Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUB-SECCIÓN “C” Bogotá, D.C. veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente Dr. CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL SENTENCIA Referencias: Demandante: JEYMY ALFONSO SILVA. Demandado: Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social.

Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento de Derecho Tema: pago de prestaciones. Expediente: No.110013335-021-2023-00268-01. Procede el Tribunal a desatar los recursos de apelación presentados por los extremos de la litis, contra la Sentencia proferida el veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025)1 por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la señora Jeymy Alfonso Silva contra Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social.

PETITUM La demandante, a través de apoderado solicita que se declare la nulidad del Oficio No. S2023015483 de 31 de enero de 2023, proferido por la accionada por medio del cual se negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales solicitadas por la señora Jeymy Alfonso Silva. Se declare que entre la demandante y la demandada existió una relación de trabajo entre el 24 de noviembre de 2017 y el 12 de septiembre de 2022.

A título de restablecimiento del derecho y en consecuencia de las anteriores declaraciones ordenar pagar el valor correspondiente a las prestaciones laborales (cesantías, intereses a las cesantías, primas de servicio, prima de navidad, vacaciones compensadas en dinero, prima de vacaciones, prima de antigüedad, bonificación por servicios y de recreación) y demás emolumentos 1 Expediente digital archivo No.29 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 2 legales devengados por un empleado de la planta administrativa de la SDIS, liquidadas sobre el ingreso base de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos o sobre la base de los honorarios recibidos en el último contrato, según corresponda por cada concepto.

Se consigne al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la actora el valor de los aportes dejados de cotizar, mes a mes, sobre el ingreso base de cotización (IBC) correspondiente al valor de los honorarios de cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos. Que se condene en costas a la parte accionada. Que en la sentencia se tenga en cuenta lo dispuesto en los artículos 187, 189, 192 y 195 del CPACA, esto es, la Ley 1437 de 2011.

SUPUESTOS FÁCTICOS Se indicó en el escrito de demanda, que aduciendo la facultad legal derivada del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la Secretaría Distrital de Integración Social, en desarrollo de su función misional, suscribió con la maestra contratos para la prestación del servicio docente de tiempo completo en los centros día y en los jardines infantiles distritales para la atención integral a la primera infancia, contratos que atendieron funciones permanentes asignadas a la entidad territorial y que se fueron sucediendo uno a otro así. La ejecución de los contratos celebrados entre la maestra y la SDIS, durante el período comprendido el 24 de noviembre de 2017 y el 12 de septiembre de 2022, se ha llevado a cabo bajo una subordinación continua a través del acatamiento de instrucciones directas de las maestras profesionales, maestras coordinadoras, referentes educativas, subdirectores, directores locales y demás funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS, supeditando además la prestación de sus servicios a los reglamentos, lineamientos y directrices dictados y modificados por la SDIS en conjunto con la Secretaría de Educación del Distrito en los términos del artículo 5º de la Ley 1804 de 2016.

En desarrollo de sus obligaciones contractuales la maestra debía sujetar la prestación de sus servicios al horario de atención de las instituciones educativas, con el agravante que, por la protección especial que le asiste a los niños destinatarios del servicio, adquiría posición de garante por lo que estaba en imposibilidad fáctica de ausentarse de la institución, obligándose así a permanecer, no solo dentro del horario de operación del jardín, sino hasta tanto los padres de familia o responsables recogieran al último niño bajo su responsabilidad.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 3 En ejecución de los contratos la maestra fue sometida permanentemente a las directrices e inspección y vigilancia de las diferentes autoridades y funcionarios del nivel local y central de la SDIS. Siendo en consecuencia su deber presentar reportes, acatar órdenes y seguir instrucciones de otras maestras de mayor jerarquía, coordinadoras y referentes de educación, así como de otros agentes educativos, los subdirectores y directores locales y los funcionarios directivos de la Subdirección de Infancia de la SDIS que integran la estructura jerárquica de la educación inicial en el marco de la atención integral a la primera infancia, quienes no estaban designados como supervisores contractuales pero aun así determinaban la prestación del servicio de la actora para garantizar el cumplimiento de los reglamentos y del proyecto pedagógico institucional.

El 10 de enero de 2023, a través de apoderado judicial, se presentó escrito razonado de solicitud de extensión de los efectos de la jurisprudencia de la Sentencia de Unificación 00260 de 2016 y subsidiariamente de reconocimiento de relación laboral a la Secretaría Distrital de Integración Social con número de radicado SDQS 100282023, en los términos establecidos en el artículo 102 de la Ley 1437 de 2011.

El 1° de febrero de 2023, la entidad accionada notificó el Oficio No. S2023015483, en el cual respondió la solicitud presentada resolviendo de manera negativa las pretensiones formuladas y resolviendo de fondo sobre la existencia de la relación laboral reclamada. El 9 de febrero de 2023, la Maestra a través de apoderado judicial, presentó escrito razonado de solicitud de extensión de los efectos de la Jurisprudencia ante la Sección Segunda del Consejo de Estado en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011.

La Corporación mediante providencia del 8 de junio de 2023 notificada por correo electrónico el 27 de junio de 2023, radicado 11001 03 25 000 2023 00141 00, negó la solicitud de extensión de los efectos de la Jurisprudencia al considerar la necesidad de surtir una etapa probatoria. SUPUESTOS JURÍDICOS La parte activa estima como disposiciones violadas las siguientes: Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 122 y 125 de la Constitución Política; artículo 6 de la Ley 60 de 1993, artículo 32 de la Ley 80 de 1993, artículo 22 de la Ley 100 de 1993, artículos 105, 107 y 115 de la Ley 115 de 1994; artículo 2 del Decreto 2400 de 1968, el artículo 1 del Decreto Ley 3074 de 1968, artículos 1, 2, 3, 10 y 36 del Decreto 2277 de 1979 y artículo 17 del Decreto 626 de 2008.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 4 CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La entidad demandada se opuso a las pretensiones2, exponiendo como argumentos los siguientes. Adujo que, las situaciones en que se fundan las pretensiones no son ciertas en su totalidad y es claro que el extremo pasivo de la litis actuó en derecho y conforme con las normas previstas, con apego estricto a la ley, y la demandante no logra demostrar la causal de nulidad, pues como hecho cierto se evidencia que aceptó la vinculación a través de la modalidad descrita en el estatuto contractual público, de forma libre y voluntaria y así mismo aceptó las condiciones entre ellas el clausulado obligacional, el valor y la forma de pago, y las demás condiciones propias de dicha contratación. Advirtió que las aseveraciones del escrito de demanda, en lo concerniente a señalar que las obligaciones contractuales ejecutadas por la demandante durante su vinculación con la entidad fueron de carácter permanente, carecen de todo fundamento jurídico y no están llamadas a prosperar.

En observancia de los objetos contractuales estipulados en los contratos de prestación de servicios suscritos entre la señora Alfonso Silva y la SDIS, se advierte que los contratos fueron suscritos en virtud de la vigencia del Proyecto de Inversión distintos y por lo tanto no existe identidad entre todas y cada uno de los mismos. No es jurídicamente procedente aseverar que las obligaciones que la demandante ejecutó a lo largo de su vinculación contractual con la entidad, se trataban de actividades de carácter permanente, toda vez que la vigencia de todos los contratos de prestación de servicios que la actora suscribió con la Secretaría demandada estuvo vinculada en todo momento a la implementación de los Planes Distritales de Desarrollo mencionados anteriormente, de los cuales, a la fecha, algunos ya no se encuentran vigentes.

De otro lado, indicó que la Secretaría Distrital de Integración Social es una entidad pública de nivel central de la ciudad de Bogotá, líder del sector social, responsable de la formulación e implementación de políticas públicas poblacionales orientadas al ejercicio de derechos, ofrece servicios sociales y promueve de forma articulada la inclusión social, el desarrollo de capacidades y la mejora en la calidad de vida de la población en mayor condición de vulnerabilidad, con un enfoque territorial.

Es así como enmarca su atención a los niños y niñas en lo establecido en la Ley 1804 de 2016 “Por la cual se establece la política de Estado para el 2 Expediente digital archivo No.9 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 5 Desarrollo Integral de la Primera Infancia de Cero a Siempre y se dictan otras disposiciones”.

A su vez, a través de la Resolución 3232 de 12 de marzo de 2018, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, adopta el “Lineamiento Técnico para la Atención a la Primera Infancia y los Manuales Operativos de las Modalidades Comunitaria, Familiar, Institucional y Propia e Intercultural para la Atención a la Primera Infancia”. Dentro de la oferta institucional de la SDIS dirigida a la primera infancia se encuentra el servicio de educación inicial en el marco de la Atención Integral.

Este servicio tiene por objeto “generar entornos protectores y enriquecidos que promuevan el desarrollo integral y el goce efectivo de derechos de la primera infancia desde la gestación, con enfoque diferencial y de género, en coherencia con los fundamentos de la educación inicial, involucrando a las familias, la comunidad y las redes de apoyo”.

Por su parte, la Secretaría de Educación del Distrito enmarca su atención en lo establecido en la Ley 115 de 1994. Así las cosas, no se encuentra en cabeza de la Secretaría Distrital de Integración Social prestar servicios educativos, puesto que a esta entidad corresponde brindar servicios sociales básicos de atención a aquellos grupos poblacionales que, además de sus condiciones de pobreza, se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o en situación de exclusión social.

Ahora bien, indicó que el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, es decir, corresponde al extremo activo demostrar que el acto administrativo acusado se encuentra viciado de ilegalidad, demostrando que se configuran los tres elementos básicos de una relación de trabajo.

Finalmente, hizo alusión al estudio del fenómeno de la prescripción según los precedentes jurisprudenciales sobre la materia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda, a través de la Sentencia impugnada accedió parcialmente Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 6 a las pretensiones de la demanda3, con base en los argumentos, que se sintetizan así: Expuso que, el problema jurídico consistía en determinar sí entre la señora Jeymy Alfonso Silva y la Secretaría Distrital de Integración Social D.C., existió una relación laboral de hecho entre el 24 noviembre de 2017 al 12 de septiembre de 2022, lapso en el que estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios a la entidad y si con ocasión de lo anterior, hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo que niegan la existencia del contrato realidad para acceder a las pretensiones que a título de restablecimiento del derecho se formularon en la demanda.

Previo a desatar el objeto de la litis, resolvió la tacha por sospechas que se presentó contra los testigos, señalando que si bien es cierto la apoderada de la accionada tachó de sospechosas las declaraciones de las señoras Luz Omaira Galvis Berrio y Johanna Barreto Galindo, por cuanto la tienen un procesos judiciales en contra de la entidad; también lo es que, para el Despacho la versión de las declarantes no está afectada de credibilidad o parcialidad, en razón a que corresponden a personas que tuvieron conocimiento directo del desarrollo de los contratos del demandante y además del trato de compañeros no se demostró que exista alguna circunstancia específica que altere su ánimo a favor de la demandante y la demanda en curso de unos de los testigos en contra de la entidad no es motivo suficiente para establecer falta de parcialidad, dado que el resultado de los procesos son inter partes y en caso de sentencia a su favor, el reconocimiento no beneficia a la demandante.

Al contrario de lo expuesto por el apoderado de la entidad, estos testigos dan luces al Juzgado de la forma en que se ejecutaron los contratos celebrados con la entidad, sus hechos y circunstancias en tiempo y lugar. En ese orden de ideas, adujo que no hay lugar a declarar probada la tacha de la testigo, como quiera que no se observa afectación alguna o incidencia al momento de adoptar una decisión en el entendido de tener o no en cuenta las declaraciones de las señoras Luz Omaira Galvis Berrio y Johanna Barreto Galindo, toda vez que como expuso, sus relatos coinciden con lo manifestado entre ellos y lo anotado por el demandante en el libelo introductorio de la demanda, sin perjuicio de ser declaraciones espontáneas, según las cuales no se observa que hayan sido forzadas o planeadas con anticipación. Para el caso en concreto, expuso que la vinculación a través de contratos de prestación de servicios se produjo entre el 24 de noviembre de 2017 hasta el 31 de mayo de 2020, según da cuenta los documentos allegados al plenario. 3 Expediente digital archivo No.29 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 7 Estudiado el texto de los contratos suscritos con el objeto de prestar sus servicios como “prestar los servicios de MAESTRA-O TÉCNICA-O para la implementación de la educación inicial desde del proceso de atención integral a la primera infancia en el jardín infantil que le sea asignado de la secretaría distrital de integración social”, se encuentra que las obligaciones impuestas a la accionante se cumplieron desde el 24 de noviembre de 2017 hasta 30 de marzo de 2019.

Entre el 1° de abril de 2019 hasta el 31 de mayo de 2020, prestó servicios para la atención integral a la primera infancia en el jardín infantil diurno de la Secretaría Distrital de Integración Social, que le sea asignado. Las obligaciones relacionadas en las vinculaciones estaban orientadas a la ejecución de actividades relacionadas con la prestación del servicio de educación inicial en los jardines infantiles “Visión Colombia y el Caracol”, en el marco de los lineamientos pedagógicos y curriculares para la primera infancia establecidos por la Secretaría de Integración Social.

Todas estas actividades fueron ratificadas por los testimonios rendidos por las señoras Luz Omaira Galvis Berrio y Johana Barreto Galindo, en practica probatoria llevada a cabo en audiencia de fecha 8 de mayo de 2024, mediante los cuales se probó la permanencia diaria dentro de la institución y el cumplimiento de un horario entre las 7:00 a.m. y hasta las 5:00 a.m. de lunes a viernes, en los Jardines Infantiles “Visión Colombia y el Caracol” al que se encontrara asignada la demandante, por lo que se configura el cumplimiento habitual de 10 horas de trabajo diarias, para un total de 45 horas semanales, producto que se obtiene de la multiplicación de las horas diarias de trabajo por los días laborales de la semana, por lo que se da cumplimiento a los establecido en el con el artículo 33 del Decreto 1042 de 1978, que establece que las jornadas laborales de los servidores públicos se comprenden de cuarenta y cuatro (44) horas semanales.

El elemento de remuneración se vio acreditado, según las documentales allegadas. Respecto a la subordinación, estudiado el material probatorio recaudado concluyó que la actora estuvo sujeta a la subordinación en el desempeño de sus actividades, puesto que, se demostró que existía una exigencia constante respecto al cumplimiento de órdenes, lo anterior, frente a los términos del modo, tiempo, incluso en el cumplimiento del horario, la ejecución de los planes creados bajo los lineamientos y temáticas impuestas por la SID, así como las actividades de rutina con los niños y niñas asignados; por lo que el Despacho considera que tales labores constituyen actividades de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 8 Por lo analizado, declaró la nulidad parcial del acto administrativo constituido por el Oficio No. S2023015483 del 1 de febrero de 2023, y, en consecuencia, indicó que entre el Distrito Capital – Secretaría de Integración Social y la señora Jeymy Alfonso Silva existió una relación laboral subyacente o de hecho entre el 24 de noviembre de 2017 y 31 de mayo de 2020.

Debido a la insuficiencia de pruebas documentales, y testimoniales y la ausencia de contratos que acrediten las condiciones del vínculo entre las partes durante el período comprendido entre 4 de junio de 2020 al 12 de septiembre de 2022, el Despacho negó la existencia o naturaleza de una relación subyacente entre el 4 de junio de 2020 al 12 de septiembre de 2022.

Puntualizó que no se observa que durante el lapso de celebración de los contratos entre 2017 hasta 2019, el cual finalizó el 31 de mayo de 2020, no acontecieron interrupciones superiores a los 30 días hábiles. Plasmó la parte resolutiva de la siguiente manera: “PRIMERO: DECLARAR probadas parcialmente en el período comprendido entre 24 de noviembre de 2017 al 31 de mayo de 2020 las excepciones i)INEXISTENCIA DEL CONTRATO REALIDAD, (iii) INEXISTENCIA DE LAS OBLIGACIONES RECLAMADAS, (iv) COBRO DE LO NO DEBIDO (v) NO SE CONFIGURA DERECHO AL PAGO DE SUMA ALGUNA NI INDEMNIZACIÓN, (vi) INEXISTENCIA DE FACTORES JURÍDICOS DE UNIFORMIDAD AL CASO CONCRETO PARA ACUDIR A LA EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA, invocadas por el DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del acto administrativo constituido por el Oficio No. S2023015483 del 01 de febrero de 2023 (Fls. 53-65 archivo 001 actuación 15 del Expediente Digital migrado a SAMAI), proferido por la DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: DECLARAR la existencia de un contrato realidad entre la demandante señora JEYMY ALFONSO SILVA, identificado con C.C. No.1.015.410.064 y el DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL desde el 24 DE NOVIEMBRE DE 2017 AL 31 DE MAYO DE 2020, por configurarse el principio de la realidad sobre las formalidades (Art. 53 Constitucional), conforme a lo expuesto en la parte considerativa de este proveído.

CUARTO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA al DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL, en favor de la señora JEYMY Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 9 ALFONSO SILVA, identificado con C.C. No. 1.015.410.064 el valor correspondiente a las prestaciones sociales <<conforme a lo dispuesto por el Consejo de Estado, el reconocimiento aquí efectuado a título de indemnización abarca las prestaciones sociales que están a cargo directamente del empleador, dentro de las que se encuentran las ordinarias o comunes como lo son la (i) Prima de Vacaciones (ii) Prima de Navidad (iii) vacaciones (iv) Cesantías e (v) Interés de las Cesantías>>, pago que será efectuado desde el 24 DE NOVIEMBRE DE 2017 AL 31 DE MAYO DE 2020, de acuerdo a lo probado, sin que se aplique el fenómeno de la prescripción de acreencias laborales por la solución de continuidad entre los contratos prestación de servicios suscritos.

QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, se CONDENA al DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL, a fijar los aportes en pensión de la señora JEYMY ALFONSO SILVA, identificada con C.C. No.1.015.410.064 y en caso de existir diferencias, realizar las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones con base en los honorarios pactados en los contratos suscritos, y conforme a los tiempos labores y las respectivas interrupciones, comprendidos entre el 24 de nov 2017 al 27 de diciembre 2017, de 18 de enero de 2018 al 30 de marzo de 2019, del 01 de abril de 2019 al 31 de mayo 2020, de acuerdo a lo esbozado en la parte considerativa de esta sentencia.

SEXTO: NEGAR la existencia de un contrato realidad entre la demandante señora JEYMY ALFONSO SILVA, identificada con C.C. No. 1.015.410.064 y el DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL desde el 04 DE JUNIO DE 2020 al 12 DE NOVIEMBRE DE 2022, de acuerdo con las consideraciones esgrimidas en la parte considerativa de esta sentencia. (…).”.

RECURSOS DE APELACIÓN La entidad demandada4 inconforme con la decisión, acude a este Tribunal con el fin de que se denieguen la totalidad de las pretensiones incoadas. Expuso que, la modalidad de contratación por prestación de servicios está definida en la ley y su existencia por expresa disposición normativa consagró, que en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable, sin definir cuanto, es decir, los requisitos propios de dicha forma se han evidenciado y su temporalidad no desdibuja la necesidad de la entidad y tampoco desatiende los requisitos del mismo.

Dichos contratos objeto de la presente controversia, se celebraron bajo los postulados de la buena fe, es decir, ninguna de las partes adquiere los 4 Expediente digital archivo No.31 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 10 compromisos pactados con intereses oscuros u ocultos, la SDIS contrata bajo la modalidad de prestación de servicios para atender unas actividades de la entidad y el contratista acepta libre y voluntariamente las condiciones del contrato.

Es decir, hay un acuerdo de voluntades licito, donde las partes que suscriben el contrato lo hacen de forma libre y voluntaria, con conocimiento y sin engaño alguno, incluso del tipo de modalidad de contrato que se suscribe y se aceptan sus condiciones, pues no existe coerción en la aceptación, celebración y suscripción del contrato. Indicó que, resulta extraño que a lo largo de todos los contratos celebrados (entre el 2017 al 2020), solo hasta este momento de la demanda surja la necesidad de constituir y declarar la relación laboral, situación que impone cuestionar ¿por qué no desde el día uno o del año uno? Se plantea tal inconformidad.

No existió la figura de remuneración o salario, sino que, atendiendo lo pactado en cada uno de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes, fueron acordados honorarios, los cuales se pagaron estrictamente en correspondencia a los meses durante los cuales se encontraron vigentes cada uno de los contratos de prestación de servicios, conforme a los certificados de disponibilidad presupuestal para ello destinado y generados y pagados al cumplimiento del clausulado obligacional.

Respecto a la subordinación, aseguro que cumplir con algunos horarios o cumplir determinadas instrucciones, no constituyen subordinación o dependencia, por el contrario, son situaciones básicas y elementales que emergen para el cabal cumplimiento del contrato, y que por su naturaleza implicar realizar acuerdos para la ejecución, pues se debe cumplir con una actividad pública que implica articulación, sin generar otra condición. En otras palabras, el objeto contractual se debe ejecutar en armonía con el universo de la entidad y su existencia y no ajeno a ella.

Esto implica atender las obligaciones en los horarios acorde a la actividad y funcionamiento de la entidad y desarrollar las actividades en concordancia con el supervisor del contrato sin que esto se enmarque en la relación laboral. Adicionalmente suscribir o firmar planillas de ingreso o salida u otros documentos similares en el ejercicio de las obligaciones del contrato, no constituye bajo ninguna causa o condición de subordinación u horario, es una condición necesaria en el sector público llevar el registro de ingreso y salida de las instalaciones y esto en nada es un control de horario, es simple y llanamente para saber quién entra y quien sale, en especial de instalaciones donde hay menores, o población en estado de vulnerabilidad, para controlar el ingreso en general, mal se hace interpretar que esas Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 11 planillas constituyen horario, pues entonces seria elemento de prueba para los particulares.

En este punto, citó decisiones del Consejo de Estado que analizan la configuración de la subordinación o la existencia de coordinación de labores. Considera que ni siquiera de lo narrado en los hechos de la demanda (en la que sólo se relacionan los contratos de prestación de servicios suscritos por el demandante y transcribe el objeto de los mismos), es posible derivar el elemento de la subordinación, pues se reitera, no se indicó nada en relación con las circunstancias en que se desarrollaban las actividades por parte del extremo activo de la litis, para así hacer una representación en el Juez de lo Contencioso Administrativo de las minucias que habían detrás de las obligaciones relacionadas en los contratos, pues en ellos se enlistaron obligaciones generales que por sí solas no pueden dar lugar a derivar la subordinación y dependencia en las labores desarrolladas.

De otro lado, solicitó que en el evento adverso de que se confirmen las pretensiones de la demanda, se debe declarar la prescripción de las prestaciones de carácter económico derivadas de los contratos no reclamadas en tiempo. Finalmente, teniendo en cuenta que en esta jurisdicción no opera la condena en costas automática, y que las mismas no están causadas ni acreditadas en el trámite procesal, no podrán ser decretadas en esta instancia. La parte actora5 inconforme parcialmente con la decisión, acude a esta instancia con el fin de que se modifique la providencia respecto al lapso de tiempo no reconocido.

Advirtió que la subordinación era evidente dada la naturaleza regulada del servicio docente contratado a la demandante, por lo que de plano le era imposible ejercer una autonomía técnica y científica en desarrollo de su actividad profesional y técnica. Entorno que incluso se probó con el testimonio practicado de otra maestra vinculada en iguales condiciones a las de la demandante, caso en la que el Consejo de Estado ordenó extender los efectos de la jurisprudencia que constituye la sentencia de unificación 00260 de 2016.

La decisión recurrida es consecuencia de una valoración errada o equívoca de las pruebas documentales y testimonios trasladados, lo anterior en la medida en que durante la etapa probatoria surtida se ha logrado acreditar suficientemente tanto la calidad de “MAESTRA” de la parte actora, como 5 Expediente digital archivo No.32 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 12 también la permanencia de la labor contratada y la relación e identidad que existe entre el servicio docente prestado por la accionante y las actividades misionales que la Secretaría Distrital de Integración Social.

En ese orden, de haber apreciado integral y correctamente el material probatorio incorporado y practicado podía y debía advertir el a quo que han sido suficientemente acreditados los elementos de indicios de la subordinación que incluso, se han desarrollado recientemente en sentencia de unificación 025 de 2021, por parte de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

No obstante, el operador judicial con su decisión incurre en error al desconocer, respecto de la permanencia e identidad misional, que la actividad contratada es indispensable para la operación de los jardines infantiles operados por la demandada como efectivamente fue probado, incluso como lo manifestó de forma expresa la testigo. Sin especificar los lapsos temporales, de manera general concluyó manifestando que en la medida en que durante la etapa probatoria surtida si se ha logrado acreditar primero, la calidad de “MAESTRA” de la parte actora; segundo, la permanencia de la labor contratada y la relación e identidad que existe entre el servicio docente prestado por la demandante y las actividades misionales que la Secretaría Distrital de Integración Social lleva a cabo como responsable de la operación del servicio público de educación inicial en el Distrito Capital de Bogotá y tercero, los elementos de lugar, horario (sometimiento a calendario académico y escolar por vigencia) dependencia funcional, dirección y control efectivo sobre la actividad, e identidad con pares de planta como elementos indicativos de la subordinación en los términos de la sentencia de unificación 0025 de 2021, lo que en derecho correspondía era reconocer la existencia de una relación laboral oculta y en consecuencia ordena el pago de las acreencias laborales pretendidas.

TRÁMITE El Tribunal admitió los recursos de apelación interpuestos contra la decisión de primera instancia6. COMPETENCIA Este Tribunal es competente para conocer y resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y entidad demandada en contra de la Sentencia proferida por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 6 Expediente digital archivo No.41 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 13 Cumplidos como se hallan los presupuestos del medio de control, de la demanda y del proceso y no existiendo causal de nulidad que invalide lo actuado, el Tribunal procede a dictar Sentencia sobre la base de las siguientes, CONSIDERACIONES PROBLEMA JURÍDICO El problema jurídico que corresponde resolver a la Sala, se contrae a determinar si se encuentran configurados los elementos constitutivos de una relación laboral — subordinación, prestación personal del servicio y remuneración como contraprestación del servicio prestado —, que den lugar al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales reclamadas entre el 24 de noviembre de 2017 y el 12 de septiembre de 2022 o si por el contrario se trata de una relación contractual sin derecho al pago de prestaciones.

Y el estudio del fenómeno de caducidad, acorde a los criterios de las sentencias de unificación sobre la materia y la situación fáctica de la vinculación de la accionante.

HECHOS PROBADOS Previo al examen de las pretensas del libelo, es necesario el estudio de las probanzas recaudadas en el proceso, entonces, de lo probado en el plenario se desprende que: 1. Obra petición radicada el 10 de enero de 20237, por la parte actora donde se solicitó ante la Secretaría Distrital de Integración Social le sean extendidos los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado No.00260 de 2016 y de manera subsidiaria el reconocimiento y pago de acreencias laborales, producto de la existencia de una relación laboral entre el 24 de noviembre de 2017 y el 12 de septiembre de 2022.

A su vez el pago del valor de los aportes dejados de cancelar por el empleador a pensión. 2. Reposa el Oficio No. S2023015483 de 31 de enero de 20238 notificado a través de correo electrónico el 1° de febrero de la misma anualidad, por medio del cual la entidad peticionada negó la extensión de la jurisprudencia como el reconocimiento de acreencias laborales solicitadas, teniendo en cuenta que, el vínculo de la actora con la entidad fue de carácter contractual, bajo las normas que regulan la contratación. Vinculación que finalizó porque se cumplieron los plazos estipulados para cada uno de los contratos suscritos, actuaciones contractuales que por su naturaleza no generan el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, propias de una 7 Expediente digital archivo No.01 8 Expediente digital archivo No.01 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 14 relación laboral que en este caso particular se reclaman, así como tampoco la devolución de dineros por los aportes que realizara la señora Alfonso Silva al Sistema de Seguridad Social. 3.

Se allegó certificación expedida por la Subdirectora de Contratación de la entidad accionada de fecha 20 de enero de 20239, en la que consta los tiempos y/o términos de ejecución de los servicios prestados de la siguiente manera: • CONTRATO 2017-8578 FECHA DE INICIO: 28/11/2017 FECHA DE FINALIZACIÓN: 21/12/2017 VALOR: $1.537.000 OBJETO: PRESTAR LOS SERVICIOS DE MAESTRA-O TÉCNICA-O PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA EDUCACIÓN INICIAL DESDE DEL PROCESO DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA EN EL JARDÍN INFANTIL QUE LE SEA ASIGNADO DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL. • CONTRATO 2018-2443 FECHA DE INICIO: 18/01/2018 FECHA DE FINALIZACIÓN: 30/03/2019 MODIFICACIÓN: TIPO=MODIFICACION PLAZO Y VALOR NUMERO=2018-1 PLAZO=1,13 MESES Y DIAS CALENDARIOS VALOR=2866667TIPO=SUSPENSION NUMERO=2018-2 PLAZO=1 MESESTIPO=MODIFICACION PLAZO Y VALOR NUMERO=2019-3 PLAZO=2 MESES VALOR=4000000 VALOR: $20.000.000 OBJETO: PRESTAR LOS SERVICIOS DE MAESTRA-O TÉCNICA-O PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA EDUCACIÓN INICIAL DESDE EL PROCESO DE ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA EN EL JARDÍN INFANTIL QUE LE SEA ASIGNADO DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL. • CONTRATO 2019-6673 FECHA DE INICIO: 1/04/2019 FECHA DE FINALIZACIÓN: 31/05/2020 VALOR: $27.810.000 OBJETO: PRESTAR SERVICIOS PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA EN EL JARDÍN INFANTIL DIURNO DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, QUE LE SEA ASIGNADO. 9 Expediente digital archivo No.01 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 15 • CONTRATO 2020-6518 FECHA DE INICIO: 04/06/2020 FECHA DE FINALIZACIÓN: 03/12/2020 VALOR: $19.098.000 OBJETO: PRESTAR SERVICIOS PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL A LA PRIMERA INFANCIA EN EL JARDÍN INFANTIL DIURNO DE LA SECRETARÍA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL, QUE LE SEA ASIGNADO. • CONTRATO 2021-4429 FECHA DE INICIO: 20/04/2021 FECHA DE FINALIZACIÓN: 19/07/2021 VALOR: $9.777.000 OBJETO: PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA PROMOVER EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA EN LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN INICIAL CON ENFOQUE DE ATENCIÓN INTEGRAL DE LA SDIS EN EL MARCO DEL SISTEMA DISTRITAL DE CUIDADO. • CONTRATO 2021-8685 FECHA DE INICIO: 27/07/2021 FECHA DE FINALIZACIÓN: 22/02/2022 MODIFICACION: TIPO= SUSPENSIÓN DEL PLAZO DE EJECUCIÓN DEL CONTRATO DE CONFORMIDAD CON EL MEMORANDO EXPEDIDO POR EL PROYECTO= DEL 18 DE DICIEMBRE 2021 HASTA EL 17 DE ENERO DE 2022 VALOR: $19.554.00 OBJETO: PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA PROMOVER EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA EN LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN INICIAL CON ENFOQUE DE ATENCIÓN INTEGRAL DE LA SDIS EN EL MARCO DEL SISTEMA DISTRITAL DE CUIDADO. • CONTRATO 2022-1692 FECHA DE INICIO: 22/02/2022 FECHA DE FINALIZACIÓN: 12/09/2022 VALOR: $32.590.000 OBJETO: PRESTAR SERVICIOS PROFESIONALES PARA PROMOVER EL DESARROLLO INTEGRAL DE LA PRIMERA INFANCIA EN LOS SERVICIOS DE EDUCACIÓN INICIAL CON ENFOQUE DE ATENCIÓN INTEGRAL DE LA SDIS EN EL MARCO DEL SISTEMA DISTRITAL DE CUIDADO.

De la revisión integral del expediente, se observa que no obra en el plenario el contrato No.6673 de 2019, No.6518 de 2020, No.4429 de 2021, No.8685 de 2021 y No.1692 de 2022, es decir, vinculaciones Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 16 comprendidas entre el 4 de junio de 2020 a 12 de septiembre de 2022, pese a que fue certificado por la Dirección de Contratación de la entidad. 4.

Con los antecedentes administrativos, la entidad aportó informes de supervisión toda la vinculación de la accionante10 y algunas actas de inicio de los contratos allegados11. 5. Copia de Convenios Interadministrativos suscritos entre la Secretaría de Educación y la Secretaría de Integración Social, en los cuales se documentó como objeto garantizar el derecho a la educación inicial en los jardines infantiles de la Secretaría de Integración Social, para los años durante los cuales se ejecutó la actividad por parte de la señora Alfonso Silva12. 6.

El Despacho de primera instancia en audiencia de 9 de octubre de 2024, recepcionó los testimonios y el interrogatorio de parte decretados13: • Testimonio de la señora Luz Omaira Galvis Berrío. En síntesis, indicó que, conoce a la señora Alfonso Silva desde el año 2018, a mitad de año momento en el cual la deponente llegó al jardín infantil Visión de Colombia en la localidad de Kennedy, donde llegó a coordinar esa unidad.

Aproximadamente duro un año ahí, lugar en el que la demandante estaba de maestra. Narró que la accionante tenía a cargo para ese año en nivel bebés sala materna, cuidando e impartía enseñanza a los más pequeños del jardín. Esa sala materna es máxima para los niños hasta 1 año. Expuso que la profe llegaba a las 7:00 a.m. porque a esa hora se reciben a los niños, los ingresaba al aula de clase, se hacía como el proceso de aseo y bienvenida a los pequeños, actividades, desayuno, continuaban actividad pedagógica, almuerzo, siesta y antes de ser recogidos por los padres otra actividad, hasta las 4:00 p.m. o 5:00 p.m. momento en el que los menores se iban.

La testigo indicó que era contratista y su vinculación era para coordinar el servicio dentro del jardín. No era la jefe de la actora, sin embargo, si era la superior donde básicamente era la que revisaba los informes de las maestras para que les realizaran el pago. 10 Expediente digital archivo No.10 11 Expediente digital archivo No.20 12 Expediente digital archivo No.1 13 Expediente digital archivo No.26 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 17 Puntualizó que dio órdenes, a partir de la directriz de la referente de infancia local y la subdirectora, como la planeación, cubrir vacantes o radicar documentos en la Subdirección, diligenciar formatos, hacer inscripción de niños entre otros.

Señaló que la entonces contratista asistió todos los días de lunes a viernes, con ingreso 7:00 a.m. y salida hasta que se fuera el último niño, que podía ser tipo 5:00 p.m. o después. No era posible delegar funciones a cargo de la demandante. En ocasiones la señora Alfonso Silva realizó remplazos de otras maestras porque la Secretaría lo imponía. Igualmente, las actividades se cumplieron con los estándares y directrices de la entidad demandada.

Se hacía seguimiento del horario de ingreso y salida a través de las minutas de los guardas de seguridad, aunque existía en algunos jardines unas planillas para ello. Existían llamados de atención si no se cumplía el horario y era objeto de seguimiento la situación. Consideró que no había autonomía por parte de la demandante para ausentarse de lugar de labores, por el cuidado de los niños que incluía pedir permiso hasta para ir a una cita médica.

Debido al manejo de vidas no era tan fácil pedir permiso, aunque se eleva la solicitud a la referente de infancia 3 días antes al menos para hacer cualquier diligencia. En el jardín infantil que trabajó con la accionante solo existían maestras contratistas, pero, en otro lugar su tuvo maestras de la planta permanente de la accionada. El apoderado de la entidad, tachó por sospecha el testimonio, al iniciar demanda por pago de acreencias laborales.

Reiteró que las actividades pedagógicas son estimulantes para el desarrollo de los menores atendiendo los lineamientos o las directrices de la Secretaría. Se realizaba una planeación los días lunes que debían estar acordes a la edad de los niños. • Testimonio de la señora Johanna Barreto Galindo. Adujo en síntesis que es licenciada en pedagogía infantil, aunque no labora por una condición médica.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 18 Manifestó que conoce a la señora Alfonso Silva porque cuando ella ingresó ya la testigo en el año 2017, trabajaba con la Secretaría de Integración Social donde cumplía funciones como auxiliar pedagógica. Fue la declarante la auxiliar de la accionante. Compartieron labores en la localidad de Kennedy, en el jardín de integración social el Caracol.

La actora realizaba planeaciones y ejecutarlas en el aula, la deponente le hacía acompañamiento. Puntualizó que ingresaban a las 6:30 a.m. al jardín, recibían niños a las 7:00 a.m., se hacían lavado de manos, en el aula se daba desayunos, posteriormente limpieza y se hacían las actividades que planeaba la demandante. En la tarde era similar la actividad y el suministro de alimentos para tipo 4:00 pm. se alistaban los niños para la entrega.

Puntualizó que las actividades se ejecutaban según directrices de la Coordinadora, dependía a veces de días especiales como día de la raza o del agua. Observó que la entonces contratista cumpliera horario dependiendo de lo dispuesto por la Coordinadora. El método de control del horario era por lo documentado en el contrato. No faltaban al jardín porque no había personal para que hicieran sus funciones.

Relató que compartió labores desde más o menos noviembre de 2017 hasta marzo o abril de 2018. No le consta que la actora tuviera vinculaciones con otras entidades, incluso era difícil por el horario. Era relativo la cantidad de niños, pero podía ser más o menos 22 niños. El subdirector también enfatizaba en el horario. Quien era el superior de la Coordinadora del jardín, que finalmente daba las órdenes a la demandante.

Recuerda que allá había maestra de la planta permanente de la entidad, persona que hacía la misma función que la contratista. El apoderado de la entidad tachó por sospecha el testimonio, al iniciar demanda por pago de acreencias laborales. Narró que la Coordinadora establecía el asunto para las actividades y la maestra idealizaba la labor a desarrollar con los menores.

Existía una especie de boletín u observador que se debía hacer para entregar a los padres. Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 19 Regularmente se firmaba la minuta para entrada y salida de los jardines. No recuerda permisos elevados por la contratista durante el período de vinculación. Aunque tiene presente que se negaron algunos permisos por la necesidad del servicio, tanto de la actora como de otro tipo de personal.

En varias ocasiones las contratistas debieron hacer archivo de documentación de los niños, no tiene presente si eso era una obligación contractual de la actora. Indicó que el personal de planta era de la dependencia administrativa y existía personal de la Secretaría de Educación que estaba en la labor docente. • La parte actora, relató que es licenciada en pedagogía infantil con especialización en desarrollo integral de la primera infancia. Se vinculó contractualmente con la Secretaría de Integración Social desde noviembre de 2017 hasta septiembre de 2022, en calidad de Técnica y Maestra Profesional.

Independiente de la denominación siempre desarrolló las mismas funciones como Maestra Profesional Sus servicios los cumplió en el año 2017 en el jardín infantil Caracol, con funciones que estaban por fuera de las obligaciones contractuales, como manejo de archivo y quedarse hasta tarde. Posteriormente trabajó en la unidad Perpetuo Socorro, donde además hacía tropa social, en pandemia ayudó a la Coordinadora a llevar mercados y en las noches hacían reconocimientos en sectores que eran peligrosos.

A finales de 2018 en el jardín infantil Visión de Colombia y después Risitas Infantiles, siempre con las mismas funciones hasta con visitas domiciliares. Ingresaba antes de las 7:00 a.m., recibía los niños, les daba desayuno o onces, realizaba las 3 actividades que se planeaban por día, se daba almuerzo, mientras se adelantaba el observador, se suministraba onces y esperaba a que recogieran a los niños.

Mediante bitácoras se controlaba el horario, que se firmaba a la entrada y la salida. Les llamaban la atención para las personas que llegaban tarde. El horario se indicaba verbalmente para la atención integral de los niños. Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 20 MARCO JURÍDICO El Estado en el ejercicio de la función pública y para el cumplimiento de los fines esenciales, desarrolla sus actividades a través de personas vinculadas como servidores públicos, cuya relación laboral se da en la modalidad de empleados públicos o trabajadores oficiales bajo los parámetros previstos en la Constitución, la ley y el reglamento al cual están sometidos.

Respecto de las funciones ejercidas por los servidores públicos, la Constitución Política de Colombia, establece: “Art. 122.- No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.

(…)” “Art. 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley (…)”. Las clases de vinculación con el Estado son en calidad de i) empleados públicos con una relación legal y reglamentaria, ii) trabajadores oficiales por contrato de trabajo y iii) contratistas de prestación de servicios.

Esta última se rige por el Estatuto General de Contratación que corresponde a la Ley 80 de 1993, cuyo artículo 32 numeral 3 reza: “3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. La Corte Constitucional en sentencia C-154 de 1997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, analizó la diferencia entre el contrato de prestación de servicios y el contrato de naturaleza laboral, y en síntesis precisó que el contrato de trabajo y el de prestación de servicios son disímiles, por lo que, para desvirtuar la configuración y los efectos de éste último se debe probar la prestación personal del servicio, la continua subordinación y dependencia laboral, además de la remuneración como contraprestación para el desarrollo del mismo.

En otras palabras, para que se configure la relación laboral se debe probar los tres elementos referidos, evento en el cual surge el derecho al pago de las prestaciones sociales por el período laborado, atendiendo el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, contenido en el artículo 53 de la Constitución Política, resaltando que, como lo ha señalado el H. Consejo Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 21 de Estado14, es a la parte demandante a quien le incumbe la carga probatoria de dichos elementos.

No obstante, en el desarrollo de la actividad probatoria se debe tener en cuenta que la jurisprudencia del Alto Tribunal de lo Contencioso15 ha anotado que se puede presentar una eventual coordinación de actividades entre contratante y contratista para el buen desarrollo del contrato, lo cual, no implica subordinación o dependencia. Ahora bien, mediante sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016 – Radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01-16, la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, unificó el criterio en el sentido de precisar que el llamado “contrato realidad”, aplica entre otros, cuando se constata la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.

Así lo indicó: "De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado "contrato realidad" aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para 14 Vrg.

Consejo De Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de 2016. Radicación número: 05001-23-31-000-2010-02195-01(1149-15). Consejo De Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Bogotá D.C., diecinueve (19) de enero de dos mil quince (2015). Radicación número: 47001-23-33-000-2012-00016-01(3160-13). 15 Consejo De Estado - Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección “A”. Consejero ponente: Alfonso María Vargas Rincón. Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015). Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00066-01(1013-14) 16 Consejero Ponente Dr.: Carmelo Perdomo Cuéter.

Sentencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2- 005-16. Actor: Lucinda María Cordero Causil. Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 22 configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales." (Negrilla de la Sala) Se debe resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral en virtud del llamado “contrato realidad”, en contraposición al contrato de prestación de servicios, no conlleva para el beneficiario de tal decisión la adquisición de la condición de empleado público cobijado por una relación legal y reglamentaria, pues, para acceder a un cargo público se debe cumplir los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley17.

Tampoco lleva a concluir que se puede presumir por tal reconocimiento, la derivación de un derecho a indemnización por despido, dada la especial prestación del servicio temporal, en el cual no puede presumirse, ora por el criterio funcional, ora por el criterio orgánico, la existencia de un contrato de trabajo que genere tales derechos y que difiere de la realidad analizada que daría lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, para otorgar un trato igualitario al que se otorga al personal de planta, cuando el ejercicio de esas funciones fue en la práctica similar.

CASO CONCRETO Se demostró que la señora Jeymy Alfonso Silva, estuvo vinculada a Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social para desarrollar funciones como Maestra Profesional, mediante contratos de prestación de servicios, con algunas interrupciones, las cuales fueron relacionados en la certificación de la entidad demandada aportada al plenario.

En este punto, de la revisión integral del expediente, pese a que fue certificado por la Dirección de Contratación de la entidad se observa que no obra en el plenario el contrato No.6673 de 2019, No.6518 de 2020, No.4429 de 2021, No.8685 de 2021 y No.1692 de 2022, los cuales se ejecutaron entre el 4 de junio de 2020 hasta el 12 de septiembre de 2022, Sobre el particular, se debe indicar que la Sección Segunda - Subsección “A” del Consejo de Estado, en Sentencia proferida el 22 de noviembre de 201818, orientó que no era posible acreditar tiempos de servicios si los contratos no se encontraban aportados al expediente, ya que ese documento es el medio de prueba idóneo, para acreditar la prestación del servicio.

Posición que se acogió por esta Subsección en su momento. 17 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de 2016. Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14). 18 Proceso No.08001-23-33-000-2014-01649-01(2275-16).

Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. Sentencia del 22 de noviembre de 2018. https://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=123100&dt=S Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 23 Ahora, teniendo en cuenta diversos fallos en sede de tutela19, que en síntesis, dejaron sin efectos las sentencias proferidas en asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho donde se analizaba la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, sin tener en cuenta períodos de servicios, al no encontrarse documental que plasmara el negocio jurídico suscrito entre las partes de la litis; la Sala procederá a replantear la tesis, ya que al ser 2 decisiones del Consejo de estado —superior funcional— una de ellas de la Sección Segunda, éstas, a la luz de la jurisprudencia, para la Corporación constituyen un precedente.

Así las cosas, es claro, pese a que no obra la totalidad de contratos ejecutados por la interesada, que el análisis de las pretensiones incoadas en el asunto de referencia, corresponde a los lapsos comprendidos entre el 28 de noviembre de 2017 hasta el 12 de septiembre de 2022, ya que están certificados por la Secretaría Distrital accionada y su vez tienen soporte con algunas documentales.

Bajo el anterior escenario, se estudiarán las pretensiones incoadas, esto es, la existencia de una verdadera relación laboral y el consecuente pago de prestaciones, para posteriormente analizar el eventual fenómeno jurídico de la prescripción, teniendo en cuenta la situación fáctica que dio origen a la vinculación y los precedentes jurisprudenciales sobre el particular.

Como se indicó en el marco normativo antes desarrollado, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el extremo activo de la litis exponga los elementos esenciales de la misma, los cuales son a saber, i) la prestación personal del servicio, ii) una remuneración o pago por la labor desempeñada y, iii) la existencia de subordinación o dependencia, la cual ha sido definida como la “aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual deben mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo”20.

(Destaca la Sala) En el sub-lite se acreditó la prestación personal del servicio, según lo documentado por los contratos aportados y lo expuesto por las deponentes, ya que la entonces contratista no tenía la potestad para ceder la labor encomendada en virtud de lo pactado, sin mediar autorización de quien representaba los intereses de la Secretaría de Integración Social dentro del jardín asignado.

Así, se soporta la configuración del primero de los elementos. 19 Sentencia de fecha 13 de marzo de 2025 proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” en el proceso de radicado 11001- 03-15-000-2024-06250-01 y Sentencia de fecha 30 de abril de 2025, proferida por el H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, en el proceso de radicado 11001- 03-15-000-2024-06287-01. 20 Op. Cit folio 21 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 24 Igualmente, se demostró la remuneración recibida por la actora como consecuencia de la labor desempeñada, pues en el plenario consta el valor de cada uno de los contratos celebrados entre las partes y lo cancelado por este concepto, punto sobre el cual no existe discusión. Ahora bien, en relación con el elemento de la subordinación o dependencia, el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación antes citada, retomó lo dicho en Sentencia de 4 de febrero de 2016, con Ponencia del Doctor Gerardo Arenas Monsalve, radicado No.81001233300020120002001 (0316- 14), y al respecto precisó: “De igual manera, en reciente decisión la Subsección B de esta sección segunda recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;

(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión”.

Con fundamento en lo anterior, se presume que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, se imponen reglamentos y adicionalmente la labor es inherente a la entidad y se evidencia un parámetro de equidad frente a los demás empleados de planta. Como consta en las certificaciones aportadas al plenario, la accionante desempeñaba labores homogéneas durante el período de tiempo que se vinculó a la Secretaría Distrital de Integración Social en calidad de Maestra Técnica y/o Profesional de la Unidad Operativa de Atención Integral a Primera Infancia —jardín infantil—.

Según lo narrado por la señora Luz Omaira Galvis Berrío y la señora Johanna Barreto Galindo, los servicios fueron prestados en la localidad de Kennedy en los jardines Caracol y Visión de Colombia. Ahora, dentro de sus objetos contractuales como funciones se encontraban, entre otras: Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 25 • En el año 201721, como obligaciones se registró: “1 Implementar el proyecto pedagógico desde el enfoque de atención integral a la primera infancia. 2 Aportar a la planeación y ejecución de las acciones proyectadas conforme el proyecto pedagógico. 3 Actualizar la información de cada una de las niñas y los niños en las bases de datos y/o instrumentos establecidos: datos de contacto, asistencia y novedades diarias, las cuales deben ser entregadas al responsable de la unidad operativa. 4 Implementar los planes de apoyo a la inclusión dirigidos a niñas y niños de primera infancia con discapacidad y alteraciones de desarrollo, contenido en la planeación pedagógica. 5 Implementar acciones de acompañamiento a las familias de las niñas y los niños de primera infancia vinculados a la unidad operativa, en coordinación con los profesionales de apoyo (psicólogos (as), educadores especiales, nutricionistas, enfermeros (as) y el talento humano educativo. 6 Realizar mínimo 2 tomas de medidas antropométricas, en el año, a las niñas y los niños del nivel asignado.

Para los casos de las niñas y los niños que presenten riesgo nutricional, por déficit o exceso, se realizarán 4 tomas, al año, a manera de seguimiento. 7 Implementar acciones de promoción de la alimentación saludable y prácticas de cuidado con las niñas y niños a su cargo en los momentos de alimentación, partiendo del reconocimiento del niño, la niña y el adolescente como sujeto de derechos. 8 Implementar estrategias de promoción, protección, defensa y apoyo de la lactancia materna conforme los lineamientos de la SDIS.

(…)” • Finalmente, para el año 202222, se documentaron las siguientes obligaciones: “1. Participar y aportar en el proceso de construcción, implementación, divulgación y actualización del proyecto pedagógico, a través de acciones articuladas que involucren a la totalidad de profesionales y familias, en el marco de la transformación del servicio y el contexto de la emergencia sanitaria por Covid – 19, de acuerdo con las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 2.

Implementar las acciones para la atención de las niñas y los niños en las diferentes modalidades y estrategias, bajo las condiciones de flexibilidad establecidas, para la trasformación de los servicios y el contexto de emergencia sanitaria por Covid – 19, en coherencia con las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 3. Implementar acciones para la atención en las estrategias dirigidas a cuidadoras y cuidadores generando compromisos sociales familiares, en coherencia con las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 4.

Participar activamente en la estrategia territorial integral social (ETIS) en las diferentes acciones de identificación y respuesta social identificadas a través de la tropa social, y brindar apoyo en la entrega de ayudas que realice la SDIS cuando se requiera. 5. Realizar semanalmente la planeación pedagógica del grupo asignado acorde al esquema de atención establecido para las niñas y los niños en el servicio, considerando los siguientes aspectos dentro de su construcción: Intencionalidad pedagógica, disposición de ambientes, descripción de momentos metodológicos y valoración de los procesos de desarrollo y experiencias pedagógicas propuestas en coherencia con los planteamientos del sentido de la educación inicial, y las orientaciones técnicas definidas por la SDIS, en el contexto de la 21 Contrato No.8578 22 Contrato No.1692 Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 26 emergencia sanitaria por Covid – 19. 6.

Elaborar los informes descriptivos y los observadores de manera cualitativa, con reportes de calidad atendiendo a la particularidad de las niñas y los niños, teniendo en cuenta los aportes de los profesionales transversales (psicología, educación especial, nutrición, enfermería) los cuales, deben ser socializados a padres, madres y cuidadores, en coherencia con los planteamientos del sentido de la educación inicial y las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 7.

Realizar acciones articuladas con los profesionales transversales (psicología, educación especial, nutrición y enfermería) para potenciar el desarrollo integral de las niñas y los niños participantes de la estrategia Entre Pares, en garantía de sus derechos de acuerdo a las orientaciones técnicas establecidas por al SDIS. 8. Apoyar en la gestión y disposición de ambientes pedagógicos, enriquecidos, adecuados, seguros y protectores en coherencia con los objetivos de la educación inicial, de manera continua y dinámica, en el contexto de la emergencia sanitaria por Covid – 19.

(…)” En línea con lo plasmado, se observa relación de lo manifestado por las testigos en la audiencia de pruebas adelantada ante el Juzgado de instancia, en cuanto a la señora Alfonso Silva le asistía la obligación contractual de prestar sus servicios en los jardines infantiles de la Secretaría Distrital de Integración Social, en el proceso de atención integral a la primera infancia. Asimismo, que la Coordinadora del jardín o espacio físico donde se ejecutaba la actividad contractual, hacía el seguimiento de la función con el fin de mantener los estándares de calidad que se predican de las políticas de educación como lo puntualizó la deponente Johanna Barreto Galindo.

A propósito, por las funciones le asistía la obligación a la entonces contratista de realizar las actividades pedagógicas, incluso apoyo en alimentación de los menores que le asignaran, presentar informes, hacer el acompañamiento hasta que el menor fuera recogido por un acudiente, colaborar en el archivo de documentos y las salidas a la entrega de alimentos para la época de la emergencia sanitaria Covid-19.

De otro lado, la Coordinadora era la persona encargada de hacer seguimiento al horario y aprobar el cumplimiento de las cargas impuestas, para efectos de dar el visto bueno ante las dependencias superiores de la entidad, con el fin de proceder al pago de honorarios pactados. A su vez, hay similitud con las documentales obrantes, en cuanto las actividades correspondían al cuidado en todos los aspectos de los niños de la unidad operativa, bajo la implementación y seguimiento de los lineamientos para la educación de la primera infancia. De otro lado, las deponentes dieron fe del cumplimiento de un horario de trabajo establecido por la entidad, correspondiente al lapso de tiempo entre las 7:00 a.m. a 5:00 p.m. de lunes a viernes, con disponibilidad horaria Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 27 hasta que los menores se retiraran del lugar.

Destacaron las testigos que el horario se extendía hasta el momento que saliera el último menor de las instalaciones de la unidad. En este punto, la afirmación de las deponentes, no es ajena a la realidad, ya que, por reglas de la experiencia de la Corporación, se ha acreditado que el personal contratado por la entidad demandada para el cumplimiento de funciones en jardines infantiles adscritos al Distrito, ostentan la obligación de cesar sus actividades hasta el momento en que los padres de familia recojan a los niños o niñas que se encuentra en su cuidado.

Hecho que, además, por la misma necesidad de la población que se beneficia del servicio y el horario en que ejercen sus actividades laborales, no es algo ajeno a la realidad. Cotejado lo manifestado por las testigos, con la Resolución No.594 de 28 de marzo de 2006 “Por la cual se establece el horario y turnos de trabajo de los servidores/as de la Secretaría Distrital de Integración Social”, el período estaba asignado en las mismas condiciones para los empleados vinculados bajo relación legal y reglamentaria en la accionada.

El Tribunal encuentra como cierto tales afirmaciones y así, concluye que no existía la opción de tomar una decisión inconsulta y autónoma por parte de la demandante para no asistir al lugar de trabajo en el horario programado por la entidad, que debe ser así por el desarrollo de la actividad de cuidado a la primera infancia, en lapsos de tiempo que sus progenitores no le es posible generalmente cuidarlos.

Lo anterior, tiene fundamento también, en la necesidad de la entonces contratista de acudir a su superior jerárquico, esto es, Coordinadora o Responsable de la Unidad Operativa, con el fin de ausentarse del espacio físico donde se encontraba el jardín infantil en la que fue asignada, para asistir a actividades propiamente personales, como bien lo exteriorizaron las declarantes.

No hay que desconocer que el Consejo de Estado ha mencionado que el cumplimiento de horario por sí solo no es un hecho fehaciente de la existencia de subordinación o continua dependencia. A su vez, que la conminación al correcto desarrollo del objeto contractual no puede entenderse como una relación de subordinación o dependencia, pues lo que se espera de la contratista es que desarrolle a cabalidad las labores para las cuales fue contratada, por lo cual, es evidente que a la contratante le asista un interés directo en ello, siendo comprensible que efectúe un seguimiento al contrato y al cumplimiento del mismo.

El Máximo Tribunal23 ha sido enfático al señalar que “No puede apreciarse, ni siquiera como un 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección “A”. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D.C., tres (03) de marzo de dos mil quince (2015). Radicación número: 88001-23-33-000-2013-00034-01(0560-14).

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 28 leve indicio de la existencia de una relación de subordinación, el hecho de que quien ejerza la labor de supervisión de un contrato Estatal, exija al contratista el cumplimiento idóneo y oportuno de lo pactado. Con ello no se desdibuja de modo alguno el grado de autonomía con que cuentan los contratistas del Estado.

Es más, a quien habiéndole sido encomendada la tarea de supervisión de un contrato, no exija o requiera al contratista el cumplimiento del mismo, puede acarrearle consecuencia de índole disciplinario, fiscal o penal, si por desidia se genera un perjuicio para la entidad estatal contratante”. En ese sentido, también reiteró dicha Corporación24: “(…) Ahora bien, es necesario aclarar que la relación de coordinación de actividades entre contratante y contratista que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual incluye el cumplimiento de un horario, o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes sobre sus resultados, no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación. Así se dijo en la sentencia de la Sala Plena del Consejo de estado del 18 de noviembre de 2003, Rad.

IJ-0039, M.-P. Nicolás Pájaro Peñaranda: “ si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el que hacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” (Negrilla fuera de texto).” En línea con lo citado, las entidades públicas ostentan la facultad de exhortar y peticionar a sus contratistas el desempeño apropiado con el fin de satisfacer el objeto contractual por el cual se inició la vinculación, ya sea a través de instrucciones o reparto de actividades diarias o mensuales, con metas específicas, que después pueden ser revisadas, condiciones de la 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda, Subsección “A”.

Consejero Ponente: Alfonso María Vargas Rincón. Bogotá D.C., veintidós (22) de abril de dos mil quince (2015). Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00066-01(1013-14) Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 29 prestación del servicio, sin que todo ello, desvirtué una relación de índole contractual. Asimismo, se puede mencionar que el argumento del cumplimiento del horario no supone la existencia de la subordinación, como se concluyó en párrafos anteriores.

Por ende, al operador judicial le asiste el estudio de todo el medio en que se prestó los servicios. Precisaron las deponentes —personal vinculadas contractualmente—, una de ellas que se desenvolvió como Coordinadora —Luz Omaira Galvis Berrio—, que el empleo que desarrolló la actora, estaba sometido al direccionamiento y retroalimentación por parte de superiores en las Unidades de atención de los niños o niñas en etapa de primera infancia. Relatos que concuerdan con lo documentado en las obligaciones pactadas en los contratos firmados.

Se observa que, la Coordinadora o Responsable de Unidad Operativa, ostentaba la potestad para establecer el trabajo respecto a modo y tiempo a llevar a cabo por la accionante, al disponer del modo de coordinación del jardín infantil, a tal punto de modificar las actuaciones hechas, según los criterios de necesidad que consideraba la entidad demandada en los lineamientos y estándares técnicos de educación inicial.

Incluso se advirtió la existencia de directrices que implicaban llevar a cabo actividades que no se encuentran las obligaciones contractuales plasmadas, como esperar que el último menor fuera recogido por su acudiente o las salidas por el plan denominado “tropa social”. El anterior contorno, exterioriza ampliamente la existencia del elemento de subordinación y dependencia, desvirtuando una coordinación de labores característica propia de una relación netamente contractual.

Ahora, en los relatos, las testigos expusieron las jornadas a ejecutar y la forma en que sometían a la contratista a permanente subordinación y seguimiento, previendo los modos y lugares donde se realizaban las funciones, como las autorizaciones para ausentarse del puesto de trabajo. Aquellas manifestaciones, frente a las actividades y la forma en que se manejaba las directrices en espacio físico de trabajo, concuerdan con lo documentado en lo allegado al plenario.

Las deponentes mencionadas previamente, revelaron que fueron compañeras de trabajo de la demandante —incluso una de ellas Coordinadora—, en períodos de tiempo y jardines disimiles y, de manera espontánea pródigamente dieron fe de los hechos sobre los cuales fueron interrogadas, sobre el modo, tiempo y lugar donde se ejercieron las labores pactadas para la entonces contratista en los contratos suscritos con la entidad demandada.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 30 De los relatos, se desprende que los profesionales desarrollan dentro del jardín infantil, el cumplimiento de labores en un trabajo interdisciplinario para satisfacer las necesidades de la población que acude allí. En ese orden de ideas, es un hecho para acoger las expresiones que exteriorizan la realidad de la forma en que se desarrolló actividades la aquí demandante.

Ahora bien, es notorio que los objetos contractuales documentados demuestran que las vinculaciones fueron hechas en virtud de los diferentes programas o proyectos de atención social en las Administraciones que se dieron duranta el período de tiempo analizado, sin embargo, no se puede desconocer que la labor de atención en los jardines infantiles siempre ha estado relacionada con la necesidad de prestar servicios sociales a quienes están en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad25, por ello, no es posible concluir que efectivamente la vinculación solo se debió al programa que se estaba desarrollando.

En otras palabras, la función llevada a cabo en las Unidades Operativas de Atención Integral a Primera Infancia, se caracteriza por ser la misma, pese a que para ejecutarla se utiliza diferentes proyectos según las ideologías de la Administración Distrital de turno, lo que conlleva a indicar que las labores de la señora Alfonso Silva, siempre comparten la filosofía de orientar, proteger y garantizar los derechos de niños y niñas.

Los argumentos del recurso de alzada, en los términos plasmados no pueden ser acogidos, por cuanto como ya se indicó, existió una labor permanente e idéntica durante el período de vinculación. De acuerdo con lo antes expuesto, esta Sala de decisión dentro de la sana crítica, concluye la existencia de la falta de autonomía y libertad de la parte actora para desarrollar las funciones bajo órdenes en cuanto modo, tiempo y lugar para el cumplimiento, las cuales, por demás, se reitera según las deponentes, se debía realizar según mandatos y lineamientos claros de los superiores como cumpliendo con una serie de protocolos y supeditados a las necesidades del servicio.

Es pertinente señalar, que los relatos recepcionados fueron rendidos bajo la gravedad de juramento; y a juicio de este Tribunal, depositados de forma imparcial, pues las preguntas siempre estuvieron orientadas a obtener relatos históricos de los hechos acaecidos sin que se diera lugar a exponer valoraciones personales o subjetivas, razón por la cual, son valorados a efectos de proferir sentencia de mérito y en ese sentido se comulga con la 25 Ver Decreto 607 de 28 de diciembre de 2007 “Por el cual se determina el Objeto, la Estructura Organizacional y Funciones de la Secretaría Distrital de Integración Social”.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 31 decisión del Juzgado en cuanto no prosperaba la tacha por sospecha de las declaraciones. Precisado lo anterior, es requisito legal para celebrar un contrato de prestación de servicios con personas naturales, que la entidad pública no cuente con personal de planta para ejecutar las tareas o que habiendo se requieran conocimientos especializados, situación que no advirtió la entidad demandada en los argumentos esbozados en el proceso.

Igualmente, el contrato de prestación de servicios se caracteriza porque su objetivo principal se circunscribe a la realización de tareas relacionadas con el funcionamiento y la administración de una entidad contratante, empero, evidentemente las funciones desarrolladas por el extremo activo de la litis estaban más allá de una simple misión de funcionamiento y administración, como quiera que, la actora desempeñaba labores relacionadas con el giro ordinario de la entidad, tanto así que las ejecutó desde el año 2017 a 2022, en 4 sedes diferentes.

Se debe precisar que, la Secretaría Distrital de Integración Social, fue creada a través del Decreto 556 de 31 de diciembre de 2006, posteriormente derogado por el Decreto 607 de 28 de diciembre de 2007, y se constituyó con el objeto de “orientar y liderar la formulación y el desarrollo de políticas de promoción, prevención, protección, restablecimiento y garantía de los derechos de los distintos grupos poblacionales, familias y comunidades, con especial énfasis en la prestación de servicios sociales básicos para quienes enfrentan una mayor situación de pobreza y vulnerabilidad.

Así como, prestar servicios sociales básicos de atención a aquellos grupos poblacionales que además de sus condiciones de pobreza se encuentran en riesgo social, vulneración manifiesta o en situación de exclusión social”. Se trata de “una entidad pública de nivel central de la ciudad de Bogotá, líder del sector social, responsable de la formulación e implementación de políticas públicas poblacionales orientadas al ejercicio de derechos, ofrece servicios sociales y promueve de forma articulada, la inclusión social, el desarrollo de capacidades y la mejora en la calidad de vida de la población en mayor condición de vulnerabilidad, con un enfoque territorial”26.

De acuerdo a la Cartilla en la que la Alcaldía de Bogotá explica el que hacer de la SDIS se advierte que la entidad ofrece más de 30 servicios y apoyos dirigidos esencialmente a niñas, niños y adolescentes, adultos mayores, madres gestantes y ciudadanos habitantes de la calle, personas con discapacidad y familias en las 20 localidades de Bogotá. 26 Ver por ejemplo, Resolución No.1498 de 23 de julio de 2019.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 32 Sobre el particular, la entidad demandada adujo que las vinculaciones se suscribieron durante el período que se ejecutaron los convenios interadministrativos con la Secretaría de Educación. Revisados el contenido de los proyectos, estos se ejecutaron en el marco del cumplimiento de su función social con enfoque en la atención integral en educación a la primera infancia y satisfacción de sus derechos.

Así las cosas, no se acogen los fundamentos de los estudios previos para justificar la vinculación de personal bajo esta figura netamente contractual. En relación con lo expuesto, el Consejo de Estado27 ha sido enfático en señalar que, además del deber de probar los tres elementos constitutivos de una relación laboral que le asiste a quien reclamada que se declare la existencia de un contrato realidad, debe acreditar además la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad.

De lo anterior, se puede colegir que al ser las funciones desplegadas por la demandante, propias de la naturaleza del sistema de atención de la primera infancia, no es posible asegurar que las mismas eran transitorias u ocasionales, por el contrario, eran permanentes e inherentes al mismo, de manera que, fueron desarrolladas de forma dependiente y sometida a la subordinación más no coordinación de servicios profesionales por un término de más de 4 años, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios.

De los períodos de vinculación, 28 de noviembre de 2017 hasta el 12 de septiembre de 2022, se extrae sin duda alguna que, la actividad permitía interrupciones, únicamente por los períodos en que los jardines no prestaban servicio a la población infantil, según las directrices del Distrito. Como lo ha expuesto esta Corporación, estas obligaciones a cargo de las entidades públicas, no pueden ser subsanadas mediante la vinculación de personal a través de la normatividad de la Ley 80 de 1993, por el contrario, deben acudir a la provisión del empleo bajo una relación legal y reglamentaria, sin que ello desconozca el Estatuto General de la contratación de la Administración Pública y normas concordantes.

En consecuencia, con los elementos de juicio aportados, es viable concluir que se encuentra desvirtuado el contrato de prestación de servicios celebrado entre los extremos de esta litis durante el lapso de tiempo correspondiente de 28 de noviembre de 2017 hasta el 12 de septiembre de 2022. 27 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” Consejero Ponente: Gerardo Arenas Monsalve.

Bogotá, D.C., cuatro (04) de febrero de 2016. Radicación número: 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14). Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 33 Así las cosas, se MODIFICARÁ el lapso durante el cual perduró la relación laboral, ya que como se indicó existe suficiente material probatorio que analizado en conjunto permite concluir la vinculación entre el 28 de noviembre de 2017 hasta el 12 de septiembre de 2022.

Igualmente, procede condenar a la entidad demandada a tomar durante todo el tiempo de vinculación con la entidad, los honorarios pactados, mes a mes y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones –el cual se debe indicar por la demandante al momento de solicitar el cumplimiento de la sentencia- la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, advirtiendo que el tiempo laborado será útil para el reconocimiento de la pensión28.

Para efectos de lo anterior, la parte actora deberá acreditar ante la Administración las cotizaciones que realizó la demandante al mencionado sistema durante su vínculo contractual y en la eventualidad de que no las hubiere hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía a la contratista como trabajadora.

CADUCIDAD Se observa que el acto administrativo objeto de control de legalidad se expidió el día 31 de enero de 2023, notificado electrónicamente el siguiente día, esto es, 1° de febrero de 2023 y que la demanda fue radicada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el 28 de julio de 2023. El numeral 1° del artículo 164 del Estatuto Contencioso Administrativo establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo cuando se dirige contra actos administrativos que niegan total o parcialmente prestaciones periódicas o contra los que sean producto del silencio de la Administración. En su numeral 2° previene que en los asuntos en los que se pretenda la nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto administrativo el medio de control debe presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación so pena de que opere la caducidad.

El Consejo de Estado en la sentencia de unificación29 sentó jurisprudencia en el sentido de señalar que las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al Sistema Integral de Seguridad Social derivados del “contrato 28 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección "B". Consejera Ponente: Bertha Lucia Ramírez De Páez. Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil diez (2010).

Radicación número: 41001-23-31-000-2000-02993-01(0577-09). 29 Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. Sentencia del veinticinco (25) de agosto de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2- 005-16. Actora: Lucinda María Cordero Causil. Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 34 realidad”, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control.

Así las cosas, la Sala concluyó que en los negocios en los que se discuten actos administrativos que niegan el reconocimiento de prestaciones periódicas como la pensión, derivadas de la existencia de una relación laboral enmascarada con la suscripción de contratos de prestación de servicios, el instituto procesal de la caducidad es aplicable.

Ahora bien, de los anexos de la demanda no se advierte que el extremo activo de la litis haya acudido a la conciliación extra judicial ante el Ministerio Público, entorno que además se infiere de lo relatado por la parte actora en los hechos del libelo demandatorio “Estando resuelta de fondo y de forma definitiva por parte de la SDIS la solicitud de reconocimiento de la relación laboral presentada en vía administrativa y siendo el medio de control la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, cuyas pretensiones, al constituir derechos laborales mínimos e irrenunciables no son susceptibles de conciliación, se cumplen integralmente los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 161 de la ley 1437 de 2011 y se procede a demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en virtud de los siguientes:”.

En ese orden de ideas, notificado el acto administrativo objeto de demanda el 1° de febrero de 2023 y el medio de control radicado hasta el 28 de julio de 2023, la acción no se ejerció de forma oportuna y operó la caducidad en el presente asunto frente a las pretensiones de la demanda de carácter económico, distintas de aquellas que se refieren a la solicitud de reconocimiento y pago de aportes pensionales.

Como consecuencia del anterior análisis, la Sala procederá a CONFIRMAR PARCIALMENTE la Sentencia de primera instancia en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de la señora Jeymy Alfonso Silva al reconocer la existencia de la relación laboral, entre las partes de la litis. Se MODIFICARÁ la misma, para señalar que la relación laboral perduró entre el lapso de tiempo correspondiente entre el 28 de noviembre de 2017 hasta el 12 de septiembre de 2022.

En consecuencia, se ordena por dicho período el pago de aportes a pensión, teniendo en cuenta los honorarios pactados y las interrupciones acreditadas. Para ello la parte actora le asiste la obligación de acreditar ante la Administración las cotizaciones que realizó la demandante al mencionado sistema durante su vínculo contractual 28 de noviembre de 2017 hasta el 12 de septiembre de 2022 y en la eventualidad de que no las hubiere hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía al contratista como trabajador, según las razones proferidas en párrafos anteriores.

Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 35 También la Sala procederá a corregir la fecha del acto administrativo anulado, ya que el a quo declaró la “NULIDAD PARCIAL del acto administrativo constituido por el Oficio No. S2023015483 del 01 de febrero de 2023”, cuando la fecha correcta es del 31 de enero de 2023. Finalmente, se REVOCARÁ la orden relacionada con pago de prestaciones sociales ya que la acción no se ejerció de forma oportuna y operó la caducidad en el presente asunto.

COSTAS Esta Corporación se abstendrá de condenar en costas a la parte vencida en esta instancia, conforme a lo dispuesto por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y lo establecido el trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018), por el H. Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, Consejero ponente: Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso con Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00330-01(1877-15); teniendo en cuenta, de un lado, que su conducta no fue temeraria ni se encontró teñida de mala fe, y del otro, porque no se demostró que se hubieran causado, en virtud de lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 365 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por intermedio de la Sección Segunda - Subsección "C", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. - CONFIRMAR PARCIALMENTE la Sentencia proferida el veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. – Sección Segunda, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, relacionadas con el reconocimiento de una relación laboral y el pago de aportes al Sistema Pensional, en el proceso correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ejercido por la señora Jeymy Alfonso Silva, contra Bogotá D.C. – Secretaría de Integración Social., por lo anteriormente expuesto.

SEGUNDO. - MODIFICAR la Sentencia apelada, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR de oficio que ha operado la caducidad de la acción de las pretensiones de la demanda de carácter económico, salvo frente a las que corresponden a los aportes a pensión, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL del acto administrativo constituido por el Oficio No. S2023015483 de 31 de enero de 2023, proferido por la DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Expediente: 2023-00268-01 Actora: Jeymy Alfonso Silva 36 TERCERO: DECLARAR la existencia de la relación laboral entre la señora JEYMY ALFONSO SILVA, identificada con C.C. No.1.073.689.152 y el DISTRITO CAPITAL BOGOTÁ – SECRETARÍA DE INTEGRACIÓN SOCIAL desde el 28 de noviembre de 2017 al 12 de septiembre de 2022, al desnaturalizarse los contratos de prestación de servicios ejecutados, según lo analizado.

CUARTO: Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se ORDENA a la entidad accionada el pago de los aportes a Seguridad Social en Pensiones entre el 28 de noviembre de 2017 al 12 de septiembre de 2022, descontando las interrupciones certificadas, en el porcentaje que le corresponde como entidad empleadora, la cual deberá pagarse al fondo de pensiones indicado por la demandante al momento de solicitar el cumplimiento de la sentencia. La demandante deberá acreditar las cotizaciones y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda y las relacionadas a título de restablecimiento de derecho.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia judicial.

SÉPTIMO: Ejecutoriada la presente providencia, EXPÍDANSE COPIAS de la sentencia al interesado conforme al artículo 114 del C.G.P., y ARCHÍVESE el expediente.”

TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia judicial.

CUARTO. - Ejecutoriada la presente providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado por la Sala en Sesión de la fecha No.128 Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL SAMUEL JOSÉ RAMÍREZ POVEDA Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente GRACIELA TANGARIFE BETANCOURT Magistrada JEJP CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados que componen la Sala de Decisión Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del C.P.A.C.A.