TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., dos (02) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-43-066-2019-00084-01 Sentencia: SC3-25043974 Sala 38 Medio de control: Reparación directa Demandante: ESE Hospital San Rafael de Facatativá Demandado: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA Tema: Adecuación del medio de control y declaratoria de caducidad en sentencia anticipada.
Daño antijurídico derivado de la indebida notificación de un acto administrativo definitivo. Procedencia del medio de control de reparación directa cuando no se ha notificado en debida forma la decisión administrativa. El titular del derecho es quien establece las características y límites del daño antijurídico que se le causó. La facultad del Juez únicamente se limita a adecuar la demanda al medio de control procedente.
Procede la Sala a proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de la referencia. I. SÍNTESIS DE LA DEMANDA El 16 de diciembre de 2019, el Hospital San Rafael de Facatativá presentó demanda de reparación directa contra el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, buscando que sea declarado administrativamente responsable por la defectuosa consumación de las operaciones administrativas tendientes a generar eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017 por medio de la cual se impuso sanción al demandante en 1500 SMLMV, por haber transgredido las normas sanitarias.
En consecuencia, la parte actora formuló pretensiones declarativas y de reconocimiento de perjuicios a su favor (arch. 02 expediente electrónico). II. OBJETO DE LA APELACIÓN 1. Sentencia anticipada de primera instancia. En audiencia inicial del 16 de diciembre de 2020, el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, al resolver las excepciones propuestas, adecuó al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y declaró la caducidad, sin condena en costas (archivo 27, ib.).
Consideró el Juez de primera instancia que la discusión propuesta por la parte actora giraba en torno a solicitar la abstención del desembolso del valor incorporado en la Resolución nro. 2017042764 del 10 de octubre de 2017, razón por la cual, concluyó que el daño alegado surge como consecuencia de ese acto administrativo que impuso esa sanción, por ello, el medio de control es el de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Reparación Directa Exp. 2019-00084 Adujo así que, siendo el medio control adecuado el de nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda se presentó de forma extemporánea, ya que, transcurrieron más de 4 meses desde la expedición de la Resolución 2017042764 de 10 de octubre de 2017 hasta la presentación de la demanda.
En este orden de ideas, el a quo declaró probada la excepción de indebida escogencia del medio de control y, en consecuencia, declaró la caducidad de la acción. 2. Fundamento del recurso. El 21 de enero de 2021, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia anticipada de primera instancia debido a que consideró que el medio de control idóneo y pertinente es el de reparación directa (archivo 30, ibid.) Señaló que, el objeto de la demanda y de las pretensiones no están soportadas en la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo sancionatorio, sino en el daño antijurídico materializado en la defectuosa consumación de las operaciones administrativas tendientes a notificar el referido acto administrativo y que genere eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad.
Afirmó que, no se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución 2017042764 de 10 de octubre de 2017 y la reparación del daño causado, sino que se declare la responsabilidad de la demandada por la indebida e irregular práctica de la notificación de este acto administrativo y que se indemnice el daño producido por la misma. Adujo que, el a quo pretermitió referirse a la irregularidad en la notificación del pluricitado acto administrativo, cuando en la demanda, las pretensiones y fundamentos de derecho hace referencia a la irregularidad de la notificación, lo que condujo a la imposibilidad de la parte actora de incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al no poseer un acto administrativo debidamente notificado y que produjera efectos legales.
Indicó que la notificación de la Resolución 2017042764 de 10 de octubre de 2017 fue contraria a lo establecido en los artículos 68 y 69 del CPACA, ya que “ (…)el término legal de cinco días hábiles que establece el ordenamiento legal para que se surta la notificación personal, contados a partir del envió del citatorio (para el caso que nos ocupa 19 de octubre de 2017) no se cumplió, toda vez que el aviso se remitió y fue recibido por la entidad hospitalaria este mismo día (19 de octubre de 2017), cuando lo debido ser, correspondía a esperar hasta el día 26 de octubre de 2017 para poder surtir la notificación personal y al no ser posible ésta, el día 27 de octubre de 2017 proceder a practicar la respectiva notificación por aviso.” Aseguró que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA incurrió en defectuoso funcionamiento de la administración en la consumación de las operaciones administrativas tendientes a notificar el acto administrativo sancionatorio, lo que en consonancia con el artículo 72 ib., trae como consecuencia, el no tener por hecha la notificación ni la decisión producirá efectos legales.
El 12 de enero de 2023, el Juez de primera instancia concedió el recurso de apelación (archivo 32, ib.) 3 Reparación Directa Exp. 2019-00084 3. Actuación procesal en segunda instancia. El 10 de mayo de 2023, el expediente fue recibido en esta Corporación para impartir el trámite de segunda instancia. El 20 de junio de 2023, el Magistrado Ponente admitió el recurso de apelación formulado, y, por no existir solicitudes probatorias por resolver, el asunto reingresó al despacho para proferir sentencia el 8 de noviembre de 2023, conforme a lo establecido en el numeral 5º del artículo 247 del CPACA (índice 4 y 8 SAMAI).
El agente del Ministerio Público no emitió concepto. Al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede la Sala a resolver de fondo el asunto. III. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. El Hospital San Rafael de Facatativá pretende que se declare administrativamente responsable al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, por la defectuosa consumación de las operaciones administrativas tendientes a generar eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017 por medio de la cual se impuso sanción al demandante en 1500 SMLMV, en otras palabras, por la indebida notificación de ese acto administrativo.
El Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá adecuó al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y declaró la caducidad, al considerar que el daño alegado surge como consecuencia del acto administrativo Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, que impuso sanción a la parte actora. Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante presentó recurso de apelación donde sostuvo que el medio de control idóneo y pertinente es el de reparación directa, ya que, no se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, sino que se declare la responsabilidad de la demandada por la indebida e irregular práctica de la notificación de este acto administrativo y que se indemnice el daño producido por la misma. 2.
Problema jurídico. Corresponde a la Sala establecer el siguiente interrogante: ✔ ¿Resulta adecuado el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del sub lite cuando se debate la indebida notificación de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017 y se arguye vulneración al debido proceso? 3. Tesis de la Sala. ✔ Para la Sala debe revocarse la decisión de primera instancia que adecuó al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y declaró la caducidad del mismo, dado que, es procedente continuar con el medio de control de reparación directa dentro del sub lite porque i) el daño alegado no deviene del acto administrativo Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, sino de la indebida notificación del mismo, y ii) el Hospital San Rafael de Facatativá consideró que uno 4 Reparación Directa Exp. 2019-00084 de los daños por el cual persigue indemnización administrativa es la lesión al derecho al debido proceso, porque, en su sentir, el hecho de haberse notificado de forma irregular la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, se le impidió incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía, dado que se trata del recurso de apelación de la sentencia anticipada proferida por el Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada no supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 153 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021. 2.
Legitimación en la causa. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA y el Hospital San Rafael de Facatativá están legitimados en la causa por activa y por pasiva de hecho y material porque, la primera, es la que presuntamente omitió efectuar en debida forma la notificación de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, y la segunda, es la afectada con esa omisión. 3.
Argumentación Jurídica. 3.1. Precisión sobre el medio de control procedente. El legislador para efectos de ejercer el control de las diferentes manifestaciones de la administración creó diferentes medios o vías de control judicial con el objeto que los administrados acudieran a los mismos en aras de respetar y garantizar sus derechos, pues veamos.
Se tiene el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplada en el artículo 138 del CPACA el cual resulta idóneo para impugnar la legalidad de los actos administrativos cuando se considere que éste ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, solicitando también el respectivo restablecimiento del derecho y también, en algunos eventos, la reparación de los daños causados con el acto.
Igualmente, se cuenta con el medio de control de reparación directa, regulado por el artículo 140 del CPACA, el cual es de naturaleza subjetiva, individual, temporal y desistible, y tiene como finalidad indemnizar integralmente el perjuicio ocasionado a las personas por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble a causa de trabajos públicos o por cualquier otro motivo imputable a una entidad pública o a un particular que ejerza función pública.
Ahora, para el ejercicio de estas acciones es necesario tener en cuenta la fuente u origen del daño causado, pues cuando el daño tiene origen directamente en un acto administrativo de carácter particular y concreto, en principio, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho; en cambio, si el daño tiene como fuente un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un 5 Reparación Directa Exp. 2019-00084 inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otro motivo imputable a una entidad pública o a un particular que ejerza función pública, así como los daños ocasionados por la administración de justicia, la acción idónea será la de reparación directa1.
Sobre este tema, el Consejo de Estado ha insistido que la acción adecuada no depende de la voluntad o discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido2, por ello, se ha establecido lo siguiente: “… la acción procedente para solicitar la indemnización de daños generados por un acto administrativo, precisando que el criterio útil en la determinación de la acción procedente para reparar daños generados por la administración es el origen de los mismos, de manera tal que si la causa del perjuicio es un acto administrativo debe acudirse a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dicho criterio tiene por fundamento, además del texto del artículo 85 del CCA, una regla práctica: si el daño es generado por un acto administrativo ilegal, para que la reparación sea posible será necesario, de modo previo, dejarlo sin efectos y ello, dada la presunción de legalidad que lo cobija, sólo será posible con la declaración judicial de anulación del mismo3.
Ahora bien, la acción de reparación directa, consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si bien coincide en su naturaleza reparatoria con la de nulidad y restablecimiento del derecho, difiere de ésta última en la causa del daño. En efecto, como se deduce de todo lo dicho, la primera solo será procedente en los casos en los cuales el perjuicio haya sido causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa, la ocupación temporal o permanente de un inmueble.
En cambio la de nulidad y restablecimiento del derecho procede siempre que el origen del daño hubiere sido un acto administrativo viciado de algún tipo de ilegalidad, salvo que, como lo ha precisado la Sala, el daño alegado se origine en la eficacia o efectos mismos del acto administrativo, caso en el cual, al no pretenderse la declaratoria de ilegalidad, sí resultaría procedente la acción de reparación directa”4 (Se ha destacado).
Unido a lo anterior, el artículo 177 del CPACA dispone que “el juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada”, esto con el fin de evitar que los accionantes acudan al medio de control que más les convenga, para efectos de eludir la caducidad de la acción, además de evitar que se produzcan decisiones inhibitorias con fundamento en la indebida escogencia de la acción, como ocurría en vigencia del CCA, por ello, resulta necesaria analizar con detenimiento que medio de control es el adecuado en cada en caso en concreto, y en consecuencia, adecuarlo para efectos de resolver el fondo del asunto y no proferir decisiones inhibitorias, esto inclusive, al momento de proferir sentencia de segunda instancia.5 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia del 26 de junio de 2014, exp. 25000-23- 26-000-2003-00040-01(29.799), CP: Danilo Rojas Betancourth. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente 51. 534, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 3 cita textual del fallo: auto del 13 de diciembre de 2001, expediente 20.678. 4 Consejo de Estado, sección tercera, sentencia del 23 de abril de 2008, exp. 15906. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO, sentencia del diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020), radicación número: 25000-23-36-000-2017-01290-01(61971). 6 Reparación Directa Exp. 2019-00084 3.2.
De la procedencia del medio de control de reparación directa en los eventos donde se debate la ejecución de actos administrativos que no fueron debidamente notificados. En relación con este tema el alto tribunal ha reconocido la procedencia excepcional de la acción o medio de control de reparación directa en los casos de que el daño resulte de la ejecución irregular de un acto administrativo, ya que en este evento se configura una operación administrativa ilegal.
Esta excepción tiene que ver con los casos en los cuales se alega que la causa del perjuicio no es propiamente el acto sino su ejecución irregular, configurándose este evento en una operación administrativa ilegal cuya indemnización puede ser reclamada a través del medio de control de reparación directa, por no encontrarse tampoco en debate la legalidad del acto administrativo sino los daños causados con su cumplimiento defectuoso o irregular.6 Sobre el tema a tratar, recuerda la Sala que, el medio de control de reparación directa procede en los eventos en los que se debate la responsabilidad del Estado que deviene de la ejecución de actos administrativos que no fueron debidamente notificados por la administración7, así: “(…) Si el acto administrativo que se encuentra viciado en su publicidad no le produce efectos al destinatario, es conclusión obligada que si lo en él previsto de todas maneras se ejecuta o se lleva a efecto, tal situación no puede tenerse como la consecuencia de un acto administrativo sino como el resultado de una operación administrativa que será ilegal por consistir en la ejecución de un acto que aún no puede producir sus efectos por haberse omitido la notificación o por haber sido ésta indebidamente realizada.
Siendo la existencia y la validez del acto cuestiones diferentes a su ejecución, es también lógico concluir que la ilegalidad de ésta no determina la invalidez de aquel y por ende lo que procede en ese caso es cuestionar el acto de ejecución pues es éste quien ostenta el vicio de ilegalidad y con fundamento en ello solicitar la reparación del daño que con él se hubiere causado.
Y la acción procedente no es otra que la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si es que con esa operación administrativa se causó un daño” (Subrayado fuera del texto original). Sin embargo, el daño ocasionado con la ejecución del acto administrativo no deriva de la inexistencia o invalidez de la decisión administrativa, por lo que, ante el defecto de ausencia de publicidad del acto, no es posible derivar la ilegalidad de la multa o de la situación jurídica creada con el mismo (y, por lo mismo, la devolución al estado de cosas inicial o el restablecimiento del derecho), sino en el deber de la administración de notificar en debida forma su decisión para que sea oponible al titular del derecho discutido.
Así entonces, a través del medio de control de reparación directa no puede discutirse la validez, ni la inexistencia del acto administrativo que dejó de notificarse y, por ende, sería improcedente, por ejemplo, solicitar el restablecimiento del derecho o que se deje sin 6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO, providencia del diecisiete (17) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)Radicación número: 68001-23-33-000-2015-00479- 01(55349) 7 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Sentencia del 6 de agosto de 2012. 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23358) 7 Reparación Directa Exp. 2019-00084 efectos la multa impuesta. Únicamente resulta factible acudir al medio de control para reparar o resarcir los daños que se derivaron de la indebida notificación y que no riñen con la validez y existencia del acto administrativo. 3.3.
La oponibilidad a los actos administrativos como garantía del derecho a la defensa y contradicción. Como lo ha sostenido el Consejo de Estado, el proceso de elaboración de un acto administrativo, por regla general, supone dos etapas distintas: la de la decisión y la de la exteriorización legal. En esta última fase se encuentra el deber de publicidad del acto administrativo, a efectos de su vigencia y oponibilidad8.
Sin embargo, la inoponibilidad no controvierte la existencia, ni validez del acto administrativo: “La inoponibilidad del acto administrativo no deriva, pues, del contenido del mismo ni de la actuación administrativa previa a la decisión -pues ello se refiere a la validez-. La inoponibilidad aparece en la etapa posterior, durante la cual la administración tiene el deber de publicar y notificar, según el caso.”9 (Subrayado fuera del texto original).
Ahora, la exteriorización legal de las decisiones administrativas no sólo permite que sean eficaces, sino que garantiza el derecho a la defensa, contradicción y debido proceso del titular al que se le ha creado, modificado o extinguido una relación jurídica con el acto administrativo. Así lo ha señalado la máxima Corporación al referirse a la indebida notificación de la decisión administrativa y el desconocimiento del principio de publicidad10: “Dicha actuación, extraña a la moralidad que debe revestir toda actividad de las entidades del Estado, a su vez resulta lesiva del principio y a la vez derecho fundamental al debido proceso en cuanto limita el libre y legítimo ejercicio del derecho de contradicción del cual es titular cualquier persona a quien se dirijan o extiendan los efectos de una decisión, pues ante el desconocimiento absoluto de su motivación no será posible oponerse válidamente a su contenido.
Así, para materializar tanto el principio de publicidad como el del debido proceso todas las decisiones deben ser dadas a conocer a los interesados o los destinatarios de sus efectos de tal modo que les resulten oponibles y puedan ejercer los medios de defensa que el ordenamiento ha puesto a su disposición para controvertir el acto en caso de que les resulte adverso a sus intereses.
De manera connatural, ello también entraña la necesidad de que el acto que se da a conocer no solamente se limita a indicar el sentido en que fue emitido sino las razones y fundamentos de hecho y derecho en que se cimentó.” (Subrayado fuera del texto original). Es por ello que el artículo 72 del CPACA señala que la ausencia o irregularidad en la notificación de los actos administrativos produce la ineficacia del acto o, lo que es lo mismo, la ausencia de producción de efectos jurídicos: “ARTÍCULO 72.
FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Guillermo Sánchez Luque. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. No. 11001-03-26-000-2007-00081-00(34909). 9 Ibidem. 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. CP: Mauricio Fajardo Gómez. Providencia del 12 de febrero de 2014. Rad. No. 25000-23-26-000-2000-00581-01(28209). 8 Reparación Directa Exp. 2019-00084 anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.” (Subrayado fuera del texto original).
No obstante, interesa ahondar en el ejercicio del derecho a la defensa y contradicción como garantía que se deriva de la oponibilidad del acto administrativo. Sobre todo, en lo que respecta a la reparación de los daños que podría ocasionar la expedición y ejecución de una decisión administrativa. Además de los recursos previstos en sede administrativa, el titular del derecho afectado tiene la oportunidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa para ejercer la defensa de sus intereses, una vez le es notificado el acto administrativo o ha conocido la decisión por conducta concluyente.
Por regla general, el medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA será la vía sustantiva y procesal adecuada para debatir la legalidad o validez del acto administrativo en sede judicial. La consecuencia de la nulidad del acto particular, será el restablecimiento del derecho, el cual tiene elementos, finalidades y características distintas a los de la reparación de un daño antijurídico, discutido en el marco del medio de control de la reparación directa (Art. 140 del CPACA).
La diferencia entre reparar un daño y restablecer el derecho afectado ha sido ampliamente discutida en la doctrina jurídica. Veamos11: “Reparación’ significa “desagravio, satisfacción completa de una ofensa, daño o injuria”; por su parte, ‘restablecimiento’ designa “acción y efecto de restablecer o restablecerse”, y ‘restablecer’ significa “volver a establecer algo o ponerlo en el estado que antes tenía”; ‘indemnización’ significa “acción y efecto de indemnizar”, e ‘indemnizar’ corresponde a la acción de “resarcir un daño o perjuicio”.
Finalmente, ‘resarcir’ significa “indemnizar, reparar, compensar un daño, perjuicio o agravio” (Subrayado fuera del texto original). Luego, el restablecimiento del derecho “persigue la tutela efectiva de los derechos e intereses de los particulares sobre quienes recaen las consecuencias de los actos administrativos, sin que se excluya la indemnización pecuniaria de perjuicios”12, pero con la pretensión principal de volver al estado de cosas anterior a la expedición del acto.
Sin embargo, en la reparación de los daños se pretende resarcir o compensar el agravio ocasionado, sin que sea posible, de forma automática y principal, volver las cosas al estado en el que se encontraban antes de la existencia y producción de lesión indemnizada. Así las cosas, en los eventos donde se persiga el restablecimiento del derecho que se afectó con ocasión de la expedición de la decisión administrativa, es claro que, en primer lugar, deberá desvirtuarse la legalidad del acto administrativo.
Sólo será procedente el medio de control de reparación directa cuando se pretenda resarcir un daño que, en los casos de la indebida notificación de actos administrativos, no discuta, ni riña con la existencia, ni validez de estos últimos. V. CASO CONCRETO. 11 Henao, Juan Carlos y Ospina, Andrés Fernando. La Responsabilidad extracontractual del Estado.
XVI Jornadas Internacionales del Derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2015, p. 41 12 Ibídem. p. 81. 9 Reparación Directa Exp. 2019-00084 1. Precisión del medio de control procedente y su adecuación. Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar la adecuación del medio de control de reparación directa a nulidad y restablecimiento del derecho y su posterior caducidad, realizada por el a quo, bajo el entendido de que el accionante sostiene en su recurso de apelación, que el medio de control idóneo y pertinente es el de reparación directa, pues no se pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, sino que se declare la responsabilidad de la demandada por la indebida e irregular práctica de la notificación de este acto administrativo y que se indemnice el daño producido por la misma.
Se tiene que el a quo consideró que el medio de control procedente dentro del sub lite es el de nulidad y restablecimiento del derecho como quiera que el daño alegado surge como consecuencia del acto administrativo Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, que impuso sanción a la parte actora. Revisado el escrito de demanda, el Hospital San Rafael de Facatativá considera que se configuró responsabilidad administrativa y extracontractual del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos INVIMA, debido a que se le ocasionó un daño por la defectuosa consumación de las operaciones administrativas tendientes a generar eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad de la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017 por medio de la cual se impuso sanción al demandante en 1500 SMLMV; en otras palabras, por la indebida notificación del citado acto administrativo.
Ahora bien, analizados los hechos de la demanda, así como el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, advierte la Sala que el daño antijurídico que presuntamente derivó del hecho dañoso (indebida notificación de la Resolución) fue la vulneración al debido proceso y la imposibilidad de incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al no contar con un acto administrativo debidamente notificado que generase eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad.
Es cierto que, en el escrito introductorio, el Hospital accionante únicamente se limita a exponer las presuntas irregularidades en que incurrió la demandada que, a su juicio, son constitutivas de falla en el servicio y la abstención del cobro de la sanción, pero no menciona concretamente cuál fue el daño que le fue ocasionado. Sin embargo, en el acápite de “fundamentos de derecho” refiere a vulneración del debido proceso, lo que, posteriormente, aseguró, se concretó en la imposibilidad de incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En este orden de ideas, para la Sala es posible identificar el daño alegado por la actora, sobre todo, en el recurso de apelación, pues es allí donde se advierte que persigue la declaratoria de indemnización administrativa por la presunta lesión a su derecho al debido proceso, que consideró configurado por la imposibilidad de debatir la legalidad del acto administrativo definitivo en sede judicial.
Recuerda la Sala que el demandante es el titular del ejercicio del derecho de acción, por lo que “los elementos que lo integran (el daño) son conocidos, mejor que nadie, por el mismo acreedor que los ha sufrido, y a él le toca, obviamente, poner de presente los medios conducentes para conocer su existencia y su extensión”13. Es la parte actora quien conoce 13 Rocha, Antonio.
De la prueba en derecho (conferencias de clase para estudiantes de quinto año de derecho) Bogotá, Ed. El Gráfico, 1940, p. 48, citado en: Henao, Juan Carlos. El Daño: Análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del Estado en derecho colombiano y 10 Reparación Directa Exp. 2019-00084 de la lesión o afectación al derecho reclamado y es a este titular a quien le corresponde probar y delimitar el tipo, el alcance, los elementos y contenidos de la aminoración por la que persigue indemnización administrativa.
Es por ello que el Juez no puede apropiarse, de manera oficiosa, de la discusión sobre la afectación del derecho que ha sido delimitada por el demandante, pues es él quien conoce cuál es la verdadera lesión o aminoración que pretende discutir y que considera como lesiva a sus intereses jurídicamente protegidos. Luego, el artículo 171 del CPACA únicamente consagra la facultad del Juez para adecuar la demanda al medio de control procedente, pero no concede la prerrogativa para modificar o intervenir en la determinación del daño antijurídico.
Así, el titular del derecho es quien ha sido lesionado en su persona, bienes o patrimonio (moral o patrimonial), es a quien le pertenece ese sentir subjetivo y, por ello mismo, el conocedor del daño no sólo tiene derecho a que estudien la afectación, aminoración o lesión que le fue ocasionada, sino que se respete la voluntad de acudir a la jurisdicción en los términos que aquél decida.
El Juez, por su parte, puede adecuar la demanda al medio de control que considere procedente para asegurar la expedición de una sentencia de fondo, pero no puede apropiarse de los derechos y pretensiones del ciudadano, quien decide los fundamentos de las pretensiones incoadas. Así lo ha señalado la Sección Tercera del Consejo de Estado: “El juez debe hacer un serio esfuerzo interpretativo de la demanda14, con el fin de preservar y garantizar el real y material acceso a la justicia15, así como la aplicación prevalente del derecho sustancial16.
En todo caso, la facultad del juzgador administrativo de interpretar la demanda y, más concretamente, la causa petendi y los razonamientos jurídicos, en armonía con lo pretendido, no pueden llevarlo a “desquiciar los ejes basilares de la misma demanda”17 (Subrayado fuera del texto original). Por ende, teniendo en cuenta que el Hospital San Rafael de Facatativá consideró que el daño antijurídico por el cual persigue indemnización administrativa es la lesión al derecho al debido proceso, porque, en su sentir, el hecho de haberse notificado de forma irregular la Resolución nro. 2017042764 de 10 de octubre de 2017, se le impidió incoar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al no contar con un acto administrativo debidamente notificado que generase eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad, el a quo debió analizar esta lesión o menoscabo a la luz de los presupuestos del medio de control de reparación directa, más no adecuar al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, máxime cuando no se debate la legalidad del acto administrativo sino la ejecución irregular del mismo y sus efectos.
Así las cosas, considera la Sala, que no era procedente adecuar al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y declarar por sentencia anticipada la caducidad del mismo, ya que, se debía continuar con el proceso de reparación directa, bajo el entendido que el daño alegado no deviene del acto administrativo Resolución nro. 2017042764 de 10 francés. Universidad Externado de Colombia.
Bogotá, p. 39. 14 Consejo de Estado, Sección Tercera. sentencia del 28 de octubre de 2004, radicación núm. 44001-23-31-000-2002-0749-01 (ap-0749). 15 Consejo de Estado. Sentencia de la Sección Quinta del 10 de mayo de 2002, radicación núm. 15001-23-31-000-2000-2876-01; y Sentencia de la Sección Primera del 12 de julio de 2018, radicación núm. 25000-23-24-000-2010-00103-01. 16 Consejo de Estado.
Sentencia de la Sección Segunda del 27 de agosto de 2009, radicación núm. 05001-23-31-000-1997-00246-01 (6742-05); y Sentencia de la Sección Cuarta del 30 de agosto de 2016, Exp. 21967. 17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Tercera. Subsección C. CP: Jaime Enrique Rodríguez Navas. Providencia del 28 de junio de 2019.
Rad. No. 05001-23-31-000-2006-03163-01 (45559) A. 11 Reparación Directa Exp. 2019-00084 de octubre de 2017, sino de la indebida notificación del mismo, frente al cual sí resulta procedente resolver de fondo el asunto a través del medio de control de reparación directa. En consecuencia, se revocará la sentencia anticipada de primera instancia que declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que, el a quo proceda a seguir el trámite que corresponde (esto como quiera que el proceso quedó en audiencia inicial sin fijación del litigio y demás etapas procesales establecidas en el artículo 180 del CPACA) bajo el entendido que el medio de control procedente es el de reparación directa. 2.
Costas procesales. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”.
De igual forma, el Alto Tribunal concluyó que “(…) la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la existencia de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez pondera tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada” 18.
Además, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 CPACA), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 CP), no se condenará en costas a la parte vencida pues pedirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso o a la parte demandada que se allane a la demanda es atentar contra el derecho fundamental al juez natural para que le defina, de manera definitiva, sus derechos.
Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir a su juez natural? (Art. 2 y 95 CP). Por tanto, en el caso concreto, la Sala no condenará en costas a la parte vencida porque no existe prueba que la justifique. En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” del de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 16 de diciembre de 2020 por parte del Juzgado 66 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejera: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia del veintisiete (27) de agosto de dos mil quince (2015). REF: EXPEDIENTE No. 250002342000201301936-01 12 Reparación Directa Exp. 2019-00084 TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al Juzgado de origen para que continúe con el trámite que corresponde dentro del medio de control de reparación directa.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado Con salvamento de voto FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado