REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Bogotá D.C., Diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) RADICADO: 25000 – 23 – 15 – 000 – 2025 – 00784– 00 acumulado (11001-2203-000-2025-02489-00) ACCIONANTE: Heraclito Landinez Suarez y David Ricardo Racero Mayorca ACCIONADO: Consejo Nacional Electoral ACCIÓN: Tutela TEMA: Derecho a elegir y ser elegido INSTANCIA: Primera Decide la Sala la acción constitucional de tutela interpuesta por Heraclito Landinez Suarez y David Ricardo Racero Mayorca contra el Consejo Nacional Electoral (en adelante CNE), por medio de la cual solicita la protección del derecho fundamental a elegir y ser elegido e igualdad.
I.
ANTECEDENTES 1.1. De la solicitud de tutela Heráclito Landínez Suárez y David Ricardo Racero Mayorca, interpusieron acciones de tutela en ejercicio del artículo 86 de la Constitución Política contra el Consejo Nacional Electoral – CNE, solicitando el amparo de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso, con fundamento en la Resolución No. 09111 de 2025, mediante la cual se reconoció la personería jurídica de dicha colectividad, pero condicionando sus efectos a la culminación de los procesos sancionatorios en curso contra el Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS.
Para el efecto, concretaron la petición de amparo en la siguiente forma: Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales invocados, en especial el derecho al debido proceso administrativo, el derecho a la participación política y el derecho a la igualdad, que han sido vulnerados por la decisión condicionada del Consejo Nacional Electoral de reconocer la personería jurídica del partido PROGRESISTAS, en los términos del Artículo 2 de la Resolución No. 09111 del 3 de septiembre de 2025.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el apartado del Artículo 2 de la Resolución No. 09111 del 3 de septiembre de 2025 que señala “la cual surtirá efectos a partir de la ejecutoria de los actos administrativos que decidan los procesos sancionatorios adelantados contra el Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución” y el Artículo décimo tercero de la misma.
TERCERO: Ordenar al Consejo Nacional Electoral (CNE) que, dentro del término perentorio que usted disponga (se sugiere que no exceda de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo), atienda a las reglas constitucionales y estatutarias sobre reconocimiento de partidos políticos y reconozca plenamente y sin ningún condicionamiento la personería jurídica al Partido Progresistas.
Esta orden de decisión inmediata deberá comprender las siguientes sub-pretensiones específicas: a. Que en dicha decisión el CNE otorgue la personería jurídica al Partido Político denominado “PROGRESISTAS”, reconociendo que surge válidamente del ejercicio del derecho de escisión del Movimiento MAIS, con fundamento en los derechos constitucionales de los ciudadanos a constituir partidos políticos sin limitación (Art. 40-3 C.P. y Art. 107 C.P.).
Tal reconocimiento deberá materializarse en la expedición de la resolución correspondiente, con las motivaciones de rigor. b. Que una vez otorgada la personería, se inscriba la decisión del CNE y los documentos constitutivos del Partido PROGRESISTAS en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos (RUP), creando la entrada que corresponda a PROGRESISTAS.
Esto incluye la incorporación del acta de constitución, estatutos y demás documentos que acreditan la creación del partido, de conformidad con el Art. 265-8 de la Constitución y normas reglamentarias. c. Que igualmente se registre e inscriba en el RUP la lista de directivos y dignatarios del Partido PROGRESISTAS (con nombre completo, identificación y cargo) que fueron designados en el Acta fundacional y documentos anexos.
En 2 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia particular, se solicita se inscriban la Presidencia Colegiada del partido, el/la Representante Legal principal y el/la Representante Legal suplente, los miembros de la Coordinación Nacional, el Auditor Interno, el Revisor Fiscal, el Veedor y los integrantes de la Comisión de Ética y Garantías, tal como fueron informados al CNE.
Con esta inscripción se busca dar publicidad y certeza a la composición de las autoridades internas de PROGRESISTAS, permitiéndoles actuar oficialmente en esa condición. d. Que en la decisión de reconocimiento, el CNE deje a salvo y garantice expresamente que, en virtud de la escisión reconocida, los militantes de PROGRESISTAS que al momento ostenten cargos de elección popular (concejos, asambleas, Cámara, Senado u otros) por haber sido electos inicialmente con aval de MAIS, mantendrán dichos cargos hasta el fin de sus períodos, ahora en representación de PROGRESISTAS, sin necesidad de renunciar a ellos.
Asimismo, que se les reconozca el derecho a constituir bancada propia de PROGRESISTAS en las respectivas corporaciones públicas (de acuerdo con la Ley 1909 de 2018 y reglamentos internos), a emitir declaraciones políticas en nombre de su nueva colectividad, y a ejercer los derechos estatutarios de oposición u otros consagrados en la ley para los partidos con personería (v.gr. derechos de la oposición previstos en la Ley 1909/18, así como los de participación en audiencias públicas, vigilancia electoral, etc., contemplados en leyes 130/1994, 1475/2011, 1757/2015, entre otras).
En suma, que el CNE garantice que PROGRESISTAS y sus miembros gozarán de todos los derechos y prerrogativas que la normatividad colombiana reconoce a los partidos políticos con personería jurídica, en plena igualdad de condiciones.
CUARTO: Ordenar al CNE reconocer formalmente la personería jurídica a PROGRESISTAS, dejando claramente establecida la existencia legal del partido PROGRESISTAS como sujeto de derechos y deberes dentro del sistema electoral colombiano. (Esta pretensión se formula para el evento en que el CNE, pese a la orden segunda, pretendiese emitir una respuesta evasiva o negando injustificadamente la personería: en tal caso, se solicita al juez constitucional amparar directamente el derecho vulnerado y conceder el reconocimiento per se, como lo ha hecho la Corte en algunas ocasiones excepcionales cuando la vulneración es palmaria y la conducta debida es clara).
QUINTO: Ordenar al CNE actuar con celeridad, objetividad y sin discriminación en sus trámites referentes al reconocimiento de organizaciones políticas, tanto en el caso de PROGRESISTAS como hacia futuro. Esta orden general busca exhortar al CNE a ajustar sus procedimientos internos para evitar la repetición de omisiones similares, en acatamiento de los mandatos de igualdad (Art. 13 C.P.) y 3 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia función administrativa eficiente (Art. 209 C.P.).
En particular, se le podría ordenar que adopte medidas administrativas inmediatas para decidir las solicitudes de personería pendientes (si existieren otras además de PROGRESISTAS) dentro de los términos legales, so pena de sanciones disciplinarias.
SEXTO: Cualquier otra medida de protección que el juez estime conducente para garantizar los derechos fundamentales aquí invocados, incluyendo eventualmente oficiar a órganos de control (Procuraduría) para el seguimiento del cumplimiento por parte del CNE, o informar a la Defensoría del Pueblo para que brinde acompañamiento en la implementación de la decisión. Se deja planteada la solicitud de que las órdenes impartidas se cumplan con el mayor grado de especificidad y urgencia, dada la naturaleza en juego de los derechos políticos y el calendario electoral en curso. 1.2.
Hechos. El 21 de enero de 2025, el partido político Progresistas, como consecuencia de la escisión del Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, presentó ante el Consejo Nacional Electoral, bajo radicado No. CNE-E-DG-2025-001067, solicitud de reconocimiento de personería jurídica. En dicha petición se solicitó: (i) otorgar personería al nuevo partido, (ii) inscribir la decisión y los documentos fundacionales en el Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos, (iii) registrar las autoridades internas designadas y (iv) garantizar que los miembros escindidos con cargos de elección popular mantuvieran sus curules, pudieran conformar bancadas, emitir declaraciones políticas y ejercer los derechos reconocidos a las colectividades.
Con la solicitud inicial se allegaron los documentos exigidos por la Ley 1475 de 2011 y la Ley 130 de 1994, entre ellos el acta de constitución, los estatutos y el listado de militantes fundadores. El 6 de febrero de 2025 se aportó adicionalmente la escritura pública No. 0112, en la que consta la aprobación formal de la escisión por parte del partido MAIS. 4 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia El 27 de enero de 2025, mediante reparto interno del CNE, el expediente fue asignado al magistrado Alfonso Campo Martínez, quien avocó conocimiento y ordenó la práctica de pruebas iniciales.
El 3 de marzo de 2025, el CNE solicitó nuevamente el acta de fundación y las cartas de aceptación de los integrantes de los cargos directivos. Ese mismo día, Progresistas volvió a radicar los documentos requeridos, cumpliendo con la totalidad de requisitos. Transcurridos más de cinco meses desde la última actuación, el CNE no había emitido decisión, lo que dio lugar a la interposición de una acción de tutela.
El Tribunal Superior de Bogotá, Sala de Civil, mediante providencia del 26 de agosto de 2025, ordenó al CNE expedir el acto administrativo correspondiente en un plazo de cinco días hábiles. En cumplimiento de esa orden, el 3 de septiembre de 2025 el CNE expidió la Resolución No. 09111, mediante la cual reconoció la personería jurídica de Progresistas, condicionando su eficacia a la ejecutoria de los actos administrativos que resuelvan los procesos sancionatorios en curso contra MAIS.
La resolución dispuso además que el partido MAIS conservaría su personería jurídica, así como sus activos y pasivos, incluidas las sanciones pecuniarias a que hubiere lugar, mientras que los escindidos podrían mantener sus cargos de elección popular, constituir bancadas y efectuar declaraciones políticas. 1.3. De la actuación procesal. 1.3.1.
Del proceso 25000 – 23 – 15 – 000 – 2025 – 00784– 00. Mediante auto del 9 de septiembre de 2025, se resolvió admitir la acción de tutela, vincular al movimiento Alternativo Indigena y Social solicitando rendir informe en el término de tres (3) días, así mismo, se negó la medida provisional solicitada por el accionante, consistente en autorizar de manera inmediata la inscripción de candidatos y la participación en consultas. 5 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia Adicionalmente, el Despacho decretó y ordenó la práctica de varias pruebas.
En primer lugar, se tuvo como pruebas las documentales aportadas con la demanda. Igualmente, se requirió al Consejo Nacional Electoral remitir copia íntegra del expediente administrativo correspondiente a la solicitud de personería jurídica del Partido Progresistas, con inclusión de la Resolución No. 09111 de 2025 y todos sus antecedentes.
Asimismo, se ordenó allegar la relación y estado actual de los procesos sancionatorios que cursan contra el Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS. También se dispuso solicitar al CNE copia de todos los actos administrativos expedidos desde el año 2021 mediante los cuales se haya estudiando el reconocimiento de personería jurídica a partidos o movimientos políticos por vía de escisión, incluyendo expresamente los relativos a los partidos Dignidad y Fuerza de la Paz.
Mediante memorial del 11 de septiembre de 2025, el Consejo Nacional Electoral rindió el informe requerido, manifestando que existe temeridad de la parte actora, en tanto existe el proceso de tutela bajo radicado Rad. 11001-2203-000-2025-02489-00, en cual versa sobre los mismos hechos y pretensiones. Por medio de auto del 15 de septiembre de 2025, se ordenó requerir al Despacho de la Magistrada Aida Victoria Lozano Rico del Tribunal Superior de Bogotá - Sala Civil, con el fin de que allegue copia de la demanda y anexos presentada en el proceso de tutela bajo radicado Rad. 11001-2203-000-2025-02489-00.
Así mismo, se reiteró el requerimiento al Consejo Nacional Electoral de allegar copia íntegra de todos los actos administrativos proferidos desde el año 2021 a la fecha mediante los cuales se haya estudiado el reconocimiento de personería jurídica a partidos o movimientos políticos surgidos de escisión de otra colectividad. Posteriormente, el Despacho de la Magistrada Aida Victoria Lozano Rico, resolvió mediante auto del 16 de septiembre de 2025, remitir la tutela promovida por David Ricardo Racero Mayorca bajo radicado 11001-2203-000-2025-02489-00 al presente proceso. 6 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia Mediante auto del 17 de septiembre de 2025, se resolvió acumular el proceso de tutela bajo radicado No. 11001-2203-000-2025-02489-00, promovido igualmente contra el Consejo Nacional Electoral.
El Despacho constató la identidad de objeto, causa y parte pasiva, dado que ambas demandas cuestionan la Resolución No. 09111 de 2025, mediante la cual se condicionó el reconocimiento de la personería jurídica del partido Progresistas, y buscan la protección de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido, la igualdad y el debido proceso. 1.3.2.
Del proceso 11001-2203-000-2025-02489-00. Mediante acta de reparto del 9 de septiembre de 2025 la acción constitucional fue repartida al Despacho de la Magistrada Aida Victoria Lozano Rico del Tribunal Superior de Bogotá - Sala de Civil, En proveído del 9 de septiembre de 2025, dicho Despacho Judicial admitió la acción presentada por David Ricardo Racero Mayorca en contra el Consejo Nacional Electoral.
Se ordenó al accionado rendir informe en el término de un (1) día y se vinculó al Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Procuraduría General de la Nación. Así mismo, se negó la medida cautelar solicitada. Por medio de providencia del 16 de septiembre de 2025, se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera Subsección B, para que en el término de cinco (5) horas, remitiera copia de la totalidad del expediente digital de la tutela No. 25000-23-15-000- 2025-00784-00, instaurada por Heraclito Landinez Suárez en contra del Consejo Nacional Electoral.
Finalmente, en auto del 16 de septiembre de 2025, se remitió el expediente a este Despacho, con el fin de proceder con la acumulación al expediente de tutela 25000-23-15-000- 2025-00784-00. 7 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia 1.4.
De la contestación a la acción de tutela. 1.4.1. Consejo Nacional Electoral El Consejo Nacional Electoral, por intermedio de su apoderado, se opuso a las pretensiones formuladas en ambas acciones de tutela. En primer lugar, respondió a los hechos indicando que la solicitud de reconocimiento de personería jurídica del partido Progresistas fue tramitada en debida forma, mediante la expedición de la Resolución 09111 de 2025, adoptada con fundamento en el artículo 14 de la Ley 1475 de 2011, el cual prohíbe la escisión de partidos cuando cursan procesos sancionatorios en su contra.
Precisó que, en el caso del Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, existen investigaciones en curso por presuntas irregularidades en la financiación electoral, circunstancia que justificó el condicionamiento impuesto. El CNE resaltó que la decisión cuestionada se encuentra recurrida mediante recurso de reposición, por lo cual aún no está en firme, y en consecuencia no puede afirmarse que se haya producido vulneración alguna de derechos fundamentales.
Además, sostuvo que la tutela es improcedente por falta de subsidiariedad, al existir mecanismos ordinarios en curso, y por ausencia de inmediatez en el perjuicio alegado. De manera especial, la entidad invocó la existencia de temeridad, señalando que tanto Heráclito Landínez como David Racero, en calidad de miembros de la misma colectividad política, presentaron acciones de tutela con idénticos hechos, derechos y pretensiones, lo cual constituye un uso abusivo del mecanismo constitucional.
Finalmente, el CNE argumentó que no se configura violación alguna a los derechos invocados, pues la actuación se ajustó a los parámetros legales y constitucionales aplicables, y pidió declarar la improcedencia de las 8 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia tutelas, así como iniciar la verificación sobre la posible temeridad en que habrían incurrido los accionantes. 1.4.2.
Registraduría Nacional del Estado Civil. La Registraduría Nacional del Estado Civil, por intermedio de su Jefe de la Oficina Jurídica, manifestó que los hechos y pretensiones de la acción constitucional se refieren a actuaciones propias del CNE, autoridad a la que corresponde el reconocimiento de personerías jurídicas de los partidos y movimientos políticos, de acuerdo con el artículo 108 de la Constitución y la Ley 1475 de 2011.
Explicó que, conforme a la Carta y a la normatividad vigente, las funciones de la Registraduría se circunscriben a la organización y dirección de procesos electorales y mecanismos de participación ciudadana, sin competencia alguna en la definición sobre escisión, disolución, fusión o reconocimiento de partidos. Por ello, sostuvo que la entidad carece de injerencia en la controversia planteada y que no existe conducta atribuible a la Registraduría que pueda configurar una vulneración de derechos fundamentales.
En consecuencia, la Registraduría alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser el sujeto llamado a responder por las decisiones cuestionadas en la demanda, y solicitó al despacho declarar tal circunstancia respecto de su vinculación al proceso constitucional. 1.4.3. Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderada judicial indicó que, revisados los sistemas de información de la entidad, no se encontró registro de petición, queja o solicitud relacionada con los hechos de la tutela, ni la parte actora acreditó haber elevado requerimiento alguno ante la Procuraduría. 9 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia En cuanto al fondo, sostuvo que no existe conducta atribuible a la entidad respecto de la cual pueda predicarse una vulneración de derechos fundamentales, pues la supuesta afectación se dirige exclusivamente a actuaciones del Consejo Nacional Electoral.
Con base en lo anterior, planteó la improcedencia de la acción frente a la Procuraduría por inexistencia de vulneración y alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que carece de competencia para pronunciarse sobre el reconocimiento de personerías jurídicas de partidos políticos. En respaldo de sus argumentos citó jurisprudencia constitucional sobre la improcedencia de la tutela cuando no existe acción u omisión atribuible a la entidad vinculada, así como sobre el alcance de la legitimación en la causa por pasiva.
Finalmente, solicitó al despacho desvincular a la Procuraduría General de la Nación y abstenerse de endilgarle responsabilidad alguna dentro del trámite constitucional. 1.4.4. Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS. El Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, solicitó declarar su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la autoridad responsable del acto administrativo cuestionado ni tener competencia para modificarlo o hacerlo cesar.
La organización sostuvo que las decisiones relacionadas con el reconocimiento de personerías jurídicas corresponden de manera exclusiva al Consejo Nacional Electoral, de modo que ninguna acción u omisión puede imputarse a MAIS en relación con la presunta vulneración de derechos fundamentales del actor. Indicó además que le resulta jurídicamente y materialmente imposible cumplir con las eventuales órdenes de amparo, pues estas recaen únicamente en el CNE.
MAIS reafirmó su neutralidad institucional frente al debate de fondo, manifestando que acatará lo que disponga la providencia, pero sin que ello implique responsabilidad en la controversia. En consecuencia, pidió al despacho que se limite cualquier orden de tutela exclusivamente al CNE, 10 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia evitando trasladar a terceros competencias o cargas procesales que no les corresponden.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, son competentes para asumir en primera instancia su conocimiento, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que motivare la presentación de la solicitud.
Por su parte el Decreto 333 de 2021, “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”, señala en su artículo 1, numeral 31 que la acción promovida contra el Consejo Nacional Electoral será repartida, para su conocimiento en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o a los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, al dirigirse la presente acción contra el Consejo Nacional Electoral, recae en este Tribunal la competencia para conocer del asunto, por lo tanto, procederá a su estudio de la forma desarrollada en los acápites siguientes. 1 (…) ARTÍCULO 1°. Modificación del artículo 2.2.3.1.2.1del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: "ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1.
Reparto de la acción de tutela. Para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos, conforme a las siguientes reglas: (….) 3.
Las acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Contralor General de la República, del Procurador General de la Nación, del Fiscal General de la Nación, del Registrador Nacional del Estado Civil, del Defensor del Pueblo, del Auditor General de la República, del Contador General de la Nación, del Consejo Nacional Electoral, así como, las decisiones tomadas por la Superintendencia Nacional de Salud relacionadas con medidas cautelares y de toma de posesión e intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar, de cesación provisional, o de revocatoria total o parcial de habilitación o autorización de funcionamiento, con fundamento en los artículos 124 y 125 de la Ley 1438 de 2011, serán repartidas, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o a los Tribunales Administrativos.
(…) 11 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia 2.2. Requisitos generales de procedencia de la acción La Corte Constitucional como intérprete autorizado de la Constitución Política, ha sostenido que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela a verificar por el juez previo al estudio del fondo del asunto, se concretan en los siguientes: i) Legitimación en la causa por activa o pasiva; ii) Afectación de derechos fundamentales, requisito que impone examinar el objeto de la acción dirigido a la protección de derechos fundamentales, así como la existencia actual de la acción o la omisión generadora de la afectación, esto es que el amparo no carezca de objeto por hecho superado o daño consumado; iii) Instauración del amparo dentro de un término oportuno, justo y razonable a partir de la ocurrencia de la acción o la omisión generadora de la afectación, para cuya determinación corresponde al juez valorar las especificas circunstancias del caso y la gravedad de la violación de derechos fundamentales (inmediatez); y iv) Agotamiento de los mecanismos judiciales disponibles, salvo que se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable o que tales vías sean inexistentes o ineficaces (subsidiaridad)2. 2.2.1.
Legitimación en la causa Según lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela se encuentra instituida a favor de toda persona, para que por sí misma o por quien actúe en su nombre, reclame ante los jueces en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o 2 Corte Constitucional.
T-788 de 12 de noviembre de 2013. Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Expediente T-3.956.130. Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 23 de octubre de 2014. Consejera Ponente: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Rad. No. 25000-23-41-000-2013-02686-01(AC) 12 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia respecto de quienes el solicitante se encuentre en estado de subordinación o indefensión. En forma concordante, sobre la legitimidad e interés para instaurar la acción de tutela, el artículo 10 del Decreto 2591 de 19913 señala a los directos titulares afectados y las personas que actúen en su nombre por poder o agencia oficiosa, y en cumplimiento de sus funciones, el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 2.2.1.1.
Legitimación en la causa por activa Revisadas las pruebas obrantes en el expediente, esta Sala advierte la legitimación en la causa por activa de Heráclito Landínez Suárez y David Ricardo Racero Mayorca, quienes actúan en nombre propio y en representación del partido político Progresistas. Los accionantes refieren la vulneración de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso, en razón de la expedición de la Resolución No. 09111 de 2025, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral reconoció la personería jurídica de dicha colectividad condicionando su eficacia a la culminación de procesos sancionatorios contra el partido MAIS.
En consecuencia, se encuentran legitimados por activa. 2.2.1.2. Legitimación en la causa por pasiva Se encuentra legitimado en la causa por pasiva el Consejo Nacional Electoral, ya que, de conformidad con lo expuesto en los escritos de tutela, a su actuación se le atribuye la presunta vulneración de los derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso de los accionantes, derivada del condicionamiento impuesto en la Resolución No. 09111 de 2025. 3 Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 13 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia 2.2.2. De la inmediatez en la instauración del amparo Conforme al Artículo 86 de la Constitución Política que dispone que la acción de tutela está prevista para la “protección inmediata” de los derechos fundamentales, el funcionario judicial debe verificar que el amparo sea utilizado para atender vulneraciones que requieren de manera urgente la intervención del juez de tutela y que por lo tanto el amparo se instauró dentro de un término oportuno, justo y razonable a partir de la ocurrencia de la acción o la omisión generadora de la afectación, para cuya determinación corresponde al juez valorar las especificas circunstancias del caso y la gravedad de la violación de derechos fundamentales4 Para el presente caso, se encuentra superado este requisito como quiera que el acto administrativo objeto de discusión a través de la presente acción de tutela, data del 9 de agosto de 2023. 2.2.3.
Subsidiaridad de la acción de tutela. Toda persona puede reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, el restablecimiento inmediato de sus derechos fundamentales mediante la acción de tutela, conforme lo dispone el artículo 86 de la Constitución y el articulo 6 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no cuente con otro medio judicial de protección, la acción se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o existiendo otro medio judicial de protección, este no resulte idóneo para la defensa de los derechos fundamentales presuntamente conculcados.
Respecto de la procedencia de la acción de tutela para garantizar derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha considerado5, que al ser un medio de protección de carácter residual y subsidiario, que puede ser utilizado ante la vulneración o amenaza de derechos fundamentales cuando no exista otro medio idóneo de defensa de los derechos invocados; y que al existir otras instancias judiciales que resultare eficaces 5 Corte Constitucional, Sentencia T-602 de 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-691 de 2009.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 14 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia y expeditas para alcanzar la protección que se reclama, el interesado debe acudir a ellas, antes de pretender el amparo por vía de tutela, pues el amparo no puede desplazar los mecanismos específicos de defensa previstos en la correspondiente regulación común6. 2.3.
Problema jurídico En el presente asunto, la Sala resolverá dos problemas jurídicos: i) si la acción de tutela, en el marco de las tutelas acumuladas de Heráclito Landínez Suárez y David Ricardo Racero Mayorca, es procedente para controvertir la Resolución 09111 del 3 de septiembre de 2025 del Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se condicionó el reconocimiento de la personería jurídica del partido Progresistas a la culminación de procesos sancionatorios contra MAIS; y ii) de ser afirmativa la procedencia, si dicho condicionamiento —y la actuación administrativa que lo precede— vulnera los derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso invocados por las partes accionantes. 2.4.
De los medios de prueba Obran en el expediente los siguientes relevantes medios de prueba: - Copia del Acta Fundacional de PROGRESISTAS. - Copia del Acuerdo de Escisión MAIS. - Copia de la Escritura Pública No. 0112/2025 (aprobación escisión MAIS). - Copia Resolución No. 09111 del 3 de septiembre de 2025 del Consejo Nacional Electoral. - Copia de la Resolución No. 00701 de 2025 - Copia de la Sentencia de Tutela del 25 de agosto de 2025. - Resolución 05302 de 2024 - Resolución 05305 de 2024 - Resolución 05309 de 2024 - Resolución 05950 de 2024 - Resolución 05952 de 2024 6 Corte Constitucional, Sentencia SU- 622 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería. 15 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia - Resolución 05966 de 2024 - Resolución 06210 de 2024 - Resolución 1291 de 2021 - Resolución 5436 de 2022 2.5.
Caso concreto Heráclito Landínez Suárez y David Ricardo Racero Mayorca acuden al presente trámite constitucional con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales a elegir y ser elegido, igualdad y debido proceso, que estiman conculcados por el Consejo Nacional Electoral, en razón de la Resolución No. 09111 del 3 de septiembre de 2025, “Por medio de la cual se resuelve la solicitud de reconocimiento de personería jurídica del partido político Progresistas, escindido del Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, y se adoptan otras disposiciones”.
En dicho acto se reconoció la personería jurídica de la nueva colectividad, pero condicionando sus efectos a la culminación de los procesos sancionatorios en curso contra MAIS. Una vez revisados los informes y las pruebas obrantes en el proceso, consta que el Consejo Nacional Electoral, mediante Resolución No. 09111 del 3 de septiembre de 2025, resolvió la solicitud de reconocimiento de personería jurídica e inscripción en el Registro único de Partidos y Movimientos Políticos presentada por el Partido “Progresistas”, estableciendo en la parte resolutiva, lo siguiente:
ARTÍCULO PRIMERO: DAR CUMPLIMIENTO el fallo de la acción de tutela de fecha 26 de agosto de 2025 emanado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá D.C. Sala de Familia, con radicado 11001221000020250129500, conforme a lo expuesto en la parte considerativa del presente acto administrativo.
ARTÍCULO SEGUNDO: RECONOCER personería jurídica al partido político PROGRESISTAS, la cual surtirá efectos a partir de la ejecutoria de los actos administrativos que decidan los procesos sancionatorios adelantados contra el Movimiento Alternativo Indígena y Social – MAIS, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la 16 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia presente resolución. (Resaltado y subraya fuera del texto original)
PARÁGRAFO: CRÉESE una carpeta a nombre del partido político PROGRESISTAS en el capítulo X del Registro Único de Partidos y Movimientos Políticos – RUPYM e incorpórese en ella esta decisión, a partir del cumplimiento del artículo décimo tercero de la parte resolutiva de este acto administrativo. Contra dicha decisión, de conformidad por lo informado por el Consejo Nacional Electoral, se presentó recurso de reposición, el cual se encuentra en trámite.
Teniendo eso en cuenta, la Sala observa que la presente acción de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad por dos razones: (i) los accionantes cuentan con medios ordinarios eficaces e idóneos para proteger sus derechos; y (ii) no se evidencia un perjuicio irremediable. En primer lugar, es oportuno destacar que el acto administrativo expedido por el Consejo Nacional Electoral, aún no se encuentra en firme, toda vez que contra el mismo se interpuso recurso de reposición, el cual actualmente está en curso.
Esta circunstancia evidencia que la decisión cuestionada no es definitiva y que, por ende, los accionantes cuentan con un medio ordinario en trámite ante la misma autoridad para controvertirla y, en caso de persistir la inconformidad, podrán acudir posteriormente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA.
Aunado a lo anterior, se advierte que la controversia planteada por los accionantes gira en torno a la interpretación del artículo 14 de la Ley 1475 de 2011, disposición que establece la prohibición de acordar la escisión, fusión, disolución o liquidación de partidos cuando se encuentren en curso procesos sancionatorios en su contra. En criterio de los actores, el Consejo Nacional Electoral adoptó en el caso de Progresistas una postura distinta a la que había asumido en actos administrativos recientes —como los reconocimientos de personería de los partidos Dignidad y Fuerza de la Paz—, lo que configuraría un trato desigual. 17 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia No obstante, a juicio de esta Sala, dicha discusión comporta un análisis de legalidad y de fondo sobre el alcance de la norma, cuestión que corresponde resolver al juez natural de la causa, esto es, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de los mecanismos ordinarios de control previstos en el CPACA, y no al juez constitucional de tutela en sede principal.
Por otro lado, los accionantes afirman que se configura un perjuicio irremediable porque, al mantenerse condicionado el reconocimiento de la personería jurídica de Progresistas, la colectividad quedaría impedida para inscribir candidatos y participar en las consultas internas previstas para el 26 de octubre de 2025, así como en las etapas del calendario electoral que se surten desde septiembre del mismo año. Para el efecto, allegó la Resolución No. 00701 del 19 de febrero de 2025, en la que se resolvió:
ARTÍCULO PRIMERO: FÍJESE la fecha del veintiséis (26) de octubre de dos mil veinticinco (2025) para la realización de las consultas populares, internas o interpartidistas para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos que opten por este mecanismo.
PARÁGRAFO PRIMERO: Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos que opten por este mecanismo, deberán comunicar por escrito al Consejo Nacional Electoral a más tardar el veintiséis (26) de julio de dos mil veinticinco (2025), su decisión de realizar consultas populares, internas o interpartidistas para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos, la cual debe estar acompañada de: 1.
Acreditar que la decisión se adoptó de acuerdo con lo previsto en los Estatutos. 2. Informar el mecanismo para la selección de los precandidatos, a fin de determinar el cumplimiento del principio democrático. 18 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia 3.
Si se trata de consultas internas, aportar el registro de afiliados actualizado. 4. Si es consulta de Grupo Significativo de Ciudadanos o interpartidista con Grupo Significativo de ciudadanos, copia del registro del Comité Inscriptor.
PARÁGRAFO SEGUNDO: Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o los grupos significativos de ciudadanos, que opten por este mecanismo, tendrán plazo hasta el veintiséis (26) de septiembre dos mil veinticinco (2025), para manifestar que se retractan de su voluntad inicial.
ARTÍCULO SEGUNDO: En caso de que se solicite la realización de consultas para la escogencia de candidatos a cargos de elección popular, los precandidatos podrán inscribirse ante la Registraduría Nacional del Estado Civil del diecinueve (19) al veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
PARÁGRAFO PRIMERO: Los partidos y movimientos políticos y/o grupos significativos de ciudadanos que opten por este mecanismo, tendrán plazo hasta el once (11) de septiembre de 2025, para adelantar los mecanismos internos estatutarios (encuestas, sondeos de opinión, convenciones, asambleas, entre otros), que permitan seleccionar los precandidatos que participarán en la consulta popular, interna o interpartidista.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En el caso de los grupos significativos de ciudadanos su participación en las consultas populares, internas o interpartidistas, se entiende condicionada a que a la fecha de la inscripción de los precandidatos se haya surtido la verificación y aprobación de los apoyos, para lo cual deberán presentar la respectiva certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, conforme al artículo 9° de la Ley 130 de 1994, y el artículo 28 de la Ley 1475 de 2011, y de conformidad con lo señalado en las Resoluciones 1586 y 2948 de 2013, proferidas por esta corporación.
ARTÍCULO TERCERO: En caso de que se solicite la realización de consultas para la toma de decisiones, los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos deberán presentar las preguntas al Consejo Nacional Electoral hasta el once (11) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Este organismo contará con diez (10) días calendario para pronunciarse al respecto. 19 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia En caso de no ser aprobadas las preguntas presentadas, ellas serán devueltas al respectivo partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos para que en el término máximo de cinco (5) días calendario subsane, so pena de entenderse que se ha desistido de la consulta.
Las preguntas que sean aprobadas se remitirán inmediatamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil para los efectos pertinentes. Así las cosas, la Sala advierte que, del análisis de la Resolución No. 00701 del 19 de febrero de 2025, mediante la cual se fijaron las fechas para dichos comicios, el plazo para que los partidos manifestaran su decisión de realizar consultas vencía el 26 de julio de 2025, y que la inscripción de precandidatos debía efectuarse entre el 19 y el 26 de septiembre de 2025.
De modo que, para el primero de esos hitos - esto es- el 26 de julio de 2025-, el Partido Progresistas aún no contaba con una decisión definitiva sobre el reconocimiento de su personería jurídica, de manera que ya no podía participar válidamente en las etapas posteriores del calendario electoral. En ese contexto, la alegada afectación con ocasión de las consultas no puede configurarse como un perjuicio irremediable actual e inminente, pues el término decisivo ya había expirado al momento de la presentación de la acción de tutela.
En otras palabras, las fechas previstas en septiembre y octubre de 2025 para la inscripción de precandidatos y la realización de consultas internas no configuran un perjuicio irremediable en este caso, por cuanto no le resultaban aplicables al partido Progresistas. En efecto, la Resolución No. 00701 de 2025 fijó como fecha límite el 26 de julio de 2025 para que los partidos manifestaran su intención de acudir a consultas, y para ese momento la colectividad aún no contaba con una decisión definitiva sobre su reconocimiento de personería jurídica.
Al no haber expresado oportunamente tal intención, las etapas posteriores del calendario electoral no pueden alegarse como fuente de un daño actual, inminente e irreparable. 20 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia En consecuencia, la Sala concluye que en el caso bajo examen no se configura un perjuicio irremediable que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio, y habilite un estudio de fondo sobre la presunta vulneración de los derechos alegados.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que la acción de tutela resulta improcedente, al no satisfacerse el requisito de subsidiariedad. En efecto, los accionantes cuentan con medios ordinarios idóneos y eficaces para controvertir la legalidad de la Resolución No. 09111 de 2025, como lo es el recurso de reposición en trámite y, en su momento, las acciones propias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Adicionalmente, no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable que habilitara la intervención excepcional del juez constitucional. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela por no cumplir con requisito de subsidiariedad respecto de las pretensiones planteadas en contra del Consejo Nacional Electoral, lo anterior, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR personalmente esta providencia al accionante al correo electrónicoheraclito.landinez@camara.gov.co hlandinezs@gmail.com david.racero@camara.gov.co a la accionada al correo electrónico cnenotificaciones@cne.gov.co y al vinculado juridica@mais.com.co notificacionjudicial@registraduria.gov.co notificaciontutelas@registraduria.gov.co procesosjudiciales@procuraduria.gov.co y delegado del Ministerio Público ante este Tribunal. 21 Radicado: 25000-23-15-000-2025-00784-00 Accionante: Heraclito Landinez Suarez Accionado: Consejo Nacional Electoral Fallo de primera instancia TERCERO: Si no fuere impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, por secretaría ENVIAR a la Corte Constitucional vencido dicho término para su eventual revisión, conforme a lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Proyecto discutido y aprobado en Sala N° 87 del 19 de septiembre de 2025. HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado FRANKLIN PÉREZ CAMARGO CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS Magistrado Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, misma que podrá ser validada dirigiéndose al siguiente enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx LJPZ 22