TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., dos (2) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-035-2018-00052-01 Sentencia: SC03-25043973 Medio de control: Controversias contractuales Demandante: Grupo P&T S.A.S. Demandado: Club Militar Tema: Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. Requisitos para la declaratoria de incumplimiento contractual.
Reclamación de pago de bienes suministrados con anterioridad a la celebración del contrato de suministro. Suministro de filtros de agua. Nulidad absoluta de contrato estatal. Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la referencia. I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA La conciliación prejudicial se adelantó entre el 28 de agosto de 2017 y el 24 de noviembre de 2017.
El 21 de febrero de 20181 Grupo P&T S.A.S. presentó demanda de controversias contractuales contra el Club Militar, buscando la declaratoria de incumplimiento contractual del Club Militar, respecto del contrato de suministro No. 500 de 2016. Como consecuencia de ello, persigue el pago de $51’232.763,64, correspondiente al valor de los purificadores instalados en las dos sedes (Melgar y Paipa) del Club Militar.
II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia de primera instancia. El 16 de diciembre de 2022, el juzgado 35 administrativo de Bogotá declaró que el Club Militar incumplió el numeral cuarto del contrato de suministro No. 500 de 2016; condenó al Club Militar a pagar a favor de Grupo P&T S.A.S. la suma de $87’562.605,91 por concepto de capital referido en la factura No. 045 de 2016 y sus correspondientes intereses moratorios; liquidó judicialmente el contrato de suministro; negó las demás pretensiones y no condenó en costas.
En criterio del juez, se acreditó que el suministro e instalación de los purificadores para el consumo de agua potable sí se realizó, sólo que se efectuó antes de celebrar el contrato respectivo, pues ya lo había acordado de manera verbal con el director del Club Militar. Señaló que en el contrato de suministro se estableció como condiciones para realizar el pago del valor del contrato las siguientes: i) presentación de la constancia de entrega a satisfacción suscrito por el supervisor del contrato; ii) presentación del comprobante de pago de aportes relativos al Sistema Integral de Seguridad Social, y parafiscales; iii) presentación de la correspondiente factura; iv) acta de inicio debidamente suscrita y cumplimiento de los trámites de legalización y perfeccionamiento del contrato; v) la certificación de cuenta bancaria; y vi) el diligenciamiento del formato de datos básicos de 2 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 beneficiarios de cuenta SIIF.
Dado que se cumplían todas las condiciones establecidas en el contrato de suministro para realizar el pago y no se hizo, está claro que la demandada incumplió el contrato. Aunque el suministro se hubiese hecho antes de la celebración del contrato objeto de litigio. El 19 de diciembre de 2022 se notificó la sentencia de primera instancia. 2.
Recurso de apelación. El 24 de enero de 2023, el apoderado judicial de la demandada presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Señaló que no había discusión acerca de que el suministro de los bienes por parte del demandante se había hecho con antelación a la suscripción del contrato No. 500 de 2016. Como indicó en la excepción previa que propuso y que fue negada por el juez de primera instancia, este asunto no corresponde a una controversia contractual sino a una actio in rem verso, pues lo que se reclama es el pago de bienes suministrados por fuera de la vigencia del contrato estatal.
Debiéndose estudiar el caso por actio in rem verso, no proceden las pretensiones reclamadas por la parte actora en tanto no se cumplen los presupuestos para ello. Señaló que “el único fin del contrato 500 de 2016 fue la legalización de hechos cumplidos, buscando así que se favoreciera a un particular, sin cumplir con las etapas propias de la celebración de este tipo de contratos, de conformidad con la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015.
Todos los actos relacionados con el contrato 500 de 2016, incluyendo la presentación de la propuesta, los antecedentes, los estudios previos, la redacción del texto del contrato, la suscripción de este, los formatos de entrega de bienes, y demás, respondieron a actos ficticios, orquestados de común acuerdo entre el contratista y el ordenador del gasto.” Alegó que el juez de primera instancia (i) realizó una indebida valoración probatoria;
(ii) desconoció que la violación de las normas y principios de la contracción estatal tienen como consecuencia la nulidad absoluta del contrato No. 500 de 2016, conforme los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993; (iii) desconoció los principios de la contratación estatal (transparencia, responsabilidad, economía, selección objetiva, buena fe, libre concurrencia, igualdad, planeación).
Con auto del 19 de agosto de 2022, el juzgado 64 administrativo de Bogotá concedió los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demanda (archivo 11, ibid.). 3. Actuación procesal en segunda instancia. El 26 de abril de 2023 el expediente fue repartido a esta Corporación. El 16 de julio de 2023 el proceso ingresó al Despacho del magistrado ponente para emitir el pronunciamiento al que hubiera lugar.
El 14 de agosto de 2023 el magistrado ponente admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. En virtud de lo establecido en el numeral 5° del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El agente del Ministerio Público no emitió concepto.
El 8 de noviembre de 2023 ingresó el proceso al Despacho para proferir la sentencia correspondiente. 3 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 III. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO. La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo que se proferirá la sentencia de segunda instancia. IV.
PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. El Grupo P&T S.A.S. presentó demanda de controversias contractuales contra el Club Militar, buscando la declaratoria de incumplimiento contractual del Club Militar, respecto del contrato de suministro No. 500 de 2016. Como consecuencia de ello, persigue el pago de $51’232.763,64, correspondiente al valor de los purificadores instalados en las dos sedes (Melgar y Paipa).
Precisó que los purificadores de agua se instalaron antes de que se celebrara el contrato por un acuerdo hecho de manera verbal con el director del Club en aquel entonces. El juzgado 35 administrativo de Bogotá declaró que el Club Militar incumplió el numeral cuarto del contrato de suministro No. 500 de 2016; condenó al Club Militar a pagar a favor de Grupo P&T S.A.S. la suma de $87’562.605,91 por concepto de capital referido en la factura No. 045 de 2016 y sus correspondientes intereses moratorios; liquidó judicialmente el contrato de suministro; negó las demás pretensiones y no condenó en costas.
En criterio del juez, se acreditó que el suministro e instalación de los purificadores para el consumo de agua potable sí se realizó, sólo que se efectuó antes de celebrar el contrato respectivo, por lo que tenía que pagarse el valor pactado en el contrato, pues en últimas sí se cumplió con el objeto contractual. La parte demandada apeló por considerar que (i) como indicó en la excepción previa que propuso y que fue negada por el juez de primera instancia, este asunto no corresponde a una controversia contractual sino a una actio in rem verso, pues lo que se reclama es el pago de bienes suministrados por fuera de la vigencia del contrato estatal.
También, alegó que el juez de primera instancia (i) realizó una indebida valoración probatoria; (ii) desconoció que la violación de las normas y principios de la contracción estatal tienen como consecuencia la nulidad absoluta del contrato No. 500 de 2016, conforme los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993; y (iii) desconoció los principios de la contratación estatal (transparencia, responsabilidad, economía, selección objetiva, buena fe, libre concurrencia, igualdad, planeación).
Dicho lo anterior, corresponde a la Sala establecer si debe revocarse la sentencia de primera instancia, en tanto (i) el presente asunto no corresponde a una controversia contractual sino a una actio in rem verso, (ii) el juez de primera instancia realizó una indebida valoración probatoria; (iii) desconoció que la violación de las normas y principios de la contracción estatal tienen como consecuencia la nulidad absoluta del contrato No. 500 de 2016, conforme los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993; y (iv) desconoció los principios de la contratación estatal (transparencia, responsabilidad, economía, selección objetiva, buena fe, libre concurrencia, igualdad, planeación), en tanto los bienes cuyo pago se reclama se suministraron con anterioridad a la celebración del contrato No. 500 de 2016. 4 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: - ¿Debe revocarse la sentencia de primera instancia, en tanto (i) el presente asunto no corresponde a una controversia contractual sino a una actio in rem verso, (ii) el juez de primera instancia realizó una indebida valoración probatoria; (iii) desconoció que la violación de las normas y principios de la contracción estatal tienen como consecuencia la nulidad absoluta del contrato No. 500 de 2016, conforme los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993; y (iv) desconoció los principios de la contratación estatal (transparencia, responsabilidad, economía, selección objetiva, buena fe, libre concurrencia, igualdad, planeación), en tanto los bienes cuyo pago se reclama se suministraron con anterioridad a la celebración del contrato No. 500 de 2016? 3.
Tesis de la Sala. En criterio de la Sala debe revocarse la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 35 administrativo de Bogotá, para en su lugar, declarar de oficio la nulidad del contrato de suministro No. 500 de 2016 suscrito entre las partes demandante y demandada y negar las demás pretensiones de la demanda. La Sala considera que el medio de control procedente es el de controversias contractuales, en tanto lo que se discute es el incumplimiento de un contrato estatal.
Ahora, deben negarse las pretensiones, pues está acreditado en el expediente que los bienes objeto del contrato no se suministraron en vigencia del mismo, por lo que la entidad no estaba en la obligación de pagar el valor de los mismos. Finalmente, evidenciando que el contrato No. 500 de 2016 se celebró contra expresa prohibición legal, la Sala declarará de oficio su nulidad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de controversias contractuales de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda, no supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación introducida la Ley 2080 de 2021. 2.
Caducidad del medio de control. En concordancia con el ordinal j) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA en los casos en los cuales se ejerce el medio de control de controversias contractuales, el término de caducidad será de 2 años contados a partir del día siguiente al vencimiento del plazo para realizar la liquidación bilateral y unilateral del contrato. 5 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 En este caso, el contrato objeto de litigio finalizó su ejecución el 22 de diciembre de 2016, por lo que se tenía hasta el 23 de abril de 2017 para su liquidación bilateral, hasta el 23 de junio de 2017 para su liquidación unilateral y hasta el 23 de junio de 2019 para presentar la respectiva demanda.
Dado que la conciliación prejudicial se adelantó entre el 28 de agosto de 2017 y el 24 de noviembre de 2017 y la demanda se presentó el 21 de febrero de 2018, no hay caducidad. 3. Legitimación en la causa. Grupo P&T S.A.S. y el Club Militar se encuentran legitimadas en la causa por activa y por pasiva, en atención a que se trata de las partes contratista y contratante en el contrato de suministro objeto de litigio. 4.
Argumentación jurídica. 4.1. Límites generales a la competencia del juez y el principio de congruencia. El proceso judicial es el mecanismo a través del cual los ciudadanos pueden reclamar sus derechos de manera dialógica, institucionalizada, regulada y ordenada, mediada por un tercero que a nombre del Estado ejerce la jurisdicción para dar la última palabra y resolver el conflicto.
Dentro de las facultades con las que cuenta el juez, se encuentra el principio iura novit curia que traduce “el juez conoce el derecho”, por lo que -en términos procesales- el Juez tiene el deber de resolver las controversias conforme al derecho aplicable, lo que implica i) la selección de normas específicas; ii) su aplicación o la subsunción del caso concreto en el supuesto jurídico; y iii) su interpretación.3 Dicho principio encuentra su fundamento en el artículo 228 constitucional que ordena que en las actuaciones de la Administración de Justicia debe prevalecer el derecho sustancial.
En términos del Consejo de Estado, este principio “se integra o hace parte del principio de prevalencia del derecho sustancial”4. Sin embargo, la actividad que adelanta el juez en virtud de este principio no es absoluta, pues encuentra su límite en los principios de contradicción5 y congruencia. El principio de congruencia de las decisiones judiciales constituye uno de los pilares fundamentales sobre los cuales reposa la actividad del juez, tal como lo determina el artículo 281 del C.G.P., a cuyo tenor:
ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
(…) El Consejo de Estado, en numerosos pronunciamientos que conforman jurisprudencia constante, ha desarrollado este principio, afirmando que: Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en 6 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa).
El principio así concebido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.
(…)6. En similar dirección, ha señalado: De acuerdo con el principio de congruencia de las sentencias, la decisión del juez debe resultar armónica, consonante y concordante con los hechos y las pretensiones formuladas en la demanda, por lo tanto el juez debe pronunciarse con fundamento en las pretensiones expresamente planteadas en la demanda y los hechos descritos en la misma, debiendo existir una adecuación o perfecta simetría entre lo pedido y lo resuelto, que resulta afectada cuando el juez concede más allá de lo pedido (ultra petita); o cuando concede puntos no sometidos al litigio (extra petita), o cuando deja de pronunciarse sobre cuestiones sujetas al proceso (infra o citra petita)7.
En este mismo sentido, la Corte Constitucional afirmó: Con respecto al principio de la congruencia es claro que dicho postulado debe ser advertido por Jueces y Magistrados al proferir sus providencias, so pena, en los eventos que la incongruencia por extralimitación u omisión sea manifiesta pueda conducir la decisión judicial a una ineluctable vía de hecho.
Se requiere, debe insistirse, que la disparidad entre lo pedido, lo probado y lo debatido sea notoria8. Por su parte, sobre la inmodificabilidad de la causa petendi y del petitum, en relación con el principio iura novit curia, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Tercera, al señalar: (…) en aplicación del principio iura novit curia corresponde al juez, frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, definir la norma o el régimen jurídico aplicable al caso, ello no puede ni debe confundirse con la modificación de la causa petendi y menos aún del petitum, es decir variar los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión, o de las pretensiones mismas.9 Así, en atención a lo dispuesto en el artículo 29 constitucional, en aplicación del principio iura novit curia, corresponde al Juez emitir una decisión congruente con lo pedido, lo probado y lo debatido, so pena de vulnerar el derecho de contradicción de la contraparte. 4.2.
Límites a la competencia del juez de segunda instancia. La apelación es uno de los instrumentos con que cuentan las partes dentro del proceso para reclamar ante el superior funcional que se revoque, aclare o modifique la sentencia de primera instancia. Dentro de las reglas mínimas que sirven de garantía al apelante está de ser único y la de no reformatio in pejus.
Lo primero, restringe la competencia del ad quem 7 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 a lo planteado por el apelante y, lo segundo, indica que el Juez de segunda instancia no puede hacer más gravosa la situación del mismo. Sobre la materia, señaló la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación1: Tal como en diversas oportunidades lo ha puntualizado la Jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, conviene precisar que mediante el recurso de apelación se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial –en este caso la que contiene una sentencia–, por lo cual corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, con sus propias consideraciones o apreciaciones, para efectos de solicitarle al juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se plantean ante la segunda instancia. Lo anterior de conformidad con lo establecido en la parte inicial del artículo 357 del C. de P. C., a cuyo tenor: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que debido a la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
(…). Lo anterior tiene implicaciones importantes cuando se trata de un apelante único que pretende que se revoque la sentencia de primera instancia con base en una causa petendi distinta a la que se adujo en la demanda y que sirvió de fundamento a las pretensiones o con la exposición de hechos distintos a los que fueron debatidos en primera instancia. Cuando se esté frente a esta situación, el principio de iura novit curia no sirve de fundamento al a quo para adoptar una decisión que termine afectando el derecho al debido proceso y defensa de la contraparte, quien no se defendió de hechos y alegaciones distintas a las formuladas en la primera instancia. Además, cuando el problema es planteado en apelación, tampoco el juez ad quem puede acudir a este principio para avalar la decisión de primera instancia, sino que queda limitado al debate propuesto por el apelante único, de tal forma que, si encuentra correctos los argumentos en el sentido de que se demandó con base en unos hechos o causas y se terminó condenando con base en otras, tendrá que pronunciarse de fondo abordando los argumentos que se proponen.
Si los encuentra correctos, tendrá que darle los efectos que correspondan al debate jurídico, como sería revocar la sentencia cuando ella no se encuentre sustentada en la causa petendi que sirvió de fundamento a la sentencia de primera instancia. En múltiple y coherente jurisprudencia, el Consejo de Estado se ha pronunciado acerca del alcance del recurso de apelación y la forma en que le impone estrictos límites al fallador de segunda instancia con el fin de garantizar el principio de contradicción que forma parte del derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la CP.
Otra de las limitaciones relevantes a las cuales se encuentra materialmente sujeta la competencia del juez ad quem para efectos de proferir el fallo respectivo, la constituye la garantía de la non reformatio in pejus, por virtud de la cual no resulta válidamente posible que, con su decisión, el juez de la segunda instancia agrave, empeore o desmejore la 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Providencia del 9 de febrero de 2012. Rad. No. 500012331000199706093-01(21.060). 8 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 situación que en relación con el litigio correspondiente le hubiere sido definida al apelante único mediante la sentencia de primera instancia. Dicha garantía, que le imposibilita al juez de la segunda instancia agravar la situación del apelante o resolverle en su perjuicio y que se circunscribe a los eventos en los cuales el cuestionamiento del fallo proviene de quien aparece como apelante único, encuentra expresa consagración constitucional en el artículo 31 de la Carta Política.
No sobra puntualizar que la no reformatio in pejus –al igual que ocurre con la casi totalidad de las garantías y de los derechos que el ordenamiento jurídico consagra y tutela– no tiene alcance absoluto o ilimitado, comoquiera que su aplicación encuentra una restricción de carácter general, conforme lo ha decantado el Consejo de Estado, a saber: “debe resaltarse que la imposibilidad de reformar el fallo de primer grado en perjuicio o en desmedro del apelante sólo tiene cabida cuando la impugnación respectiva sea formulada por un solo interesado (apelante único), lo cual puede comprender diversas hipótesis fácticas como aquella que corresponde a casos en los cuales, en estricto rigor, se trata de varias apelaciones desde el punto de vista formal, pero interpuestas por personas que aunque diferentes entre sí, en realidad comparten un mismo interés dentro del proceso o integran una misma parte dentro de la litis (demandada o demandante), por lo cual materialmente han de tenerse como impugnaciones únicas (…)”2. 4.3.
Requisitos para la declaratoria de incumplimiento contractual. Como es bien sabido los contratos, como expresión de la autonomía de la voluntad, son ley para las partes y deben ser cumplidos en los términos y condiciones que establezcan sus cláusulas (art. 1602 del código civil), por lo tanto, son fuente de responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones por cualquiera de las partes contratantes (lex contractus, pacta sunt servanda).
Tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado en reiteradas ocasiones10, cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad contractual por incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la celebración del contrato, a la parte actora le asiste el deber de demostrar: (i) el incumplimiento del deber u obligación contractual de su contratante;
(ii) que ese incumplimiento le produjo un perjuicio11. También ha insistido el Consejo de Estado en que la carga de la prueba recae sobre quien alega y pretende la declaratoria de incumplimiento y que en los contratos sinalagmáticos12 tiene una doble dimensión13. En efecto, los contratos con prestaciones correlativas se configura una relación de interdependencia de las obligaciones recíprocas y, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1609 del código civil, esa regla impone la inadmisibilidad de que una de las partes del contrato exija a la otra que satisfaga sus obligaciones, mientras ella misma se encuentre en mora de cumplir lo pactado (exceptio non adimpleti contractus).
Sin embargo, este principio en los contratos estatales no se aplica de la misma manera que en las relaciones privadas, ya que se debe evaluar si el incumplimiento de la entidad pública es determinante, trascendente y de gran significación, de tal manera que imposibilite el cumplimiento del contratista14. 2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Sentencia del 27 de febrero de 2013. Rad. No. 47001-23-31-000-1997-05299-01 (25460). 9 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 En los términos expuestos, la prosperidad de la declaratoria de incumplimiento del contrato y la indemnización de perjuicios supone que la parte que ejerce la acción con esa finalidad acredite en el proceso que cumplió o que estuvo presto a cumplir sus obligaciones, pues solo así se abrirá la posibilidad de indagar si el otro extremo incurrió en el incumplimiento que se le endilga. 4.4.
Buena fe contractual u objetiva. La Sección Tercera del Consejo de Estado se ha referido a la buena fe contractual u objetiva, en los siguientes términos: De lo preceptuado en el artículo 871 del Código de Comercio, con redacción parecida al artículo 1603 del Código Civil, se desprende que en todo el iter- contractual, esto es antes, durante y después de la celebración del contrato, y aún después de su extinción, se impone a los intervinientes el deber de obrar de conformidad con los postulados de la buena fe.15 En efecto, aquel precepto prevé que los contratos deben “celebrarse y ejecutarse de buena fe, y en consecuencia, obligarán no sólo a lo pactado expresamente en ellos, sino a todo lo que corresponda a la naturaleza de los mismos, según la ley, la costumbre o la equidad natural.
De manera que el principio de la buena fe contractual es de carácter objetivo e impone a las partes un comportamiento ajustado al ordenamiento y a los postulados de lealtad y corrección16. Especialmente, corresponde a las partes respetar en su esencia lo pactado, cumplir las obligaciones derivadas del acuerdo, perseverar la ejecución de lo convenido, observar cabalmente el deber de informar a la otra parte, y, en fin, desplegar un comportamiento que convenga a la realización y ejecución del contrato sin olvidar que el interés del otro contratante también debe cumplirse y cuya satisfacción depende, en buena medida, de la lealtad y corrección de la conducta propia17.
Es por ello que, además, ante la inconformidad con el clausulado contractual o en presencia de un incumplimiento contractual, la parte afectada está en la obligación de informar inmediatamente tales circunstancias a su co-contratante, en atención al principio de la buena fe y a la regla de oportunidad que no permiten que una de las partes, en el momento en que espera el cumplimiento de la obligación debida, sea sorprendida por su contratista con circunstancias que no alegó en el tiempo adecuado, de manera que cualquier reclamación o pretensión ulterior es extemporánea, improcedente e impróspera por vulnerar el principio de la buena fe contractual18.
Asimismo, tampoco es admisible que una de las partes interprete de forma unilateral las cláusulas inicialmente convenidas en el contrato o negocio jurídico estatal con el objeto de satisfacer sus intereses personales, pues aceptar dicha posibilidad no sólo vulneraría los principios que rigen la actividad contractual del estado sino el principio de buena fe objetiva que según los dictados de los artículos 871 del Código de Comercio y 1603 del Código Civil debe regir toda relación negocial. 10 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 VI.
CASO CONCRETO. 1. Medios de prueba relevantes. En el curso del proceso fueron allegadas las siguientes pruebas que resultan relevantes para resolver el problema jurídico planteado y a las cuales se confiere mérito probatorio conforme a la ley y a la jurisprudencia3: 1.1. Acta de entrega de equipos Club Militar de Oficiales Las Mercedes Sede Melgar, del 12 de julio de 2016 (fl. 19 - 20, c. 1).
Se realizó la entrega e instalación de 10 equipos el 12 de julio de 2016. Se aseguró que durante el proceso de instalación estuvieron presentes el director del Club Militar sede Melgar, la persona encargada de alimentos y bebidas, el chef del Club, el plo- mero encargado de la instalación de los equipos, el representante legal de Grupo P&T S.A.S. Acta suscrita por el representante legal de Grupo P&T S.A.S. y el coronel Juan Carlos Botia Ramos. 1.2.
Acta de entrega recepción de equipos de purificación de agua realizada el 13 de julio de 2016, suscrita por el representante legal de Grupo P&T S.A.S. y por el coronel Juan Carlos Botia Ramos. Se entregaron los sistemas de tratamiento de agua de referencia WO-2000 (2) y WO-3000 (8) (fl. 21 - 22, c. 1). 1.3. Acta de entrega de equipos Club Militar de Oficiales Las Mercedes Sede Melgar, del 8 de agosto de 2016 (fl. 23, c. 1).
Se realizó la entrega e instalación de 15 equipos el 8 de agosto de 2016. Se aseguró que la instalación se hacía con autorización del mayor general Jaime Esguerra San- tos. Acta suscrita por el representante legal de Grupo P&T S.A.S. y el coordinador del grupo de gestión del centro vacacional Las Mercedes del Club Militar. 1.4. Resolución No. 1016 de 14 de septiembre de 2016, a través de la cual se declaró justificada la contratación directa con la sociedad GRUPO P&T S.A.S., para el sumi- nistro e instalación de purificadores para el consumo de agua potable (fl. 24, c. 1). 1.5.
Contrato de suministro No. 500 de 27 de septiembre de 2016, suscrito por el repre- sentante legal de la sociedad GRUPO P&T S.A.S. y el director general del Club Militar, el mayor general Jaime Esguerra Santos (fl. 26 – 33, c. 1). 1.6. Acta de inicio del contrato de suministro No. 500 de 2016, suscrita el 27 de septiem- bre de 2016 (fl. 34, c. 1). 1.7.
Factura de venta 045 del 12 de octubre de 2016, presentada el 14 de octubre de 2016 por la sociedad Grupo P&T S.A.S. al Club Militar, por la suma de $40.200.000 (fl. 51, c. 1). 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sala Plena. Magistrado Ponente Dr. Enrique Gil Botero. Sentencia del 28 de agosto de 2013.
Expediente 25.002. 11 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 2. Análisis jurídico y probatorio. En el presente asunto se observa que la parte actora persigue el pago de unos purificadores de agua que suministró al Club Militar antes de la celebración del respectivo contrato de suministro. Se observa, también, que el juez de primera instancia declaró que el Club Militar incumplió el numeral cuarto del contrato de suministro No. 500 de 2016; condenó al Club Militar a pagar a favor de la sociedad demandante la suma de $87’562.605,91 por concepto de capital referido en la factura No. 045 de 2016 y sus correspondientes intereses moratorios; liquidó judicialmente el contrato de suministro; negó las demás pretensiones y no condenó en costas.
En criterio del juez, se acreditó que el suministro e instalación de los purificadores para el consumo de agua potable sí se realizó, sólo que se efectuó antes de celebrar el contrato respectivo, por lo que tenía que pagarse el valor pactado en el contrato, pues en últimas sí se cumplió con el objeto contractual. Frente a lo anterior, la entidad demandada tiene 4 reparos sobre los cuales a continuación se pronuncia la Sala. 2.1.
Acción procedente. La entidad demandada alegó que este asunto no corresponde a una controversia contractual sino a una actio in rem verso, pues lo que se reclama es el pago de bienes suministrados por fuera de la vigencia del contrato estatal. Sobre el particular, la Sala observa que las pretensiones de la demanda fueron las siguientes: 1.
Que se declare que el Club Militar incumplió el contrato No. 500 de 27 de septiembre de 2016 (…) 2. Que como consecuencia se le condene al pago de la suma de $51’232.763,64 a favor de la sociedad Grupo P&T S.A.S., correspondiente al valor de los purificadores instalados en las dos sedes (Melgar y Paipa), de conformidad con las facturas y demás pruebas que se aportan con esta demanda y con las pruebas que se decreten en el respectivo proceso. 3.
Que sobre la suma anterior se liquiden intereses moratorios conforme al numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, sobre el valor histórico actualizado. 4. Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada. Ahora, el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 contempla los asuntos que deben discutirse a través del medio de controversias contractuales, así:
ARTÍCULO 141. CONTROVERSIAS CONTRACTUALES. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.
Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley. 12 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso.
El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o sus causahabientes. Como se observa, a través del medio de control de controversias contractuales, la parte contratista puede pedir, entre otras cosas, que se declare el incumplimiento del contrato estatal y que se indemnicen los respectivos perjuicios; tal y como se hizo en la demanda.
Ahora, otro asunto es verificar si se dan o no los presupuestos para declarar el incumplimiento de la entidad contratante y condenarla a indemnizar los respectivos perjuicios, pero ese es un debate que debe surtirse en el curso del proceso de controversias contractuales. Por otra parte, es importante recordar que el principio de congruencia se constituye como un límite a las competencias del juez.
En virtud de dicho principio, la sentencia debe estar en consonancia con las pretensiones de la demanda. Conforme al artículo 281 del CGP, no puede condenarse a la entidad demandada por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. Entonces, conforme al principio de congruencia, el juez de primera instancia no podía liquidar judicialmente el contrato de suministro, pues ello no se pidió y tampoco podía estudiar si procedía condenar a la demandada desde la actio in rem verso, pues ese no fue el debate que se planteó en este proceso.
No es de recibo la argumentación del juez de primera instancia, en el sentido de estudiar si procedía el reconocimiento a través de la actio in rem verso y al encontrar que no se cumplían los presupuestos para ello, estudiar desde las controversias contractuales, para declarar el incumplimiento contractual. Expresamente consideró el juez de primera instancia: En ese orden de ideas, no puede desconocerse que si bien la entidad demandada provocó que un particular le prestara unos servicios y entregara unos bienes sin que mediara un contrato o por lo menos una orden de servicios, tampoco puede eliminarse del escenario, la existencia de un contrato legalmente suscrito por las partes.
Ignorar dicha situación, sería tanto como permitir la configuración de un enriquecimiento sin justa causa, no en el marco de la figura de la “Actio In Rem Verso”, toda vez que no se cumplen con los requisitos referidos por el Consejo de Estado, como fue indicados precedentemente, sino en el marco de la ejecución de un contrato estatal.
En consecuencia, se procederá a determinar si efectivamente la entidad demandada incumplió el contrato de suministro No. 500 de 2016, en atención a la omisión en el pago del precio establecido, previo análisis del cumplimiento por parte del contratista objeto contractual y los requisitos para el pago. Por lo anterior, en criterio de la Sala no le asiste razón a la demandada, pues el medio de control procedente para debatir el cumplimiento o incumplimiento de un contrato estatal es 13 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 el de controversias contractuales.
Y el juez encuentra límite a sus competencias en el principio de congruencia contemplado en el artículo 281 del CGP. El juez de primera instancia no podía pronunciarse respecto de pretensiones que hubiese podido plantearse como subsidiarias y no se hizo. Sobre el particular es importante recordar que el demandado no tiene facultades para modificar las pretensiones de la demanda que, además, deben estar en consonancia con las señaladas en la solicitud de conciliación prejudicial. 2.2.
Indebida valoración probatoria. Por otra parte, la accionada señaló que el juez de primera instancia realizó una indebida valoración probatoria. Al respecto, la Sala considera que el juez sí valoró las pruebas y lo hizo en debida forma. Con lo que discrepa la Sala no es con la valoración probatoria hecha por el juez de primera instancia sino con las conclusiones a las que llegó a partir de tal valoración probatoria.
Veamos. El juez de primera instancia valoró las actas de entrega e instalación de los purificadores de agua, hechas con antelación a la suscripción del contrato objeto de litigio, esto es, el 12 y 13 de julio y el 8 de agosto de 2016 (1.1, 1.2, 1.3). A partir de tal valoración, señaló lo siguiente: Así las cosas, no existe duda ni discusión sobre el hecho de que el suministro e instalación de los purificadores para el consumo de agua potable ocurrió antes de haberse suscrito el contrato No. 500 del 26 de septiembre de 2016.
Esto evidencia que la identificación de la necesidad a contratar definida en los estudios previos fue posterior a su suscripción. Así también fue aceptado por el demandante al sostener que suministró e instaló los equipos para solucionar un problema de agua potable que presentaba la entidad contratante antes de celebrar el contrato porque, en primer lugar, existió una petición directa del Club Militar fundamentada en un problema de salubridad y además porque nunca fue informado sobre la necesidad de suscribir un contrato estatal para realizar la entrega de los bienes y proceder a su instalación. Luego, como se observa, el juez de primera instancia sí valoró las pruebas y sí lo hizo en debida forma, estableciendo de manera clara que el suministro de los purificadores de agua se realizó con anterioridad a la celebración del contrato de suministro objeto de litigio.
La Sala coincide con tal valoración probatoria, con lo que disiente la Sala es con las conclusiones a las que llegó después de tal análisis: Ahora bien, se tiene que el valor del contrato correspondía a $42.000.000 IVA incluido, según lo establecido en la cláusula tercera; así como que el pago, conforme a lo referido en la cláusula cuarta del señalado documento, estaba supeditado a la presentación de i) la constancia de entrega a satisfacción suscrito por el supervisor del contrato, ii) la presentación del comprobante de pago de aportes relativos al Sistema Integral de Seguridad Social, y parafiscales; iii) la presentación de la correspondiente factura; iv) el acta de inicio debidamente suscrita y cumplimiento de los trámites de legalización y perfeccionamiento del contrato; v) la certificación de cuenta bancaria; y vi) el 14 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 diligenciamiento del formato de datos básicos de beneficiarios de cuenta SIIF.
(…) En consecuencia, como quiera que se encuentra acreditado que la entidad demandada no ha pagado el precio del contrato ni hizo reparos a las obligaciones cumplidas por el contratista, resulta injustificado y vulneratorio al principio de buena fe contractual previsto en el artículo 1603 del Código Civil, en la medida que después de que el contratista acreditó el cumplimiento del objeto contratado y los requisitos para el pago del valor estipulado, la entidad demandada no hubiese realizado el trámite administrativo y financiero correspondiente, aduciendo simplemente excusas administrativas que son únicamente del resorte de la entidad.
Además, es pertinente señalar que en este caso cabe un vehemente reproche a los directivos del Club Militar por la manera tan irregular como adelantaron este proceso de contratación, lo cual raya con temas disciplinarios. Por tal, razón se compulsarán copias a la Procuraduría General de la Nación para que si lo considera adelante las investigaciones pertinentes.
Por lo expuesto, la Sala considera que no procede el argumento del recurrente relacionado con que el juez de primera instancia realizó una indebida valoración probatoria. 2.3. Violación de normas y principios de la contratación estatal. Asimismo, la demandada consideró que el juez de primera instancia desconoció los principios de la contratación estatal (transparencia, responsabilidad, economía, selección objetiva, buena fe, libre concurrencia, igualdad, planeación).
Sobre el particular, la Sala coincide con la entidad demandada pues, en efecto, el juez de primera instancia desconoció los principios que deben regir la contratación estatal. De manera alguna podía declararse incumplida a la entidad demandada en su obligación de pagar el valor del contrato, si no se acreditó que la demandante había cumplido con su obligación de suministrar los bienes contratados durante el plazo de ejecución del contrato objeto de litigio.
Al respecto es importante recordar que, tal y como lo ha expresado el Consejo de Estado en reiteradas ocasiones10, cuando se pretende la declaratoria de responsabilidad contractual por incumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la celebración del contrato, a la parte actora le asiste el deber de demostrar: (i) el incumplimiento del deber u obligación contractual de su contratante;
(ii) que ese incumplimiento le produjo un perjuicio. En los contratos con prestaciones correlativas se configura una relación de interdependencia de las obligaciones recíprocas y, al tenor de lo dispuesto en el artículo 1609 del código civil, esa regla impone la inadmisibilidad de que una de las partes del contrato exija a la otra que satisfaga sus obligaciones, mientras ella misma se encuentre en mora de cumplir lo pactado (exceptio non adimpleti contractus).
Así, la prosperidad de la declaratoria de incumplimiento del contrato y la indemnización de perjuicios supone que la parte que ejerce la acción con esa finalidad acredite en el proceso que cumplió o que estuvo presto a cumplir sus obligaciones, pues solo así se abrirá la posibilidad de indagar si el otro extremo incurrió en el incumplimiento que se le endilga. 15 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 El anterior presupuesto no se cumple en el presente asunto en tanto la demandante no realizó el suministro de los bienes contratados durante el plazo de ejecución del contrato.
Esto es, no cumplió con el objeto contractual. Veamos. El 27 de septiembre de 2016 las partes demandante y demandada celebraron el contrato de suministro No. 500, con el objeto de suministrar e instalar purificadores para el consumo de agua potable conforme a las condiciones y especificaciones descritas en el estudio previo, la oferta presentada por el contratista y los documentos que hacen parte integral del contrato (1.5).
El contrato tenía un plazo de ejecución hasta el 22 de diciembre de 2016, un valor de $42’000.000 IVA incluido y se acordó que el valor del contrato se pagaría una vez se entregara e instalaran los purificadores, “previo recibo a satisfacción por parte del supervisor del contrato, presentación del comprobante de pago de aportes relativos al Sistema Integral de Seguridad Social, y parafiscales, previa disponibilidad de PAC y el derecho al turno” (1.5).
En el expediente no obra prueba de haber entregado e instalado los purificadores de agua entre el 27 de septiembre y el 22 de diciembre de 2016. Tampoco obra en el expediente el recibo a satisfacción por parte del supervisor del contrato. Esto es, no está acreditado el cumplimiento del objeto contractual por parte de la sociedad demandante, por lo que no procede reclamar el cumplimiento de la obligación de pago por la parte demandada.
Lo único que obra en el expediente son actas de entrega e instalación de purificadores de agua anteriores a la celebración del contrato (1.1 – 1.3), lo que de ninguna manera puede interpretarse como cumplimiento del contrato estatal, puesto que el contrato nace y muere a la vida jurídica mientras se encuentre vigente, (art. 40 EGCE, art. 16 CC), lo cual implica que sólo puede ser fuente de obligaciones dentro de dicho plazo y no puede utilizarse el contrato para convalidar actos negociales anteriores a su entrada en vigencia. Utilizar un contrato estatal para hacer pago de bienes y servicios entregados con anterioridad a su vigencia está prohibido por la ley.
Es una clara desviación de poder. De acuerdo con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda, en tanto no puede declararse incumplida a la entidad contratante si no se demuestra que la sociedad demandante cumplió con el objeto contratado durante el plazo de ejecución del contrato de suministro No. 500 de 2016. 2.4.
Nulidad del contrato objeto de litigio. Finalmente, la recurrente indicó que el juez de primera instancia desconoció que la violación de las normas y principios de la contracción estatal tienen como consecuencia la nulidad absoluta del contrato No. 500 de 2016, conforme los artículos 44 y 45 de la Ley 80 de 1993, argumento con el que concuerda la Sala.
En efecto, está acreditado en el proceso que la demandante suministró y entregó purificadores de agua en el club militar el 12 y 13 de julio y el 8 de agosto de 2016, pues obran actas de entrega suscritas por personal de la sociedad demandante y personal del club militar demandado (1.1 – 1.3). También se evidenció que un mes después, el 14 de septiembre de 2016, la entidad demandada elaboró el acto administrativo mediante el cual justificaba la contratación directa con la sociedad demandante para el suministro e instalación de los purificadores que ya se habían instalado (1.4).
Finalmente, se observa el contrato de suministro celebrado el 27 de septiembre de 2016 (1.5), con acta de inicio del 16 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 mismo día (1.6), respecto de unos bienes que ya se habían suministrado con antelación. Esto es, en el proceso está acreditado que el contrato de suministro No. 500 de 2016 que ahora estudia la Sala se celebró con un objeto ilícito consistente en entregar recursos públicos por hechos ocurridos con antelación al mismo.
El contrato de suministro se celebró con desviación de poder y contrariando normas imperativas como el principio de transparencia y el deber de selección objetiva. Así, el artículo 24 de la Ley 80 de 1993 señala que, en virtud del principio de transparencia, las autoridades no pueden actuar con desviación o abuso de poder y deben ejercer sus competencias exclusivamente para los fines previstos en la ley.
Igualmente, les está prohibido eludir los procedimientos de selección objetiva y los demás requisitos previstos en el estatuto de contratación estatal. Asimismo, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 indica que es objetiva la selección en la cual la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación subjetiva.
Al respecto, el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 establece que los contratos del Estado son absolutamente nulos, entre otras, cuando se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal y se celebren con abuso o desviación de poder. En línea con lo anterior, el artículo 45 de la Ley 80 de 1993 habilita al juez para declarar la nulidad de oficio cuando así lo encuentre acreditado.
De acuerdo con lo expuesto, la Sala declarará de oficio la nulidad absoluta del contrato de suministro No. 500 de 2016, en tanto está acreditado que se celebró contra expresa prohibición legal y con desviación de poder. 3. Costas Procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA,4 y atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 C.P.A.C.A.), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 C.P.), no se condenará en costas a la parte vencida, pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 C.P.). Para el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique y revocará la condena en costas realizada en primera instancia. 4 “CONDENA EN COSTAS.
Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” 17 Controversias contractuales Grupo P&T Exp. 2018-00052 En mérito de lo expuesto, la Subsección C del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el juzgado 35 administrativo de Bogotá el 16 de diciembre de 2022, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR, DE OFICIO, LA NULIDAD del contrato de suministro No. 500 de 2016, celebrado entre el Club Militar y el Grupo P&T S.A.S.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
CUARTO: NO CONDENAR en costas.
QUINTO: Ejecutoriada la presente providencia y cumplido lo anterior, por Secretaría devolver el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado