TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA - SUBSECCIÓN B - Bogotá, D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Magistrada Ponente: Patricia Afanador Armenta Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 11001 33 37 042 2022 00281 01 Demandante: Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Asunto: Devolución aportes en salud Sentencia de segunda instancia 1.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de septiembre de 2023, proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
ANTECEDENTES Demanda Declaraciones y condenas 2. La demandante formuló las siguientes pretensiones: 10.1 Se declare la nulidad de la Resolución 00000138 de Fecha febrero 1 de 2022, proferida por el Director de Liquidaciones y Garantías de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES que niega la petición de devolución por pago de lo no debido de cotizaciones a salud, efectuadas por ANDINO durante los períodos: enero, febrero, julio, agosto, octubre y noviembre del año 2017; febrero a diciembre del año 2018 y enero a septiembre del año 2019, en cuantía de DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SETENTA Y DOS PESOS ($253.553.072). 10.2 Se declare la nulidad de la Resolución 00001108 de fecha mayo 27 de 2022 notificado el 13 de junio de 2022, proferida por el Director de Liquidaciones y Garantías de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES que confirma la Resolución 00000138 de 2022 y resuelve negativamente el recurso de reposición interpuesto por ANDINO. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 2 10.3 Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se restablezca en su derecho al CENTRO COMERCIAL Y DE NEGOCIOS ANDINO – P.H. Nit.800.199.501-5, ordenando la devolución y el pago a su favor de la suma de DOSCIENTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y TRES MIL SETENTA Y DOS PESOS ($253.553.072), correspondiente al pago de lo no debido efectuado por el Centro Comercial por concepto de las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud de los períodos: enero, febrero, julio, agosto, octubre y noviembre del año 2017; febrero a diciembre del año 2018 y enero a septiembre del año 2019. 10.4 Que junto con la devolución de la anterior suma, se ordene pagar los intereses causados, así: Intereses corrientes desde el 1 de febrero de 2022, hasta la ejecutoria de la providencia de la jurisdicción contencioso-administrativa que ordene la devolución total o parcial de la suma solicitada.
Intereses moratorios a partir del vencimiento del término para devolver y hasta la fecha del giro del cheque, emisión del título, consignación o transferencia.” Hechos 3. Las anteriores pretensiones tienen fundamento en los siguientes hechos: 4. Mediante sentencia del 14 de agosto de 20191 el Consejo de Estado decidió que las personas jurídicas originadas en la constitución de la propiedad horizontal previstas en el artículo 19-5 del ET, están exoneradas del pago de aportes a salud, por los trabajadores que devenguen menos de 10 smmlv, en virtud de lo dispuesto en el artículo 114-1 del ET, razón por la cual anuló los apartes contrarios del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 2150 de 2017. 5.
Con fundamento en este fallo, el 23 de noviembre de 2021, el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. solicitó a la ADRES la devolución de los aportes realizados en los periodos de enero, febrero, julio, agosto, octubre y noviembre de 2017, febrero a diciembre de 2018, y enero a septiembre de 2019, por los trabajadores cuya remuneración fue inferior a 10 smmlv. 6.
Por medio de la Resolución 00000138 del 1° de febrero de 2022, la entidad demandada negó la solicitud de devolución, al considerar que se presentó por fuera del término de un (1) año establecido en los decretos 780 de 2016 y 2106 de 2019, contado a partir del pago del aporte. 1 Exp.11001-03-27-000-2018-00009-00(23658), C.P. Milton Chaves García. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 3 7.
El 21 de febrero de 2022, la demandante interpuso recurso de reposición, y en subsidio de apelación, contra el acto anterior, argumentando que la ADRES era competente para ordenar el reintegro de las cotizaciones, y que el término para presentar la solicitud era de cinco (5) años previsto en el artículo 2536 del C.C. 8. Mediante la Resolución 00001108 del 27 de mayo de 2022, la ADRES resolvió de forma negativa el recurso de reposición y rechazó por improcedente el de apelación, insistiendo en que la solicitud de devolución fue extemporánea.
Normas violadas y concepto de violación 9. La demandante invocó como vulnerados los artículos 29, 83 y 363 de la Constitución Política; 2536 del Código Civil; 182 y 205 de la Ley 100 de 1993; 137 y 138 del CPACA; 13, 14 y 21 de la Ley 1755 de 2015; 65 de la Ley 1819 de 2016; 204 de la Ley 1955 de 2019; 135 de la Ley 2010 de 2019; 1.6.1.21.22 y 1.6.1.21.27 del Decreto 1625 de 2016; 93 del Decreto 2106 de 2019; 2.6.4.3.3.2 del Decreto 780 de 2016; 2.6.4.2.1.1 y 2.6.4.2.1.2 del Decreto 2265 de 2017 Único Reglamentario del Sector Salud; 2° de la Resolución 1357 de la UGPP; y 7° de la Resolución 5510 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social. 10.
Los argumentos de nulidad se resumen así: 11. Argumentó que los dineros aportados por los cotizantes no le pertenecen a las EPS, pues se trata de recursos de propiedad del Estado que son administrados por una entidad oficial adscrita al Ministerio de Salud, como es la ADRES, de tal forma que es ante esa entidad que se tramita la devolución y no ante las EPS, en tanto no tienen la facultad para devolver tributos de propiedad del Estado. 12.
Afirmó que quien valida y decide si la devolución es viable es la propia ADRES, por ser la entidad que gira los recursos, y el hecho que la entrega la haga la EPS no significa que tenga la competencia para decidir una controversia sobre la procedencia de la devolución de unos aportes indebidamente pagados. 13. Insistió que los aportes que realizó el Centro Comercial Andino carecen de fuente o causa legal, en la medida que se efectuaron con fundamento en una norma de carácter reglamentario que fue declarada nula por el Consejo de Estado, por lo Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 4 cual desapareció del ordenamiento jurídico la fuente que les dio origen.
Afirmó que corresponden a una exoneración de la cotización, en virtud del artículo 65 de la Ley 1819 de 2016, que fue adicionado al Estatuto Tributario bajo el canon 114-1. 14. Por lo anterior, señaló que los actos demandados incurren en falsa motivación, por cuanto no existe fundamento para que la ADRES concluya que carece de competencia para decidir sobre la devolución de los aportes en salud pagados sin justa causa, máxime cuando la normativa interna de la entidad -Resolución 1357 de 2019- le asignó la competencia para ello. 15.
De otra parte, indicó que la ADRES vulneró los derechos de defensa, debido proceso y acceso a la administración de justicia, porque alegó falta de competencia, pero se abstuvo de dar cumplimiento a los artículos 13 y 21 de la Ley 1755 de 2015, que exigen enviar la petición al competente. 16. Frente al plazo para solicitar la devolución, sostuvo que la ADRES debió tener en cuenta el término de 5 años previsto en el artículo 2536 del Código Civil, que ha sido acogido por los artículos 1.6.1.21.22 y 1.6.1.21.27 del Decreto 1625 de 2016 y por la jurisprudencia del Consejo de Estado. 17.
Además, precisó que el Decreto 2106 de 2019 no puede aplicarse al caso, so pena de incurrir en violación del principio constitucional de irretroactividad de la ley, toda vez que los pagos indebidos, que son materia de la solicitud de devolución, se realizaron en los años 2017, 2018 y enero a septiembre de 2019, como consta en las planillas de autoliquidación y pago de las cotizaciones. 18.
Aseguró que no existe un error en las planillas de liquidación de los aportes por parte del Centro Comercial Andino, pues se limitó a cumplir la normativa vigente, y por ello no es aplicable el artículo 2.6.4.3.1.1.6 del Decreto 2265 de 2017, al no tratarse de un pago erróneamente efectuado, sino un pago carente de causa legal, situación jurídica que se evidencia con el fallo del Consejo de Estado. 19.
Señaló que sobre la suma a devolver se causan intereses corrientes y moratorios, según lo dispuesto en los artículos 863 del ET y 2° de la Resolución UGGP 1357 de 2019, hasta la fecha en se efectué la devolución. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 5 Oposición a la demanda 20.
La ADRES contestó la demanda y se opuso a las pretensiones, por considerar que los actos carecen de cualquier vicio que pueda acarrear su anulación. 21. Advirtió que las resoluciones demandadas versan sobre la procedencia de la devolución de aportes efectuados directamente al Sistema General de Seguridad Social en Salud por afiliados a regímenes especiales o de excepción con ingresos adicionales, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto Ley 1281 de 2002 y la Resolución 5510 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social. 22.
Indicó que fue revisada la base de datos SII_REX_WEB correspondiente al recaudo, y en el histórico de aportes se verificaron las planillas allegadas por la demandante, evidenciándose que superan los términos para solicitar la devolución de aportes, razón por la cual se resolvió de forma negativa la petición. 23. Advirtió que la solicitud de devolución fue extemporánea según lo previsto en el Decreto Ley 1281 de 2002, pues se presentó transcurridos más de dos (2) años después de la expedición del fallo de nulidad del Consejo de Estado que, en todo caso, no ordenó la devolución de aportes y sus efectos afectan las situaciones jurídicas no consolidadas. 24.
Afirmó que la situación jurídica de la demandante se encuentra consolidada, porque los aportes son dineros que hacen parte del sistema de salud, pues ya fueron compensados, por lo tanto, no están disponibles para su reintegro. 25. Formuló las excepciones de fondo que denominó: “La sentencia de nulidad 11001032700020180000900 (23658), del Consejo de Estado solo tiene efectos hacia el futuro;
Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. no realizó el procedimiento establecido para la devolución de aportes; Inexistencia de la obligación; el legislador dio una destinación específica a los recursos de cotización no compensados superado el año para solicitar su devolución”. Sentencia primera instancia 26. El Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 6 27.
El a quo advirtió que “[…] al haberse denegado mediante los actos demandados la solicitud de devolución de aportes presuntamente pagados en exceso al Sistema de Seguridad Social en Salud, resultan ser susceptibles de control judicial”. 28. Frente a los efectos de la sentencia de nulidad del Consejo de Estado, señaló que “[…] no surte efectos jurídicos sobre la devolución de aportes que aquí se debate, por tratarse de situaciones jurídicas consolidadas, en tanto que: i) la solicitud de devolución de aportes fue elevada con posterioridad a la expedición de la sentencia de nulidad; ii) con antelación a la expedición de la sentencia de nulidad no se objetó en sede administrativa ni judicial el pago de los aportes solicitados y, iii) el pago de las cotizaciones reclamadas fue realizado bajo la vigencia de una norma que en su momento se reputaba legal”. 29.
Por lo anterior, consideró que la demandante debió presentar la solicitud de devolución en el término previsto en el Decreto 780 de 2016, modificado por el Decreto 2265 de 2017, en concordancia con el Decreto 2106 de 2019, esto es, dentro de los doce (12) meses siguientes al pago, ante la Empresa Promotora de Salud y/o la Empresa Obligada a Compensar que recibió los aportes. 30.
En consecuencia, el a quo concluyó que el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. “[…] omitió iniciar dentro del término legal el procedimiento establecido para reclamar el reintegro de los aportes realizados, pues al cruzar los meses objeto de devolución y la notificación de los actos demandados, con el plazo de previsto en las normas otrora mencionadas, se observa que se superó dicho interregno”.
Recurso de apelación 31. La parte actora apeló el fallo de primera instancia, porque consideró que la decisión se fundó en normas que no son aplicables al caso particular. Señaló que en los decretos 1281 de 2002 y 780 de 2016 no existe ningún artículo que regule la devolución de las sumas indebidamente pagadas, pues las disposiciones que citó el a quo se refieren al término que tienen los afiliados a los regímenes de excepción y especial para solicitar la devolución de pagos erróneamente efectuados, lo cual no es aplicable a la situación del Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. 32.
Indicó que el Decreto 2265 de 2017 establece el término que tienen las EPS para solicitar la corrección de registros compensados, y en ningún caso regula el término para solicitar la devolución de los pagos efectuados sin causa legal. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 7 33.
Insistió que los pagos que fueron efectuados por el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. se enmarcan en la figura de pagos indebidos o carentes de fuente legal, por lo que no tienen la categoría de pagos erróneos. 34. Reiteró que el Decreto 2106 de 2019 tampoco es aplicable al caso, porque su vigencia inició el 22 de noviembre de 2019, fecha de publicación en el Diario Oficial, y los pagos indebidos que son materia de la solicitud de devolución se realizaron en los años 2017, 2018 y enero a septiembre de 2019. 35.
Argumentó que la solicitud de devolución se presentó oportunamente en el término de 5 años previsto en el artículo 2536 del Código Civil, por lo cual no se consolidó la situación jurídica, pues el plazo venció en el 2022 para los pagos del 2017, en el 2023 para los pagos del 2018 y en el 2024 para los pagos del 2019. 36. Con base en estos argumentos, señaló que la sentencia apelada carece de fundamentación jurídica, porque no especifica las normas en las cuales se apoya para concluir que la solicitud se debía formular en el término de 12 meses desde la fecha en que se efectuaron los pagos, y tampoco realiza un análisis para concluir que no era procedente aplicar el plazo 5 años sustentado en la demanda. 37.
Advirtió que la ADRES al resolver de fondo la solicitud y negar la devolución de los aportes, convalidó cualquier duda sobre su competencia para conocer del proceso y la legalidad del trámite realizado por el Centro Comercial Andino P.H. 38. Sostuvo que la entidad demandada ha reconocido su competencia, al aceptar que es ella quien define la procedencia de la devolución y gira los recursos al peticionario, si bien los entrega a la EPS, este hecho no altera la competencia y, en todo caso, la petición no fue enviada a quien consideraba era el competente. 39.
Señaló que los dineros solicitados no son recursos de la ADRES sino de la demandante, como pagos indebidos, por lo cual esa entidad no puede otorgarles un destino diferente, so pena de incurrir en un uso indebido de lo que no le pertenece, además de un enriquecimiento ilícito. Trámite en la segunda instancia Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 8 40.
Mediante auto del 18 de abril de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia y se determinó dar aplicación a lo previsto en el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, que modificó el trámite del recurso de apelación contra sentencias previsto en el artículo 247 del CPACA.
Dada la temática de la discusión y por ser innecesario practicar pruebas, no se concedió traslado para presentar alegatos de conclusión y se ingresó el proceso para proferir la sentencia. Concepto del Ministerio público 41. El Ministerio Público no se pronunció en esta oportunidad procesal. CONSIDERACIONES Competencia y delimitación del problema jurídico 42.
Conforme con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, esta corporación es competente para conocer de los recursos de apelación contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, Distrito Judicial Administrativo de Cundinamarca; aunado a esto, el alcance de la competencia del ad quem se entiende limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso2. 43.
En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado: “[ ] la Sala se circunscribirá a los aspectos arriba señalados, pues su competencia, según el art. 357 del CPC., se reduce a examinar dicho asunto, no siendo posible que aborde otros, so pena de violar el principio de la congruencia. En ese sentido, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, estableció que la competencia del juez de la segunda instancia está limitada a los motivos de inconformidad que exprese el recurrente en el escrito de apelación, de allí que, en el asunto sub examine esta Subsección se restringirá a estudiar sólo lo referente a los perjuicios reconocidos a los demandantes en primera instancia, y la concurrencia de culpas, pues en eso radican los argumentos expuestos por las partes en los recursos de apelación. […], para el juez de segunda instancia su marco fundamental de competencia lo constituyen las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen y esgrimen en contra de la decisión que se hubiere adoptado en primera instancia, por lo cual, en principio, los demás aspectos, diversos a los 2 Artículo 328.
Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 9 planteados por el recurrente se excluyen del debate en la instancia superior, toda vez que en el recurso de apelación operan tanto el principio de congruencia de la sentencia como el principio dispositivo [ ].”3 (Se destaca) 44.
Por lo anterior, es claro que el fallador de segunda instancia debe regirse por las objeciones planteadas por el apelante frente a la sentencia de primera instancia, sin que haya lugar a considerar otros argumentos no incluidos en la apelación. En todo caso, la decisión que se llegare a adoptar no puede de ningún modo hacer más gravosa la situación del apelante único. 45.
En el sub júdice, el fondo del asunto radica en determinar si se ajusta a derecho la sentencia del 13 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. contra la ADRES, para obtener la anulación de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución 00000138 del 1° de febrero de 2022, por la cual la ADRES negó la solicitud de devolución presentada por la demandante, a título de pago de lo no debido, de los aportes a salud realizados por periodos de 2017 a 2019.
(ii) Resolución 00001108 del 27 de mayo de 2022, que desató el recurso de reposición y confirmó el acto anterior. 46. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia, la Sala deberá establecer si los aportes que realizó el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. a la ADRES, por los periodos de 2017, 2018 y 2019, perdieron su fundamento legal con ocasión de la sentencia del Consejo de Estado4 que anuló los apartes “19-5” y “1.2.1.5.3.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 2150 de 2017.
En caso afirmativo, se determinará cuál es el término legal aplicable para solicitar la devolución. Acervo probatorio relevante 47. Certificación expedida el 28 de agosto de 2022 por el alcalde local de Chapinero, en la que hizo constar: 3 Sentencia del 12 de marzo de 2014, Exp. 30.524, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 4 Expedida el 14 de agosto de 2019, Exp. 23658, C.P. Milton Chaves García. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 10 “Que mediante la Resolución Administrativa y/o registro en base de datos de propiedad horizontal 1205 del 10 de mayo de 2020, fue inscrita por la Alcaldía Local de CHAPINERO, la Personería Jurídica para el (la) CENTRO COMERCIAL Y DE NEGOCIOS ANDINO - PROPIEDAD HORIZONTAL, entidad sin ánimo de lucro, ubicada en la KR11#82-01 de esta ciudad, conforme a lo previsto en el Artículo 8 de la Ley 675 de 2001.
La solicitud de inscripción se acompaña con las fotocopias de la Escritura Pública No. 400 del 9 de marzo de 2004, corrida ante la Notaría 44 del Círculo Notarial de Bogotá D.C., mediante la cual se acogen al régimen de propiedad horizontal que trata la Ley 675 de 2001, la cual se encuentra registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos en el folio de matrícula 50C1321847”. 48.
Formulario del Registro Único Tributario (RUT) de la demandante el cual reporta como actividad económica la identificada con el código 6810, que corresponde a “Actividades inmobiliarias realizadas con bienes propios o arrendados”. 49. Declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios presentadas por la demandante mediante los formularios 1113604517641, 1114604765114 y 1115605019432, por los años gravables 2017, 2018 y 2019, respectivamente. 50.
Relación de pagos realizados a los empleados del Centro Comercial y de Negocios Andino - Propiedad Horizontal, por concepto de salarios y prestaciones sociales, correspondientes a los periodos de 2017, 2018 y 2019. 51. Derecho de petición presentado por la demandante ante la ADRES, el 23 de noviembre de 2021, mediante el cual solicitó: “ […] […]”. 52.
Como fundamento de lo anterior argumentó: “[…] ANDINO no estaba obligado a las mencionadas cotizaciones desde el momento en que entró en vigencia la Ley 1819 de 2016 que ocurrió el 1° de enero de 2017, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado en la providencia mediante la cual reconoció el derecho de la P.H. de índole comercial o mixto a quedar exonerada, entre otros, de la obligación de efectuar cotizaciones al régimen contributivo de salud desde el 2017.
La sentencia es clara el precisar que el beneficio opera a partir de la entrada en vigencia de la ley 1819 de 2016 (año 2017 cuando entró a regir el artículo 114-1 del E.T. Se trata, por consiguiente, de una declaratoria de nulidad que Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 11 produce efectos ex tunc, es decir, sus efectos se retrotraen al 1° de enero de 2017, fecha en que entró en vigencia el artículo 114-1 del Estatuto Tributario Nacional (artículo 65 Ley 1819 de 2016)”. 53.
Resolución 00000138 del 1° de febrero de 2022, mediante la cual la ADRES negó la solicitud de devolución de aportes, por las siguientes razones: “[…] Que, para resolver la petición del aportante, se verificó la base de datos SII_REX_WEB correspondiente al recaudo y en el histórico de aportes se verificaron las planillas allegadas en los soportes por los periodos que solicita la devolución con la correspondiente fecha de pago, evidenciándose que superan los términos para solicitar la devolución de aportes, debido a que la fecha de las planillas supera el termino establecido en la normatividad vigente: Que, de otra parte, es pertinente señalar que, en cada una de las planillas relacionadas se encuentran aportes realizados por el aportante, tanto a la ADRES como a una Entidad Promotora de Salud - EPS, razón por la cual se resuelve esta petición respecto los aportes efectuados directamente a la ADRES.
En cuanto a los aportes realizados a la EPS en cita, es ante la misma que debe hacer la solicitud y será ésta, la encargada de validar los aportes teniendo en cuenta los términos normativos para que proceda la devolución. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 12 Que, en primer lugar, debe indicarse que en el Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS, se tiene una norma especial y prevalente que aplica para que proceda la devolución de aportes ante la ADRES y que contienen la estructura, procedimiento, requisitos y termino para que proceda la devolución de aportes de los recursos que administra, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, es claro en preceptuar que: “La devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud (…), deberá requerirse ante la Adres en un término máximo de un (1) año, contado a partir del pago del aporte (…)” En el mismo sentido, se encuentra establecido el término en el artículo 2.6.4.3.3.2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social y en el artículo 7 de la Resolución 5510 de 2013, citados al inicio de esta Resolución. Que, de la normativa referida, se colige que los aportantes solo podrán solicitar ante – FOSYGA, actualmente la ADRES, la devolución de aportes que esta administra, realizados erróneamente, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago, quedando claramente establecido, como única excepción para que no sea exigible dicho término, la existencia de un fallo judicial que así lo ordene.
Que en el caso que nos ocupa, si bien los periodos solicitados provienen de una Sentencia que declaró la nulidad de unos artículos específicos de un Decreto, nótese, que no estamos ante un fallo que, como tal, ordene la devolución de aportes. Que, en segundo lugar, debe precisarse que respecto de las normas del Estatuto Tributario que trajo en cita el aportante que exoneraron a las personas jurídicas del Régimen de Propiedad Horizontal del aporte patronal al Sistema de Salud, al igual que la Sentencia del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de las normas antes citadas y reafirmó que las citadas personas jurídicas están exoneradas de pagar dicho aporte, no hay lugar a discusión alguna, toda vez que en efecto con dicha declaratoria de nulidad, la norma perdió vigencia y, por lo tanto, deberán ceñirse a las disposiciones contempladas en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario y sus modificaciones y adiciones; sin embargo y dado que en el Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS como antes se indicó, la norma contempla un término específico para que proceda la devolución de aportes, esto es, un año contado a partir de la fecha de pago de los aportes, por lo que en el caso concreto, se superaron los términos para que proceda la devolución. […]”. 54.
Recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por la demandante contra la resolución anterior, el 7 de abril de 2022, insistiendo en la procedencia de la devolución de los aportes, porque: Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 13 55.
Resolución 00001108 del 27 de mayo de 2022, por medio de la cual la ADRES decidió el recurso de reposición y rechazó por improcedente el de apelación, reiterando que la solicitud fue extemporánea, porque la situación jurídica de la demandante se encontraba consolidada. Así lo indicó: “[…] el aportante alude nuevamente a las normas y sentencias para concluir que se explicaron las razones por las cuales se le deben devolver los aportes a salud por los años previamente citados, vale la pena reiterar, que las normas que exoneran a las personas jurídicas originadas en la constitución de la Propiedad Horizontal – PH de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, en ningún momento han sido objeto de discusión, como tampoco la Sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con radicación: 11001-03-27-000-2018-00009-00 (23658) de 14 de agosto de 2019, anuló los apartes "19-5" y "1.2.1.5.3.1" del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 1625 de 2016, sustituido por el artículo 2 del Decreto 2150 de 2017” reglamentario de las normas del estatuto tributario.
Aquí lo que se indicó y se reitera, es que para que proceda la devolución de aportes del Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, artículo 2.6.4.3.3.2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social y en el artículo 7 de la Resolución 5510 de 2013, contemplan que la devolución de aportes en el SGSSS, deberá requerirse ante la ADRES en un término máximo de un (1) año, contado a partir del pago del aporte y, como única excepción para que no sea exigible dicho término, es la existencia de un fallo judicial que así lo ordene.
Que en ese sentido y dado que se tiene una norma especial y prevalente en el SGSSS a la cual debe dársele estricto cumplimiento y que la sentencia en ninguno de sus apartes consagró como consecuencia de la nulidad la devolución de aportes, ni señaló efectos ex tunc, y que, si nos remitimos a la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, si bien esta ha sido enfática en señalar que la declaratoria de nulidad de un acto de general tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas cuyo término no se encuentra vencido, en el caso concreto no aplica, toda vez que el término para reclamar la devolución de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud – SGSSS es de un año contado a partir de la fecha de pago, por lo que en el caso concreto, se está ante una situación jurídica consolidada, toda vez que al validar la Base de Datos de Régimen de Excepción correspondiente al recaudo de las cotizaciones realizadas por el aportante comprendidos entre los años 2017, 2018 y 2019, estos fueron pagados a la ADRES durante estas mismas vigencias y la reclamación se formuló el 23 de noviembre de 2021, conforme consta en radicado 20211421929532”. 56.
El anterior acto se notificó el 13 de junio de 2022, por correo electrónico. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 14 Análisis de la Sala Del término para solicitar la devolución de los aportes realizados directamente a la ADRES - regímenes de excepción y especiales en salud 57.
Según lo dispuesto en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pertenecen a los regímenes especiales y de excepción en salud las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, Ecopetrol y las universidades públicas u oficiales que se acogieron a la Ley 647 de 20015. 58. El artículo 14 del Decreto 1703 de 20026 estableció que cuando la persona afiliada a un régimen de excepción como cotizante o beneficiario, tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador, administrador de pensiones, ella misma o su contratante, según corresponda, deberá efectuar las respectivas cotizaciones directamente al Fosyga -hoy ADRES-, en los formularios y/o mecanismos que para tal fin defina el Ministerio de Salud y Protección Social. 59.
La Resolución 5510 de 20137 del Ministerio de Salud y Protección Social señaló el trámite que los afiliados a los regímenes especiales y de excepción en salud deben seguir para solicitar la devolución de aportes realizados erróneamente, así: “Artículo 7. Devolución de aportes. Los aportantes podrán solicitar al administrador fiduciario de los recursos del FOSYGA, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago, la devolución de los aportes realizados erróneamente y corresponderá a dicho administrador determinar la procedencia de la devolución de tales aportes.
El administrador fiduciario de los recursos del FOSYGA contará con un plazo de quince (15) días hábiles contados a partir de la solicitud para dar respuesta a la misma y en caso de ser procedente efectuará la devolución de las cotizaciones. Parágrafo 1. Para la solicitud de devolución de cotizaciones realizadas erróneamente, los aportantes deberán cumplir con las estructuras y procedimientos establecidos en el Anexo No. 2 que hace parte integral de la presente resolución. Parágrafo 2.
Cuando existan fallos judiciales que ordenen la devolución de aportes no será exigible el término de doce (12) meses”. (Negrilla de la Sala) 5 Por la cual se modifica el inciso 3° del artículo 57 de la Ley 30 de 1992. 6 Por el cual se adoptan medidas para promover y controlar la afiliación y el pago de aportes en el Sistema General de Seguridad Social en Salud 7 Por la cual se adopta el mecanismo único de recaudo y pago de aportes en salud al Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA de los afiliados a los regímenes especial y de excepción, con ingresos adicionales y el procedimiento para el pago de sus prestaciones económicas.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 15 60. De igual forma, el Decreto 2265 de 20178 dispuso lo siguiente: “Artículo 2.6.4.3.3.1. Pago de prestaciones económicas a afiliados a los regímenes de excepción y especial. La ADRES efectuará la validación, reconocimiento y giro de recursos correspondientes a las prestaciones económicas de las personas afiliadas al régimen de excepción y especial con ingresos adicionales que efectúen pago de aportes al SGSSS, de acuerdo con el marco legal vigente, definirá las especificaciones técnicas y operativas y establecerá las estructuras de datos y formularios correspondientes.
Artículo 2.6.4.3.3.2. Devoluciones a afiliados a los regímenes de excepción y especial. Cuando un afiliado a los regímenes de excepción y especial con ingresos adicionales solicite la devolución de pagos erróneamente efectuados, la ADRES realizará la validación y entrega de resultados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de presentación de la solicitud.
Cuando corresponda, el respectivo empleador certificará lo pertinente. Parágrafo. Los afiliados a que hace referencia el presente artículo solo podrán solicitar ante la ADRES la devolución de pagos erróneamente efectuados, dentro de los doce (12) meses siguientes a la fecha de pago”. (Se destaca) 61. Conforme a la normativa expuesta, los afiliados a los regímenes de excepción y especial que pretendan el reintegro de los aportes efectuados erróneamente deberán presentar la solicitud respectiva ante la ADRES, dentro de los 12 meses siguientes a la fecha de pago, y corresponderá a esa entidad determinar la procedencia de la devolución de tales aportes. 62.
Esto significa que la administradora en mención es la entidad competente para resolver las solicitudes de devolución de las cotizaciones realizadas respecto de afiliados a un régimen de excepción o especial de salud, siguiendo para ello el procedimiento establecido en el Anexo No. 2 de la Resolución 5510 de 2013. 63. En el caso concreto, la Sala advierte que los aportes solicitados en devolución fueron “realizados tanto a la ADRES como a una Entidad Promotora de Salud - EPS”, como se extrae de los considerandos de la Resolución 00000138 del 1° de febrero de 2022, que negó dicha solicitud, y que fue transcrita en párrafos atrás (cf. 53); sin embargo, aunque la entidad admitió que recibió aportes, no los discriminó, como tampoco lo hizo el demandante.
Por consiguiente, en relación con los pagos efectuados directamente a la ADRES, la entidad demandada sí era competente para decidir sobre la devolución, como ella misma lo reconoció en los actos demandados. 8 Por el cual se modifica el Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social adicionando el artículo 1.2.1.10, Y el Título 4 a la Parte 6 del Libro 2 en relación con las condiciones generales de operación de la ADRES - Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 16 64. Ahora bien, la negativa de la ADRES se sustentó en la extemporaneidad de la solicitud de devolución, teniendo en cuenta el término de un (1) año contado desde la fecha de pago del aporte, previsto en el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, que señala: “ARTÍCULO
13. TÉRMINO PARA EFECTUAR COBROS DIFERENTES DE RECOBROS Y RECLAMACIONES CON CARGO A RECURSOS DE LA ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES). <Artículo modificado por el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019. El nuevo texto es el siguiente:> […] La devolución de aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y el reconocimiento de licencias de maternidad y paternidad pagadas a los aportantes por parte de las Entidades Promotoras de Salud, deberá requerirse ante la Adres en un término máximo de un (1) año, contado a partir del pago del aporte o de la licencia al aportante.
La devolución o reconocimiento de recursos por efecto de la corrección de registros compensados, deberá requerirse ante la Adres en un término máximo de seis (6) meses, contado a partir de la compensación del registro. Efectuada la devolución a la EPS, corresponderá a esta última, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes, comunicar al aportante de tal situación y realizar la transferencia de los recursos a la cuenta bancaria registrada para el efecto.
En caso tal que el aportante no haya registrado una cuenta bancaria, este dispondrá de tres (3) meses para reclamar los recursos devueltos, contados a partir de la fecha de la notificación con la cual la EPS le informa de la devolución efectuada por la Adres; de no hacerlo en el término señalado, no habrá lugar al pago y los recursos deberán ser devueltos a la Adres.
Agotados los términos de que trata el presente artículo sin que se haya presentado el cobro de la licencia o la solicitud de devolución, se extinguirá el derecho a reclamar el pago y, por lo tanto, no subsistirá obligación para la Adres”. (Negrilla de la Sala) 65. El mismo término fue establecido en el artículo 7° de la Resolución 5510 de 2013 del Ministerio de Salud y Protección Social y en el artículo 2.6.4.3.3.2 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 66.
Sin embargo, en el asunto analizado, la Sala considera que las disposiciones que tuvo en cuenta la ADRES para decidir la solicitud de devolución, y que avaló el a quo para negar las pretensiones de la demanda, no son aplicables a la situación particular de la demandante, por las siguientes razones: 67. El artículo 114-1 del ET -adicionado por el artículo 65 de la Ley 1819 de 2016-, dispuso que las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios estarán exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del SENA, ICBF y las cotizaciones al Régimen Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 17 Contributivo de Salud, por los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. 68.
El artículo 19-5 del ET -adicionado por el artículo 143 de la Ley 1819 de 2016- previó que las personas jurídicas originadas en la constitución de la propiedad horizontal que destinan algún o algunos de sus bienes, o áreas comunes para la explotación comercial o industrial, generando algún tipo de renta, serán contribuyentes del régimen ordinario del impuesto sobre la renta y complementarios y del impuesto de industria y comercio. 69.
No obstante, el artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 2150 de 20179 estableció que la exoneración de aportes prevista en el artículo 114-1 del ET no era aplicable, entre otros, a los contribuyentes de que tratan los artículos 19-5 del ET y 1.2.1.5.3.1. del mismo decreto10. Así lo dispuso la norma en mención: “ARTÍCULO 1.2.1.5.4.9. Aportes parafiscales.
La exoneración de aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF y las cotizaciones del régimen contributivo de salud, establecidas en el artículo 114-1 del Estatuto Tributario no resultan aplicables a los contribuyentes de que tratan los artículos 19, 19-4 y 19-5 del Estatuto Tributario y 1.2.1.5.1.2. y 1.2.1.5.2.1. y 1.2.1.5.3.1. de este Decreto, ni a las cajas de compensación señaladas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario”.
(Subrayado de la Sala) 70. Los apartes subrayados fueron objeto de control de legalidad y, mediante sentencia del 14 de agosto de 2019 -Exp. 23658-, el Consejo de Estado declaró la nulidad de estos, por desconocer lo establecido en el artículo 114-1 del ET, conforme a las siguientes razones: “Para la Sala, los apartes demandados, esto es, la referencia a los artículos 19- 5 y 1.2.1.5.3.1 del Decreto 2150 de 2017, desconocen lo previsto en el artículo 114-1 del E.T. Lo anterior, al disponer que la exoneración de efectuar aportes parafiscales y cotizaciones a la salud no es aplicable precisamente a los contribuyentes de que tratan los artículos 19-5 del E.T. y 1.2.1.5.3.1 de ese 9 Por el cual se sustituyen los Capítulos 4 y 5 del Título 1 de la Parte 2 del Libro 1, se adiciona un artículo al Capítulo 2 del Título 4 de la Parte 2 del Libro 1 y un inciso al artículo 1.6.1.2.19. y un numeral al literal a) del artículo 1.6.1.2.11. del Capítulo 2 del Título 1 de la Parte 6 del Libro 1 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar las donaciones de que trata el artículo 257 del Estatuto Tributario, el Régimen Tributario Especial en el impuesto sobre la renta y complementario y el artículo 195 del Estatuto Tributario. 10 ARTÍCULO 1.2.1.5.3.1.
Personas jurídicas sin ánimo de lucro originadas en la propiedad horizontal contribuyentes del régimen ordinario del impuesto sobre la renta y complementario. Son contribuyentes del régimen ordinario del impuesto sobre la renta y complementario las personas jurídicas originadas en la constitución de propiedad horizontal que destinan algún o alguno de sus bienes o áreas comunes para la explotación comercial o industrial o mixto de acuerdo con lo previsto en la Ley 675 de 2001, y que generan renta.
Las propiedades horizontales de uso residencial se excluyen de lo dispuesto en esta sección, conforme con lo previsto en el Parágrafo del artículo 19-5 del Estatuto Tributario. Para efectos de la aplicación de lo previsto en este artículo, se entiende por bienes o áreas comunes, las partes del edificio o conjunto sometido al régimen de propiedad horizontal pertenecientes en proindiviso a todos los copropietarios de bienes privados, conforme con lo regulado en la Ley de propiedad horizontal 675 de 2001, o la que la modifique, sustituya o adicione.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 18 decreto, pues excluye de la exoneración legal a las personas jurídicas originadas en la constitución de una propiedad horizontal, que por destinar algún o algunos de sus bienes o áreas comunes para la explotación comercial o industrial, generando algún tipo de renta, son contribuyentes del régimen ordinario del impuesto sobre la renta.
Es de anotar que el artículo 19-5 del E.T, cuyo contenido se reitera en el artículo 1.2.1.5.3.1 del Decreto 2150 de 2017, se refiere a otros contribuyentes del impuesto sobre la renta y el artículo 114-1 del E. T exoneró a los contribuyentes declarantes de renta de efectuar aportes parafiscales y cotizaciones a la salud respecto a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
Por tanto, no es dable al Gobierno Nacional, por medio de la norma reglamentaria que se acusa, excluir a los contribuyentes ya mencionados de la exoneración prevista en el artículo 114-1 del E.T. Cabe advertir que la exoneración del pago de aportes parafiscales y cotizaciones a la salud a que se refiere el artículo 114-1 del E.T no es aplicable a las personas jurídicas diferentes a las previstas en el artículo 19-5 del E.T, esto es, a las que se originan en la constitución de la propiedad horizontal que destinan algún o algunos de sus bienes, o áreas comunes para la explotación comercial o industrial, generando algún tipo de renta.
Así, la exoneración del artículo 114-1 del E.T no es aplicable, por ejemplo, a las, personas jurídicas constituidas como propiedad horizontal de uso residencial, pues son no contribuyentes del impuesto sobre la renta. Bajo esas consideraciones, al expedir los apartes acusados del artículo 1.2.1.5.4.9 Decreto 2150 de 2017, la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público excedió su competencia reglamentaria.
En consecuencia, se declara la nulidad de los apartes demandados”. 71. La declaratoria de nulidad de un acto general tiene efectos inmediatos frente a situaciones jurídicas no consolidadas11, esto es, aquellas que se debaten o son susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo al momento de proferirse el fallo de nulidad. 72.
Según lo expuesto, la Sala advierte que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los apartes “19-5” y “1.2.1.5.3.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 2150 de 2017, desapareció el fundamento normativo que imponía el pago de aportes a las personas jurídicas originadas en la propiedad horizontal que generan ingresos por la explotación comercial, industrial o mixta de algún o alguno de sus bienes o áreas comunes y, por ende, son declarantes del impuesto sobre la renta. 73.
Por lo tanto, se configuró un pago de lo no debido para los contribuyentes señalados en el artículo 19-5 del ET que, con fundamento en la norma anulada, realizaron cotizaciones al régimen contributivo en salud, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, esto es, desde el 1° de enero de 2017, respecto 11 Al respecto, la sentencia del Consejo de Estado del 3 de marzo de 2022, Exp. 24658, C.P. Milton Chaves García. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 19 de los trabajadores que, individualmente considerados, devengaron menos de diez (10) smmlv, y nació para éstos el derecho a solicitar la devolución de esos aportes, siempre que no exista una situación jurídica consolidada. 74.
El Consejo de Estado ha establecido que, en materia de devoluciones, las situaciones jurídicas no se consolidan mientras el término para solicitar la devolución no esté vencido y, por lo tanto, procede la solicitud de devolución12. 75. En el caso bajo estudio, no se discute que los aportes realizados al sistema de seguridad social en salud constituyen contribuciones parafiscales, por lo que el tratamiento para su devolución y, en concreto, el término para solicitarla debe ser el que se aplica a los tributos, cuando se trata de un pago de lo no debido. 76.
Al respecto, el artículo 850 del ET dispone que la administración tributaria debe devolver oportunamente a los contribuyentes, “los pagos en exceso o de lo no debido, que estos hayan efectuado por concepto de obligaciones tributarias y aduaneras, cualquiera que fuere el concepto del pago, siguiendo el mismo procedimiento que se aplica para las devoluciones de los saldos a favor”. 77.
El término para pedir la devolución de pagos en exceso y pagos de lo no debido en materia tributaria es el señalado en los artículos 11 y 16 del Decreto 2277 de 2012 -compilados en los artículos 1.6.1.21.22 y 1.6.1.21.27 del Decreto 1625 de 2016-. Esas normas disponen, respectivamente, lo siguiente: “Artículo 11. Término para solicitar la devolución por pagos en exceso.
Las solicitudes de devolución y/o compensación por pagos en exceso, deberán presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil. Para el trámite de estas solicitudes, en los aspectos no regulados especialmente, se aplicará el mismo procedimiento establecido para la devolución de los saldos a favor liquidados en las declaraciones tributarias.
En todo caso, el término para resolver la solicitud, será el establecido en el artículo 855 del Estatuto Tributario. […] Artículo 16. Término para solicitar y efectuar la devolución por pagos de lo no debido. Habrá lugar a la devolución y/o compensación de los pagos efectuados a favor de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales sin que exista causa legal para hacer exigible su cumplimiento, para lo cual deberá presentarse solicitud ante la Dirección Seccional de Impuestos o de Impuestos 12 Entre otras, ver sentencias del 2 de agosto de 2012, Exp. 17979, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas; del 30 de julio de 2015, Exp 19441, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 31 de octubre de 2024, Exp. 28136, C.P. Milton Chaves García; y del 27 de febrero de 2025, Exp. 29029, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 20 y Aduanas donde se efectuó el pago, dentro del término establecido en el artículo 11 del presente decreto. […]” 78. Según la normativa expuesta, cuando se trata de devolución por pagos de lo no debido al desaparecer el sustento legal que lo imponía, la solicitud debe presentarse dentro del término de prescripción de la acción ejecutiva, establecido en el artículo 2536 del Código Civil, que es de cinco (5) años, con la modificación introducida por el artículo 8° de la Ley 791 de 2002. 79.
Ese término ha sido tenido en cuenta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en casos en los que se ha solicitado devolución de aportes parafiscales por pago de lo no debido, porque no existe regla especial13, y se computa a partir de la fecha de pago del tributo, comoquiera que ese día se generó el pago de lo no debido, hasta la fecha de presentación de la solicitud de devolución14. 80.
En el presente asunto, la norma que tuvo en cuenta la ADRES, esto es, el artículo 13 del Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 93 del Decreto Ley 2106 de 2019, no regula la devolución de aquellos pagos efectuados en cumplimiento de una disposición legal que posteriormente es anulada, por lo que no procedía acudir al término allí previsto para negar la solicitud de devolución de aportes por pago de lo no debido presentada por la demandante. 81.
Ahora bien, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, está demostrado que el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. cumple con las condiciones señaladas en el artículo 19-5 del ET, es decir, se trata de una persona jurídica originada en la constitución de la propiedad horizontal, que percibe ingresos por actividades comerciales -inmobiliarias realizadas con bienes propios o arrendados-, y que presentó las declaraciones del impuesto sobre la renta y complementarios por los años 2017, 2018 y 2019. 82.
Se acreditó que la demandante radicó la solicitud de devolución de aportes ante la ADRES el 23 de noviembre de 2021, por los siguientes periodos y valores: 13 Sentencia de 25 de abril de 2016, Exp.19736, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. 14 En ese sentido la sentencia del 12 de noviembre de 2004. Exp. 11604. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Posición reiterada en sentencias del 30 de julio de 2015, Exp. 19441, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; del 10 de marzo de 2016, Exp. 20043, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez; del 3 de marzo de 2022, Exp. 24658, C.P. Milton Chaves García, entre otras.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 21 83. No se discute que el pago de las cotizaciones en salud para los periodos referidos se efectuó mes a mes, de manera que los cinco (5) años para pedir la devolución vencían entre enero a noviembre de 2022, para los aportes realizados en 2017, entre febrero a diciembre de 2023, para los aportes efectuados en 2018 y entre enero a septiembre de 2024, para los aportes que corresponden a 2019. 84.
Como la solicitud se radicó el 23 de noviembre de 2021 debe tenerse como oportuna, pues no superó el plazo establecido en el artículo 2536 del C.C., contado desde la fecha de pago de los aportes reclamados. Por lo mismo, la situación jurídica de la demandante no se encontraba consolidada, como lo entendió la entidad demandada, pues para la fecha en la que se declaró la nulidad de la norma general15 -apartes “19-5” y “1.2.1.5.3.1” del artículo 1.2.1.5.4.9 del Decreto 2150 de 2017- aún podía reclamar la devolución ante la autoridad administrativa competente, que para este caso es la ADRES, frente a los aportes realizados directamente a esa entidad. 85.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará la nulidad de los actos acusados, por infringir las normas en que debían fundarse, al negar la devolución por pago de lo no debido de los aportes efectuados por la demandante, con fundamento en un término que no era aplicable a la situación particular debatida. 86.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la entidad demandada devolver al Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. la suma correspondiente a los aportes al régimen contributivo en salud que hubiere efectuado directamente a la ADRES durante los periodos de enero, febrero, julio, agosto, octubre y noviembre de 2017, febrero a diciembre de 2018, y enero a septiembre de 2019, relacionados en la solicitud de devolución con radicado 20211421929532 del 23 de noviembre de 2021, por los trabajadores que, individualmente considerados, devengaron menos de 10 smmlv. 15 La sentencia del 14 de agosto de 2019, quedó ejecutoriada el 20 de septiembre de 2019, según se constató al consultar el proceso 11001-03-27-000-2018-00009-00(23658)2 en el aplicativo SAMAI.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 22 87. Sobre la suma a devolver proceden los intereses moratorios y corrientes que deberán liquidarse de conformidad con los artículos 863 y 864 del ET. 88. Ahora bien, en cuanto a los aportes efectuados a las EPS, teniendo en cuenta que la entidad demandada, en los actos acusados, señaló que en los periodos relacionados en la solicitud de devolución “[…] se encuentran aportes realizados tanto a la ADRES como a una Entidad Promotora de Salud - EPS […]”, la Sala reitera el criterio fijado por esta Subsección16. 89.
En relación con esa clase de aportes se ha precisado que, para solicitar su devolución, es necesario que el aportante agoté el procedimiento previsto en el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, modificado a través del artículo 1 del Decreto 674 de 2014, que “[…] inicia con la solicitud ante la EPS, para que tal entidad, receptora del aporte, pueda determinar si procede el reembolso reclamado y, en caso afirmativo, traslade la información detallada a la ADRES, quien, tras procesar los datos y generar los resultados, girará los recursos a la EPS para que los devuelva al aportante”. 90.
Por lo anterior, esta Subsección ha concluido que las respuestas de la ADRES, frente a las solicitudes de devolución de aportes realizados directamente a las EPS, constituyen actos administrativos de trámite, “[…] en tanto no crean, modifican ni extinguen la situación jurídica particular y concreta de la cooperativa, pues la decisión respecto del reintegro o no de los aportes a salud, sólo puede darse luego de la validación que efectúa la EPS en el curso del procedimiento que establece Decreto 780 de 2016.
Por ende, como la ADRES no tiene la competencia para definir unilateralmente tal asunto, sin que medie el agotamiento del trámite legal referido, no puede entenderse que exista un pronunciamiento definitivo de la administración, pasible de control judicial”17. 91. Bajo esas condiciones, no hay lugar a la devolución de los aportes que la demandante hubiese efectuado a las EPS, por cuanto no agotó el trámite regulado por el Decreto 4023 de 2011 y, por lo tanto, la ADRES no tenía la competencia para decidir sobre el reintegro de esos aportes.
En consecuencia, se denegarán las demás pretensiones de la demanda. Condena en costas 16 Pueden consultarse, entre otros, los autos del 25 de enero de 2024, Exp. 11001 33 37 043 2022 00343 01; y del 21 de marzo de 2024, Exp. 11001 33 37 040 2022 00266 01, C.P. Mery Cecilia Moreno Amaya. 17 Auto del 23 de mayo de 2014, Exp. 11001 33 37 043 2022 00404 01, C.P. Mery Cecilia Moreno Amaya.
Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 23 92. Se constató que en el expediente no existe prueba que acredite las erogaciones que integran las costas procesales (gastos del proceso y agencias en derecho), como lo exige el numeral 8° del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
Por lo tanto, en esta instancia, no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Revocar la sentencia de primera instancia proferida el 13 de septiembre de 2023, por el Juzgado Cuarenta y Dos (42) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se dispone: “Primero: Declarar la nulidad de las resoluciones 00000138 del 1° de febrero de 2022 y 00001108 del 27 de mayo de 2022, expedidas por la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, en cuanto negaron la solicitud de devolución presentada por el Centro Comercial y de Negocios Andino P.H., en relación con los aportes efectuados directamente a esa entidad, por los periodos relacionados en la solicitud de devolución con radicado 20211421929532 del 23 de noviembre de 2021.
Segundo: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES devolver al Centro Comercial y de Negocios Andino P.H., la suma correspondiente a los aportes efectuados directamente a esa entidad, respecto de los trabajadores que, individualmente considerados, devengaron menos de 10 smmlv, por los periodos de enero, febrero, julio, agosto, octubre y noviembre de 2017, febrero a diciembre de 2018, y enero a septiembre de 2019, junto con los intereses corrientes y moratorios liquidados conforme con los artículos 863 y 864 del ET.
Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda”. Segundo: Sin condena en costas. Expediente 11001 33 37 042 2022 00281 01 Centro Comercial y de Negocios Andino P.H. vs Adres Devolución de aportes en salud 24 Tercero: Notificar por correo electrónico la presente providencia a las direcciones informadas por las partes y el Ministerio Público.
Cuarto: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones y constancia de rigor en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha Firmado electrónicamente PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada Firmado electrónicamente LINA ÁNGELA MARÍA CIFUENTES CRUZ Magistrada Firmado electrónicamente CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por las magistradas integrantes de la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme a los artículos 186 del CPACA y 62 de la Ley 2430 de 2024.