TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUB SECCIÓN B Bogotá D. C., seis (6) de febrero de dos mil veinticinco (2025) SENTENCIA NRD No. 006 MAGISTRADA PONENTE: CARMEN AMPARO PONCE DELGADO EXPEDIENTE No.: 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COOPERATIVA DE CONDUCTORES Y TRANSPORTADORES DE LA EMPRESA VECINAL DE SUBA LTDA - COCEVES LTDA DEMANDADA: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 7 de marzo de 2023, dentro del proceso promovido por la sociedad COOPERATIVA DE CONDUCTORES Y TRANSPORTADORES DE LA EMPRESA VECINAL DE SUBA LTDA - COCEVES LTDA, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
I. A N T E C E D E N T E S A. LA DEMANDA 1. LAS PRETENSIONES. La parte actora invoca como tales las siguientes: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 2 “PRETENSIONES PRINCIPALES: Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declare la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos: ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD TOTAL: 1.
Resolución Sanción RDO-2019-02439 del cinco (05) de agosto de dos mil diecinueve (2019), “por medio de la cual se profiere Resolución Sancionatoria a COOPERATIVA DE CONDUCTORES Y TRANSPORTADORES DE LA EMPRESA VECINAL DE SUBA LTDA- COCEVES LTDA, identificada con NIT. 860.047.989-1, por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido”, determinando una sanción por la suma de DOSCIENTOS CINCO MILLONES TRESCIENTOS DOCE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE ($205.312.950). 2.
Resolución RDC-2020-00585 del dieciocho (18) de agosto de dos mil veinte (2020) “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número RDO -2019- 02439 del cinco (05) de agosto de dos mil diecinueve (2019), a través de la cual se profirió resolución sanción a COOPERATIVA DE CONDUCTORES Y TRANSPORTADORES DE LA EMPRESA VECINAL DE SUBA LTDA- COCEVES LTDA, identificada con NIT. 860.047.989-1, por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido”, determinando una sanción por la suma de DOSCIENTOS CINCO MILLONES TRESCIENTOS DOCE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE ($205.312.950).” 2.
LOS HECHOS. La demandante los sintetiza así: El 26 de mayo de 2014, la UGPP profirió Requerimiento de Información 20146202262641, para solicitar información correspondiente al periodo comprendido entre el 1º de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013, notificado el 9 de junio de 2014. El 11 de septiembre de 2014, la sociedad envió la documentación requerida a la entidad demandada.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 3 El 28 de noviembre de 2018, la UGPP profirió el Pliego de Cargos RPC-2018-01599, que fue objeto de respuesta por la demandante el 28 de febrero y 4 de marzo de 2019. El 5 de agosto de 2019, la Administración profirió la Resolución RDO-2019-02439, sancionando a la demandante por no suministrar la información solicitada en el plazo conferido, por valor de $20.312.950.
Contra la anterior resolución, la parte actora interpuso recurso de reconsideración, siendo resuelto mediante Resolución RDC-2020-00585 del 18 de agosto de 2020, confirmando la resolución sanción.
3. LAS NORMAS VIOLADAS. Considera la parte demandante que, con la expedición de los actos administrativos acusados, se violan las siguientes disposiciones normativas: Constitución Política: artículo 23, 29 y 338. Ley 1739 de 2014: artículo 50. Código Sustantivo del Trabajo: artículos 127 y 128. Ley 1393 de 2010: artículo 30. Ley 1437 de 2011: artículos 5, 7 y 13. Decreto 575 de 2023: artículos 19 y 21. Ley 1819 de 2016: artículos 311 y 313. Estatuto Tributario: artículos 703 y 714.
4. CONCEPTO DE INFRACCIÓN. La sociedad Cooperativa de Conductores y Transportadores de la Empresa Vecinal de Suba LTDA - COCEVES LTDA, quien actúa como parte actora dentro de la litis, esquematizó su concepto de violación como a continuación se resume: - Falta de competencia del Subdirector de Determinación de Obligaciones y del Director de parafiscales de la UGPP para proferir los actos demandados.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 4 El artículo 156 de la Ley 1607 de 2012, dispuso el procedimiento adelantado por la UGPP, pero no otorgó competencia a los funcionarios para expedir los actos en el curso del proceso, y el Decreto 5021 de 2009 que asignó la competencia a los funcionarios, no tiene fuerza de ley al ser proferido por fuera del término legal, razón por la cual, el Subdirector de Determinación de Obligaciones y del Director de parafiscales de la UGPP no tenían competencia para adelantar el proceso sancionatorio. - Imputación injustificada.
La UGPP mediante oficio nro. 201473629277862 del 26 de septiembre de 2014, informó a la sociedad que la información solicitada en el requerimiento de información, fue entregada de manera completa, demostrando que no incurrió en la conducta sancionada. - Falta de cumplimiento de la UGPP en aplicación de revisión de la información de la información y en expedición de liquidaciones parciales cada seis meses.
Los tiempos en que demoró la entidad en establecer si faltaba información adicional a la entregada, no puede recaer en sanción a la sociedad no negligencia, por tanto, al cumplir con la respuesta al pliego de cargos y la liquidación parcial en oportunidad, deben aplicarse los principios de proporcionalidad y razonabilidad de la sanción. - Proporcionalidad y razonabilidad de la sanción. No es razonable que se condene a la sociedad, cuando no existe ningún valor adeudado al Sistema de Protección Social por los periodos fiscalizados, debe existir graduación de sanción frente a la conducta y la cantidad de actuaciones que tuvo que desplegar la administración, situación que se resume a una negligencia. - Falsa motivación del pliego de cargos.
No existe criterio legal por parte de la UGPP para establecer que los días que no son hábiles deban tomarse para liquidar la sanción, por lo que la resolución sanción incurre en causal de nulidad al extralimitar la Subdirección de Determinación de Obligaciones sus funciones. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 5 - Irretroactividad de la Ley.
La UGPP aplica de manera retroactiva el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, al sancionar a la sociedad con una conducta que no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la ocurrencia de los hechos. - Inobservancia a los principios sancionatorios. En los actos demandados la UGPP no aplica los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad de la sanción impuesta, lo que vulnera el debido proceso de la sociedad.
B. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, actuando por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones consignadas en el libelo demandatorio, por las siguientes razones: La facultad sancionatoria de la UGPP se encuentra establecida en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, el cual en su numeral 3°, determina con claridad la procedencia de la imposición de sanciones a personas o entidades a las que esta Unidad les haya solicitado informaciones y/o pruebas y que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, por lo que se harán acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información. De manera que queda demostrado que en ningún evento se ha vulnerado el Principio de Legalidad por parte de mi representada.
La parte actora manifiesta haber entregado los auxiliares faltantes solicitados por la entidad. Sin embargo, tal circunstancia no es plena prueba de que los mismos hayan sido entregados de manera completa y cumpliendo los requerimientos indicados por la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Unidad. Señala que el aportante, al momento de remitir la información, debió prever que las cuentas de los balances se vieran efectivamente reflejadas en los auxiliares contables.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 6 Respecto al argumento referido a la no emisión de 7 liquidaciones parciales dentro de los 1494 días, manifiesta que los aportes parafiscales de la protección social cuentan con una norma especial que regula de forma específica el mismo, esto es, la Ley 1607 de 2012.
Esta normativa otorga a la entidad un término de 5 años, contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable, para el adelantamiento de acciones de fiscalización y sancionatorias. C. SENTENCIA APELADA. El Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia proferida el 7 de marzo de 2023, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: No se condena en costas.” Esa decisión judicial se fundó en los siguientes argumentos: La Resolución RDO-2019-02439 del 5 de agosto de 2019, fue expedida por el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP, en ejercicio de las facultades previstas en el numeral 10 del artículo 21 del Decreto 575 de 2013. La Resolución No. RDC-2020-00585 del 18 de agosto de 2020 mediante el cual se resuelve el recurso de reconsideración, fue expedida en virtud de lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 19 del Decreto 575 de 2013, en concordancia con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y lo dispuesto en el Libro V, Títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario.
Las disposiciones que asignan competencia a los funcionarios que expidieron los actos administrativos cuestionados, se encuentran enunciadas claramente en la parte considerativa de los actos administrativos demandados y que se encontraban vigentes al momento de su expedición, teniendo entonces que el cargo alegado por el demandante, referido a la falta de competencia, no se encuentra llamado a prosperar.
La sanción fue impuesta por no suministrar la información en el plazo establecido, específicamente los auxiliares relacionados con la causación y pago de nómina para EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 7 el año 2013 de las cuentas 271025-510539. Argumentación que fue reiterada en la Resolución No. RDC-2020-00585 del 18 de agosto de 2020, que resolvió el recurso de reconsideración. La UGPP en el requerimiento inicial y en las dos liquidaciones parciales efectuadas le indicó a la sociedad demandante cuales eran esos documentos pendientes de remitir y, sin embargo, no obra dentro del expediente soporte alguno que dé cuenta de la entrega de dicha información. El plazo otorgado fenecía el 25 de agosto de 2014 y la información fue aportada el 11 de septiembre de 2014.
El acto sancionatorio como el que resuelve el recurso no adolecen de falta de motivación, por el contrario, las razones que lo fundamentan son reales, claras y suficientes, pues de su contenido se extraen los motivos de orden legal y fáctico que justifican la decisión, encontrándose que la UGPP realizó una debida calificación jurídica de la sanción para el caso particular de la demandante, y que a su vez, valoró de forma objetiva y a luz de la normatividad rectora, los medios de prueba allegados.
El comportamiento del demandante de atender los requerimientos de la Administración, que por demás se constituye en su deber, no se establece como un factor para graduar la sanción por cuanto la entrega tardía de la información incide en las facultades de fiscalización y control para la correcta determinación de los tributos y sanciones y, en esa medida, pueden considerarse potencialmente generadoras de daño al fisco, principalmente sobre su labor recaudatoria.
El conteo de los días para calcular las sanciones por extemporaneidad, deben considerarse también los días inhábiles por cuanto se trata de una infracción continuada. D. RECURSO DE APELACIÓN. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 8 Mediante escrito radicado el 24 de marzo de 2023, el apoderado judicial de la parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: El a quo valorar las pruebas aportad, situación que se configura un defecto factico, pruebas que fueron decretadas e incorporadas al sumario en la audiencia inicial y que además no fueron sujeto de recurso o manifestación alguna por las partes, por lo que el en segunda instancia se debe hacer esa valoración. La sociedad da respuesta al requerimiento de información el 26 de septiembre de 2014, y la UGPP responde el 11 de noviembre de 2014 que se entendía suministrada en su totalidad la información requerida.
La afirmación realizada por la entidad, hizo entender a la sociedad suministró en su totalidad la información, por tanto, la sanción debía ser calculada hasta el día 26 de septiembre de 2014, fecha en la cual fue suministrada en su totalidad la información requerida por la administración. La UGPP determina una deuda por 1.494 días de presunta no entrega, al respecto la información fue entregada, sin embargo, la entidad en aplicación de un criterio meramente subjetivo y sin explicar el detalle en el pliego de cargos de cuál fue la presunta información no remitida, vulneró el derecho de defensa y contradicción. La entidad manifestó que aplicó el principio de favorabilidad, pero esto no se realizó debido a que la sanción debe proceder con fundamento en los principios de proporcionalidad y razonabilidad, dado que se impuso sanción 1.494 días, cuando con anterioridad se había hecho entrega de la información. No es razonable que se sancione por $205.312.950, cuando no existe ningún valor adeudado al Sistema de Protección Social por los periodos requeridos por la entidad, debe existir una graduación de sanción frente a la conducta y a la cantidad de actuaciones que tuvo que desplegar la administración, situación que en este proceso se resume a una negligencia de la administración. La no está acogida a una norma especial regulada en el libro V, porque la única ley que establece los días hábiles para la entrega de información es el artículo 261 de la Ley 223 de 1995 por medio del cual se expiden normas de racionalización tributaria que no se encuentra en el Libro V, razón por la cual, debe regirse por la EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 9 norma general Ley 4 de 1913, al aplicar la sanción por cuanto el artículo 179 de la ley 1607 de 2012, no indica expresamente que la sanción debe contabilizarse en días hábiles.
La entidad aplica retroactivamente el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016 a la sociedad por una conducta que no se encontraba vigente para el momento de entrega de información, dado que el artículo 1607 de 2012, contemplaba la no entrega de la información. Al no aplicar la aplicar la UGPP los principios sancionatorios señalados en el artículo 197 de la ley 1607 y demás normas concordantes, vulneró el derecho al debido proceso de la sociedad aportante, así mismo la entidad administrativa se encuentra en la obligación de motivar de forma correcta y precisa, cualquier actuación y/o acto administrativo que emita, garantizando de ese modo la seguridad jurídica y el principio de legalidad. - Falta de competencia del Subdirector de Determinación de Obligaciones y del Director De Parafiscales de la UGPP para expedir los actos.
La Ley no le otorgó competencia alguna al Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales para solicitar la información que fundamentó sus decisiones ni para proferir la resolución sanción objeto del presente recurso. E. ACTUACIÓN PROCESAL Y ALEGACIONES FINALES. Mediante auto proferido el 11 de septiembre de 2023, el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 7 de marzo de 2023 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Asimismo, prescindió de la etapa de alegaciones finales y se ordenó dejar el expediente a disposición del Ministerio Público para los fines establecidos en el numeral 6° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
F. MINISTERIO PÚBLICO. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 10 El Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, no rindió su concepto jurídico. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. COMPETENCIA. Esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme lo establece el artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011.
2. ALCANCE DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL RECURSO DE APELACIÓN. El alcance de la competencia del ad quem en el examen de las objeciones planteadas por la parte apelante, se entiende limitada en virtud del principio de congruencia consagrado en el artículo 328 del Código General del Proceso, aplicable al procedimiento administrativo en virtud de lo dispuesto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011.
Dice la primera de las disposiciones citadas: Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. (…) (Negrillas adicionales). En cuanto a la consideración del límite establecido al fallador de segunda instancia por lo expresado por el apelante, el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha señalado2: “[…] Recuérdese que en virtud de lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, vigente al momento de interponerse el recurso de apelación, la competencia del superior encuentra límite en el recurso, pues “la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por tanto el 1 “ARTÍCULO 153.
COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN SEGUNDA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda”. 2 Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia del 28 de agosto de 2014. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Rad.: 20002. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 11 superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso”. En ese sentido, mal haría la Sección en modificar el problema jurídico en el que el Tribunal centró su análisis, toda vez que la parte perjudicada estuvo de acuerdo en su planteamiento en tanto no formuló cargo alguno en su contra en el respectivo recurso. 1.4.- Es el recurso de apelación el medio procesal por el que se ejerce el derecho de impugnación contra una determinada decisión judicial, por lo que le corresponde al recurrente confrontar los argumentos que el Juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al Juez de superior jerarquía funcional que decida sobre los puntos o asuntos que se cuestionan ante la segunda instancia. La exigencia legal de que el recurso de apelación deba sustentarse no es, en consecuencia, una simple formalidad irrelevante para el proceso, por lo que su inobservancia acarrea la declaratoria de desierto y, por ende, la ejecutoria de la providencia que se recurre, en virtud de lo dispuesto en el artículo 212 del Código Contencioso Administrativo.
En ese sentido, la competencia del ad quem, se reitera, está delimitada por las referencias conceptuales y argumentativas que se aducen en el recurso, por lo que, en principio, los demás aspectos que no fueron los planteados por el apelante deben ser excluidos del debate en segunda instancia”. Por lo anterior, es claro que el fallador de segunda instancia en aplicación del principio de “no reformatio in pejus” debe regirse por las objeciones planteadas por el apelante frente a la sentencia de primera instancia, sin que haya lugar a considerar otros planteamientos o argumentos no incluidos en la apelación. Conforme al artículo 320 del Código General del Proceso, el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. 3.
PROBLEMA JURÍDICO. Se demanda la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP impuso y confirmó sanción por no enviar información respecto del período de enero a diciembre de 2013 a saber: Resolución RDO-2019-02439 del 5 de agosto de 2019. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 12 Resolución RDC-2020-00585 del 18 de agosto de 2020, que resolvió el recurso de reconsideración contra el acto anterior.
De conformidad con el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandante contra la sentencia de primera instancia, se colige que en esta instancia el asunto propuesto se contrae a establecer: 1. Si, Subdirector de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales tenían competencia para solicitar información. expedir la resolución sanción, y resolver el recurso de reconsideración. 2.
Si, se configuró en este caso, el supuesto de hecho para la aplicación de la sanción por no suministrar información impuesta por la UGPP, para lo cual se debe determinar si tal conducta estaba tipificada como causal en la normativa vigente para el momento en que se requirió la información. 3. De proceder la sanción a la sociedad demandante, determinar si para liquidarla deben tomarse los días inhábiles.
4. MARCO JURÍDICO Y ANÁLISIS DE LA SALA.
5. COMPETENCIA DE LA UGPP PARA SOLICITAR INFORMACIÓN A LOS APORTANTES. El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales –UGPP para el recaudo y control de las obligaciones parafiscales, como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente y determinó que tendría a su cargo entre otros asuntos:
ARTÍCULO 156. GESTIÓN DE OBLIGACIONES PENSIONALES Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.
Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: (…) EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 13 ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social. Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.
Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. (…) De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley, para expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad.
(Se resalta) En virtud de las facultades conferidas, el Presidente de la República expidió el Decreto 169 de 2008 para establecer las competencias a cargo de la entidad recaudadora y controladora de las obligaciones parafiscales, previendo, entre otras, la de realizar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, en cuyo desarrollo la UGPP puede desplegar las siguientes funciones23: 1.
Solicitar la información relevante que tengan las diferentes entidades, administradoras y órganos vigilancia y control del Sistema de la Protección Social. Para el caso de las administradoras, la UGPP definirá la frecuencia de actualización de tal información y el formato en el que debe ser suministrada teniendo en cuenta los formatos y frecuencias ya establecidos por otras entidades receptoras de información del Sistema de la Protección Social. 2.
Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación cuando lo considere necesario. 3. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la existencia de hechos que generen obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 4. Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias en la información relativa a sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 14 5. Solicitar a aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social la presentación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de contribuciones parafiscales de la protección social que la UGPP considere necesarios, cuando estén obligados a conservarlos. 6.
Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del Sistema de la Protección Social o a terceros para que rindan informes o testimonios referentes al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. Concordantemente con lo anterior y en aplicación de lo previsto en los artículos 189 del Constitución Política y 54 de la Ley 489 de 1998 que facultan al Presidente de la República para modificar la estructura de los organismos del orden nacional, como ocurre con la UGPP, se expidió el Decreto 575 de 201324 que derogó el Decreto 5021 de 2009, en cuyo artículo 21 asignó las funciones a cargo de la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social así: “ARTÍCULO
21. SUBDIRECCIÓN DE DETERMINACIÓN DE OBLIGACIONES. Corresponde a la Subdirección de Determinación de Obligaciones desarrollar las siguientes funciones: (…) 2. Verificar la exactitud de las declaraciones de autoliquidación y otros informes de los aportantes, cuando lo considere necesario. (…) 4. Solicitar de los aportantes, afiliados o beneficiarios del Sistema de la Protección Social explicaciones sobre las inconsistencias detectadas en la información relativa a sus obligaciones con el Sistema. 5.
Solicitar a los aportantes, afiliados o beneficiarios del sistema la presentación de los documentos relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones. 6. Citar o requerir a los aportantes, afiliados y beneficiarios del sistema o a terceros, para que rindan informes o testimonios referidos al cumplimiento de las obligaciones de los primeros en materia de contribuciones parafiscales de la protección social. 7.
Ordenar la exhibición y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, particularmente de la nómina, tanto del aportante como de terceros. (…) 10. Proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación de las obligaciones de acuerdo con la ley. (…)” EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 15 De manera que, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP se halla facultada para expedir los requerimientos de cualquier índole, cuya expedición sea necesaria para la determinación de las obligaciones parafiscales, como es el caso de los de información dirigidos a los aportantes y terceros para que entreguen la documentación contable y de nómina que permita verificar la exactitud de las autoliquidaciones.
Por su parte, la Dirección de Determinación se encuentra facultada para resolver los recursos de reconsideración que sean interpuestos contra las liquidaciones oficiales que sean proferidas por la Subdirección de Determinación de Obligaciones, que de acuerdo con el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, la entidad en el proceso de determinación profiere liquidación sanción, y en el sancionatorio la resolución sanción. Por lo que se garantiza el debido proceso, al resolver el recurso de reconsideración un funcionario distinto al que profiere la resolución sanción, en este caso, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP.
En tal sentido las competencias funcionales asignadas a la dependencia son desarrolladas por los funcionarios asignados a la misma, de manera que los actos administrativos relacionados con la determinación oficial de las obligaciones parafiscales o proceso sancionatorio serán suscritos por el respectivo jefe de la dependencia o del funcionario en quien se haya delegado la suscripción de determinados actos administrativos, conforme a la organización interna de la entidad.
Ahora bien, el proceso de determinación oficial a un aportante en particular se inicia con la apertura de un expediente, para lo cual el jefe de la dependencia comisiona a uno o varios funcionarios de la misma área, quienes ejercerán las funciones que se les encomienden en el respectivo auto comisorio, las cuales pueden consistir en realizar visitas de inspección, formular requerimientos de información, levantar actas de inspección contable, realizar cruces de información, etc. o responder íntegramente por la investigación y proyectar los actos oficiales que se requieran para que sean suscritos por el funcionario a quien se haya delegado tal función, es decir, impulsar el proceso mediante la expedición de los actos de trámite que se requieran para adoptar las decisiones administrativas que corresponda.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 16 En consecuencia, no prospera el cargo de apelación de falta de competencia de los funcionarios para emitir la resolución sanción o la resolución que resuelve el recurso de reconsideración. 6. De las sanciones relativas al no suministro de la información en los procedimientos adelantados por la UGPP.
El artículo 178 de la Ley 1607 de 20123 define el plazo para que la UGPP inicie las acciones sancionatorias en las contribuciones al Sistema de la Protección Social, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 178. COMPETENCIA PARA LA DETERMINACIÓN Y EL COBRO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras. […]
PARÁGRAFO 2 o. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.
En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida. De conformidad con esta disposición normativa, la Administración podrá iniciar las acciones sancionatorias pertinentes dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante incurrió en el hecho sancionable, plazo que se interrumpe con la notificación del pliego de cargos.
Por su parte, el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, desde antes de la modificación insertada por la Ley 1819 de 2016, contemplaba la facultad de la UGPP para imponer las sanciones relativas con el no suministro de información dentro de los plazos legales. La norma vigente para el periodo en discusión indicaba lo siguiente: 3 Conforme el artículo 198 de la Ley 1607 de 2012, esta entra a regir a partir de su promulgación, lo cual tuvo lugar con el Diario Oficial nro. 48655 del 26 diciembre 2012.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 17 Artículo 179. SANCIONES. La UGPP será la entidad competente para imponer las sanciones de que trata el presente artículo y las mismas se aplicarán sin perjuicio del cobro de los respectivos intereses moratorios o cálculo actuarial según el caso.
(…). 3. Las personas y entidades obligadas a suministrar información a la UGPP, así como aquellas a las que esta entidad les haya solicitado informaciones y/o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se harán acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información solicitada.
(Se resalta). De conformidad con el texto normativo pretranscrito, quienes se encuentren en la obligación de suministrar a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social información y/o pruebas relacionadas con la liquidación y pago de aportes parafiscales, y no lo hicieren dentro del plazo concedido por la entidad para tal efecto, deberán pagar una sanción equivalente a 5 UVT por cada día de retraso en la entrega de la información. En esa medida, la sanción allí establecida supone que la entrega de la información solicitada haya sido suministrada de forma extemporánea; o que el contribuyente incumpla definitivamente con la obligación de enviar la información. Dicha disposición fue reglamentada por el Decreto 3033 de 2013, en cuyo artículo 5° dispone: Artículo 5°.
Del procedimiento para la liquidación y cobro por no suministro de información. La sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información prevista en el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, se contabilizará desde el día siguiente a la finalización del término otorgado para dar respuesta al requerimiento de información o pruebas, hasta la fecha en que se entregue la información requerida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
No obstante, lo anterior, se harán liquidaciones parciales de esta sanción por periodos consecutivos no mayores a 180 días hasta la entrega de la información respectiva sin que el plazo total supere el término de caducidad aplicable a la Unidad, según lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
Si bien la Ley 1607 de 2012 no establece el término dentro del cual debe responderse a los requerimientos de información, el artículo 261 de la Ley 223 de 1995 dispone que este no puede ser inferior a 15 días calendario, norma que resulta aplicable al caso por analogía. Dice la norma: EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 18 ARTÍCULO 261.
Cuando se hagan requerimientos ordinarios o solicitudes de información por parte de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales o de las administraciones, el plazo mínimo para responder será de quince días calendario. (Se resalta). El numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, norma vigente para el momento en que se profirió el Requerimiento de Información 20146202262641 del 26 de mayo de 2014, establecía como hecho sancionable el no suministro de información dentro del plazo establecido.
Posteriormente la norma fue modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016 en el sentido de incluir como conductas sancionables, el no suministro de información dentro del plazo establecido, y el envío incompleto o inexacto. En ese contexto, la conducta sancionable tipificada en el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 vigente al momento en que se ocasionó la conducta reprochada, solo contemplaba como hecho sancionable el no suministrar en oportunidad la información solicitada.
Verificado el acervo probatorio obrante en el expediente, se encuentran probados los siguientes hechos en el asunto bajo examen: 1. El 26 de mayo de 2014, la UGPP profirió Requerimiento de Información 20146202262641, por medio del cual solicitó al demandante el envío de la siguiente información relacionada con la liquidación y pago de las contribuciones al Sistema de la Protección Social por el periodo comprendido entre enero el 1° de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013: Balance de prueba del periodo referido con las siguientes condiciones: (i) a máximo nivel auxiliar;
(ii) con corte anual por los periodos que conforman años completos y/o con corte mensual por los periodos que conforman años parciales; (iii) cuentas de balance y de resultados de cierre contable; y (iv) certificado expedido por el representante legal o revisor fiscal si está obligado a tenerlo. Auxiliares de las cuentas relacionadas con la causación y pago de la nómina y de las cuentas de servicios y diversos detallados por mes y tercero, y certificados por contador público o revisor fiscal si fuere el caso. Nóminas mensuales de salarios.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 19 Si la empresa tiene software de nomina Si la empresa tiene vinculados aprendices del SENA. Si la empresa tiene vinculados pensionados por vejez. Si la empresa tiene trabajadores extranjeros que no estén cotizando a pensiones en el país. Copia de las convenciones, pactos colectivos, acuerdos de desalarización o similares. Si la empresa tiene contratos suscritos para el suministro de personal, fotocopia del contrato y certificación emitida por la empresa contratista. Relación de las planillas PILA mediante la cual se efectuó el pago de aportes. Otros documentos o información adicional que estime pertinente para verificar el pago de aportes al Sistema de la Protección Social, o para aclarar la información solicitada en los puntos anteriores, detallada por período y trabajador, en medio magnético. 2.
Para cumplir tal obligación, en el mismo acto administrativo le concedió al demandante el término de un 2 meses y 15 días siguientes a la fecha de notificación del requerimiento. 3. No es objeto de discusión entre las partes que el Requerimiento de Información 20146202262641 del 26 de mayo de 2014 fue notificado el 9 de junio de 2014, por lo que el término de 2 meses y 15 días venció el 25 de agosto de 2014. 4.
De acuerdo con lo señalado en el Pliego de Cargos RPC-2018-01599 del 28 de noviembre de 2018, se tiene que el 11 de septiembre de 2014, la sociedad dio respuesta al requerimiento de información de manera electrónica (Radicado nro. 2014-736-274647-2), aportando la siguiente información: - Balance de Prueba 2011 a 2013. - Auxiliares de cuentas contables nomina 2011 al 2013. - Auxiliares de cuentas servicios y diversos 2011 al 2013. - Nominas mensuales 2011 a 2013. - señaló que la sociedad no utiliza ningún software contable para la nómina, no tiene vinculados aprendices del SENA, ni pensionados por vejez, ni trabajadores extranjeros, tampoco existen convenciones, ni pactos colectivos.
EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 20 5. El 28 de noviembre de 2018, la UGPP profirió el Pliego de Cargos RPC-2018- 01599, en virtud del cual propuso el pago de una sanción por no enviar información, liquidándola desde la fecha del vencimiento para su entrega el 9 de junio de 2014, hasta el 27 de septiembre de 2018, fecha que corresponde a la expedición del Requerimiento para declarar y/o corregir No. RCD-2018-01189, y tasó la sanción en $205.312.950. 6.
El 28 de febrero y 4 de marzo de 2019, la sociedad demandante dio respuesta al pliego de cargos solicitando se reliquide los días que presuntamente se ha caudado por el vencimiento del plazo otorgado, por las siguientes razones: - Entrega de información: La sociedad hizo entrega de los “auxiliares de las cuentas de causación y pago de nómina del año 2013”, por lo que la entidad no puede señalar que la sociedad no hizo entrega de esa información. - Indebida imputación de la conducta sancionatoria: La UGPP hizo una indebida imputación por la no entrega de la información, dado que la conducta fue la de envió parcial de la información. - Tiempos muertos: El tiempo que demoró la entidad en establecer si necesitaba información adicional, no puede cargarse como una sanción por su propia negligencia. - Proporcionalidad y razonabilidad: No es razonable la sanción por $205.312.050, cuando no existe ningún valor adeudado al Sistema de Seguridad Social por el año 2013. 7.
El 5 de agosto de 2019, la Administración profirió la Resolución Sanción RDO- 2019-02439, por medio de la cual sancionó por suministrar la información establecido por la suma de $205.312.950, bajo los siguientes argumentos: “2.2.1 Sobre la entrega de la información. (…) Ahora bien, con el objeto de determinar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social, el día 09/06/2014 La Unidad notificó al aportante el Requerimiento de EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 21 Información No. 20146202262641 del 26/05/2014, al cual se le otorgó un plazo de dos (2) meses y medio (15 días calendario) para suministrar la información allí exigida, por tanto, dicho plazo venció el 25/08/2014 De conformidad con lo establecido en el Art. 180 de la Ley 1607 de 2012, modificado por el Art. 50 de la Ley 1739 de 2014, esta Subdirección profirió el Pliego de Cargos No. RPC-2018-001599 del 04/12/2018, en el cual propuso la sanción señalada en el Numeral 3º del Art. 179 de la misma norma, al hallar que el aportante no suministro la totalidad de la información solicitada, quedando pendiente por completar los auxiliares relacionados con la causación y pago de nómina para el año 2013 de las cuentas 271025 - 510539.
(…) A fin de establecer si le asiste razón al apoderado sobre la alegada entrega de la información, en el siguiente cuadro este Despacho hará un recuento cronológico de los radicados de entrada mediante los cuales el aportante allegó al expediente Información mínima para adelantar el proceso de determinación de obligaciones parafiscales de la protección social, es decir, los radicados con los cuales haya entregado la nómina de salarios, el balance de prueba, los auxiliares contables relacionados con la causación y pago de la nómina, y los auxiliares contables de servicios y diversos del año 2013, siendo esta información a la que se contrae el presente proceso sancionatorio.
Observa este Despacho, que con los radicados 20147362746472 y 20147362763392 el aportante entregó parte de la información solicitada estando por fuera del plazo establecido, pero como se señaló en el pliego de cargos hicieron faltan las cuentas 271015 y 510539 las cuales no fueron entregadas según las pruebas que reposan en el expediente, por tanto, la sanción se calculará hasta la fecha de expedición del RCD-2018-01189, es decir hasta el día 27/09/2018.
Atendiendo, a que la sanción señalada en el numeral 3° del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, y sobre la cual se adelanta la presente actuación, que indica que las personas y entidades a las que la UGPP les haya solicitado informaciones y/o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se harán acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información solicitada, se determina que la sociedad incurrió en dicha sanción, ya que no entregó la información solicitada por este despacho.
(…) EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 22 Entonces, dado que parte de la información solicitada en el Requerimiento de Información fue realizada a través de los radicados 20147362746472 y 20147362763392 del 11/09/2014, fecha para la cual se hallaba vencido el plazo otorgado en el referido Requerimiento, es indudable que el aportante “suministró la información” por “fuera del término establecido”, y más aún cuando faltan los auxiliares de causación y pago de nómina de las cuentas 271025-510539 que tienen movimiento en el balance de prueba, por tanto la sanción propuesta en el Pliego de Cargos esta acorde con la realidad procesal, más cuando ésta última información, fue clara y expresamente solicitada en el requerimiento de información, y por lo anterior, la sanción propuesta está acorde con los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
(…)
3. CÁLCULO DE LA SANCIÓN Teniendo en cuenta que el hecho sancionable ocurrió en vigencia de la Ley 1607 de 2012, que el numeral 3° del artículo 314 de la Ley 1819 de 20168, varió las bases y las tarifas de la sanción por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido para ello; y que las normas en materia tributaria admiten la aplicación del principio de favorabilidad, en la presente resolución se impone la sanción con base en la norma que le resulte más favorable Teniendo en cuenta que la sanción más favorable para el aportante es la calculada según el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, en la presente resolución sanción se impondrá sanción por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido para ello, así: De lo anterior se concluye que esta Subdirección sustentó, tanto el pliego de cargos como la presente resolución sancionatoria, en las pruebas obrantes en el expediente, y al comprobarse los hechos generadores de la sanción por no suministro de la información requerida dentro del plazo establecido para ello, se proferirá la correspondiente resolución sancionatoria.” 8.
Del anterior acto, se infiere que la entidad determinó que la conducta sancionable correspondía a la del numeral 3°, artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, esto es, el no suministro de información dentro del plazo establecido, dado que la sociedad EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 23 radicó parte de la información quedando pendiente los auxiliares relacionados con la causación y pago de nómina para el año 2013 de las cuentas 271025 - 510539.
En el sub judice, la UGPP solicitó la documentación para verificar la adecuada liquidación y pago de las contribuciones a la protección social discriminada en doce (12) puntos. Para efectos del término para entregar dicha información, la Administración señaló un plazo de 2 meses y 15 días, como plazo último era el día 25 de agosto de 2014.
El hecho sancionado por la Administración es por no suministrar la información requerida dentro del plazo establecido para ello, por lo que liquidó la sanción desde la fecha de vencimiento hasta la fecha en que emitió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2018-01189 del 27 de septiembre de 2018, al no haber entregado la sociedad las cuentas 271015 y 510539.
La sociedad respondió el 11 de septiembre de 2014, esto es por fuera del plazo, no obstante, no reportó toda la información solicitada. Lo expuesto permite a la Sala concluir que la sanción por la falta de envío de información es aplicable en este caso, dado que el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, vigente para el año 2014, reglamentado por el artículo 5° del Decreto 3033 de 2013, establece una sanción de 5 UVT por cada día de retraso, que se contabilizará desde el día siguiente a la finalización del término otorgado para dar respuesta al requerimiento de información o pruebas, hasta la fecha en que se entregue la información requerida.
El error de la UGPP al proferir la Resolución Sanción RDO 2019-02439 del 5 de agosto de 2019, fue que estableció la mora desde el vencimiento del plazo para informar hasta la fecha de expedición del Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD-2018-01189 el 27 de septiembre de 2018, cuando claramente la norma reglamentaria no lo dispone así, con lo cual además trasladó a la demandante la carga de su propia demora, si se tiene en cuenta que tardó (4) años en expedir el requerimiento una vez obtenida la información, así haya sido de manera parcial.
Es de recordar que, para la época en que se solicitó la información, únicamente se consideraba como hecho sancionable el no proporcionar a tiempo la información EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 24 solicitada y no el hecho de que la información se entregara de forma incompleta, tal como lo ha interpretado esta Sala.
En sentencia del 5 de diciembre de 20244, al analizar la conducta sancionable por la entrega incompleta de la información, dijo: “El numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, norma vigente para el momento en que se profirió el Requerimiento de Información 20146201834941 del 13 de mayo de 2014, establecía como hecho sancionable el no suministro de información dentro del plazo establecido.
Posteriormente la norma fue modificada por el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016 en el sentido de incluir como conductas sancionables, el no suministro de información dentro del plazo establecido, y el envío incompleto o inexacto. En ese contexto, la conducta sancionable tipificada en el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 vigente al momento en que se ocasionó la conducta reprochada, solo contemplaba como hecho sancionable el no suministrar en oportunidad la información solicitada.
En el sub judice, la UGPP solicitó la documentación para verificar la adecuada liquidación y pago de las contribuciones a la protección social discriminada en doce (12) puntos. Para efectos del término para entregar dicha información, la Administración señaló un plazo de dos meses, como plazo último era el día 21 de julio de 2014. El hecho sancionado por la Administración es no allegar dentro de la oportunidad establecida la documentación requerida de manera completa.
La sociedad respondió el 18 de julio de 2014, esto es dentro del plazo, no obstante, no reportó toda la información solicitada. Completó la información requerida a través de las respuestas presentadas el 18 de julio de 2014, los días 26 de febrero, 24, 26 y 27 de mayo, y 2 de junio de 2016. Lo dilucidado permite concluir a la Sala que la sanción por no enviar información no era aplicable al caso, como quiera que el aportante dio respuesta al requerimiento de información de manera oportuna, distinto es que la haya entregado de manera parcial, conducta que, para el momento en que fue requerido, no estaba contemplada como causal de sanción en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, toda vez que solo fue incluida con la modificación de la norma mediante el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, la cual no podía ser aplicada al caso, dado que entró a regir el 29 de diciembre de 2016. 4 Sentencia del 5 de diciembre de 2024.
Subsección “B”, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. CP: Carmen Amparo Ponce Delgado. Radicado: 11001-33-37-043-2021-00180-02. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 25 Al respecto es de recordar que en materia sancionatoria debe respetarse el principio de legalidad, según el cual, debe darse aplicación a la ley vigente en el momento de ocurrencia de los hechos constitutivos de infracción al ordenamiento tal como lo ha decantado de manera reiterada la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
De manera que, contrario a lo expuesto por la entidad apelante, en este caso no era posible aplicar el artículo 176 de la Ley 1607 de 2012, modificado por artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, ni tampoco hacer interpretación extensiva de la norma antes de la modificación para sancionar una conducta no tipificada por la ley.”5, Conforme a lo expuesto, prospera el cargo.
En consecuencia, los días a tener en cuenta para el cálculo de la sanción son (17) y no (1.494) que determinó la UGPP. 7. De la contabilización de días para liquidar la sanción. En este punto, la apelante estima que, la entidad debió liquidar la sanción por no enviar información contando únicamente los días hábiles entre el vencimiento del plazo para allegarla y el día en que efectivamente se aportó, contrario a la determinación oficial de tasarla contabilizando los días calendario.
Se recuerda que el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 vigente para la época de los hechos preceptuaba que la sanción por no enviar información equivalía a cinco (5) UVT por cada día de retraso en su entrega, ciertamente, la norma no hizo alusión alguna a que la demora en la entrega de información se contabilizara en días calendario.
Al respecto, el artículo 62 de la Ley 4ª de 1913 prevé que en los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, salvo que se indique lo contrario. Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha interpretado, de tiempo atrás, que tratándose de la extemporaneidad en la entrega de la información, debe distinguirse entre el plazo determinado oficialmente para el cumplimiento de la obligación y otro es el día en que efectivamente se cumpla aquella, como quiera 5 Sentencia del 5 de diciembre de 2024.
Subsección “B”, Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. CP: Carmen Amparo Ponce Delgado. Radicado: 11001-33-37-043-2021-00180-02 EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 26 que una vez vencido el término para allegarla, el deber de aportarla subsiste y se configura una infracción continuada, en tanto la demora en cumplir con la obligación depende por circunstancias propias del obligado y ajenas a la Administración. En Sentencia del 24 de octubre de 2007, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dijo:6 “Respecto del tercer cargo observa la Sala que, no es aceptable el argumento de la demandante, en el sentido de solo contar los días hábiles para efecto de la extemporaneidad por cuanto, uno es el plazo fijado oficialmente para el cumplimiento del deber que en caso de coincidir con un día inhábil debe trasladarse al hábil inmediatamente siguiente sin que ello implique atraso alguno y otro es el día en que efectivamente se cumpla la obligación una vez vencido el fijado por cuanto a partir de la conclusión del término, la carga legal se mantiene y la infracción es continuada, pero la demora depende de las circunstancias del obligado que por supuesto no atañen a la administración y la entrega desde ese momento solamente corresponde a aquél. La Sala reitera que en el conteo de los días de extemporaneidad deben tenerse en cuenta los días inhábiles, por lo que se desecha este argumento”.
En el mismo sentido, la misma Sección concluyó que:7 “La Sala no ha aceptado la interpretación de que la expresión “cada día de retraso”, esté referida a los días hábiles, y que el artículo 70 del código civil, es aplicable sólo en cuanto que el contribuyente esté dentro del plazo fijado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cumplir con la obligación de enviar la información, plazo dentro del cual es lógico que sí deba observarse el mandato contenido en el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, excluyendo los días feriados y vacantes.
Aspecto diferente es, desde luego, el referente al período de mora para efectos de la sanción, el cual se inicia una vez vencido el plazo otorgado para la entrega de la información y en el cual no es lógico excluir los días antes señalados por cuanto la morosidad es una conducta que debe ser calificada desde el instante mismo en que se incurre en ella, sin que se pueda conceder períodos de gracia a quien ha incurrido en la obligación impuesta por el ordenamiento jurídico.
Si la interpretación anterior no fuese la valedera sería otorgar períodos de exculpación a quien, seguramente por esta concesión podría resultarle beneficioso el incumplimiento, según el período de tiempo que lo favoreciera en cuanto a la sanción se refiere. 6 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de octubre de 2007.
C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Rad.: 15512. 7 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 12 de julio de 2002. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Rad.: 12700. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 27 A juicio de la Sala no puede aducirse que por el principio de justicia se excluyan los días inhábiles en la liquidación de la sanción, pues en aras a proteger precisamente el bien jurídico tutelado, el concepto de justicia debe comprender tanto los derechos de los administrados como los derechos del Estado.
En este orden de ideas, a juicio de la Sala no asoma motivo alguno de duda en cuanto a la base de la liquidación de la sanción, como para que se tuviera que resolver a favor del administrado, pues se considera que el plazo que fija la autoridad, en este caso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para el cumplimiento del deber de informar, comprende un término prudencial y justo, que una vez vencido por la conducta omisiva de la entidad recaudadora, genera una sanción que debe abarcar todos los días de su retardo, inclusive los inhábiles, como se dejó establecido anteriormente”.(resaltado de la Sala) La Sala acoge el criterio del Consejo de Estado en cuanto a que, por la naturaleza continuada en el tiempo del supuesto sancionable, los días inhábiles deben comprenderse dentro de la extemporaneidad en la entrega de la información para liquidar la sanción. Al revisar la Resolución Sanción RDO-2019-02439 del 5 de agosto de 2019, la Sala encuentra que la UGPP concluyó que los días de mora eran 1.494 con base en el siguiente cálculo: Vencimiento para entrega de información Fecha Requerimiento para Declarar y/o Corregir RCD- 2018-01189 Días de retraso Sanción (5 UVT) Sanción UGPP 25 de agostos de 2014 27 de septiembre de 2018 1.494 137.425 205.312.950 La entidad calculó la sanción desde el vencimiento de entrega de información hasta la expedición del requerimiento para declarar y/o corregir, bajo el supuesto que la sociedad demandante hizo entrega de la información de manera incompleta.
De acuerdo con lo señalado anteriormente, en el presente caso la conducta sujeta a sanción es la omisión en la entrega de la información dentro del plazo establecido en el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, y no la entrega parcial o extemporánea. En consecuencia, la sanción debe calcularse hasta la fecha en que la sociedad presentó la información, es decir, el 11 de septiembre de 2014.
En el presente caso se comprobó que el plazo para allegar la información solicitada por la Administración en el requerimiento venció el 25 de agosto de 2014, mientras EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 28 que, la respuesta al requerimiento se dio el 11 de septiembre del 2014, resultando entonces en una extemporaneidad de 17 días calendario lo que multiplicado por el valor correspondiente a 5 UVT por cada día de retraso8 resulta en una sanción de $2.336.225: Días de retraso Sanción (5 UVT) Sanción determinada por el Tribunal 17 137.425 2.336.225 8.
Conclusión: 1. La sanción por la falta de envío de información es aplicable en este caso, considerando que el numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, vigente en 2014, solo contemplaba como hecho sancionable el no proporcionar la información solicitada de manera oportuna. 2. la información solicitada por la Administración debía ser allegada a más tardar el 25 de agosto de 2014.
No obstante, la respuesta fue presentada el 11 de septiembre de 2014, generando un retraso de 17 días calendario. Al aplicar la sanción correspondiente de 5 UVT por cada día de retraso, incluidos los días inhábiles. En virtud de lo anterior, la Sala revocará la decisión adoptada en primera instancia por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar se declarará la nulidad parcial de la Resolución RDO-2019-02439 del 5 de agosto de 2019, por medio de la cual se impuso sanción por no suministrar información solicitada dentro del plazo establecido, y de la Resolución No. RDC 243 del 29 de mayo de 2019, conforme la sociedad demandante incurrió en la conducta de no envió de información en el plazo establecido.
Y, a título de restablecimiento del derecho se declarará que la sanción por no envió de información dentro del plazo establecido corresponde a la suma de $2.336.225. Por lo expuesto, la Sección Cuarta, Sub – Sección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca 8 Valor equivalente a $137.425 para el periodo gravable 2014. EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 29 Condena en costas.
Por no haberse causado ni demostrado, no se condenará en costas en esta instancia judicial. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia, por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 7 de marzo de 2023, por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. En su lugar, se dispone: “PRIMERO: DECLARAR la NULIDAD PARCIAL de la Resolución RDO- 2019-02439 del 5 de agosto de 2019, por medio de la cual se impuso sanción por no suministrar información solicitada dentro del plazo establecido, y de la Resolución No. RDC 243 del 29 de mayo de 2019, que resolvió un recurso de reconsideración, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que la sanción por no envío de información dentro del plazo concedido a cargo de la sociedad COOPERATIVA DE CONDUCTORES Y TRANSPORTADORES DE LA EMPRESA VECINAL DE SUBA LTDA - COCEVES LTDA, asciende a la suma de $2.336.225, de conformidad con lo dispuesto en la presente providencia”.
SEGUNDO: NOTIFICAR por correo electrónico la presente providencia a los siguientes correos electrónicos informados por las partes: Parte demandante: notificaciones@vinnuretti.com Parte demandada: notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co Ministerio Público: procjudadm3@procuraduria.gov.co Se precisa a las partes y al Ministerio Público que para la radicación de los memoriales que haya lugar deberá https://ventanillavirtual.consejodeestado.gov.co/ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2020-00326-01 DEMANDANTE: COCEVES LTDA DEMANDADO: UGPP 30 TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (firmada electrónicamente) CARMEN AMPARO PONCE DELGADO Magistrada (firmada electrónicamente) NELLY YOLANDA VILLAMIZAR DE PEÑARANDA Magistrada (firmada electrónicamente) PATRICIA AFANADOR ARMENTA Magistrada