REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Bogotá, D.C., Treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) (Proyecto discutido y aprobado en Sala de la fecha) Radicación 110013343059202500193-01 Sentencia SC3-07-25- 4202 Sala 95 Acción TUTELA Accionante ROSA ARAMINTA CONTRERAS DE MORALES Accionado ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES MINISTERIO DEL TRABAJO SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA – DEFENSOR DEL CONSUMIDOR FINANCIERO Asunto DECIDE IMPUGNACIÓN Tema IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CON FINES PENSIONALES Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta en término por la accionante Rosa Araminta Contreras de Morales contra el fallo proferido el 19 de junio de 2025 por el Juzgado Cincuenta y Nueve (59) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que declaró la improcedencia de la acción.
ANTECEDENTES 1.1- HECHOS Y PRETENSIONES La señora Rosa Araminta Contreras de Morales instauró acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna, que considera vulnerados por las entidades demandadas con la expedición de las Resoluciones No SUB 8935 del 14 de enero de 2020, No.: SUB 215920 del 8 de octubre de 2020, DPE 5111 del 30 de junio de 2021, SUB 411293 del 25 de noviembre de 2024.
SUB 451816 del 26 de diciembre de 2024, SUB 77234 del 10 de marzo de 2025 y DPE 7048 del 16 de mayo de 2025, de Colpensiones, y la respuesta del Ministerio de Trabajo del primero de febrero de 2021. La accionante presenta las siguientes pretensiones: “1. Se le protejan a la accionante sus derechos a la seguridad Social - Pensión, mínimo vital y vida digna, como sujeto de especial protección por su edad y estado de salud, como consecuencia de ello se ordene a Colpensiones: a. Efectué el proceso de cobro o se indique a qué cuenta bancaria, debe consignar la accionante la devolución del dinero correspondiente a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, se generen instrucciones claras para dicha devolución y el valor exacto sin intereses de mora. b. Como consecuencia de lo anterior al dar cumplimiento a esta orden se declare el decaimiento administrativo de la Resolución No SUB 215920 del 08 de octubre de 2020, y Resolución No DPE 5111 del 30 de junio de 2021 que reconocieron dicha indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. c. Remita al Ministerio de Trabajo, la totalidad del expediente pensional junto con todos los actos administrativos y los formularios CO/ES-02 y ESCO-02, señalándose expresamente que se devolvió el dinero de la indemnización sustitutiva y por tanto no se puede predicar ninguna incompatibilidad pensional, entendiéndose por no reconocida dicha indemnización. 2.
Se ordene al Ministerio de Trabajo, como ORGANISMO DE ENLACE, remita a la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Seguridad Social – INSS, perteneciente al Ministerio de Trabajo e inmigración y Seguridad Social de España, para que se estudie el Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia caso y le pueda ser reconocida a la señora Rosa, la pensión de jubilación CONVENIO- ESPAÑA. con el 50% de la base reguladora, por reunir un mínimo de 15 años de cotizaciones entre los dos países. 3.
Se ordene a la Superintendencia Financiera y Defensor del consumidor financiero, conmine y sancione a Colpensiones, por su actuar en casos como el de la accionante y para que establezca mecanismos en los que se logre mitigar el riesgo de cometer los mismos errores con los usuarios.” (sic) La accionante afirma tener 76 años de edad. Afirma también que trabajó en el territorio de la República de Colombia y del Reino de España. Según los documentos aportados con la acción de tutela, la accionante cotizó un total de 640,86 semanas dentro del sistema pensional colombiano, correspondientes a 249,57 semanas cotizadas dentro del sector privado y a 391.29 laboradas en el sector público, reconocidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPP.
Por otro lado, la accionante adjunta documentos que dan fe de que cotizó un total de 2.817 días en el marco del sistema pensional español. (Archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp 60-70). La accionante señaló que el día 18 de diciembre del año 2018 presentó solicitud de reconocimiento al Reino de España de pensión de vejez bajo lo establecido en el “Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España”, aprobado mediante la Ley 1112 de 2006.
Este Convenio regula, entre otras cosas el acceso a la pensión de vejez en el supuesto de hecho de que una persona haya cotizado al sistema de seguridad social de ambos países, permitiendo la totalización de los tiempos cotizados en ambas jurisdicciones. En el marco de este trámite el Reino de España solicitó al Ministerio del Trabajo que remitiese la historia laboral de la accionante mediante el formulario CO/ES-02 y, a su vez, el Ministerio del Trabajo remitió dicha solicitud a Colpensiones.
En el marco de este procedimiento administrativo Colpensiones expidió la Resolución, No SUB 8935 del 14 de enero de 2020 donde decidió negar el reconocimiento de la pensión de vejez a la accionante. Dicha negativa se derivó de la aplicación del numeral 2 del literal g del Artículo 4.1 de la Circular 08 del 30 de abril de 2018, que establece que: “se comprobará si el interesado alcanza derecho a la prestación teniendo en cuenta únicamente los periodos de seguros propios, teniendo en cuenta los del otro país” Señala la accionante que una vez notificada de esta decisión fue guiada por los funcionarios de Colpensiones a solicitar la indemnización sustitutiva de pensión, que fue reconocida la Resolución No SUB 215920 del 08 de octubre de 2020, y en la Resolución No DPE 5111 del 30 de junio de 2021.
Señala también la accionante que en el año 2024 elevó a Colpensiones solicitud de revocatoria de la Resolución SUB No 8935 del 14 de enero de 2020, solicitud que fue resuelta mediante Resolución No SUB 451816 del 26 de diciembre de 2024, que negó por improcedente la misma. De igual manera, la accionante solicitó de manera separada la revocatoria de las Resoluciones No SUB 215920 del 08 de octubre de 2020, y DPE 5111 del 30 de junio de 2021.
Esta solicitud fue rechazada por improcedente y esta decisión fue confirmada en las Resoluciones SUB 77234 del 10 de marzo de 2025 y DPE 7048 del 16 de mayo de 2025. Argumenta la accionante de que la decisión contenida en la Resolución No SUB 8935 del 14 de enero de 2020 se trata de una aplicación errónea de la Ley 1112 de 2006, que fue inducida a error al recibir la instrucción por parte de los funcionarios de Colpensiones de solicitar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
Señala también la accionante que producto de esta indemnización sustitutiva, Colpensiones y el Ministerio del Trabajo no rindieron cuenta del tiempo cotizado en Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia Colombia al Reino de España. El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones de éste último negó la solicitud de pensión de vejez presentada por la accionante de acuerdo con Resolución del 18 de junio de 2021 proferida bajo radicado 46/2018/805893.
II. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia proferida el 19 de junio de 2025, el fallador de primera instancia declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que la accionante no había acreditado los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela con fines pensionales al no acreditar la inminencia de un perjuicio irremediable.
III. IMPUGNACIÓN Dentro de la oportunidad legal, la accionante impugnó la decisión de primera instancia, señalando que el fallador de instancia no había considerado la edad y condición de salud de la accionante al momento de pronunciarse sobre la procedencia de la acción. Mediante requerimiento del día 24 de julio de 2025 se hizo requerimiento a las partes para que rindieran informe en el término de un día en el siguiente sentido: “Al Ministerio del Trabajo: que rinda informe y remita copia íntegra a este despacho del trámite seguido a la solicitud 46/2018/805893 – 46IU0656 presentada por la accionante ante el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social del Reino de España, remitida al Ministerio del Trabajo de la República de Colombia bajo el radicado 20184469980024960 y de las demás actuaciones relevantes.
A la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para que rinda informe sobre la alegada asesoría hecha a la señora accionante por parte de los funcionarios de la entidad con ocasión de la notificación de la Resolución SUB 8935 del 14 de enero de 2020, referida en el hecho 6 de la acción de tutela. De igual manera a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) para que rinda informe y remita copia de los procedimientos adelantados bajo el radicado 2019_15117278 del 12 de noviembre de 2019, incluyendo el oficio remisorio proferido por el Ministerio del Trabajo y los demás documentos relevantes.
A la accionante Rosa Araminta Contreras de Morales que rinda informe y adjunte las pruebas de las que disponga sobre su situación económica y de vivienda, al igual que la de su círculo familiar inmediato.” El Ministerio del Trabajo respondió el requerimiento mediante comunicación del 25 de julio del año en curso, rindiendo informe en los siguientes términos: En atención, a lo ordenado por ese Despacho me permito relacionar las actuaciones realizadas por este Ministerio con la solicitud 46/2018/805893 – 46IU0656 de fecha diciembre 10 de 2018, esta solicitud corresponde al formulario ES/CO-02 donde dan cuenta los tiempos cotizados en España por la señora ROSA ARAMINTA CONTRERAS DE MORALES, recibidos en este Ministerio con el radicado No. 11EE2019230100000029865 de mayo 19 de 2019, enviados a COLPENSIONES en noviembre 8 de 2019 con el radicado No. 08SE201923010000046778.( se adjuntan) Por lo que, COLPENSIONES responde a esta solicitud con el radicado No. 11EE2020230000000003397 de enero 27 de 2020, enviando el formulario CO/ES-02 correspondiente a los tiempos cotizados en Colombia por la señora Contreras Morales y la resolución SUB-8935 de enero 14 de 2020(se adjunta).
El 3 de noviembre de 2020 se recibe correo electrónico de parte de Colpensiones en donde informan que no enviemos lo remitido, toda vez que la peticionaria solicito la indemnización sustitutiva por pensión de vejez, a lo que se le responde por medio de correo que no se ha enviado, por lo cual solicitamos se allegue lo actuado para que obre en el expediente (se adjunta).
Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia Con los radicados Nos 11EE2020230100000048133 de junio 30 de 2020 y radicado No. 11EE2020230100000099829 de noviembre 18 de 2020 se reciben nuevamente el formulario ES/CO-02 por parte de España, reiterando el envío del formulario CO/ES-02 y copia de la resolución que resuelva el trámite en Colombia.
(se anexa) Así es que, con el radicado No.08SE2021230100000002218 de febrero 1 de 2021 se REITERA a Colpensiones remita a este Ministerio la resolución donde se le reconoce indemnización sustitutiva por pensión de vejez a la señora Contreras Morales. (se anexa) Con el radicado No. 05EE2021230100000035214 de mayo 3 de 2021 se recibe de parte de Colpensiones la resolución SUB-215920 del 8 de noviembre de 2020 y constancia de ejecutoria, a lo que este Ministerio remite con el radicado No. 08SE2021230100000027704 de mayo 6 de 2021 a España (se anexa) Igualmente, con el radicado No. 08SE20212301000000900235 de diciembre 30 de 2021 se le solicita a la UGPP informe si la señora Contreras Morales realizo el trámite ante esa entidad solicitud de reconocimiento de indemnización sustitutiva de vejez.
(se anexa). Con el radicado No. 05EE202223010000005328 de enero 31 de 2022 se recibe oficio proveniente de la UGPP en donde manifiesta que efectivamente la señora Contreras Morales hizo la respectiva solicitud a lo que se remitió con el radicado No. 08SE2022230100000022495 de mayo 16 de 2022 a España. (se anexa) Efectivamente, el Ministerio del Trabajo allegó todos los documentos que dice anexar.
Por su parte, la accionante dio respuesta al requerimiento, señalando que su situación económica es “precaria”. La accionante señala que convive con su esposo en casa propia sometida a hipoteca cuyo crédito de origen no se encuentran en capacidad de pago. Señala además que el único ingreso de su hogar corresponde al subsidio de pensión no contributiva de su marido Edgar Daniel Morales, que por extracto bancario allegado afirma que corresponde a 517,9 euros mensuales.
Afirma la accionante que esta prestación está en riesgo de ser cesada, pues la accionante y su marido ya no residen en territorio español. Señala la accionante que sus familiares no están en posición de prestar ayuda alguna debido a sus propias situaciones de precariedad y obligaciones alimentarias con sus hijos. Por su parte, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) no rindió el informe solicitado, por lo que se dará aplicación al artículo 20 el Decreto 2591 de 1991.
Que establece la presunción de los hechos en contra de la entidad accionada al no rendir en término el informe requerido. Así las cosas, la Sala asumirá cierta la afirmación de la accionante con respecto a que los funcionarios de la entidad accionada la guiaron a realizar la solicitud de indemnización sustitutiva de pensión. IV.-CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. ASPECTOS DE EFICACIA Y VALIDEZ 4.1.1- Es competente esta Sala de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 19911. 1 DECRETO 2591 DE 1991.Artículo 32. Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión. (Subrayado y negrillas fuera del texto). Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia 4.1.2- Se encuentran cumplidos los presupuestos de legitimación procesal en la causa, toda vez que la accionante Rosa Araminta Contreras de Morales es quien formuló las solicitudes con ocasión de cuyo trámite se profirieron las resoluciones cuyo decaimiento se solicita, y, en lo que concierne a las entidades accionadas, esto es, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), el Ministerio del Trabajo y la Superintendencia Financiera de Colombia, se tiene que son las entidades que emitieron los actos controvertidos y que se trata de las entidades de las que se pretende obtener remedio a la supuesta violación de derechos fundamentales.
Respecto del requisito de inmediatez, se tiene que el último acto controvertido data del 16 de mayo de 2025 y, por consiguiente, la sala encuentra que la presente acción se interpuso en un término razonable, ya que la radicación de la tutela se realizó el 5 de junio siguiente. Asimismo, en consideración con la causa petendi, se evidencia que el recurso versa sobre el cumplimiento de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela con fines pensionales, por lo que este punto será evaluado más adelante.
4.2. PROBLEMA JURÍDICO 4.2.1.- En esta instancia, la controversia se suscita porque en criterio de la accionante el amparo constitucional es procedente, pues se pretende evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 4.2.2.- El a quo por su parte consideró que la acción es improcedente al no acreditarse un perjuicio irremediable. 4.2.3.
En consecuencia, corresponde resolver el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela para amparar el derecho a la seguridad social y al mínimo vital en materia pensional en el caso bajo estudio? En caso de darse respuesta positiva a este interrogante, será necesario resolver el siguiente problema jurídico: ¿Deben perder efectos jurídicos las Resoluciones SUB 215920 del 8 de octubre de 2020 y DPE 5111 del 30 de junio de 2021 en aplicación de la Ley 1112 de 2006 y la Circular 08 del 30 de abril de 2014, expedida por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)?
4.3. ASPECTOS SUSTANCIALES 4.3.1. La tesis de la Sala es que debe revocarse la decisión de primera instancia toda vez que la la acción de tutela interpuesta por la señora Rosa Araminta Contreras de Morales es procedente y el trámite dado a la solicitud de la accionante por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) fue abiertamente violatorio de los derechos fundamentales de la accionada al debido proceso y a la seguridad social. 4.3.2.
Normatividad relevante 4.3.2.1. Sobre la procedencia de la acción de tutela con fines pensionales, la Corte Constitucional ha establecido en su jurisprudencia de manera reiterada y unitaria que por regla general la acción de amparo es improcedente para controvertir actos administrativos de contenido pensional, pues se trata de una violación del requisito de subsidiariedad y a la especialidad de materia.
Sin embargo, la Corte ha señalado los escenarios en que es procedente esta acción de manera excepcional en los siguientes términos2: 2 Corte Constitucional. Sentencia T-469 de 2022. MP. Alejandro Linares Cantillo. Reiterando: sentencias SU-023 del 2015, T-379 de 2017, T-528 del 2020, T-080 del 2021, entre otras. Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia “i) la edad del accionante;
(ii) su estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que pueda encontrarse; (iii) la composición de su núcleo familiar; (iv) las circunstancias económicas que lo rodean; (v) el agotamiento de cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el reconocimiento del derecho; (vi) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y el momento de interposición del amparo constitucional;
(vii) el grado de formación escolar del actor y el posible conocimiento que tenga sobre la defensa de sus derechos; y (viii) un cierto nivel de convicción sobre la titularidad de las prestaciones reclamadas.” 4.3.2.2. Estos criterios deben ser tenidos en cuenta de manera conjunta para determinar la inminencia de un perjuicio irremediable y la inidoneidad de las demás herramientas de defensa judicial para evitar la configuración de este perjuicio.
Si se cumplen estas condiciones la acción de amparo es procedente. Lo primero es determinar si el accionante es un sujeto de especial protección constitucional debido a su edad y de su salud. El concepto de adulto mayor fue definido en el literal b, del artículo 7 de la Ley 1276 de 2009. Esta norma entiende como adulto mayor a aquella persona que cuenta con 60 años o más, o aun siendo menor de 60 años y mayor de 55, tiene condiciones de desgaste físico, vital y/o psicológico.
De igual manera, según la doctrina de la vida probable3, se trata de personas de la tercera edad cuando han superado la expectativa de vida fijada por el DANE. También se ha de tener en cuenta el estado de salud del accionante, tanto en cómo afecta su esperanza de vida como en la calidad de vida de la que goza actualmente y las necesidades y limitaciones que le causa su estado de salud.
En estos casos se puede considerar que no es razonable esperar que el accionante sobreviva el tiempo suficiente para que se dé curso completo a un proceso ordinario o que si lo hace lo haría bajo condiciones contrarias a la dignidad humana. Además de lo anterior, deben considerarse las condiciones económicas y familiares en que vive el accionante.
Se debe determinar que en efecto el mínimo vital del accionante está siendo menoscabado y que no es posible para éste ni para su familia sostenerse de manera digna, por lo que la intervención del juez de tutela en materia pensional se hace necesaria. Por otro lado, debe evaluarse la diligencia con que el accionante hizo uso de los medios administrativos y judiciales a su disposición para defender sus derechos.
Esto para dar cuenta de la urgencia con que el accionante se comportó respecto de la supuesta violación de sus derechos y para dar la observación necesaria al principio de subsidiariedad de la acción de amparo. Lo anterior debe hacerse teniendo en cuenta el grado de alfabetización y escolaridad del accionante, al igual que sus condiciones generales de vida.
Finalmente, para que sea procedente la acción de tutela debe haber certeza suficiente de las situaciones fácticas y jurídicas que dan derecho al accionante. 4.3.2.3. Derecho a la Seguridad Social. El derecho fundamental a la seguridad social está consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política, que en su segundo párrafo establece que: “[s]e garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.” 3 Corte Constitucional Sentencia T-047 de 2015.
M.P. Mauricio González Cuervo. Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia La Corte Constitucional ha desarrollado este derecho en múltiples ocasiones, tratando específicamente la prestación de pensión de vejez, señalando que: “La pensión de vejez se constituye como una prestación económica, resultado final de largos años de trabajo, ahorro forzoso en las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y cuando la disminución de la capacidad laboral es evidente.
Su finalidad directa es garantizar la concreción de los derechos fundamentales de las personas traducidos en la dignidad humana, el mínimo vital, la seguridad social y la vida digna. El derecho a la pensión tiene conexidad directa con el derecho fundamental al trabajo, en virtud de la amplia protección que de acuerdo a los postulados constitucionales y del Estado Social de Derecho se debe brindar al trabajo humano en todas sus formas.
Se asegura entonces un descanso “remunerado” y “digno”, fruto del esfuerzo prolongado durante años de trabajo, cuando en la productividad laboral se ha generado una notable disminución. Asimismo, el artículo 48 de la Carta Política establece el régimen de seguridad social, dentro del cual se encuentra el reconocimiento del sistema pensional, y en éste la pensión de vejez.
Resulta claro, entonces que cuando se acredita el cumplimiento de estos requisitos consagrados en la ley, la persona se hace acreedora de la obtención de la pensión de vejez, la cual se encuentra en consonancia con el derecho a la seguridad social.”4 Hace particular énfasis la Corte5 al considerar que se trata de una prestación establecida especialmente para garantizar el derecho a la dignidad humana, por lo que es de especial relevancia constitucional cuando el posible acreedor es una persona considerada sujeto de especial protección constitucional.
Dos principios del Sistema de Seguridad Social son particularmente importantes para el caso bajo estudio: el principio de universalidad y el principio de favorabilidad y su aplicación conjunta. 4.3.2.4. El principio de universalidad “es la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna distinción, en todas las etapas de la vida6”.
En el esfuerzo por garantizar este principio de la seguridad social y dar cobertura a todos los habitantes del territorio nacional, como lo establece el artículo 48 de la Constitución, y de garantizar igualmente el derecho de los nacionales colombianos residentes en otros países, el Estado Colombiano a suscrito una serie de tratados internacionales, cuyo objeto es la garantía trasnacional de las prestaciones sociales.
Entre ellos se encuentra el al “Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España”, aprobado por el Congreso mediante la Ley 1112 de 2006. Sobre el principio de favorabilidad, tratando sobre la asignación de una pensión de vejez, la Corte Constitucional ha dicho: “La Constitución establece en su artículo 53 que los jueces deben optar por la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho.
Existen dos manifestaciones de este principio. En primer lugar, el principio de favorabilidad en sentido escrito, en virtud del cual el juez que pueda elegir entre dos o más normas vigentes que regulen una misma circunstancia, debe optar por aquella norma que más beneficie al trabajador. En segundo lugar, el principio in dubio pro operario o de favorabilidad en sentido amplio implica que, ante múltiples interpretaciones de una misma disposición, el juez debe escoger la más provechosa para el empleado.”7 4 Corte Constitucional.
Sentencia T 398 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 5 Corte Constitucional. Sentencia T 023 de 2006. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 6 Corte Constitucional. Sentencia C760 de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 7 Corte Constitucional. Sentencia SU 273 de 2002. M.P. Hernán Correa Cardozo. Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia 4.3.2.5.
Que el principio de favorabilidad en materia de prestaciones pensionales internacionales hace parte del derecho fundamental a la Seguridad Social está claro en la jurisprudencia de la Corte Constitucional8, que en sentencia C-447 de 2022, realizó la revisión oficiosa de la Ley 2103 del 15 de julio de 2021 “por medio de la cual se aprueba el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (CMISS), hecho en Santiago, República de Chile, el 10 de noviembre de 2007”.
La Corte señaló que: “Igualmente, el artículo 8 constituye una aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral y de la Seguridad Social. En este caso, el convenio establece expresamente que ante la existencia de otras disposiciones bilaterales internacionales que regulen los asuntos a los que hace referencia el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social se aplicarán aquellas que resulten más favorables al trabajador, dando con ello aplicación al principio de favorabilidad, establecido en el artículo 53 Superior, que “constituye un imperativo constitucional de aplicación directa, por parte de las autoridades administrativas y judiciales encargadas de definir y examinar derechos propios del sistema general de seguridad social”” Esta garantía al principio de favorabilidad en la determinación de la pensión de vejez se ve expresamente protegido en el numeral 3 del artículo 9 del Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España, que establece: “Determinados los derechos conforme se establece en los párrafos precedentes, la Institución Competente de cada Parte reconocerá y abonará la prestación que sea más favorable al interesado, independientemente de la resolución adoptada por la Institución Competente de la otra Parte.” (Negrillas añadidas) 4.3.2.6.
Esta disposición es reproducida dentro del procedimiento interno de la Administradora Colombiana de Pensiones de la gestión de las solicitudes pensionales seguidas bajo el precitado convenio está regulado en el literal g del numeral 4 de la Circular 008 del 30 de abril de 2014. Dicho instrumento establece que: “g) Procedimiento para el reconocimiento de la pensión. 1.
Cada país examinará por separado la solicitud de prestación. 2. Se comprobará si el interesado alcanza derecho a la prestación teniendo en cuenta únicamente los periodos de seguros propios, sin sumar, los del otro país. 3. Así mismo, se calculará la prestación sumando a los periodos de seguro propios los acreditados en el otro país, los cuales no habrá lugar a recontar, simplemente adicionar o sumar a los propios con base en lo certificado en el otro país. En este supuesto, el importe de la prestación no será completo, sino según la proporción al tiempo realmente cotizado en cada país, frente a la sumatoria de los tiempos cotizados en Colombia y España. 4.
Se compararán las prestaciones calculadas según lo indicado anteriormente y cada país reconocerá y abonará la prestación que sea más favorable al interesado.” De la norma transcrita queda claro que una de las funciones del procedimiento establecido por Colpensiones para dar trámite a las solicitudes pensionales de esta naturaleza es la de dar aplicación al principio de favorabilidad en materia pensional internacional, conforme a lo establecido en el artículo 9 del Convenio citado. 4.3.2.7.
Por otro lado, la Corte Constitucional se ha pronunciado al señalar que la violación del principio de favorabilidad en materia pensional es una violación al debido proceso: 8 Corte Constitucional. Sentencia C-447 de 2022. M.P. Natalia Ángel Cabo Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia “De la jurisprudencia citada se puede concluir que, si bien los jueces -incluyendo las altas cortes- tienen un amplio margen de interpretación en las normas laborales, no les es dable hacerlo en contra del trabajador, esto es, seleccionando entre dos o más entendimientos posibles aquél que ostensiblemente lo desfavorece o perjudica, así lo reiteró esta Corporación en la sentencia T-350 de 2012 en la cual concluyó: “En consecuencia, una conducta contraria configura un defecto que viola los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, por desconocimiento directo del artículo 53 Constitucional.” En síntesis, si a juicio del fallador la norma –y esto incluye a las convenciones colectivas- presenta dos alternativas posibles de interpretación, el juez debe inclinarse por la más favorable al trabajador, en aplicación del principio de favorabilidad, consagrado en el artículo 53 C.P. y del derecho fundamental al debido proceso.”9 Se trata de una garantía en favor del trabajador que no sólo es aplicable en el marco de decisiones judiciales, sino además en el marco del procedimiento administrativo.
Al definir los elementos que componen el derecho al debido proceso administrativo, la Corte señaló: “La Sala ha reconocido que de este derecho se desprenden una serie de garantías, como las que tienen las personas a: 1) conocer las actuaciones de la administración; 2) acceder ante la administración y ser oído por ella; 3) solicitar el decreto y la práctica de pruebas y controvertir las que otros soliciten y las que se practiquen; 4) ejercer el derecho de defensa; 5) impugnar los actos administrativos; y, 6) gozar de las demás garantías establecidas en su beneficio.
Estas garantías deben respetarse en todo el procedimiento administrativo, desde el inicio de la actuación, la formación y expedición de los actos administrativos, su notificación o comunicación, su impugnación y resolución, su ejecutoriedad y hasta su ejecución.”10 De la noción precitada se desprende que las garantías procesales aplicables en escenarios judiciales, como lo son el principio de favorabilidad, que es una norma de interpretación de la ley sustancial y procedimental, es aplicable al escenario administrativo.
4.4. DEL CASO CONCRETO 4.4.1. Aspectos probatorios 4.4.1.1. La totalidad de las pruebas allegadas con la demanda y recabadas mediante la aplicación de los artículos 18 y 19 del Decreto 2591 de 1991 al proceso son de carácter documental. En aplicación del principio de buena fe y considerando que las demandadas no contradijeron las pruebas aportadas, se tendrá por válido lo contenido en el acervo.
Por otro lado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20 del Decreto 2591, se dará por cierta la afirmación que dio lugar al informe solicitado a Colpensiones mediante auto del 24 de julio de 2025, que ésta se abstuvo de rendir. 4.4.1.2. En virtud de lo anterior se tienen por probados los siguientes hechos: La señora Rosa Araminta Contreras de Morales cotizó al Sistema de Seguridad o reportó como periodo laborado en el sector público un total de 640,86 semanas en Colombia, en el periodo comprendido entre septiembre de 1970 a julio de 2002.
(Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 61-67). El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del Reino de España reconoció a la señora Rosa Araminta Contreras de Morales el haber “figurado en situación de alta en el Sistema de Seguridad Social” por un total de 2.549 días.
(Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025, %209_12_51.pdf pp. 69-70). El día 10 de diciembre de 2018, la señora Rosa Araminta Contreras de Morales solicitó ante el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del Reino de España el 9 Corte Constitucional. SU 241 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Corte Constitucional.
Sentencia C-162 de 2021. Jorge Enrique Ibáñez Najar. Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia reconocimiento de pensión de vejez, conforme a lo establecido en el Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España. (Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 1-13).
El día 19 de mayo de 2019, el Ministerio del Trabajo recibió del Reino de España el formulario ES/CO-02 donde se da cuenta de los tiempos cotizados en España por la señora Rosa Araminta Contreras de Morales, tramitados por el Ministerio bajo el radicado 11EE2019230100000029865. (Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 2-13).
El día 11 de agosto de 2019, mediante comunicación seguida bajo el radicado 08SE2019230100000046778, el Ministerio del Trabajo remitió el formulario ES/CO-02 a Colpensiones y solicitó Formulario CO/ES-02, con los periodos de servicios cotizados en Colombia por el solicitante y copia de la Resolución definitiva de reconocimiento o negación de la prestación pensional solicitada.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 29). El día 14 de enero de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) emitió la Resolución SUB 8935 del 14 de enero de 2020, mediante la cual resolvió (Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 13- 18): “Negar el Reconocimiento y pago de la Pensión de VEJEZ solicitada por el (la) señor (a) CONTRERAS DE MORALES ROSA ARAMINTA, ya identificado (a), de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.” El día 22 de enero de 2020, Colpensiones remitió copia al Ministerio del Trabajo del formulario CO/ES-02, que da cuenta de los periodos laborales cotizados y reportados en el sector público por parte de la señora Rosa Araminta Contreras de Morales y de la Resolución SUB 8935 del 14 de enero de 2020.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 31). El día 28 de septiembre de 2020, la señora Rosa Araminta Contreras de Morales solicitó que se le reconociera indemnización sustitutiva de pensión de vejez. La accionante señaló que esta solicitud se hizo bajo consejo de los funcionarios de Colpensiones y el despacho sustanciador mediante auto del 24 de julio de 2025 solicitó a la entidad que rindiera informe sobre esta afirmación. Colpensiones no dio respuesta a dicho requerimiento, por lo que en aplicación del artículo 20 del Decreto 2591 se asumirá la veracidad de dicha afirmación. El día 3 de noviembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) solicitó al Ministerio de Trabajo mediante correo electrónico que se abstuviera de hacer envío de los documentos referidos en la comunicación del 22 de enero de 2020, señalando que la accionante había solicitado la indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 47 a 52). Los días 30 de junio y 18 de noviembre de 2020 el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del Reino de España reiteró su solicitud del 19 de mayo de 2019, requiriendo el envío del formulario CO-ES-02.
Se señala que en las solicitudes se solicita únicamente el formulario CO-ES-02 y ningún otro documento. (Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 55 y 69). El día 1 de febrero de 2021, el Ministerio del Trabajo reiteró su solicitud de remisión del formulario CO/ES-02 y la Resolución de indemnización sustitutiva correspondiente a Colpensiones.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 53). El día 8 de octubre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones emitió la Resolución SUB 215920, mediante la cual resolvió (Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 19-23): Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia Reconocer y ordenar el pago de una Indemnización Sustitutiva de Pensión de Vejez por una sola vez, a favor del (a) señor (a) CONTRERAS DE MORALES ROSA ARAMINTA, ya identificado, en cuantía de $3.945.478.00 TRES MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS M/CTE de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. El día 28 de abril de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones remitió la Resolución SUB 215920 del día 8 de octubre de 2020 al Ministerio del Trabajo para que fuera remitida al Reino de España. Se señala que en dicho envío Colpensiones no remitió el formulario CO/ES-02.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 95 a 103). El día 6 de mayo de 2021, el Ministerio del Trabajo envió al Instituto Nacional de Seguridad Social del Reino de España solicitud de no aplicación del Convenio por indemnización sustitutiva de pensión de vejez en relación con el radicado de la solicitud de la señora Rosa Araminta Contreras de Morales.
A esta solicitud anexa la Resolución SUB 215920 del día 8 de octubre de 2020 y constancia de ejecutoria de la misma. (Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 105). El día 30 de diciembre de 2021 el Ministerio del Trabajo realizó solicitud de información a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP para que informara si la señora Rosa Araminta Contreras de Morales había solicitado indemnización sustitutiva de pensión de vejez.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 107 y 108). El día 28 de enero de 2022 la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP respondió el requerimiento precitado, señalando que la señora accionante sí había solicitado indemnización sustitutiva de vejez y que ésta se encontraba en trámite.
(Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 109). Mediante Auto del 26 de mayo de 2022, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP respondió la solicitud elevada por la accionante, decidiendo (Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 73): “ARTÍCULO PRIMERO: RECHAZAR el recurso de Apelación presentado en el expediente pensional del (la) Señor(a) del señor (a) CONTRERAS DE MORALES ROSA ARAMINTA, identificado (a) con CC No. 41,436,271 de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.” El día 15 de mayo de 2022 el Ministerio de Trabajo reiteró su solicitud de no aplicación del Convenio por indemnización sustitutiva de pensión de vejez en relación con el radicado de la solicitud de la señora Rosa Araminta Contreras de Morales ante Instituto Nacional de Seguridad Social del Reino de España. (Ver: índice 8 en el proceso 11001334305920250019301 archivo 9_110013343059202500193012MemorialWeb2025725195140.pdf pp 111).
Mediante Resolución del 18 de junio de 2021, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del Reino de España decidió denegar la solicitud de la señora Rosa Araminta Contreras de Morales de pensión de vejez por no cumplir con los requisitos legales de dicho país para acceder a ella; en específico el periodo mínimo de cotización de 15 años.
(Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 68). El día 30 de junio de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), emitió la Resolución DPE 5111, mediante la cual resolvió el recurso de apelación presentado por la señora Rosa Araminta Contreras de Morales contra la Resolución SUB 215920 del día 8 de octubre de 2020.
(Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 24-30). La accionante en el año 2024 elevó a Colpensiones solicitud de revocatoria de la Resolución SUB No 8935 del 14 de enero de 2020. La accionante fundamentó su solicitud en que ésta nunca había solicitado a Colpensiones reconocimiento de pensión Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia de vejez y que se consideraba tener derecho bajo el régimen del Reino de España, por lo que la resolución era contraria a su legítimo interés en dicho país. Esta solicitud de revocatoria fue resuelta mediante Resolución No SUB 451816 del 26 de diciembre de 2024, que negó por improcedente la misma.
(Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 31-38). La accionante solicitó de manera separada la revocatoria de las Resoluciones No SUB 215920 del 08 de octubre de 2020, y DPE 5111 del 30 de junio de 2021. La accionante fundamentó su solicitud sobre la idea de que el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de pensión se hizo de manera ilegal al no tener en cuenta el trámite adelantado por la accionante en el Reino de España. Esta solicitud fue rechazada por improcedente y esta decisión fue confirmada en las Resoluciones SUB 77234 del 10 de marzo de 2025 y DPE 7048 del 16 de mayo de 2025.
(Ver: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 archivo PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp. 40-53). 4.4.2. Análisis y decisión 4.4.2.1. Procede la Sala a revocar la decisión de primera instancia, en el entendido que la acción de tutela interpuesta por la señora Rosa Araminta Contreras de Morales es procedente, pues se acredita la calidad de sujeto de especial protección constitucional, la inminencia de un perjuicio irremediable y la diligencia en la gestión administrativa del derecho en controversia.
Por otro lado, considera la Sala que el trámite dado a la solicitud de la accionante por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) fue abiertamente violatorio de los derechos fundamentales de la accionada al debido proceso y a la seguridad social, por lo que se darán las órdenes correctivas correspondientes. 4.4.2.2. Inicialmente, se advierte que la señora accionante es efectivamente un sujeto de especial protección constitucional, pues se trata de un adulto mayor y miembro de la tercera edad, que sufre un conjunto de enfermedades que merman su calidad de vida11 La señora accionante tiene la edad de 76 años y dos meses12 al momento de proferir esta sentencia, por lo que supera con creces el requisito establecido en la Ley 1276 de 2009.
Con respecto a la condición de adulto de la tercera edad, la Corte ha establecido la doctrina de la vida probable, según la cual una persona es considerada de la tercera edad si supera la esperanza de vida proyectada por el DANE. Conforme el documento titulado “Indicadores Demográficos Según Departamento 1985-2020. Conciliación Censal 1985-2005 y Proyecciones de Población 2005-2020” emitido por el DANE, la esperanza de vida al nacer para la totalidad de la población en Colombia (sin distinguir entre hombres y mujeres), se encuentra estimada en los 76 años13.
Así las cosas, la señora Rosa Amarinta Contreras de Morales pertenece a la tercera edad. Procede la Sala a evaluar la situación económica de la accionante. Su núcleo familiar de vivienda corresponde a dos adultos mayores por fuera de la edad laboral, cuyo único ingreso corresponde a un subsidio extranjero, cuyo monto es menor al de dos salarios mínimos y cuya prestación es insegura, teniendo en cuenta el requerimiento allegado por la accionante.
Si bien la accionante no aportó pruebas que directamente corroboren estas afirmaciones, lo cierto es que la situación de precariedad económica de la demandante se puede inferir desde pruebas indiciaria. 11La señora accionante está diagnosticada con varias enfermedades que afectan seriamente su capacidad laboral y su esperanza de vida.
Estas patologías fueron probadas mediante presentación de historia clínica: índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf pp 114-137. Éstas son: artrosis degenerativa, que afecta las articulaciones de la accionante en hombros, rodillas y cadera (pp 120-121); síndrome del manguito rotador (p. 120) y túnel carpiano (p. 124); osteoporosis; cervicodorsalgia crónica (p. 121); neuropatía de bloqueo de nervios geniculados (p. 121); hipertensión arterial primaria (p.116), e hiperlipidia mixta (p.116), quiste en ovarios (p 121).
Además de haber sido operada de cataratas (p.134). 12 índice 2 en el proceso 11001334305920250019300 PRUEBA_5_6_2025,%209_12_51.pdf p 1. 13 Este documento ha sido referenciado para estos fines en sentencias T 013 DE 2020, T 015 DE 2019. Este documento se corresponde con las proyecciones establecidas en el documento Colombia. Tablas abreviadas de mortalidad por sexo para fechas censales y estimaciones quinquenales 1995 – 2025.
DANE (2007) Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia Que la señora Rosa Amarinta Contreras Morales no tiene ingresos corrientes se puede deducir del hecho de que consta en este expediente que su pensión de vejez ha sido negada en dos ocasiones, que la indemnización sustitutiva apercibida por ella fue menor de cuatro salarios mínimos legales mensuales vigentes y fue otorgada hace más de cuatro años, y de que la edad y constelación de enfermedades sufridas por la accionante hacen inviable considerarla como parte de la población laboral.
Igualmente la acreditada disolución de la sociedad JER DISTRIBUCION DE ELECTRICOS Y TORNILLOS S.AS. también permite inferir la ausencia de fuentes de ingresos más allá de las ya declaradas por la accionante. También se deben considerar los gastos acreditados por la señora accionante en el marco de su respuesta al requerimiento del 24 de julio del año en curso, donde constan gastos mensuales de $684.000 pesos para los rubros de salud y vivienda, sin tener en cuenta los demás gastos del hogar, como los gastos de alimentación, transporte y entretenimiento.
La Sala considera así que analizada en su conjunto la situación económica, es clara la necesidad apremiante por la que pasa la accionante, por lo que se seguirá adelante con el análisis de la procedencia de la acción de tutela. Al evaluar las gestiones administrativas adelantadas por la accionante, queda claro a la Sala que la accionante inició su actuación en el Reino de España, donde residía desde el año 2009.
La accionante además realizó gestiones administrativas en Colombia en el año 2020 cuando se expidió la Resolución SUB No 8935 del 14 de enero de 2020. Estas gestiones tomaron la forma de la solicitud de indemnización sustitutiva de vejez, bajo el consejo de los funcionarios de Colpensiones. La gestión hecha por la accionante no cesó con la obtención de la indemnización sustitutiva de pensión. Esto queda claro con la presentación de recurso de apelación en contra de la Resolución No SUB 215920 del 08 de octubre de 2020, que resultó en la Resolución No DPE 5111 del 30 de junio de 2021, así como con la solicitud hecha por la accionante a la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPP, cuyo procedimiento se extendió hasta el mes de mayo de 2022 y la gestión adelantada ante el Reino de España, que se extendió hasta el mes de octubre de 2022.
También dan fe de la gestión llevada a cabo por la accionante las varias solicitudes de revocatoria directa adelantadas ante Colpensiones, cuyo trámite se adelantó hasta el mes de mayo de 2025. Esta última gestión administrativa se adelantó hasta unos pocos días antes de la presentación de la acción de tutela que da origen al presente proceso.
Se debe tener en cuenta que los criterios precitados en el párrafo 4.3.2.1. de esta providencia están encaminados a determinar la idoneidad de la acción de tutela en el caso concreto y no se trata de una lista de requisitos formales a cumplir, lo que desnaturalizaría la acción constitucional. Así, en la ya citada sentencia Sentencia T-469 de 2022, Corte consideró que, a pesar de que el accionante se hubiera demorado más de 24 años para acudir a la acción de tutela desde su primera solicitud, y esto, en principio, daría fe de una falta de urgencia por su parte, lo cierto es que las condiciones del accionante al momento iniciar el trámite de tutela dan fe de la falta de eficacia que tendrían los demás medios de defensa judicial.
En aquella ocasión, la Corte Constitucional evaluó la procedencia de la acción de tutela presentada por un hombre de 86 años que desde 1995 a 2004 solicitó pensión de vejez y recibió respuesta negativa de dicha solicitud. En el año 2004 el hombre recibió indemnización sustitutiva de pensión de vejez, y no fue sino hasta el año 2015 que el accionante decidió reemprender las gestiones necesarias para obtener su pensión de vejez.
No fue sino hasta el año 2020 que el accionante solicitó el amparo constitucional. Considerando en conjunto la situación material, la Corte determinó que esta serie de demoras no eran razones suficientes para considerar inviable la acción. Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia La Sala de forma similar considera que la pausa en las gestiones adelantadas por la accionante entre el año 2022 y el año 2024 no son en sí mismas suficientes para dar crédito a una falta de urgencia o de incuria por su parte.
Por el contrario, la Sala, hecha una consideración total de la situación material de la accionante, considera que la acción de tutela es procedente para controvertir los actos atacados por ésta, por lo que pasará a dar estudio de la situación de fondo. 4.4.2.3. Caso concreto. La Sala considera que las decisiones contenidas en las Resoluciones No.: SUB 215920 del 8 de octubre de 2020, DPE 5111 del 30 de junio de 2021 emitidos por Colpensiones fueron violatorias del derecho a la Seguridad Social y al debido proceso, al emitirse con violación del principio de favorabilidad en materia pensional.
Para iniciar el trámite de reconocimiento de su pensión de vejez, la accionante presentó su solicitud ante las autoridades españolas responden mediante el envío del formulario ES/CO-02 donde dan cuenta los tiempos cotizados en España por la señora Rosa Araminta Contreras de Morales al Ministerio del Trabajo colombiano y solicitando el formulario CO/ES-02.
A su vez el Ministerio del Trabajo solicitó a Colpensiones: “Con el fin de continuar con el trámite de la solicitud prestacional solicitada. Se solicita: Formulario CO/ES-02, con los periodos de servicios cotizados en Colombia por el solicitante. Copia de la Resolución definitiva de reconocimiento o negación de la prestación pensional solicitada.” Como resultado de dicha solicitud, Colpensiones emitió la Resolución No SUB 8935 del 14 de enero de 2020, en la que argumenta que no es posible acceder a la pensión de vejez solicitada pues: 1.
Al hacer el cálculo con los días cotizados en ambos países, encuentra Colpensiones que no cuenta la actora sino con 638 semanas cotizadas, numero inferior a las 1300 semanas requeridas por la Ley 797 de 2003. 2. Al hacer el cálculo con sólo las semanas cotizadas en Colombia, encuentra Colpensiones que la misma sólo cuenta con 251 semanas al 3ª de julio de 2010, por lo que no cumple con los requisitos necesarios para dar aplicación al régimen de transición. Debido a lo anterior, Colpensiones decidió negar la pensión solicitada.
Al decir de la accionante los funcionarios de Colpensiones asesoraron a la accionante indicándole que solicitara una indemnización sustitutiva de pensión y esto se tiene por probado bajo la sanción del artículo 20 del 2591 de 1991. En virtud de esta asesoría, la accionante solicitó la indemnización sustitutiva de pensión de vejez. De lo referido por El Ministerio del Trabajo, queda claro que éste no hizo envío del formulario CO/ES-02, donde se daría cuenta del tiempo laborado y cotizado en Colombia por parte de la accionante bajo instrucción de Colpensiones, que señaló la solicitud de indemnización sustitutiva de la accionante como causa suficiente para no hacer dicho envío. Más aún, aunada la decisión mencionada con la recomendación que hicieron los funcionarios de hacer la solicitud de indemnización sustitutiva de pensión se sobreseyó lo establecido en los numerales 1 y 4 del mismo literal, que establece la aplicación del principio de favorabilidad, donde ambos países harán independientemente sus consideraciones sobre el acceso a la pensión y se aplicará la norma más favorable al solicitante.
Según una lectura sistemática de esta disposición, la señora Rosa Amarinta Contreras de Morales contaba con el derecho del que la evaluación de su derecho pensional, al Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia igual que el cálculo de su pensión se realizara en ambos países de acuerdo con la legislación de cada uno y teniendo en cuenta el tiempo cotizado en cada país por separado y en conjunto.
En la asesoría dada a la accionante, en la instrucción al Ministerio del Trabajo de no enviar el formulario CO/ES-02 y en las Resoluciones No.: SUB 215920 del 8 de octubre de 2020, DPE 5111 del 30 de junio de 2021 Colpensiones violó este derecho. Esto pues mediante su actuar Colpensiones negó la posibilidad a la accionante de que el total de los días cotizados por ésta fueran tenidos en cuenta en el procedimiento español.
Queda claro por el actuar de la accionante que ésta considera tener derecho en el Reino de España a la pensión de vejez en aplicación del Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España, por lo que se puede deducir que ésta no consideró que sería consecuencia de la solicitud de indemnización sustitutiva de vejez el perder este derecho.
No es claro además para la Sala que la solicitud de indemnización sustitutiva de vejez, por sí misma tenga como consecuencia la inaplicación del Convenio. Esto pues es clara la previsión dentro del artículo 9 del Convenio, que establece que cada país tomará la decisión de negar u otorgar la pensión con independencia de lo decidido en el marco de la otra jurisdicción. En aplicación del principio de favorabilidad, debería Colpensiones esperar respuesta de su contraparte española con respecto a la decisión sobre el otorgamiento de la pensión de vejez de antes de dar curso a la solicitud de indemnización sustitutiva.
Por otro lado, el argumento expresado por Colpensiones en varias ocasiones sobre la imposibilidad de dar revisión a casos donde se hubiera dado una indemnización sustitutiva de pensión no es de recibo por la Sala, pues el artículo 32 del Convenio en que se basa Colpensiones para tal afirmación se refiere a la aplicación retroactiva del convenio y no a la aplicación de las normas en él contenidas durante su vigencia, que es el caso que nos atañe. La Sala entonces encuentra que el actuar de Colpensiones y el Ministerio del Trabajo violaron el derecho a la seguridad social y el derecho al debido proceso administrativo de la señora Rosa Araminta Contreras de Morales, al no dar aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral.
Esto pues las actuaciones de ambas entidades tendieron a impedir que las autoridades del Reino de España tuvieran en cuenta el tiempo laborado por la accionante en territorio colombiano para determinar si ésta tenía derecho a pensión de vejez. Este impedimento se encuentra injustificado, pues se trata de una intervención contraria a las garantías procedimentales al principio de favorabilidad establecidas en el artículo 9 del Convenio de Seguridad Social entre la República de Colombia y el Reino de España. No es competencia de esta judicatura dar pronunciamiento alguno sobre la aplicación de leyes extranjeras, por lo que se limitará la Sala a pronunciarse sobre el actuar de Colpensiones.
En este sentido, para garantizar el debido proceso y el derecho a la Seguridad Social se ordenará a Colpensiones el relleno del formulario CO/ES-02 y su remisión al Ministerio del Trabajo, que deberá enviarlo a su contraparte del Reino de España, junto con copia de este fallo. Igualmente se dejarán sin valor y sin efectos las Resoluciones No.: SUB 215920 del 8 de octubre de 2020, DPE 5111 del 30 de junio de 2021 proferidas por Colpensiones.
Lo anterior siguiendo el precedente constitucional en materia de procedencia excepcional de la tutela en materia pensional14. 14 Corte Constitucional. Sentencia T 169 de 2023. M.P. Alejandro Linares Castillo: “En consecuencia, la Sala resolverá amparar el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, y en consecuencia dejará sin efectos la Resolución RDP 023645 de 2021 que declaró el decaimiento de la Resolución RDP 015846 del mismo año, y en su lugar dejará en firme esta última.
Lo anterior, no obsta para que la entidad accionada pueda instaurar las acciones legales que considere pertinentes, siempre que se siga el debido proceso de la tutelante, con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 97 del CPACA y a las demás normas aplicables a la revocatoria directa de actos administrativos de carácter particular.” Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia De conformidad con lo solicitado en la acción inicial, y como consecuencia de la revocatoria de las Resoluciones No.: SUB 215920 del 8 de octubre de 2020, DPE 5111 del 30 de junio de 2021, se ordenará además a Colpensiones indicar el mecanismo de devolución del dinero correspondiente a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, de manera clara y excluyendo el cobro intereses de cualquier tipo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia de 19 de junio de 2025 por el Juzgado Cincuenta y Nueve (59) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Dejar sin valor y sin efectos las resoluciones las Resoluciones No.: SUB 215920 del 8 de octubre de 2020, DPE 5111 del 30 de junio de 2021 proferidas por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en los términos de esta providencia.
TERCERO: Ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) que en el plazo de 48 horas desde la notificación de esta sentencia el relleno del formulario el formulario CO/ES-02 y remitirlo al Ministerio del Trabajo.
CUARTO: Ordenar a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) en el plazo de diez (10) días desde la notificación de esta sentencia indicar el mecanismo de devolución del dinero correspondiente a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, de manera clara y excluyendo el cobro intereses de cualquier tipo.
QUINTO: Ordenar al Ministerio del Trabajo que en el plazo de diez (10) días desde la notificación de esta sentencia enviar a su contraparte del Reino de España el formulario CO/ES-02 junto con copia de este fallo.
SEXTO: Notificar a los interesados en los términos del artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
SÉPTIMO: Comunicar a través de la Secretaría de esta Subsección, al Juez de primera instancia lo aquí decidido.
OCTAVO: Remitir el proceso a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo (2º) del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente por plataforma SAMAI ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado Ponente FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado Impugnación de Tutela Expediente: 110013343059202500193-01 Accionante: Rosa Araminta Contreras Moral Accionado: Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones Ministerio del Trabajo Superintendencia Financiera de Colombia Aclara Voto JOSÉ ELVER MUÑOZ BARRERA Magistrado