1 República de Colombia Rama Judicial del Poder Público Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda - Subsección “E” Magistrado ponente: Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Bogotá D.C., 22 de agosto de 2025 Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 Demandante: Nancy Echeverry Navarrete Demandado: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación y Fiduciaria La Previsora S.A. Controversia: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías docente Oralidad Sentencia segunda instancia Ley 1437 de 2011 I. Objeto de la decisión Procede la Sala a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada departamento de Cundinamarca contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2025 por el Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
II. Antecedentes 1. Demanda 1.1. Pretensiones1 La señora Nancy Echeverry Navarrete en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 presentó demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación y Fiduciaria La Previsora S.A., la cual estuvo orientada en resumen a las siguientes declaraciones y condenas: 1 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 01 DEMANDA.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 2 Solicitó la declaratoria de nulidad del acto ficto que se configuró como falta de respuesta a la petición presentada el 20 de diciembre de 2022 ante la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A.; y del oficio CUN2022EE029698 del 29 de diciembre de 2022, expedido por el departamento de Cundinamarca, por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales equivalente a un día de salario por cada día de retardo, “contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía”.
Así mismo, solicitó condenar a las entidades demandadas a dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 187 y 192 del CPACA, al reconocimiento y pago de intereses moratorios y a la condena en costas y agencias en derecho. 1.2. Hechos2 La señora Nancy Echeverry Navarrete solicitó el 12 de octubre de 2021 el reconocimiento y pago de las cesantías, las cuales le fueron reconocidas a través de la Resolución 4468 del 7 de junio de 2022, y le fueron consignadas el 18 de agosto de 2022.
El 20 de diciembre de 2022 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, lo que le fue negado, a través de los actos administrativos acusados. 1.3. Normas violadas y concepto de la violación3 La parte demandante señaló como disposiciones violadas los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995, 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, 57 de la Ley 1955 de 2019 y los Decretos 1272 de 2018 y 942 de 2022.
Arguye que le asiste derecho a la sanción moratoria pretendida porque la parte demandada desconoció los términos legales para el reconocimiento y pago de las 2 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 01 DEMANDA. 3 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 01 DEMANDA. Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 3 cesantías parciales deprecadas, pues de conformidad con la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006 que reguló la situación particular del pago de las cesantías parciales y definitivas a favor de los servidores públicos, impuso a la entidad empleadora un término preciso para cancelar el auxilio de cesantías, es decir, antes de los setenta (70) días de radicada la solicitud, contabilizados de la siguiente forma: quince (15) días hábiles para la expedición del acto de reconocimiento, diez (10) días hábiles para su ejecutoria, y cuarenta y cinco (45) para efectuar el pago al trabajador, indicó que este término no fue acatado por la entidad, reconociendo y pagando las cesantías tiempo después del señalado en la norma, razón por la cual tiene derecho al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de tal prestación. 2.
Contestaciones de la demanda 2.1. Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio4 Por intermedio de su apoderada se opuso a las pretensiones de la demanda, asegura que por la naturaleza del Fondo no puede expedir los actos administrativos que se atacan en esta instancia. Además, no es dable tener al Fondo como demandado puesto que no tiene ningún rol en el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías a los docentes.
No obstante, en caso de encontrarse probada la mora el Fondo solo respondería por la causada en el año 2019, pero como en este caso la reclamación es del año 2021, resulta claro que la mora recae en la entidad territorial. Acto seguido, realizó el conteo de los términos encontrando lo siguiente: como la reclamación se presentó el 12 de octubre de 2021 y la resolución solo se expidió el 7 de julio de 2022, la mora recae en la actuación de la entidad territorial.
En todo caso, refirió que el Fondo solo se demoró 2 días para poner a disposición de la demandante el dinero reconocido. Finalmente, propuso como excepciones de mérito las que denomino: i) cobro indebido de la sanción moratoria; ii) buena fe e iii) improcedencia de condena en costas. 4 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 06CONTESTACION DDA FOMAG.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 4 2.2. Fiduciaria La Previsora S.A. – Fiduprevisora5 A través de apoderada la Fiduprevisora S.A. contestó la demanda para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, señalando que no le asiste responsabilidad alguna, pues actúa como administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, presta sus servicios financieros cumpliendo con la obligación puntual asignada, la cual consiste en girar los recursos que correspondan al acto administrativo emitido exclusivamente por la respectiva secretaría de educación quien decide y reconoce en cabeza de los docentes el derecho a determinada prestación social, por lo tanto, es tan solo el medio por el cual el ente territorial logra satisfacer la obligación que tiene frente al docente.
Luego refirió que con la expedición de la Ley 1955 de 2019 la obligación recae de forma exclusiva en las entidades territoriales, por ello, es quien debe asumir el pago de la mora. Finalmente, propuso como excepciones de mérito las que denomino: i) cobro de lo no debido; ii) enriquecimiento sin justa causa e iii) innominada. 2.3. Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación6 A través de apoderado, se opuso a las pretensiones del libelo introductorio y afirmó que la solicitud de reconocimiento y pago de la sanción por mora encuadra en el supuesto de hecho contemplado en el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, lo cual supone que es el Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la única entidad responsable por el pago de esta sanción a través de los títulos de tesorería TES.
Insiste en que todas las sanciones que se generaron hasta el 31 de diciembre de 2022 continúan siendo responsabilidad del Fondo. En el presente caso, como la reclamación se presentó el 12 de octubre de 2021 y la mora se causa antes del 31 de diciembre de 2022 la entidad responsable de asumir el pago es el Fondo. Finalmente, propuso como excepciones de mérito las que denomino: i) inexistencia de obligaciones a cargo del departamento de Cundinamarca por inaplicabilidad de la norma, ii) inexistencia de obligaciones a cargo del departamento de Cundinamarca, iii) la liquidación de la sanción moratoria no da 5 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 07CONTESTACION DDA FIDU. 6 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 08CONTESTACION DDA DPTO.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 5 lugar a indexación, iv) enriquecimiento injusto, v) buena fe, vi) compensación y vii) genérica o innominada. 3. Sentencia de primera instancia7 El Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá profirió sentencia el 26 de marzo de 2025, en la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
La juez de instancia luego de exponer la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, como primera medida señalo que se configuró el silencio administrativo negativo respecto de la petición radicada el 20 de diciembre de 2022 ante el Fondo, para lo cual declaro su existencia. Acto seguido encontró probado que el 12 de octubre de 2021 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la cesantía parcial, la cual le fue reconocida y pagada mediante Resolución 004468 del 7 de junio de 2022 y pagada el 27 de julio de 2022.
Así las cosas, aseguró que el departamento de Cundinamarca tenía hasta el 4 de noviembre de 2021 para expedir el acto de reconocimiento, decisión que debía adquirir firmeza el 19 de noviembre siguiente, luego, el pago se debía realizar a más tardar el 25 de enero de 2022, sin embargo, este solo se realizó el 27 de julio de 2022, encontrando que la mora se había presentado entre el 26 de enero y el 26 de julio de 2022, para un total de 182 días calendario.
Atendiendo a que la mora se causó por una petición radicada luego de la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 y antes del Decreto 942 de 2022, procedió a establecer en qué entidad recaía la mora, concluyendo que el pago de las cesantías debió realizarse hasta el 25 de enero de 2022, pero la entidad territorial expidió el acto solo hasta el 7 de junio de 2022, es decir, por fuera del término concedido.
Esta decisión quedó en firme el 15 de junio del mismo año, por lo que la entidad territorial debía remitirla ese mismo día para aprobación de pago, pero esto ocurrió solo hasta el 7 de julio de 2022. Una vez la Fiduciaria recibió la solicitud del pago, se aprobó el pago el 27 de julio de 2022, 14 días hábiles posteriores. 7 38ED_Expediente_37SentenciaAnticipad(.pdf) NroActua 2.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 6 Con base en lo anterior, adujó que la mora debía ser asumida en su integridad por el departamento de Cundinamarca. Para su pago se debía tener en cuenta la asignación básica devengada en febrero de 2022. En conclusión, declaró la ocurrencia del silencio administrativo negativo frente a la petición presentada el 20 de diciembre de 2022 ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Luego declaró la nulidad del oficio CUN2022EE029698 de 29 de diciembre de 2022 proferido por el departamento de Cundinamarca. A título de restablecimiento del derecho condenó al departamento de Cundinamarca a pagar el 100% de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a razón de 182 días comprendida del 26 de enero al 26 de julio de 2022.
Negó las demás pretensiones de la demanda, entre ellas, la condena en costas y la indexación de las sumas reconocidas. 4. Del recurso de apelación Mediante auto del 20 de junio de 20258 este Tribunal admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada departamento de Cundinamarca en contra de la sentencia del 26 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado 3° Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Argumentos del recurso 4.1. De la entidad demandada9 El apoderado del departamento de Cundinamarca formuló apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que en el presente asunto procede la inaplicabilidad del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 pues en su concepto con este apartado normativo se creó un vacío normativo en lo referente al procedimiento que deben seguir las entidades territoriales en relación con el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías pues este trámite “había quedado desprovisto de un procedimiento al que las secretarías de educación de las entidades territoriales pudieran acudir para tal fin”.
Esta situación solo fue superada con la expedición del Decreto 942 de 2022. 8 47Autoadmitiendo_Auto2023230R(.pdf) NroActua 4. 9 41ED_Expediente_40EscritoRecursoApel(.pdf) NroActua 2. Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 7 No obstante, tampoco resulta posible aplicar lo reglamentado en el Decreto 942 de 2022, como quiera que su expedición fue posterior a la fecha de radicación de la solicitud -12 de octubre de 2021-.
Reitera que de conformidad con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el responsable de asumir el pago de la sanción moratoria, es el Fomag, toda vez que la solicitud de reconocimiento de las cesantías se radicó el 28 de enero de 2022, por tanto, según lo dispuesto en la referida Ley, con la modificación que introdujo la Ley 2294 de 2023, al parágrafo transitorio del artículo 57, todas las sanciones ocasionadas por el pago inoportuno del auxilio de las cesantías causadas al 31 de diciembre de 2022, continúan en cabeza del Fondo, representado por la Fiduprevisora S.A., al punto que la misma Ley establece los recursos con los cuales se realizará el pago de esta indemnización, estos son, Títulos de Tesorería (TES). 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 20 de junio de 202510 se les informó a las partes la posibilidad de pronunciarse sobre el recurso de apelación, y al Ministerio Público la oportunidad de emitir concepto desde que se admite el recurso y hasta antes de que ingrese el proceso al despacho para sentencia. Al respecto, no hubo pronunciamiento de las partes ni concepto por parte del Ministerio Público.
III. Consideraciones 1. Competencia en segunda instancia El artículo 153 del CPACA dispone que los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, entre otros. 2.
Problema Jurídico El problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se configuró o no la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales a favor de la señora Nancy Echeverry Navarrete, en razón a un día de salario por cada día de 10 47Autoadmitiendo_Auto2023230R(.pdf) NroActua 4. Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 8 retardo, en caso afirmativo, se deberá determinar los días en que incurrió en mora la entidad demandada. 3.
Normatividad y jurisprudencia aplicable al caso en concreto 3.1. Régimen aplicable para el reconocimiento de las cesantías de los docentes En virtud de la Ley 43 de 197511 la Nación y las entidades territoriales asumieron las obligaciones prestacionales respecto del personal docente; con ese fin mediante el artículo 3º de la Ley 91 de 1989, el legislador creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos serán manejados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, en el cual el Estado tuviere más del 90% del capital.
Para tal efecto, el Gobierno Nacional suscribiría el correspondiente contrato de fiducia mercantil. De conformidad con la normatividad precitada al Fondo se le atribuyó la función de atender las prestaciones sociales de los docentes afiliados a este, es decir, que tiene a su cargo la función administrativa de reconocer la prestación a través de la expedición del acto administrativo, cuyo monto se paga con cargo al patrimonio autónomo, recursos que son manejados y administrados por la Fiduciaria la Previsora S.A., en virtud del contrato de fiducia mercantil celebrado entre el Ministerio de Educación Nacional y la Fiduciaria La Previsora S.A.12.
En relación con las cesantías, la citada Ley en su artículo 15 estableció: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3. Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. 11 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones” 12 Al respecto, ver Escritura Pública No. 83 de la Notaría 44 de Bogotá D.C., en la cual se indica, su cláusula segunda: “El presente contrato tiene por objeto constituir una Fiduciaria Mercantil sobre los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –EL FONDO- con el fin de que LA FIDUCIARIA los administre, invierta y destine el cumplimiento de los objetivos previstos para EL FONDO, conforme a las instrucciones que le sean impartidas por el Consejo Directivo del mismo”.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 9 B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional. (…)” Así entonces, corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio liquidar y reconocer el auxilio de cesantías de los docentes oficiales, actividad que desarrolla a través de las secretarías de educación de los entes territoriales, mientras que el pago de la citada prestación, debe ser efectuado a través de la administradora de sus recursos, que en la actualidad está en cabeza de la Fiduprevisora S.A. El pago de la referida prestación estaba sometido al trámite previsto en el Decreto 2831 de 200513, que estableció un procedimiento administrativo caracterizado por la división de responsabilidades y cargas administrativas entre las secretarías de educación y la fiduciaria, y la adopción de términos para la ejecución de cada una de ellas, períodos que, en conjunto, superaban los plazos dispuestos por el legislador para la expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de los demás servidores públicos14.
En efecto, se recuerda que el régimen sancionatorio por el no pago oportuno de las cesantías definitivas a los servidores públicos se encuentra establecido en el artículo 1º y en el parágrafo del artículo 2° de la Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”, en la que se dispuso: “Artículo 1°.
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley. Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar.
Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo. 13 «Por el cual se reglamentan el inciso 2° del artículo 3 y el numeral 6 del artículo 7 de la Ley 91 de 1989, y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, y se dictan otras disposiciones». 14 Al respecto, ver párrafos 118, 119 y 122 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ-SII-012-2018 de 18 de julio de 2018, expediente 73001-23-33-000-2014-00580-01.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 10 Artículo 2°. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social. Parágrafo.
En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 1071 de 2006 “Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de 1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su cancelación", en la que se señaló: “Artículo 4°.
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo”.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” (Subraya la Sala). Sobre la manera como debe hacerse el cómputo para el pago de la sanción moratoria, la Sala Plena del Consejo de Estado15 indicó: “Cuando la Administración resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías en forma tardía buscando impedir la efectividad conminatoria de la sanción de que trata el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, el tiempo a partir del cual comienza a correr el término para que se genere la indemnización moratoria debe contarse desde la fecha en la cual el interesado radicó la petición de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, es decir, quince (15) días hábiles que tiene la entidad para expedir la resolución, más cinco (5) días hábiles que corresponden a la ejecutoria, en el evento de que la resolución de reconocimiento hubiere sido expedida, con la salvedad a la que alude el mismo 15 Consejo de Estado en sentencia 2000-02513 del 27 de marzo de 2007, M.P. Jesús María Lemos Bustamante.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 11 precepto, más cuarenta y cinco (45) días hábiles a partir del día en que quedó en firme la resolución, para un total de 65 días hábiles, transcurridos los cuales se causará la sanción moratoria”. La Sección Segunda del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia con relación a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en los siguientes términos16: “98.
En el primer evento, es decir, cuando se produce la notificación por medio electrónico, habrá de considerar el artículo 56 del CPACA, para concluir que el término de ejecutoria se computará a partir del día siguiente en que la entidad certifique el acceso del peticionario al contenido íntegro del acto que reconoció la cesantía, vía e-mail informado para el efecto en la petición, que en todo caso deberá hacerse a más tardar 12 días después de expedido el acto.
(…) 102. Siendo prácticos, en casos donde existe acto escrito que reconoce las cesantías, el término de ejecutoria y, por ende, los 45 días hábiles posteriores a ésta para que ocurra su pago efectivo, solo empezarán a correr una vez se verifica la notificación en los estrictos términos señalados. (…) 107. En estas condiciones, el cómputo del término de ejecutoria del acto que reconoce la cesantía que no es notificado, diligencia que debe verificarse necesariamente para contabilizar el de pago que es de 45 días, solo será viable después de 12 días de expedido el acto definitivo, esto es, considerando la ficción que la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario, 5 días que le dio de espera para comparecer a recibir la notificación, 1 día para entregarle el aviso y 1 más con el que la perfecciona por este medio.
(…) 109. Siguiendo esta misma línea, se encuentra la hipótesis de cuando el peticionario renuncia expresamente a los términos de notificación y de ejecutoria, procurando así un ágil cumplimiento del acto que le reconoce la cesantía, adquiriendo firmeza a partir de la fecha en que haga tal manifestación, al tratarse de oportunidades asociadas al debido proceso que le permite enterarse de la decisión y controvertirla.
En este caso, los 45 días para que se produzca el pago de la cesantía reconocida, corren a partir del día siguiente en que renuncia a los términos de notificación y ejecutoria. (…) 115. Todo lo explicado, respecto de las normas previstas en el CPACA se puede evidenciar en el siguiente cuadro: 16 Consejo de Estado en sentencia de unificación SU. 2014-00580, del 18 de julio de 2018.
M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 12 (…) 193.
En tal virtud, la Sala dicta las siguientes reglas jurisprudenciales: 3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley17 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando, el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 17 Artículos 68 y 69 CPACA. ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal [101] 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 13 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.” Conforme lo anterior, se concluye que los docentes afiliados al Fomag les asiste el derecho al reconocimiento de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, por tanto, la gestión de la administración para resolver todas las solicitudes de reconocimiento de las cesantías formuladas ante el aludido Fondo, deben ajustarse a los términos señalados en esas normas. 3.2.
De la legitimación en la causa por pasiva Por otra parte, se precisa que el Decreto 1272 de 2018 “Por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación-, se reglamenta el reconocimiento y pago de Prestaciones Económicas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y se dictan otras disposiciones”, señaló que el pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fomag, en los siguientes términos: “Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o judiciales correspondientes que se deban adelantar contra de quien de lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006”.
Luego, la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022 pacto por Colombia, pacto por la equidad” estableció: “Artículo 57. Eficiencia en la administración de los recursos del fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la secretaría de educación de la entidad territorial y pagadas por el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Parágrafo. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la secretaría de educación territorial al fondo nacional de prestaciones sociales Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 14 del magisterio.
En estos eventos el fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Parágrafo transitorio. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al ministerio de hacienda y crédito público para emitir títulos de tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el ministerio de hacienda y crédito público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos. el consejo directivo del Fomag efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo.
La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.”. (Subraya la Sala) De acuerdo con la anterior normativa, la Sala concluye que para determinar en quien recae la responsabilidad de asumir el pago de la sanción moratoria, se debe establecer la fecha de radicación de la solicitud de cesantías.
Así entonces, la entidad territorial será la responsable, en el evento en que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos establecidos para la radicación o entrega de la solicitud de pago al Fomag, caso en el cual el Fondo asume únicamente la cancelación del auxilio de las cesantías. De igual manera, la referida norma precisó que los recursos del Fondo deberán ser destinados exclusivamente para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios, mas no para la cancelación de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa.
Con la expedición del Decreto 942 de 2022 se regularon varios aspectos, entre ellos la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, estableciéndose que corresponde a la entidad territorial y a la sociedad fiduciaria encargada de manejar los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocer y pagar la sanción cuando el pago extemporáneo se produce por el incumplimiento de los términos previstos, así: “(…) Artículo 2.4.4.2.3.2.28.
Sanción moratoria. La Entidad Territorial Certificada en Educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, serán las responsables del pago de la sanción por mora en el pago tardío de las cesantías, en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los términos previstos para cada una de ellas en los artículos 2.4.4.2.3.2.22 y 2.4.4.2.3.2.27 del presente decreto, así como de los términos aplicables para la notificación y la resolución de recursos de acuerdo con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.
Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. La sanción moratoria no afectará los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 15 Magisterio y, en caso de presentarse, su pago será responsabilidad de la entidad que la genere.
Parágrafo. La entidad territorial será responsable de pagar la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo de la prestación se generó como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En caso de que se presenten demoras en el pago de las cesantías imputables a la sociedad fiduciaria encargada de la administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que ocasionen sanción moratoria, deberá ser cubierta con el patrimonio de la sociedad fiduciaria. En el evento en que la sanción por mora resulte imputable a las dos entidades antes enunciadas, ésta deberá calcularse y pagarse de forma proporcional según los días de retraso en el reconocimiento o el pago que corresponda para cada entidad.
(…)”. Con fundamento en lo anterior, los recursos del Fondo no pueden verse afectados por la sanción por mora en el pago de las cesantías, por ello, cuando se configure tal sanción, deberá ser asumido bien sea por la entidad territorial o la sociedad fiduciaria, según corresponda, o por ambas, en forma proporcional. 3.3. Término de prescripción para reclamar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías Con relación al fenómeno jurídico de la prescripción para solicitar el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago del auxilio de las cesantías, la sección segunda el Consejo de Estado18 dejó sentado que aquel, no se rige por lo establecido en los Decretos 1848 y 3135 de 1968, sino por el artículo 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, al precisar: Siendo así y como quiera que las Subsecciones A y B han aplicado la prescripción trienal en asuntos relativos a sanción moratoria, se considera que no hay controversia alguna sobre ese particular; no obstante, sí es del caso precisar que la norma que se ha de invocar para ese efecto, es la consagrada en el Código de Procedimiento Laboral, artículo 151.
Disposición que, a su tenor literal consagra: Prescripción. Las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres años, que se contarán desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del trabajador, recibido por el patrono, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpirá la prescripción, pero sólo por un lapso igual. 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia CE-SUJ-2-004-2016 de 25 de agosto de 2016.
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 16 Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 2 de noviembre de 202319, en lo que refiere a la contabilización de la prescripción trienal de la sanción moratoria de las cesantías, indicó: (…) la contabilización del término trienal de la prescripción de la sanción moratoria inicia desde cuando esta se hace exigible, al vencer el plazo establecido en la ley para el pago de las cesantías definitivas. 87.
Si bien la sanción se causa y acumula diariamente, no puede ser considerada como una prestación periódica por tratarse de una penalidad indivisible de ejecución instantánea, por tanto, está sujeta a un plazo de prescripción establecido por la ley. En otras palabras, aunque la penalidad acrecienta con el tiempo, esta acumulación no la convierte en una obligación sin restricciones, ya que el término de prescripción define un límite claro hasta cuándo se puede reclamar. 88.
Lo anterior explica que el fenómeno de la prescripción opera en aquellos casos en los cuales el reclamo de la penalidad se haya efectuado después de los tres años contados desde la exigibilidad de la sanción y el efecto extintivo se proyecta a todas las sumas causadas y no reclamadas oportunamente por la inacción del interesado (prescripción total), sin que resulte procedente reconocer la sanción moratoria de manera parcial o fraccionada tomando como fecha los tres años anteriores a la reclamación (prescripción parcial). 3.4.6 El agotamiento de la reclamación administrativa como condición insoslayable para interrumpir la prescripción extintiva y acceder a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) 91.
Esta Sala ha señalado que el «reclamo escrito» tiene como propósito que el empleador esté previamente enterado de las acreencias que el trabajador busca que le sean sufragadas. En ese sentido, la presentación de esta reclamación administrativa se convierte en un requisito ineludible para acceder posteriormente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de obtener el reconocimiento y pago de la sanción. (…) 96.
Así entonces, la reclamación tiene la virtualidad de interrumpir la prescripción, siempre que el interesado reclame ante la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria dentro de los tres años siguientes a su exigibilidad, evento en el cual la prescripción se interrumpe, por una sola vez y por un lapso igual, en el cual, el beneficiario de la sanción deberá reclamarla judicialmente. 97.
La Sala estima necesario aclarar el alcance que tiene el aparte normativo que prevé la posibilidad de interrumpir la prescripción por un lapso igual, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar una nueva solicitud, sin que opere la prescripción. En consecuencia, la mencionada Corporación fijó las siguientes reglas de unificación de la prescripción de la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de las cesantías, así: “(i) El plazo trienal de la prescripción de la sanción moratoria por el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas, regulado por el artículo 151 del CPTSS, se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total. 19 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia SUJ-034-CE-S2- 2023 de 2 de noviembre de 2023. Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 17 (ii) El término de la prescripción extintiva de la sanción moratoria derivada del pago tardío o no pago de las cesantías definitivas se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna, y por un lapso igual de tres años, que no puede ser entendido como un término que habilita al beneficiario para presentar múltiples solicitudes, sin que opere la prescripción. (iii) Si la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria.
Conforme a lo anterior, la Sala concluye que el término de la prescripción para reclamar el derecho a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, opera dentro de los 3 años siguientes, a partir de que la obligación se hace exigible, esto es, vencido el plazo legal para el pago de la prestación, término que podrá interrumpirse por una sola vez y por un lapso igual, siempre y cuando se reclame de manera oportuna.
IV. Caso concreto 1. Hechos probados De conformidad con las pruebas20 que obran en el proceso, se logra establecer que la señora Nancy Echeverry Navarrete mediante escrito con radicado 2021- CES-072116 del 12 de octubre de 2021 solicitó el reconocimiento y pago del auxilio de las cesantías parciales anualizadas. La Secretaría de Educación de Cundinamarca a través de la Resolución 004468 del 7 de junio de 202221, reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial anualizada, notificada el 8 de junio de 202222.
Obra hoja de revisión “cesantía parcial por reparación” 23, emitida por la oficina regional Cundinamarca en la que señala que el expediente fue recibido 7 de julio de 2022 y se realizó el estudio el 19 de julio de 2022, así: 20 Ver considerando primero de la Resolución 004468 del 7 de junio de 2022, 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 01 DEMANDA. 21 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 01 DEMANDA.
Pág. 26 a 29. 22 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 11PRUEBAS. Pag. 54. 23 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 11PRUEBAS. Pag. 54. Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 18 Reposa certificado de pago de cesantía emitido el 10 de septiembre de 2024, en el cual la Fiduciaria La Previsora S.A. – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio informó que el pago de la cesantía parcial reconocida a la demandante fue puesta a disposición el 27 de julio de 202224.
El 20 de diciembre de 2022 la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías parciales anualizadas, el Ministerio de Educación le asignó el radicado CUN2022ER04285425. La Secretaría de Educación de Cundinamarca le asignó el radicado CUN2022ER042255126. El departamento de Cundinamarca a través del oficio CUN2022EE029698 del 29 de diciembre de 202227 negó la reclamación. El Ministerio de Educación no atendió la petición. 2.
Procedencia de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas régimen anualizado La demandante Nancy Echeverry Navarrete solicitó la nulidad del acto ficto o presunto originado por la falta de respuesta del Ministerio de Educación Nacional a la petición del 20 de diciembre de 2022 y la nulidad del acto expreso CUN2022EE029698 del 29 de diciembre de 2022 a través del cual el departamento de Cundinamarca le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
El Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Cundinamarca se opusieron a la prosperidad 24 27ED_Expediente_26RespuestaCERTIFICA(.pdf) NroActua 2. 25 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 01 DEMANDA. Pág. 34. 26 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 08CONTESTACION DDA DPTO.
Pág. 17 27 3ED_Expediente_02ExpedienteDigitalz(.zip) NroActua 2., 08CONTESTACION DDA DPTO. Pág. 17 Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 19 de las pretensiones. El Fondo considera que la entidad territorial es la única llamada a responder por la mora. Por su parte el departamento de Cundinamarca considera que la única entidad llamada a responder conforme la Ley 1955 de 2019 es el Ministerio de Educación. La Fiduciaria La Previsora S.A. refiere que no está llamada a responder, pues solo funge como administradora de los recursos del Fondo.
El juez de primera instancia luego de efectuar el análisis normativo y jurisprudencial, declaró que la demandante tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías definitivas, al probarse que el trámite que se llevó a cabo para el reconocimiento y pago de la cesantía parcial se realizó fuera del término establecido en la ley.
Condenó al pago total de la sanción al departamento de Cundinamarca como quiera que no atendió los tiempos legales para la expedición y notificación del acto de reconocimiento, además, porque entre la fecha de ejecutoria y el envío para autorización de pago transcurrió más tiempo del permitido. El departamento de Cundinamarca apeló la decisión, considera que el responsable de la mora es el Fondo y no el ente territorial, pues considera que se aplicó de forma errada lo referido en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Corresponde a esta Corporación analizar si en efecto se configuró o no la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales, y en ese sentido se aclara que de conformidad con el material probatorio el régimen de liquidación aplicable a la demandante es el anualizado. Del material probatorio relacionado con anterioridad, se desprende que el actor solicitó sus cesantías parciales el 12 de octubre de 2021 y que fueron reconocidas a través de la Resolución 004468 de 7 de junio 2022.
Igualmente, está acreditado que fue puesto a disposición tal auxilio el 27 de julio de 2022. Por ende, como la petición de reconocimiento y pago de las cesantías fue presentada el 12 de octubre de 2021, la fecha límite para expedir la resolución de reconocimiento (15 días hábiles), se cumplieron el 4 de noviembre de 2021, más los 10 días hábiles siguientes de ejecutoria (por tratarse de un hecho en vigencia del CPACA), nos remonta al 19 de noviembre de 2021, y, por último, los 45 días hábiles posteriores se vencieron el 25 de enero de 2022.
De lo anterior, se puede afirmar que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 al señalar un término perentorio para la liquidación y pago de las cesantías Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 20 definitivas o parciales buscó que la administración expidiera de forma expedita el acto de reconocimiento, y que el respectivo pago se efectuara de manera oportuna.
No obstante, en el expediente no obra prueba de que la prestación haya sido sufragada en tiempo, por lo que el actor tiene derecho a la sanción moratoria equivalente a un día de salario por cada uno de retardo, entre el 26 de enero de 2022 (día siguiente a la fecha en que finalizaron los 70 días hábiles después de la petición) y el 26 de julio de 2022 (día anterior al pago del auxilio de las cesantías), para un total de 182 días calendario de mora.
Razón por la cual, el pago debe efectuarse con base en la asignación básica diaria devengada por el demandante en 2022, cuando se hizo exigible la mora de las cesantías parciales, de acuerdo con los parámetros fijados por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018. En el presente caso no es posible liquidar la condena en concreto, comoquiera que no reposa certificación del salario recibido por la demandante en la vigencia de 2022, no obstante, se precisa que para efectuar la liquidación se deberá tener en cuenta la asignación básica percibida al momento de causación de la mora, esto es, enero de 2022, cuyo valor deberá ser dividido por 30 para establecer el salario diario, resultado que deberá ser multiplicado por los días de mora, que para el caso en concreto, corresponden a 182. 2.
Entidad que debe asumir el pago de la sanción moratoria Ahora bien, en lo que respecta a la entidad que debe asumir el pago de la obligación, se advierte que de conformidad con lo indicado en el marco jurídico de la presente providencia, el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 estableció que las sanciones causadas a partir de la entrada en vigor de esa Ley (25 de mayo de 2019) serán asumidas por las entidades territoriales, es decir, las llamadas a responder en el evento en que el pago extemporáneo del auxilio de las cesantías sea ocasionado como consecuencia del incumplimiento de los términos fijados para la expedición de la resolución correspondiente, de la radicación o entrega de la solicitud de pago de la prestación al Fomag y del pago efectivo.
Se precisa que el Fondo responderá únicamente por el pago de las cesantías. En ese orden de ideas, dado que la sanción moratoria se causó con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 1955 de 2019, resulta menester estudiar el trámite que adelantaron las entidades para el reconocimiento y pago del auxilio de las Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 21 cesantías del actor, con el fin de establecer en cuál de ellas recae la responsabilidad del pago.
Trámite adelantado Entidad a cargo Fecha en que debió realizarse Fecha en la que se efectuó Solicitud de cesantías parciales -- -- 12 de octubre de 2021 Acto administrativo que reconoció el auxilio Secretaría de Educación de Cundinamarca 4 de noviembre de 2021 7 de junio de 2022 Notificación Secretaría de Educación de Cundinamarca 19 de noviembre de 2021 8 de junio de 2022 (ejecutoría 15 de junio de 2022) Radicación de la solicitud de pago Secretaría de Educación de Cundinamarca 20 de noviembre de 2021 7 de julio de 2022 Pago Fiduprevisora S.A. 25 de enero de 2022 27 de julio de 2022 Conforme lo anterior, encuentra la Sala que la mora en el pago de las cesantías se generó con ocasión del incumplimiento de la Secretaría de Educación de Cundinamarca porque el acto administrativo de reconocimiento del auxilio de cesantías fue expedido por fuera del término establecido en la norma, por tanto, se remitió extemporáneamente a la Fiduciaria28.
Por su parte, la Fiduprevisora S.A. recibió la solicitud de pago el 7 de julio de 2022 y puso a disposición los recursos el 27 de julio de 2022, esto es, a los 14 días hábiles29, de los 45 que dispone la norma para efectuar el mismo. En consecuencia, comoquiera que el trámite se surtió de manera tardía y que la Secretaría de Educación de Cundinamarca desplegó su actuación extemporáneamente, asumirá la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, comprendida entre el 26 de enero al 26 de julio de 2022.
Por lo tanto, el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de las cesantías parciales de la demandante, es atribuible en su totalidad a la Secretaría de Educación de Cundinamarca, por 182 días, como fue analizado en primera instancia. 28 Decreto 1272 de 2018. “Artículo 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías.
Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin”. 29 Decreto 1272 de 2018.
“Artículo 2.4.4.2.3.2.27. Pago de los reconocimientos de cesantías. Dentro de los 45 días hábiles siguientes a la notificación y ejecutoria del acto administrativo que reconoce las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la sociedad fiduciaria deberá efectuar los pagos correspondientes”. Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 22 3.
Prescripción Conforme a la jurisprudencia ya mencionada y a la posición adoptada por esta Sala, el término prescriptivo para reclamar la sanción moratoria por el pago tardío del auxilio de cesantías definitivas o parciales es de tres (3) años contados a partir del día siguiente a su exigibilidad. En este caso el fenómeno de la prescripción se contabiliza desde el 26 de enero de 2022 cuando se produjo la exigibilidad del pago de la sanción moratoria, y como el demandante presentó la reclamación del pago de la sanción moratoria el día el 20 de diciembre de 2022 y la demanda el 19 de mayo de 2023, es claro que entre la exigibilidad y la petición no transcurrieron más de tres años, como tampoco entre la petición y la presentación de la demanda, por lo que no operó el fenómeno prescriptivo.
IV. Conclusión La Sala considera que en el presente caso y atendiendo el análisis efectuado, se deberá confirmar la sentencia recurrida, en tanto se probó que la entidad territorial incurrió en mora en el reconocimiento y pago de la cesantía parcial, por lo cual debe asumir la mora causada entre el 26 de enero y el 26 de julio de 2022 para un total de 182 días, la cual deberá ser liquidada con la asignación básica del año 2022 cuando se causó la mora.
Se adicionará un numeral ordenando la remisión de una copia de esta providencia a la Contraloría General de la República para que, de considerarlo pertinente, adelante las investigaciones a que haya lugar debido a los recursos públicos que se vieron comprometidos por la demora en el pago de las cesantías de la demandante Nancy Echeverry Navarrete (por 182 días calendario).
V. Costas procesales El artículo 188 del CPACA señaló que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas (primer inciso), y luego, por adición del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, se indicó que en todo caso la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal (segundo inciso).
Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 23 Por lo tanto, en este caso al analizar la conducta de la demandante, y de las demandadas al ejercer el derecho de defensa con la contestación de la misma y la presentación del recurso de apelación, se encuentra que lo hicieron bajo la convicción de un suficiente fundamento legal, con el cual se sustenta su posición y se soporta con las pruebas aportadas al proceso, además se observa que las partes propusieron argumentos razonables en defensa de sus intereses, razón por la cual no se impondrá la condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda – Subsección “E”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Adicionar un numeral denominado décimo sexto a la sentencia dictada el 26 de marzo de 2025 por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión, el cual quedará de la siguiente manera: “Décimo sexto. Remitir copia de la presente providencia a la Contraloría General de la República, por las razones expuestas en la parte motiva.”.
Segundo.- Confirmar la sentencia dictada el 26 de marzo de 2025 por el Juzgado 3º Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, por las razones expuestas. Tercero.- Sin condena en costas en segunda instancia, por las razones expuestas. Cuarto.- Por secretaría procédase a la notificación de la sentencia conforme lo ordena el artículo 203 de la Ley 1437 de 2011, y en firme esta decisión, archívese el expediente.
Quinto.- Si la parte demandante lo solicita, por secretaría expídasele copia auténtica de las sentencias de primera y segunda instancia dictadas en el proceso, conforme al artículo 114 del C.G.P., con la constancia de la ejecutoria. La anterior decisión fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha30. Nota: Se deja constancia que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo “SAMAI” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que, el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador Expediente: 2589933-33-001-2023-00230-01 24 Ramiro Ignacio Dueñas Rugnon Magistrado – Firma electrónica Ausente con excusa Jaime Alberto Galeano Garzón Magistrado – Firma electrónica Patricia Victoria Manjarrés Bravo Magistrada – Firma electrónica