REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veintiuno (21) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Expediente: No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Solicitante: CAJA DE AUXILIOS Y PRESTACIONES DE LA ASOCIACIÓN COLOMBIANA DE AVIADORES CIVILES – CAXDAC Demandado: SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Referencia: RECURSO DE INSISTENCIA Tema: RESERVA DE INFORMACIÓN – SECRETO COMERCIAL – NACIMIENTO, EJECUCIÓN Y EXTINCIÓN DE OBLIGACIONES DINERARIAS – CÁLCULO ACTUARIAL – CAXDAC INTERÉS LEGÍTIMO – CAJA PRIVADA DE PENSIONES QUE ADMINISTRA EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA DE LOS AVIADORES CIVILES Procede la Sala a pronunciarse sobre la solicitud de insistencia remitida por el señor Luis Gabriel Serna Gámez en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte, radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación el día 7 de julio de 2025 (archivo 02 y carpeta 01 – archivos 01), de conformidad con lo previsto en la Ley 1755 de 2015 y el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011, debido a la negativa de acceder a la solicitud de información formulada por la señora Zulma Constanza Guauque Becerra, obrando en calidad de Vicepresidenta Jurídica de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, ante dicha entidad el 18 de marzo de 2025 (carpeta 01 - archivo 03) e insistida el 7 de mayo de 2025 (carpeta 01 - archivo 02).
I.
ANTECEDENTES 2 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia 1. Trámite del recurso de insistencia De acuerdo con el artículo 26 la Ley 1755 de 2015 y la Ley 1437 de 2011 (CPACA), en caso de que una persona solicitante insistiese en su petición de información o documentos ante una autoridad que ha negado el acceso a la misma invocando una reserva, resulta necesario dar curso al procedimiento previsto en la norma como se describe a continuación: Artículo 26.
Insistencia del solicitante en caso de reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos: 1. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente. 2.
Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
Parágrafo. El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días siguientes a ella. (Negrillas de la Sala). De esta forma, la normativa precitada dispone que, en caso de desacuerdo con la negativa de la entidad para brindar la información solicitada en virtud de una reserva invocada por la misma, el solicitante tiene la facultad de interponer un recurso de insistencia dentro del término de diez (10) días siguientes a la diligencia de notificación de la respuesta 3 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia de la entidad que niega el acceso a dicha información. En virtud de lo anterior, se observa que la interposición del recurso en el plazo legal establecido para ello, es una carga del peticionario y su inobservancia genera consecuencias negativas para el mismo, de tal forma que el recurso es susceptible de ser rechazado si se desprende de la actuación que este ha sido impetrado por fuera de los diez (10) días que la ley contempla.
Una vez revisado el expediente, se evidencia que la señora Zulma Constanza Guauque Becerra, Vicepresidenta Jurídica de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, presentó una solicitud inicial de información el día 18 de marzo de 2025 ante la Superintendencia de Transporte (carpeta 01 - archivo 03).
En ese orden, se tiene que la entidad contestó la solicitud de información mediante escrito con radicado Nro. 20257000254791 del 2 de mayo de 2025 (carpeta 01 archivo 05), indicando que la información solicitada en el literal c) de la petición corresponde a información reservada, razón por la cual no era posible acceder a la solicitud.
Como consecuencia de lo anterior, la peticionaria contaba con diez (10) días para la interposición del recurso de insistencia a partir del día siguiente a la notificación, esto es del 5 al 16 de mayo de 2025, de lo que se advierte que, la peticionaria del asunto radicó la insistencia el 7 de mayo de 2025 (carpeta 01 - archivo 02), razón por la cual, la Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto. 2.
El contenido específico de la petición 1) Mediante escrito radicado el 18 de marzo de 2025 (carpeta 01 - archivo 4 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia 03), la señora Zulma Constanza Guauque Becerra, Vicepresidenta Jurídica de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, presentó una solicitud de información ante la Superintendencia de Transporte de la siguiente manera: “(…) Se nos proporcione a CAXDAC, con ocasión a las competencias y funciones contenidas en la Ley, la siguiente información: a. Cuántas, y cuáles empresas de aviación presentaron cálculos actuariales de pasivo pensional con corte a las vigencias 2022, 2023 y 2024. b. A cuántas, y a cuáles empresas de aviación se le aprobaron cálculos actuariales de pasivo pensional con corte a las vigencias 2022, 2023 y 2024. c. Se proporcione los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación. ( )” (redacción del original) (carpeta 01 - archivo 03, folio 6). 2) La Superintendencia de Transporte, mediante escrito con radicado Nro. 20257000254791 del 2 de mayo de 2025 (carpeta 01 archivo 05), resolvió negar la solicitud de información de que trata el numeral inmediatamente anterior, indicando lo siguiente1: “(…) 1.“Cuantas, y cuales empresas de aviación presentaron cálculos actuariales de pasivo pensional con corte a las vigencias 2022, 2023 y 2024”.
A continuación, se relacionan las empresas de transporte aéreo que presentaron cálculos actuariales de aviadores civiles en la vigencia corte 2022: - Aerorepublica S.A. - Aerosucre S.A. - Aerovías de Integración Regional S.A. - Aerovías del Continente Americano Avianca - Helicópteros Nacionales de Colombia SAS. - LAS Cargo SAS - Línea Aérea Carguera de Colombia S.A. 1 La Sala pone de presente que la entidad otorgó una respuesta de fondo respecto de los literales a) y b); en cuanto al literal c) de la consulta esgrimió reserva de la información, razón por la cual esta Sala solo procederá a estudiar la reserva invocada frente al literal en comento. 5 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia - Llanera de Aviación SAS - SARPA SAS - Tampa Cargo SAS - Vertical de Aviación SAS.
Para la vigencia corte 2023: - Aerorepublica S.A. - Aerovías de Integración Regional S.A. - Aerovías del Continente Americano Avianca - Central Aerospace SAS. - Helicópteros Nacionales de Colombia SAS. - Línea Aérea Carguera de Colombia S.A. - SARPA SAS - Servicio Aéreo de Capurganá S.A. - Tampa Cargo SAS Finalmente, para vigencia corte 2024: - Aerorepublica S.A. - Aerovías de Integración Regional S.A. - Aerovías del Continente Americano Avianca - Helicópteros Nacionales de Colombia SAS. - Línea Aérea Carguera de Colombia S.A. - SARPA SAS - Servicio Aéreo de Capurganá S.A. - Tampa Cargo SAS 2.
“A cuantas, y a cuáles empresas de aviación se le aprobaron cálculos actuariales de pasivo pensional con corte a las vigencias 2022, 2023 y 2024”. Las empresas de transporte aéreo a las cuales la Superintendencia de Transporte emitió aprobación, aceptación u observaciones de los cálculos actuariales de aviadores civiles, son: Vigencia corte 2022: - Aerosucre S.A. - Aerovías de Integración Regional S.A. - Aerovías del Continente Americano Avianca (observaciones) - Helicópteros Nacionales de Colombia SAS. - Línea Aérea Carguera De Colombia SA - Llanera de Aviación SAS Vigencia corte 2023: - Aerovías del Continente Americano Avianca - Central Aerospace SAS. – (aceptación) - Helicópteros Nacionales de Colombia SAS. - SARPA SAS – (en revisión) - Tampa Cargo SAS. 3.
“Se proporcione los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación”. En primer lugar, nos permitimos informar que la documentación que se obtiene en cumplimiento de la función contenida en el artículo 86, 6 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia numeral 6 de la ley 222 de 1995, así como las facultades designadas en el artículo 228 ibidem, se considera información y documentación de carácter subjetivo de las empresas de transporte y por lo tanto mantiene la condición de reservada de conformidad con los parámetros legales, por consiguiente, es deber de esta superintendencia en observancia de la ley, garantizar la protección y reserva de dicha documentación. Lo anterior tiene respaldo en los artículos 61 y siguientes del Código de Comercio, que señalan: (…) (…) Al respecto se precisa que los libros y papeles de comercio están compuestos por los registros contables que sirven de soporte para la elaboración de los estados financieros, registran las transacciones u operaciones de las empresas, contienen las actas de asamblea y el registro de accionistas y los libros de contabilidad, estos últimos, donde se consignan las operaciones que afectan los activos, pasivos, el patrimonio y los ingresos y gastos de una compañía. (…) Lo anterior para indicar que las valoraciones que contienen los cálculos actuariales que remiten las empresas de transporte aéreo a esta superintendencia, se registran en las cuentas de los pasivos de los libros de contabilidad, que se respaldan por activos generales o en algunos casos por los activos destinados a un fondo de pensiones, se encuentran protegidas y por lo tanto gozan de reserva legal.
(…) Como se observa, la información solicitada hace referencia a aquella documentación de las empresas que por disposición legal está sometida a reserva legal y únicamente podrá ser conocida para los fines señalados en la Constitución y la ley o por orden de autoridad competente. (…)” (redacción del original). 3) En consecuencia de lo anterior, la peticionaria presentó escrito de insistencia en la información el día 7 de mayo de 2025 (carpeta 01 - archivo 02). 4) Finalmente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y Ley 1755 de 2015, el señor Luis Gabriel Serna Gámez en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte, remitió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca la solicitud de información presentada por la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, para resolver el recurso de insistencia elevado, frente a 7 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia la reserva respecto de la información solicitada en el escrito radicado inicialmente (archivo 02 y carpeta 01 – archivos 01).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia y Legitimación Procede la Sala a establecer la competencia para resolver el recurso de insistencia interpuesto respecto de una información administrada por la Superintendencia de Transporte, en relación con “(…) los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación.” En el presente asunto, la entidad pública ante la cual se solicita la documentación presuntamente reservada es la Superintendencia de Transporte, la cual es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte2.
Por su parte, se pone de presente que en aplicación de lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 del año 2011 (CPACA), los asuntos que conoce la Jurisdicción Contenciosa Administrativa son aquellas controversias en las cuales se encuentren involucradas entidades públicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. De lo anterior es viable concluir que, el presente trámite es de competencia de la jurisdicción, como quiera que se encuentra un conflicto respecto de una entidad pública del orden nacional y un particular, tal como lo establece el artículo 104 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA).
Además de lo anterior, se tiene que la Superintendencia de Transporte cuenta con domicilio en la ciudad de Bogotá D.C., siendo entonces competente el presente Tribunal 2 De conformidad con lo reglado en el artículo 3 del Decreto 2408 de 2018 –modificado por el Decreto 2402 de 2019–. 8 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia de acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y Ley 1755 de 2015. 2.
El derecho de acceso a la información y a los documentos públicos En primer lugar, el artículo 74 de la Constitución Política, establece que todas las personas tienen derecho a acceder a los documentos públicos salvo los casos que establezca la ley, disposición que también se encuentra reflejada en las normas del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 del 2011).
A su turno, el artículo 133 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 del 2011) consagra la posibilidad de consultar los documentos que reposan en las oficinas públicas y de obtener copia de los mismos, siendo un derecho reglamentado en la ley como una expresión del derecho constitucional fundamental de petición reconocido en el artículo 23 de la Constitución Política.
La reglamentación sobre la reserva de los documentos se encuentra contenida en los artículos 24 a 264 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5, normas estas que establecen que sólo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a esa calidad por la Constitución o la ley, y en especial, aquellos protegidos por el secreto comercial o industrial, los relacionados con la defensa o seguridad nacional, los amparados en el secreto profesional, los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas y los relativos a las condiciones financieras de las 3 Artículo inexequible, con efectos diferidos hasta el 31 de diciembre de 2014. 4 Ibídem. 5 Modificado por la Ley 1755 del 30 de junio del 2015 que reguló el derecho de petición y sustituyó el Título II, Derecho de Petición, capítulo 1, Derecho de petición ante las autoridades-Reglas Generales, capítulo II Derecho de petición ante autoridades-Reglas especiales y capítulo III Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas, artículos 13 a 33, de la Parte Primera de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 9 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia operaciones de crédito público y tesorería que realice la Nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la Nación. De acuerdo con la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y la Ley 1755 del año 2015, la regla general aplicable es la publicidad de los documentos públicos y la excepción a dicho principio es la reserva por disposición constitucional o legal, al igual que los aspectos relacionados de manera específica en el artículo 24 de la Ley 1437 de 2011 (modificado).
El respeto al derecho a la intimidad impide a la administración la entrega de información individual que se encuentre protegida por normas especiales por reserva de la información. Sobre los datos personales y el derecho a la intimidad6, la Corte Constitucional7 ha considerado que estos se clasifican en públicos, semiprivados y privados.
El dato público, corresponde a aquellos que sean calificados de esa manera por la Constitución y la ley, al igual que todos los que no estén incluidos en las categorías de datos semiprivados y privados. Los datos semiprivados corresponden a aquellos que no tienen naturaleza íntima, reservada, ni pública y que, por ende, su conocimiento 6 ARTÍCULO 3o.
DEFINICIONES. Para los efectos de la presente ley, se entiende por: (…) e) Dato personal. Es cualquier pieza de información vinculada a una o varias personas determinadas o determinables o que puedan asociarse con una persona natural o jurídica. Los datos impersonales no se sujetan al régimen de protección de datos de la presente ley.
Cuando en la presente ley se haga referencia a un dato, se presume que se trata de uso personal. Los datos personales pueden ser públicos, semiprivados o privados; f) Dato público. Es el dato calificado como tal según los mandatos de la ley o de la Constitución Política y todos aquellos que no sean semiprivados o privados, de conformidad con la presente ley.
Son públicos, entre otros, los datos contenidos en documentos públicos, sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas que no estén sometidos a reserva y los relativos al estado civil de las personas; g) Dato semiprivado. Es semiprivado el dato que no tiene naturaleza íntima, reservada, ni pública y cuyo conocimiento o divulgación puede interesar no sólo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general, como el dato financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios a que se refiere el Título IV de la presente ley. h) Dato privado.
Es el dato que por su naturaleza íntima o reservada sólo es relevante para el titular. (…) 7 Sentencias T-729 del 5 de septiembre de 2002 y C-1011 del 16 de octubre de 2008, ambas del Magistrado Ponente Dr. Jaime Córdoba Triviño. 10 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia puede interesar no solo a su titular sino a cierto sector o grupo de personas o a la sociedad en general.
Ejemplo de esta categoría es el dato financiero y crediticio de actividad comercial o de servicios. Por último, el dato privado es aquel que por su naturaleza íntima o reservada sólo es relevante para el titular. En consecuencia, de acuerdo con lo anterior la regla general aplicable es la publicidad de los documentos públicos y, la excepción a dicho precepto es la reserva que, en determinadas circunstancias, imponga la ley.
Corresponde entonces al legislador el señalamiento preciso y concreto de aquellos documentos que deben estar amparados por reserva, lo que excluye lógicamente que las limitaciones a la regla de la publicidad puedan ser impuestas por autoridades diferentes. Se advierte que, al tratarse de una excepción al ejercicio del derecho constitucional fundamental de petición la consagración legal debe ser expresa, por ende, su aplicación taxativa y sobre la base de una interpretación restrictiva pues, sólo de esta forma se instrumenta y garantiza la protección efectiva de los derechos fundamentales.
De conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), la limitación a la obtención de ciertos documentos que se encuentran en la base de datos de las entidades públicas, debe ser motivada por la administración y las autoridades con indicación precisa de las disposiciones legales y constitucionales que fundamentan la respuesta nugatoria, por lo cual, no es suficiente con manifestar simplemente que la información requerida por un peticionario se encuentra amparada por reserva legal y es confidencial sin señalar el sustento normativo de esta dado que, la omisión vulnera injustificadamente, el ejercicio del derecho fundamental de petición. 11 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia En el mismo sentido, la Ley 1712 de 2014 “Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones” establece en su artículo 18°, la posibilidad de rechazar el acceso a la información, siempre y cuando dicho acceso pudiese causar daño a derechos como la vida, la salud, la seguridad, la intimidad y los secretos comerciales, industriales y profesionales.
A su vez, el artículo 21° de la precitada normativa, dispone la facultad de realizar una divulgación parcial de la información cuando se evidencie que la totalidad de la misma no está protegida por una excepción contenida en la ley, de tal forma que resulta imperativo elaborar una versión pública que mantenga la reserva únicamente de la parte indispensable, pues el restante de la información que no cae en ningún supuesto de reserva legal se erige, entonces, con el carácter de conocimiento público y deberá ser entregada al solicitante de conformidad con el derecho fundamental a la información. Por su parte, el artículo 26 de la Ley 1437 del 2011 (CPACA), establece el trámite que debe adelantarse, en caso de una insistencia de una persona solicitante, así: “Artículo 26.
Insistencia Del Solicitante En Caso De Reserva. Si la persona interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la autoridad que invoca la reserva, corresponderá al Tribunal Administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez (10) días siguientes. (…)” (Negrillas adicionales de la Sala). 3. Caso Concreto 12 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia En el asunto bajo estudio, la Superintendencia de Transporte, denegó la solicitud de información elevada por la señora Zulma Constanza Guauque Becerra, Vicepresidenta Jurídica de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, con fundamento en que la misma se encuentra sujeta a reserva del orden legal de conformidad con lo reglado en el artículo 61 del Código de Comercio, referente a los documentos propios del comerciante, en este caso las empresas de transporte aéreo.
Recuérdese que, la información requerida se relaciona con “(…) los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación.” Evaluados los presupuestos normativos, la Sala accederá parcialmente a la solicitud de información, como pasa a explicarse en el siguiente sentido: 1) Sea lo primero indicar que, la Superintendencia de Transporte fundamentó la negativa de acceso a la información con base en el artículo 61 del Código de Comercio, norma que contempla lo siguiente: “ARTÍCULO 61. <EXCEPCIONES AL DERECHO DE RESERVA>.
Los libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente. Lo dispuesto en este artículo no restringirá el derecho de inspección que confiere la ley a los asociados sobre libros y papeles de las compañías comerciales, ni el que corresponda a quienes cumplan funciones de vigilancia o auditoría en las mismas.
Al respecto, considera prudente la Sala retomar la jurisprudencia constitucional sobre la reserva legal del secreto comercial en lo que atañe 13 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia a los documentos propios del comerciante; frente a la materia el alto tribunal constitucional se ha manifestado indicando lo siguiente8: “(…) 5.3.8.
En virtud de lo expuesto con antelación, es claro que la norma legal aplicable para efectos de la reserva de las actas solicitadas, es el artículo 61 del C. de C. mediante el cual se reglamenta la excepción al derecho de reserva de los libros y papeles del comerciante, a saber: (…) 5.3.9. Este artículo señala dos supuestos en los cuales es posible levantar la reserva que por regla general se mantiene sobre documentos que se entienden son de carácter privado, en la medida que el Código de Comercio contiene disposiciones relacionadas con la función que desempeñan las sociedades y por consiguiente los comerciantes, para competir con otros particulares en el sector privado.
La primera de las excepciones al derecho de reserva, es cuando los libros y papeles sean requeridos para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente, mientras que la segunda, se presenta cuando tales documentos sean solicitados para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y auditoría. 5.3.9.1.
Para definir el alcance del primer supuesto, es necesario analizar el artículo 61 del C. de C. a la luz de lo dispuesto en el artículo 15 de la Carta Política, por cuanto, este último señala en el inciso 4° cuales son los fines constitucionales para autorizar la presentación de los libros de contabilidad y demás documentos privados. Los fines establecidos por esa norma Superior son: tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado.
De lo anterior, considera la Sala que la función de control político que invocó la concejala para hacer inoponible la reserva de los documentos privados y en efecto lograr acceder a la información contenida en ellos, no se enmarca dentro de los fines constitucionales enunciados anteriormente, puesto que, no es el caso de un control fiscal que ampara un fin tributario, ni un control que persiga un fin judicial, ni mucho menos el ejercicio de un control de inspección, vigilancia e intervención propio del cumplimiento de las funciones de las Superintendencias frente a las empresas que prestan servicios públicos. 5.3.9.2.
En cuanto, al segundo supuesto, relacionado con la posibilidad de exhibir los documentos del comerciante cuando estos sean solicitados para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y auditoria, al igual, que en el supuesto anterior, considera la Sala que las excepciones previstas en la norma no corresponden a la esencia del control político que, en este caso, pretende 8 Corte Constitucional, sentencia T-181 del 26 de marzo de 2014, expediente T-4.006.525, M.P. Dr. Mauricio González Cuervo 14 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia alegar la concejala para levantar la reserva que recae sobre los documentos privados de la ETB.
(…)” (se resalta) Como se denota, de la referencia jurisprudencial recién ventilada, la anterior norma hace referencia al secreto comercial, en el sentido que, busca proteger la información relevante vinculada a la actividad comercial propiamente dicha como pueden ser las estrategias de venta y publicidad, las inversiones que los comerciantes realicen, entre otras.
De conformidad con lo reglado en el artículo 61 del Código de Comercio, y la jurisprudencia anotada, advierte la Sala que de los libros y papeles de los comerciantes se puede sustraer información financiera y comercial, la cual está sujeta a reserva de conformidad con el numeral 5º del artículo 24 de la Ley 1755 de 20159, respecto de lo cual la jurisprudencia en comento señaló lo siguiente: “(…) El numeral 5 del artículo 24 establece el carácter reservado de la información financiera y comercial de las personas, de conformidad con lo previsto en la Ley Estatutaria 1266 de 2008, “por la cual se dictan las disposiciones generales del hábeas data y se regula el manejo de la información contenida en bases de datos personales, en especial la financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países.” Este contenido normativo otorga el carácter de reservado a la información contenida en los bancos de datos que revista la característica de tener un componente comercial y financiero, a partir del cual se pueda efectuar un análisis de riesgo, como una materialización de la garantía constitucional consagrada en el artículo 15 de la Carta Política.
Lo anterior exige determinar el alcance de la expresión “datos referentes a la información comercial y financiera”, pues de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1266 de 2008, ciertos datos, aun cuando puedan contener información comercial y financiera respecto de las personas, no por ello revestirán el 9 ARTÍCULO 24. INFORMACIONES Y DOCUMENTOS RESERVADOS.
“Solo tendrán carácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial: (…) 5. Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008.” 15 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia carácter de reservada, en la medida en que para que se configure la procedencia de la reserva, la información deberá servir “como elemento de análisis para la evaluación de los riesgos de la situación comercial o financiera de la persona”.
Además de cuáles son los “términos de la Ley Estatutaria 1266 de 2008” en materia de reserva de dicha información. Al respecto, se encuentra que el literal j) del artículo 3º de la Ley 1266 de 2008, define a la información financiera, crediticia, comercial, de servicios y la proveniente de terceros países, como aquella referida “al nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias, independientemente de la naturaleza del contrato que les dé origen” (…)” (resalta la Sala) En ese contexto destaca la Sala que, para la procedencia de la reserva legal sobre información financiera y comercial, la misma debe servir como elemento de análisis para la evaluación de riesgos del comerciante, esto es, la información relacionada con el nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias, en los términos de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
Por lo que, como acertadamente lo argumentó la entidad estatal, la información requerida, derivada de la presentación de los cálculos actuariales de las empresas de transporte aéreo, que ponga en evidencia el estado de las obligaciones dinerarias de dichas empresas, contenida en sus libros de contabilidad goza de reserva legal de conformidad con lo contemplado en el artículo 61 del Código de Comercio. 2) Ahora bien, considera pertinente la Sala analizar la naturaleza jurídica de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC y su régimen aplicable, con el fin de dilucidar si la reserva advertida le es oponible o si, por el contrario, a pesar de que opera la reserva del artículo 61 del Código de Comercio y el numeral 5º del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015 sobre la información requerida, que se recuerda versa sobre “(…) los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación.”, la misma tenga que ser suministrada a la solicitante en virtud del correcto ejercicio de su objeto misional y en 16 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia garantía del derecho a la seguridad social de los afiliados y pensionados de CAXDAC.
En esa medida, se debe ventilar lo contemplado en el artículo 1 del Decreto 1283 de 1994 el cual refiere lo siguiente: “ARTICULO 1o. NATURALEZA JURIDICA. La entidad administradora del régimen de transición de los aviadores civiles definido en el Decreto 1282 de 1994, lo mismo que del régimen de pensiones especiales transitorias contenido en el artículo 6o. de dicho decreto, será la Caja de Auxilios y de Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles, ACDAC, denominada "CAXDAC", entidad de seguridad social de derecho privado y sin ánimo de lucro, creada por medio del Decreto Legislativo número 1015 de 1956 y la Ley 32 de 1961.” (se resalta).
A su turno, el artículo 52 y el numeral 4 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 preceptúa lo siguiente: “ARTÍCULO 52. ENTIDADES ADMINISTRADORAS. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley.
Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria<3>.” (negrilla y subrayado de la Sala). “ARTÍCULO 139. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente Ley para: (…) 4.
Establecer la manera como las Cajas, Fondos o entidades del sector privado que subsistan, deben adaptarse a las disposiciones contenidas en la presente Ley, señalando las funciones adicionales a la Superintendencia Bancaria<3>, y a la de Salud, a fin de que dichas 17 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia entidades adapten sus estatutos y reglas de funcionamiento.” (negrilla y subrayado de la Sala).
Por lo que, de las referencias normativas advertidas, resulta pacífico señalar que la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC es una caja privada de pensiones, sin ánimo de lucro, que administra el régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles y cuyo régimen aplicable corresponde al régimen de prima media.
Adicionalmente, dentro de sus funciones se destaca el cobro a las empresas de aviación civil de los aportes no cancelados oportunamente10, en donde, para lograr tal cometido, resulta fundamental que acceda a los cálculos actuariales de las empresas del sector11 con el fin de efectuar la correspondiente determinación de la deuda por pasivo pensional.
De lo expuesto hasta acá, la Sala advierte que a la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC le asiste un verdadero interés legítimo sobre la información requerida en aras de garantizar el correcto ejercicio de su objeto misional, derivado de sus funciones de administradora del régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles, y el derecho a la seguridad social de sus afiliados y pensionados. 10 Corte Suprema de Justicia, sentencia del 08 de mayo de 2024 (11001310503820180065001) M.P. Jorge Prada Sánchez. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-179/97 M.P. Fabio Morón Diaz “(…) Ya desde la ley 32 de 1961 quedó en claro que las empresas nacionales que tuvieran a su servicio miembros del Escalafón de Reserva de 2a. clase de la Fuerza Aérea, contribuirían con sus aportes a la financiación de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles "en la cuantía y con las condiciones que determine el Gobierno, previos los estudios actuariales que la entidad beneficiaria le presente" (art. 1), encargándose, entonces, la mencionada Caja, "entidad con personería jurídica y sin ánimo de lucro", de asumir el pago "de las prestaciones sociales que correspondan a las empresas nacionales de aviación civil, de acuerdo con sus propios reglamentos y con las normas especiales que al efecto fije el gobierno"(art. 2).
(…) Así pues, los frutos civiles de los aportes de las empresas quedaron limitados al interés utilizado para la elaboración de los cálculos actuariales y cualquier suma que se percibiera por encima de ese interés técnico pasaba a engrosar los llamados "fondos propios de Caxdac". Resulta claro que los fondos propios originados en el mayor rendimiento obtenido por el fondo de reservas, a los que alude el parágrafo demandado para destinarlos al pago de pensiones reconocidas de empresas no aportantes, son una porción de los rendimientos de las sumas que las empresas pagaron a la Caja por concepto de aportes y, la misma demandante apunta que su razón de ser estriba en la diferencia entre el interés técnico destinado al fondo de prestaciones legales y la tasa interna de inflación. (…)” (se destaca). 18 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia En ese orden, se destaca que la Superintendencia de Transporte ostenta la facultad de realizar una divulgación parcial de la información requerida, efectuando la entrega únicamente de “(…) los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación.” que sirvan como insumo para CAXDAC, con el fin de que esta caja pueda cumplir de manera satisfactoria su rol de administradora del régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles y en garantía del derecho a la seguridad social de sus afiliados y pensionados; excluyendo toda aquella información que, a pesar de que se aportó con ocasión al cálculo actuarial, sea ajena a este trámite y comporte el nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias derivadas del ejercicio del objeto social de las empresas de transporte aéreo.
Se recalca en el hecho de que sean ajenas al cálculo actuarial, ya que la información financiera que sea vital para el referido cálculo actuarial sí debe ser suministrada en virtud de las competencias funcionales y misionales de CAXDAC, en procura del derecho fundamental a la seguridad social de sus afiliados y en garantía del derecho al acceso a la información de la solicitante.
En ese sentido, la Sala reitera que a la luz del artículo 21 de la Ley 1712 de 201412, se dispone la facultad de realizar una divulgación parcial de la información cuando se evidencie que la totalidad de la misma no está protegida por una excepción contenida en la ley o que, a pesar de operar la reserva legal, tal información resulte fundamental para el correcto ejercicio del deber funcional del solicitante y la reserva legal no le sea oponible en su totalidad; de tal forma que resulta imperativo elaborar una versión accesible para el solicitante que mantenga la reserva únicamente de la parte indispensable; lo anterior, de conformidad con el derecho fundamental al acceso a la información. 12 ARTÍCULO
21. DIVULGACIÓN PARCIAL Y OTRAS REGLAS. “<Artículo corregido por el artículo 3 del Decreto 1494 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> En aquellas circunstancias en que la totalidad de la información contenida en un documento no esté protegida por una excepción contenida en la presente ley, debe hacerse una versión pública que mantenga la reserva únicamente de la parte indispensable.
La información pública que no cae en ningún supuesto de excepción deberá ser entregada a la parte solicitante, así como ser de conocimiento público. La reserva de acceso a la información opera respecto del contenido de un documento público pero no de su existencia.” 19 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia Así las cosas, se impone acceder parcialmente a la petición de información realizada por la señora Zulma Constanza Guauque Becerra, Vicepresidenta Jurídica de la Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, y en consecuencia, se ordenará al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte, o a quien haga sus veces, que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de esta decisión, expida a costas de la peticionaria, únicamente la información relacionada con “(…) los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación.” que sirvan como insumo para CAXDAC, con el fin de que esta caja pueda cumplir de manera satisfactoria su rol de administradora del régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles y en garantía del derecho a la seguridad social de sus afiliados y pensionados, excluyendo toda aquella información que sea ajena al trámite de presentación de los cálculos actuariales y comporte el nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias derivadas del ejercicio del objeto social de las empresas de transporte aéreo y se subsuma en la reserva legal consagrada en el artículo 61 del Código de Comercio y el numeral 5º del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015.
Por lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Accédese parcialmente a la petición de información presentada inicialmente por la señora Zulma Constanza Guauque Becerra, obrando en calidad de Vicepresidenta Jurídica de la Caja de Auxilios y 20 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles – CAXDAC, el 18 de marzo de 2025 (carpeta 01 - archivo 03) e insistida el 7 de mayo de 2025 (carpeta 01 - archivo 02), por las razones antes expuestas.
Segundo: En consecuencia, ordénase al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Transporte, o a quien haga sus veces, que en el término de diez (10) días hábiles contados a partir de la notificación de esta decisión, expida a costas de la peticionaria, únicamente la información relacionada con “(…) los cálculos actuariales aprobados, o no, a las empresas de aviación.” que sirvan como insumo para CAXDAC, con el fin de que esta caja pueda cumplir de manera satisfactoria su rol de administradora del régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles y en garantía del derecho a la seguridad social de sus afiliados y pensionados, excluyendo toda aquella información que sea ajena al trámite de presentación de los cálculos actuariales y comporte el nacimiento, ejecución y extinción de obligaciones dinerarias derivadas del ejercicio del objeto social de las empresas de transporte aéreo y se subsuma en la reserva legal consagrada en el artículo 61 del Código de Comercio y el numeral 5º del artículo 24 de la Ley 1755 de 2015.
Tercero: Instase a la solicitante del asunto a desplegar un uso prudente de la información que se le otorgue, en todo caso enmarcando su ejercicio de manera exclusiva en el cumplimiento de sus funciones como caja privada de pensiones que administra el régimen de prima media con prestación definida de los aviadores civiles. Cuarto: Notifíquese la presente providencia a las partes por el medio más expedito.
Quinto: Cumplido lo anterior, previas las constancias secretariales, archívese el expediente. 21 Expediente No. 25000-23-41-000-2025-01046-00 Peticionario: Caja de Auxilios y Prestaciones de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles Recurso de insistencia
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta No. OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado Firmado electrónicamente CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado Firmado electrónicamente MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado Firmado electrónicamente Nota: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que conforman la Sala de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.