecha de su muerte (2.31).
Siendo así, la Sala le otorga mayor credibilidad a este último oficio, pues se trata de lo manifestado por la misma accionante. En consecuencia, se concluye que, en algún momento anterior al 10 de octubre de 2016, tanto la señora Castellanos de Morales como su hija, la joven Navarro Castellanos, cambiaron su lugar de residencia a un lugar que se desconoce, quedando a cargo de los inmuebles únicamente el señor Navarro Camargo, quien también residía allí. Finalmente, luego de la muerte del señor Navarro Camargo, se acreditó que las demandantes se reubicaron en la ciudad de Bogotá, en donde ya vivía el hijo mayor de la señora Castellanos de Morales, siendo éste el lugar en el que residen actualmente (2.27).
Bajo el descrito panorama, para la Sala está probado el arraigo de las demandantes respecto de los inmuebles de La Gabarra, pues, independientemente de que no era su lugar de residencia al momento de la muerte del señor Navarro Camargo, lo cierto es que sí se produjo el abandono de un sitio que habían habitado por varios años y que, además, había sido el lugar de actividades económicas habituales, escenario que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 387 de 1996, también es constitutivo de desplazamiento forzado.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 También se tiene por demostrado el desplazamiento de las accionantes propiamente tal, comoquiera que, se insiste, los predios fueron abandonados y, al finalizar octubre de 2016, trasladaron su lugar de residencia a la ciudad de Bogotá. Finalmente, como se ahondará en el juicio de imputación, se acreditó que el desplazamiento estuvo originado en el contexto del conflicto armado colombiano. Especialmente, en la situación de riesgo en que se encontraba el grupo familiar por tener sus predios de forma colindante a la Base Militar de La Gabarra, la cual todavía se ubica en el mismo sitio, impidiendo que las víctimas directas puedan explotar productivamente los inmuebles que integran su patrimonio familiar.
Entonces, estando probados los tres elementos antes mencionados, la Sala concluye que se demostró el desplazamiento forzado de las señoras Castellanos de Morales y Navarro Castellanos como daño antijurídico. 3.2.2. Juicio de imputación. Considerando los hechos probados y lo que se planteó en la demanda, la Sala, en aplicación del principio iura novit curia, evidencia que el desplazamiento forzado de las señoras Castellanos de Morales y Navarro Castellanos es atribuible al Estado a título de riesgo excepcional y no de falla en el servicio.
En el presente asunto, se excluye el régimen subjetivo de responsabilidad, porque, pese a que se atribuyó responsabilidad a la demandada por omisión en el deber de protección y que fue ésta la causa eficiente de la desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, las distintas peticiones que se elevaron ante las autoridades y el testimonio de la señora Peláez Castellanos permiten concluir que la principal razón por la que las demandantes no han retornado a los predios de La Gabarra es la presencia del Ejército Nacional en la zona, y no por la alteración del orden público o el temor a que ocurra nuevamente algo como lo sucedido con el señor Navarro Camargo por parte de grupos al margen de la ley (2.26,2.27,2.29,2.31).
Ahora bien, frente a la aplicación de la teoría del riesgo excepcional, se recuerda que ésta procede en casos en los que, en ejercicio de una actividad lícita y/o legítima, como es el restablecimiento del orden público, el Estado genera un riesgo permitido para ciertos asociados, que es mayor al que debe asumir normalmente el conglomerado social y que, por lo tanto, rompe el principio de igualdad frente a las cargas públicas.
Además, se requiere que dicho riesgo se concrete en la producción del daño antijurídico, pues sólo así se radicará en cabeza del Estado una obligación indemnizatoria. Así pues, en el sub examine, está probada una actividad lícita y legítima del Estado, como es la presencia del Ejército Nacional enfrente de los predios de la señora Castellanos de Morales, en donde se ubica la Base Militar de La Gabarra, y que tiene por finalidad y es necesaria para salvaguardar valores superiores como la defensa de la soberanía y el orden constitucional, así como el restablecimiento del orden público (2.6,2.8-2.14,2.17,2.18,2.29- 2.31).
En lo atinente a la existencia de un riesgo excepcional generado por dicha actividad del Estado, es necesario comprender dos situaciones diferentes que explican por qué, en las condiciones del sub examine, es admisible la aplicación de este régimen de responsabilidad. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 El primer escenario se refiere a la presencia de la fuerza pública en todo el territorio nacional para cumplir su misión institucional, la que, por sí misma, no genera un riesgo anormal que rompa el principio de igualdad frente a las cargas públicas, pues es un riesgo que asumen todos los asociados que se encuentran en el territorio colombiano y que, con fundamento en el interés general y en condiciones de normalidad, están llamados a soportar.
Un escenario distinto es aquél en el que, debido a la grave alteración del orden público en un determinado contexto geográfico y temporal, la presencia de la fuerza pública, así sea permanente, comporta un riesgo mayor para la población civil que se encuentra en sus alrededores. Ello, porque, como lo reconoce la jurisprudencia, existe una amenaza seria y real de hostigamientos en contra de la fuerza pública, lo que eventualmente y con mayor probabilidad puede conducir a enfrentamientos y operaciones en los que los civiles resulten afectados, aun cuando el ataque no se dirija en su contra, sino que tenga por finalidad desestabilizar el orden constitucional.
Este este último escenario el que está demostrado en el presente proceso, habida cuenta de que, como lo reconoció en diferentes oportunidades el mismo Ejército Nacional, en la zona de La Gabarra, se presentaron enfrentamientos de la fuerza pública con grupos armados al margen de la ley (2.19), existe una constante y grave perturbación del orden público, causando el desplazamiento forzado de muchos civiles (2.32,2.33), y que, según lo indica el oficio del 31 de julio de 2017, no ha cesado, por lo que sigue siendo necesaria la ubicación de las tropas en la Base Militar localizada enfrente de los predios de los demandantes (2.33.2.34).
Tan evidente es el mencionado riesgo que, desde 2011, en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble adjudicado al señor Navarro Camargo y a la señora Castellanos de Morales, se anotó la “declaratoria inminencia de riesgo o desplazamiento forzado” (2.2). Aunado a que, en criterio del coronel Mejía Pérez, desde un inicio, el Incoder debió declinar las solicitudes de adjudicación sobre los predios colindantes a la Base Militar “por seguridad de los adjudicatarios” (2.32,2.33), lo que también motivó a que, el 31 de julio de 2017, el mayor general Valencia Valencia le solicitó a la ANT que “se disponga la compra de las propiedades de los ciudadanos citados antes, y posteriormente se adjudiquen al Ministerio de Defensa Ejército Nacional” (2.34).
Visto lo anterior, la Subsección concluye que, por las circunstancias particulares del caso concreto, está suficientemente acreditado el riesgo al que estaban sometidas las aquí demandantes, y que es anormal o mayor al que deben soportar la mayoría de los asociados, en consideración a que sus inmuebles se ubican enfrente de la Base Militar de La Gabarra, en una zona de alto conflicto y con antecedentes concretos de violencia. Sobre este punto, esta Subsección comparte las consideraciones desarrolladas por la Subsección B186 de la Sección Tercera este Tribunal en la solución del caso de la señora Peláez Castellanos, comoquiera que la permanencia de las tropas del Ejército en cercanías de las propiedades de las demandantes generó un riesgo adicional, anormal, mayor al que deben soportar las demás personas que residen en el territorio nacional, especialmente, en una zona de conflicto armado como es la región del Catatumbo.
Finalmente, en el sub examine, también está probado que el mencionado riesgo se concretó en la producción del daño antijurídico, en la medida en que, como ya se indicó, es la 186 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 15 de diciembre de 2023, M.P. Franklin Pérez Camargo, radicación nro. 11001-33-36-036-2019-00212-01.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 presencia del Ejército Nacional en la zona lo que ha impedido que las accionantes puedan retornar a los predios ubicados en La Gabarra (2.27), aspecto también considerado por la institución y que, infiere la Sala a partir de sus manifestaciones, hace inviable el asentamiento de la comunidad civil en las inmediaciones de la Base Militar.
Así las cosas, aunque no se demostró la existencia de una falla en el servicio, en este caso, el Ejército es responsable del desplazamiento forzado a título de riesgo excepcional, toda vez que, en el marco de una actuación legítima y lícita, como es la presencia militar con fines de seguridad, se creó un riesgo de naturaleza anormal o excesiva para los ciudadanos. Especialmente, porque la presencia o ubicación de instalaciones oficiales o representativas del Estado (como bases militares) en medio de la población civil, en un contexto de conflicto armado interno, las convierte en objetivos militares de grupos al margen de la ley, exponiendo a los civiles a un riesgo potencial de sufrir daños colaterales.
Así las cosas, la Sala declarará la responsabilidad de la demandada frente al desplazamiento forzado alegado en la demanda. 3.3. Reconocimiento de perjuicios. 3.3.1. Perjuicios morales. Por la desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, se solicitó el reconocimiento de perjuicios morales a favor de la señora Castellanos de Morales, en calidad de compañera permanente, tasados en 300 smlmv.
La pretensión se formuló así: “Por la desaparición y muerte de su compañero y padre de su hija TRESCIENTOS (300) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (…)”187. En contraste, frente al resto de los demandantes, se solicitaron perjuicios morales únicamente por el fallecimiento de la víctima directa, como se expone a continuación: Demandantes Pretensión: Hijos “Porque su padre fue asesinado por falta de protección debido a la ocupación del ejército nacional a al predio donde vivia con su familia de propiedad de sus padres, sufriendo así una mayor intensidad y gravedad del daño moral ocasionado por parte de la administración. En tal sentido se pretende respetuosamente el pago de una suma por TRESCIENTOS (300) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (…) [sic]”188.
Madre “Porque su hijo fue asesinado por falta de protección debido a la ocupación del ejército nacional a al predio donde vivia sufriendo así una mayor intensidad y gravedad del daño moral ocasionado por parte de la Administración-demandada y en tal sentido resulta razonable y justo pagarle la suma de TRESCIENTOS (300) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (…) [sic]”189.
Hermanos “Porque su hermano fue asesinado por falta de protección debido a la ocupación del ejército nacional a al predio donde vivía, con un profundo daño moral ocasionado por parte de la Administración-Demandada. En tal sentido se hace acreedor a la suma de CIEN (100) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (…) [sic]”190. Así las cosas, le corresponde a la Sala establecer si procede el reconocimiento de los perjuicios morales y en qué cuantía. 187 Fl. 42, c. primera instancia. 188 Fls. 47-49, ib. 189 Fls. 49 y 50, ib. 190 Fls. 50-54, ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Para el efecto, como se anotó antes, se recuerda que el principio de congruencia le impone al juez resolver las pretensiones de la demanda, sin imponer condena extra ni ultra petita, salvo en determinados supuestos reconocidos legal o jurisprudencialmente. Especialmente, porque así se garantiza el debido proceso de la contraparte y se mantiene el carácter rogado de esta jurisdicción. Ahora, frente a los perjuicios morales en casos de muerte, se debe tener en cuenta que, conforme a la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado191, procede su reconocimiento a los demandantes que se ubican en el primer y el segundo nivel de relación (cónyuges, compañeros permanentes, y parientes en el primer y segundo grado de consanguinidad) únicamente con la prueba del vínculo de pareja o del parentesco, pues se presume que el daño les ocasionó sentimientos de tristeza, congoja y zozobra que deben ser indemnizados.
En cambio, para los demandantes del tercer, del cuarto y del quinto nivel de relación (parientes del tercer y cuarto grado de consanguinidad, y terceros damnificados), se reconocen estos perjuicios, siempre que esté demostrada la “relación afectiva”. Frente a su tasación, el Alto Tribunal indicó que se reconocerán 100 smlmv para el primer nivel, el 50% de la indemnización al segundo nivel, el 35% al tercer nivel, el 25% al cuarto nivel, y el 15% al quinto y último nivel.
Excepcionalmente, “cuando existan circunstancias debidamente probadas de una mayor intensidad y gravedad del daño moral”192, la indemnización puede incrementarse en el triple de los montos señalados, sin superar nunca ese tope. Además, el juez deberá motivar el quantum por reconocer y éste deberá ser proporcional al daño. En correspondencia, cuando la muerte de la víctima directa se ocasiona bajo una modalidad que vulnera gravemente otros derechos humanos, distintos a la vida, como es el caso de las ejecuciones extrajudiciales, o cuando está antecedida de actos que también lesionaron gravemente múltiples derechos, como ocurre con la tortura o la desaparición forzada, la Sala, de acuerdo con la jurisprudencia unificada193, entiende que hay lugar a superar los señalados montos con los límites antes referidos.
La definición del quantum debe hacerse a partir de las circunstancias particulares del caso concreto y en ejercicio del arbitrio judicial. Pues bien, como se anticipó en el examen de la legitimación en la causa por activa, está acreditada la existencia de una comunidad de vida permanente y singular entre el señor Navarro Camargo y la señora Castellanos de Morales.
Entonces, procede el reconocimiento de los perjuicios morales a favor de esta última. Para su tasación, la Sala comprende que es objeto de indemnización tanto la desaparición forzada como la muerte de la víctima directa, lo que no contradice el principio de congruencia, pues así fue pedido expresamente en la demanda. Por esa razón, se incrementará la suma que se reconocería únicamente por el deceso, es decir, 100 smlmv.
No obstante, no se accederá al monto señalado por la parte actora, 300 smlmv, porque, si bien se probó la desaparición forzada del señor Navarro Camargo, ésta no es imputable a la demandada por la acción de sus agentes, sino por omisión en el deber de protección, y, sin perjuicio de la gravedad del asunto, también se reconoce que la falta de información sobre la persona se mantuvo por tres días, entre el 7 y el 10 de octubre de 2016, cuando 191 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación No. 73001-23-31-000-2001-00418-01(27709). 192 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No. 66001-23-31-000-2001-00731-01(26251). 193 Ib. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 finalmente se conoció su destino trágico. Así las cosas, la suma se incrementará en 15 smlmv, para un total de 115 salarios a favor de la demandante. En el caso de los otros demandantes, también se reconocerán perjuicios morales, dado que se demostró su parentesco en el primer y el segundo grado de consanguinidad.
Sin embargo, su tasación comprende únicamente la muerte de la víctima directa, porque, además de que no existe una pretensión expresa frente a la desaparición forzada, el incremento de la suma hasta 300 smlmv para los hijos y la madre, y hasta 100 smlmv para los hermanos, no se justificó en dicha circunstancia, sino en la imputación por omisión en el deber de protección y la ocupación del Ejército.
Siendo así, la Sala recuerda que respecto a la ocupación operó la caducidad de la acción y se concluye que el factor de imputación está suficientemente indemnizado con las sumas previstas por el Consejo de Estado en casos de perjuicios morales por muerte. Entonces, las sumas a reconocer para estos últimos son las siguientes: Demandante SMLMV Angily Katherine Navarro Castellanos 100 Fernel Navarro Castro 100 Nelly del Carmen Camargo Barbosa 100 Juana Bautista Navarro Camargo 50 Betsy Navarro Camargo 50 Fanny Navarro Camargo 50 Joaquín Pablo Navarro Camargo 50 Jorge Enrique Ramos Camargo 50 Octavio Navarro Camargo 50 Edis Cristina Navarro Camargo 50 Por otra parte, en la demanda, únicamente se solicitó el reconocimiento de perjuicios morales a la señora Castellanos de Morales en razón al desplazamiento forzado y la ocupación. Éstos se estimaron en 300 smlmv.
Así las cosas, la Sala reconocerá perjuicios morales solamente por el desplazamiento forzado, por haber operado la caducidad frente a la ocupación y porque, como ya se explicó, en estos eventos la causación de perjuicios morales constituye un hecho notorio. No obstante, no se tasarán en la suma antes indicada, porque, además de que debe excluirse el daño de ocupación, la Subsección considera que, si bien el desplazamiento forzado estuvo antecedido de la desaparición y muerte del señor Navarro Camargo, no hay lugar a dar un mayor monto resarcitorio, pues dicho daño ya fue indemnizado autónomamente.
Siendo así, a la señora Castellanos de Morales se le reconocerán 50 smlmv adicionales, para un total de 165. Finalmente, sobre la posibilidad de descontar de la indemnización judicial el valor reconocido a título de indemnización administrativa, planteada por la demandada, la Sala advierte que, en el caso concreto, se probó que a las demandantes Castellanos de Morales y Navarro Camargo, como integrantes de un mismo núcleo familiar, la Uariv les reconoció el derecho a una indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado.
Lo hizo mediante Resolución nro. 04102019-1370657 del 28 de octubre de 2021. Sin embargo, no se demostró que ésta ya se hubiese pagado (2.35). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 En tales circunstancias, la Subsección acoge la postura de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, anteriormente relacionada, y, en ese sentido, se autorizará a la demandada a descontar de la indemnización judicial reconocida a la señora Castellanos de Morales, única que comprende el daño de desplazamiento forzado, el valor que le sea efectivamente pagado por concepto de indemnización administrativa por el mismo hecho victimizante, esto es, el desplazamiento forzado ocurrido en octubre de 2016 en La Gabarra.
Lo anterior, porque el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011 expresamente señala que, con la finalidad de evitar una doble reparación y compensación, “[l]a indemnización recibida por vía administrativa se descontará a la reparación que se defina por vía judicial”, considerando que “[n]adie podrá recibir doble reparación por el mismo concepto”.
A lo que se agrega que, con fundamento en el principio de complementariedad, consagrado en el artículo 21 ib., todas las medidas de atención, asistencia y reparación deben armonizarse, y las reparaciones individuales, tanto administrativas como judiciales, y las colectivas deben ser complementarias para alcanzar una reparación integral.
Para concluir este punto, se aclara que, si bien la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado tiene una postura distinta, esta Sala se aparta de ella, porque se sustenta en una interpretación que la Subsección no comparte sobre la Sentencia de Unificación 254 de 2013 de la Corte Constitucional194, por las razones que pasan a explicarse.
Primero, como se anotó antes, la Subsección C195 concluyó que “la reparación otorgada en sede administrativa no es excluyente respecto de la indemnización judicial”, porque la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia, expresamente señaló que no puede asumirse que la indemnización administrativa “se produce en el marco de un contrato de transacción, pudiendo descontarse de la reparación que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores pagados por concepto de reparación administrativa”.
Para la Sala, fue determinante que dicha afirmación se haya hecho junto a otras que se refieren a que la indemnización administrativa no es una medida exclusiva ni suficiente para asegurar el derecho a la reparación integral, sino uno de los mecanismos orientados a ese fin y un componente más de la reparación de las víctimas de desplazamiento forzado.
Segundo, aunque es cierto que la Corte Constitucional afirmó lo ya relacionado, la Subsección no consideró que, previamente, también se había reconocido que, como se deriva de los principios de complementariedad y de prohibición de doble reparación, la Ley 1448 de 2011 establece que “se pued[e] descontar la indemnización recibida por vía administrativa de la reparación que se defina por vía judicial”196, posibilidad que destacó la Corporación para explicar por qué la vía administrativa y la vía judicial de reparación no son subsidiarias ni excluyentes entre sí, sino complementarias.
Por otra parte, al referirse a la imposibilidad de asumir que la indemnización administrativa se produce en el marco de un contrato de transacción y caracterizarla como una medida que no es “ni exclusiva, ni suficiente”197, la Corte lo hizo a propósito de la Sentencia C-099 de 2013, por lo que es necesaria la remisión a esta última para entender contextualmente el alcance de lo señalado en la Sentencia de Unificación. Así pues, en tercer lugar, se evidencia que el Alto Tribunal declaró condicionalmente exequibles los anteriores incisos 2º y 3º del artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 en la 194 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia de unificación 254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 195 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 28 de octubre de 2024, C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas, radicación nro. 25000-23-36-000-2015-00537-01 (63280). 196 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia de unificación 254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 197 Ib.
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Sentencia C-099 de 2013, en el sentido de que, en casos de crímenes de lesa humanidad atribuibles a los agentes del Estado, “no podrá entenderse que la indemnización administrativa se produce en el marco de un contrato de transacción, pudiéndose descontar de la reparación que se reconozca por vía judicial a cargo del Estado, los valores pagados por concepto de reparación administrativa”198.
Como se observa, en realidad, el condicionamiento traído en cita también reconoce la posibilidad de descontar la indemnización administrativa de la reparación judicial aun en casos de delitos de lesa humanidad, excluyendo únicamente del ordenamiento jurídico la interpretación según la cual el reconocimiento de la primera se hace en el marco de un contrato de transacción en el evento que allí se señala, es decir, el de los delitos de lesa humanidad atribuibles a los agentes del Estado.
Lo expuesto, en criterio de la Corte, porque las mencionadas disposiciones normativas, hoy derogadas por la Ley 1753 de 2015, admitían que las víctimas aceptaran la entrega de la indemnización administrativa como parte de un contrato de transacción que cubriera todos los valores originados en su victimización, con la finalidad de precaver futuros litigios, sin distinguir los casos que hubiesen originado tal situación. Entonces, la Corporación advirtió que dicha posibilidad no se compadecía con los derechos de las víctimas de graves violaciones de los DD.
HH. o del DIH, frente a quienes, aun recibiendo la indemnización administrativa, debía garantizarse el acceso a la administración de justicia para lograr una reparación integral y adecuada respecto a la magnitud del daño sufrido, pero reconociendo que, como lo establece la misma Ley 1448 de 2011, se podría descontar de la reparación judicial el valor pagado a título de indemnización administrativa.
Así descrito el contexto en el que la Corte Constitucional se refirió al descuento de la indemnización administrativa en sede judicial, es claro que esta posibilidad no sólo está consagrada legalmente, sino que ha sido reconocida por el Tribunal de forma pacífica al resolver sobre la reparación de las víctimas del conflicto armado. Por lo tanto, como ya se anunció, en esta oportunidad, se autorizará a la demandada a que descuente de la condena judicial lo que efectivamente se pague a la señora Castellanos de Morales a título de indemnización administrativa, a cargo de la Uariv, por el desplazamiento forzado ocurrido en La Gabarra en octubre de 2016. 3.3.2.
Daño a la salud. Por concepto de daño a la salud, los demandantes solicitaron que se reconozcan 100 smlmv a la compañera permanente, a los hijos y a la madre del señor Navarro Camargo, pues todos ellos habrían sufrido un deterioro en su estado de salud a raíz del desplazamiento o del fallecimiento de la víctima directa. Siendo así, se recuerda que, desde la sentencia de unificación del 14 de septiembre de 2011199, el daño a la salud es un perjuicio que se reconoce a quienes han padecido afectaciones en su integridad psicofísica, y cobija tanto los padecimientos externos como los internos, así como sus consecuencias.
Es decir, “toda la órbita psicofísica del sujeto” o “todas las expresiones del ser humano relacionadas con la integridad psicofísica”. Además, este perjuicio tiene dos dimensiones, una objetiva, determinada por el porcentaje de pérdida de capacidad laboral o el estado invalidez, y otra subjetiva, que considera “las consecuencias 198 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia C-099 de 2013, M.P. María Victoria Calle Correa. 199 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 14 de septiembre de 2011. C.P. Enrique Gil Botero. Radicación nro. 05001-23-25-000-1994-00020-01(19031). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 particulares y específicas de cada persona lesionada”.
Su reconocimiento, de acuerdo con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014200, está previsto para las víctimas directas de lesiones. Mientras que su tasación depende del porcentaje de gravedad o levedad de la afectación corporal o psicológica, según “las consecuencias de la enfermedad o accidente que reflejen alteraciones al nivel del comportamiento y desempeño de la persona dentro de su entorno social y cultural que agraven la condición de la víctima”.
Para establecer esto último, podrían considerarse distintas variables como “la pérdida o anormalidad de la estructura o función psicológica, fisiológica o anatómica (temporal o permanente)”, y la “restricción o ausencia de la capacidad para realizar una actividad normal o rutinaria”. De todos modos, se advierte que esta categoría resarcitoria puede ser tasada por el juez, “aun cuando se carezca de un valor certificado”.
En el caso concreto, se evidencia que la pretensión de la señora Castellanos de Morales se apoya en el testimonio de su hermana, quien aseguró que, luego del fallecimiento de su compañero permanente y del desplazamiento forzado, se enfermó y prácticamente no volvió a trabajar (2.27). Sin embargo, la prueba, al no tener contenido técnico ni emanar de personal capacitado para establecer la existencia de afectaciones psicofísicas, no es la idónea para demostrar el supuesto de hecho requerido para reconocer el daño a la salud.
Frente al resto de los demandantes, no se aportó ni practicó ninguna prueba que dé cuenta de tales afectaciones. En consecuencia, sin haberse acreditado que los demandantes hayan sufrido lesiones en su humanidad, la Sala negará el daño a la salud. 3.3.3. Afectación relevante a bienes y derechos constitucional o convencionalmente amparados.
A título de afectación relevante a bienes y derechos constitucional o convencionalmente amparados, en la demanda, se solicitó el reconocimiento de 100 smlmv para la señora Castellanos de Morales, con ocasión del desplazamiento forzado; y de 100 smlmv para la joven Navarro Castellanos, debido a la pérdida de su padre, y sus consecuencias en los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes, incluyendo el derecho a tener una familia y no ser separados de ella.
Sobre esta tipología resarcitoria, reconocida desde la sentencia de unificación del 14 de septiembre de 2011201 para todos aquellos perjuicios diferentes a los morales o al daño a la salud, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014202, señaló que busca restablecer plenamente a la víctima en el ejercicio de sus derechos principalmente a través de medidas de restitución, rehabilitación, satisfacción y no repetición, y excepcionalmente de una indemnización pecuniaria, cuando las demás no sean idóneas, suficientes, pertinentes, oportunas o posibles. 200 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2014. C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación nro. 23001-23-31-000-2001-00278-01(28804). 201 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 14 de septiembre de 2011.
C.P. Enrique Gil Botero. Radicación nro. 05001-23-25-000-1994-00020-01(19031). 202 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de 28 de agosto del 2014, exp. 32.988, M.P. Dr. Ramiro Pazos Guerrero. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Su reconocimiento, que puede ser a petición de parte o de oficio, procede a favor de la víctima directa y/o de su núcleo familiar más cercano203, salvo que se trate de una indemnización, que solamente podrá reconocerse a la víctima directa.
Además, la existencia del perjuicio debe estar probada, atendiendo a la relevancia del caso y la gravedad de los hechos, pues lo que se busca es restablecer la dignidad de las víctimas, reprobar graves violaciones de los DD. HH. y del DIH, y concretar el principio de la reparación integral. Por esa razón, también debe acompañarse de una expresa declaratoria de responsabilidad de un daño a bienes constitucionales y convencionales que sea imputable al Estado.
Finalmente, cuando se trata de una indemnización, su valor no podrá exceder los 100 smlmv y el quantum deberá estar suficientemente sustentado por el juez. Además, tendrá que ser proporcional a la intensidad del daño y/o a la naturaleza del derecho afectado. En el sub examine, aunque se demostró el desplazamiento sufrido por la señora Castellanos de Morales, en criterio de la Sala, no se acreditó que hubiese ocurrido una grave violación de los DD.
HH. y de los DIH, en la medida en que el daño se produjo por la actuación lícita y legítima del Estado, razón por la cual se imputó a la demandada a título de riesgo excepcional, y no por un ataque de la fuerza pública contra los aquí demandantes. Adicionalmente, si bien la Subsección comprende que el desplazamiento impacta de forma importante la vida de quienes lo sufren, en el caso concreto, no se probaron las consecuencias particulares y concretas del daño en la vida de la víctima directa, de manera que no se tienen suficientes elementos de juicio para calificar la gravedad de la afectación de sus derechos.
Especialmente, porque, como se anotó antes, se demostró que la demandante y su hija ya habían cambiado su lugar de residencia antes de los hechos por los que se demandó (2.31); que, posteriormente, se trasladaron a la ciudad en la que ya vivía su hijo mayor (2.27); y que, si bien no ha sido posible el retorno a los inmuebles abandonados, el Ejército Nacional ha adelantado gestiones ante la ANT para su compra y adjudicación (2.33,2.34).
De forma similar, en lo que respecta a la joven Navarro Castellanos, se evidencia que la pretensión, además de formularse en beneficio de una víctima indirecta, se sustenta en consideraciones abstractas sobre los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, pero no en situaciones particulares y debidamente acreditadas concernientes a la demandante y el deceso de su progenitor.
Así, aunque esto último fue probado en el proceso y es clara la afectación que genera en la accionante, como hija del occiso, dicha afectación ya es indemnizada bajo la categoría de perjuicios morales, sin que esté demostrada la existencia de un perjuicio adicional y diferente que también deba ser resarcido. Máxime, cuando lo que se pide es el pago de otra indemnización pecuniaria.
Por lo hasta aquí expuesto, la Sala negará las pretensiones en comento. 3.3.4. Lucro cesante. Como lucro cesante, la parte actora solicitó el reconocimiento de una indemnización a favor de la señora Castellanos de Morales, por la ocurrencia de la ocupación y del desplazamiento forzado, así como por los quebrantos de salud generados por esto último y por la muerte del señor Navarro Camargo. 203 Primer nivel de relación (parejas sentimentales y familiares del primer grado de consanguinidad, civil o familia de crianza).
Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Entonces, se recuerda que, al tenor del artículo 1614 del Código Civil, el lucro cesante debe entenderse como “la ganancia o provecho que deja de reportarse a consecuencia de no haberse cumplido la obligación, o cumpliéndola imperfectamente, o retardado su cumplimiento”.
Es decir, lo que se busca resarcir es el aumento patrimonial que habría ocurrido o que razonablemente se esperaba de no ser por la producción del daño antijurídico. Además, como todo perjuicio, su reconocimiento exige que sea cierto y no eventual, y debe estar suficientemente probado204. En correspondencia, el Consejo de Estado205 señala que, en casos de desplazamiento, la prueba del perjuicio es determinante, pues las simples declaraciones de los afectados sobre valores aproximados no son suficientes para el reconocimiento de perjuicios materiales.
Así las cosas, lo primero es insistir en que la ocupación no es materia de reparación, en razón a la caducidad de la acción, y tampoco lo son los alegados quebrantos de salud, por no estar demostrados. Luego, solamente podría reconocerse el lucro cesante por el desplazamiento forzado. Sobre el particular, se dijo que, al haber sucedido, la “fuente económica [de la señora Castellanos de Morales] cesó, dejando de producir los recursos que venía percibiendo al momento del hecho generador del daño”206.
Como se observa, no se indicó cuál era la actividad económica realizada por la demandante que habría cesado, tampoco hay prueba de ella, mucho menos de lo que patrimonialmente le representaba. Por el contrario, se trata de una afirmación vaga y abstracta, que tampoco tiene respaldo probatorio. Siendo así, la Subsección negará el lucro cesante pedido en la demanda. 3.3.5.
Daño emergente. Finalmente, por daño emergente, se pidió lo equivalente a los honorarios de la apoderada encargada de la representación judicial de los demandantes en el presente proceso. Esta categoría indemnizatoria, consagrada en el artículo 1614 del Código Civil, corresponde “[a]l perjuicio o la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento”.
Como se trata de la pérdida patrimonial de la víctima, sólo se reconocen las sumas que la empobrecieron o que debieron ser asumidas por ella a consecuencia de la producción del daño207. Siempre que se cumplan tales presupuestos, dentro de este concepto, pueden incluirse sumas presentes o futuras que respondan a “todas aquellas erogaciones patrimoniales necesarias para poner a la víctima en las mismas condiciones en que se encontraba antes del hecho lesivo (statu quo ante)”208.
Así pues, lo que se pretende en esta oportunidad en realidad no corresponde a una consecuencia directa del daño antijurídico, además de que se relaciona con las agencias en 204 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 7 de julio de 2011. C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa Exp. 18008. 205 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 12 de abril de 2024, C.P. Albero Montaña Plata, radicación nro. 05001-23-33-000-2013-01356-02 (68852). 206 Fl. 43, c. primera instancia. 207 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 6 de noviembre de 2020. C.P. María Adriana Marín. Radicación No. 23001-23-31-000-2002-10425-02 (40148). 208 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 5 de febrero de 2024. C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Radicación nro. 13001-23-31-000-2005-00139-01 (63.746). Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 derecho, por lo que, de acuerdo con el Consejo de Estado209, su reconocimiento es improcedente a título de daño emergente. En consecuencia, también se negará lo pedido. 4. Costas procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”. De igual forma, el Alto Tribunal concluyó que “(…) la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez pondera tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada”210.
Por último, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 CPACA), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 CP), no se condenará en costas a la parte vencida, no sólo porque – efectivamente – dentro del proceso no existe prueba que indique que la contraparte incurrió en gastos o expensas, ni que la parte demandada hubiese actuado de forma temeraria o con abuso del derecho, sino porque exigirle a la parte accionada que se allane a la demanda atentaría contra el derecho fundamental al juez natural del asunto, para que sea aquél quien, de manera definitiva, defina sobre los derechos en disputa.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todas las personas tengan derecho a participar en los asuntos que las afectan si ni siquiera pueden de manera espontánea acudir o actuar ante su juez natural? (Art. 2 y 95 CP). En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 31 de marzo de 2023 por el Juzgado 36 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de acuerdo con la parte motiva del presente fallo.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR probada la caducidad de la acción frente a las pretensiones relacionadas con la ocupación atribuida a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: DECLARAR que la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional es patrimonial y extracontractualmente responsable de la desaparición forzada y muerte del señor José Octavio Navarro Camargo, y del desplazamiento forzado de las señoras Mercedes 209 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 28 de abril de 2025, C.P. Fredy Ibarra Martínez, radicación nro. 25000-23-36-000-2013-02147-02 (67.497). 210 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 27 de agosto de 2015. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación No. 25000-23-42-000-2013-01936-01. Reparación directa Mercedes Castellanos de Morales y otros 2019-00045 Castellanos de Morales y Angily Katherine Navarro Castellanos, conforme se explicó en la presente sentencia.
CUARTO: En consecuencia, CONDENAR a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional al pago de las siguientes sumas por concepto de perjuicios morales: Demandante SMLMV Mercedes Castellanos de Morales 165 Angily Katherine Navarro Castellanos 100 Fernel Navarro Castro 100 Nelly del Carmen Camargo Barbosa 100 Juana Bautista Navarro Camargo 50 Betsy Navarro Camargo 50 Fanny Navarro Camargo 50 Joaquín Pablo Navarro Camargo 50 Jorge Enrique Ramos Camargo 50 Octavio Navarro Camargo 50 Edis Cristina Navarro Camargo 50 PARÁGRAFO 1º: Las sumas reconocidas en este numeral deberán liquidarse con el valor del salario mínimo vigente al momento en que quede ejecutoriada la presente providencia.
PARÁGRAFO 2 º: AUTORIZAR a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional a descontar de la indemnización reconocida en este numeral a la señora Mercedes Castellanos de Morales el valor que la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas efectivamente le pague a título de indemnización administrativa por el desplazamiento forzado ocurrido en octubre de 2016 en La Gabarra, municipio de Tibú (Norte de Santander), en los términos expuestos en esta sentencia.
QUINTO: Por las razones desarrolladas en la presente providencia, NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Sin condena en costas.
SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y su posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.