REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION PRIMERA SUBSECCION B Bogotá DC, diecisiete (17) de enero de dos mil veinticinco (2025) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandante: NORBY FERNANDO MORA SÁNCHEZ Demandados: CONSEJO SUPERIOR DE CARRERA NOTARIAL Y OTROS Medio de Control: CUMPLIMIENTO DE NORMAS CON FUERZA MATERIAL DE LEY O DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Asunto: DERECHO DE PREFERENCIA DE SUJETOS PERTENECIENTES A LA CARRERA NOTARIAL La Sala decide la solicitud presentada por el señor Norby Fernando Mora Sánchez, a través de apoderado judicial, dirigida a obtener el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 3.° de la Ley 588 de 2000; 164, 173 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970, 4 literal G) y 6 literal J) del Acuerdo 001 de 2020; 1.° numeral 5 de la Resolución N.° 01918 del 24 de febrero de 2020 y algunos apartes del acta N.° 4 del 19 de octubre de 2020.
I.
ANTECEDENTES 1. Las actuaciones procesales surtidas 1) Por escrito radicado en la Secretaría de la Sección Primera de esta corporación, el señor Norby Fernando Mora Sánchez, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda1 en ejercicio del medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, contra el Consejo Superior de Carrera Notarial (en adelante CSCN) y la Secretaría Técnica de dicho consejo, a fin de obtener el cumplimiento de algunas disposiciones normativas y apartes de un acto administrativo, en el sentido de remitir su solicitud de traslado a la Notaría Segunda del 1 PDF 01 de la carpeta “001 DEMANDA Y ANEXOS” del expediente digital Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 2 Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca), a los entes nominadores, para que realizaran el respectivo nombramiento, en aplicación del derecho de preferencia. 2) Realizado el reparto en la secretaría de la Sección Primera de esta corporación, correspondió su conocimiento al magistrado sustanciador de la referencia, quien por auto del 8 de noviembre de 20242, inadmitió la demanda interpuesta y ordenó al demandante corregirla, en el sentido de: (i) indicar de forma clara y precisa los artículos, numerales o apartes contenidos en el Acta N.° 4 del 19 de octubre de 2019 y del Acta N.° 4 de 2022, expedidas por el CSCN que considera incumplidos, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2.° del artículo 10 de la Ley 393 de 1998; ii) precisar las normas o actos administrativos frente a los cuales dirige su demanda, teniendo en cuenta que según lo informado por la Superintendencia de Notariado y Registro en el oficio N.° OAJ- SNR2024EE103086 del 22 de octubre de 2024, algunos de estos no se encuentran vigentes o se encuentran suspendidos y; iii) aportar constancia del envío de copia de la demanda y sus anexos a las autoridades accionadas. 3) Subsanados los defectos anotados, mediante auto del 20 de noviembre de 20243, se ordenó la vinculación de la Superintendencia de Notariado y Registro (en adelante S.N.R.), se admitió la demanda interpuesta frente a esta y las demás accionadas, se dispuso la notificación de dicho proveído y se otorgó un término de tres (3) días para que se hicieran parte en el proceso, allegaran y solicitaran las pruebas que estimaran pertinentes para ejercer su derecho de defensa y, a la agente del Ministerio Público para que rindiera su concepto.
Dicho auto se notificó y se comunicó a las partes vía mensaje de datos el 21 de noviembre de 20244. 4) Dentro del término otorgado en el auto anterior, contestó la demanda tanto la S.N.R. y el CSCN, como el Ministerio de Justicia y del Derecho (en adelante M.J.D.), por lo cual, a través de auto del 10 de diciembre de 20245, se ordenó la vinculación de este último y se abrió el proceso a pruebas, decretándose como tales las solicitadas por las partes.
Además, se reconoció personería jurídica a los apoderados judiciales de la parte demandante y de la S.N.R. y la CSCN, respectivamente. 2 PDF 005 del expediente digital. 3 PDF 009 del expediente digital. 4 PDF 010 y 011 del expediente digital. 5 PDF 015 del expediente digital. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 3 La Agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. 2.- Las pretensiones.
El demandante formuló las siguientes pretensiones6: “Se ORDENE al CSCN y a su Secretaría Técnica a que presten observancia y fiel cumplimiento a lo dispuesto en las normas señaladas en la Sección 3.1 del presente documento. Que como consecuencia de lo anterior, se ORDENE al CSCN y su Secretaría Técnica, a que en un término no mayor de diez (10) días hábiles, REMITAN a los entes nominadores competentes, para efectuar los respectivos nombramientos de notarios en propiedad, las solicitudes de nombramiento de todos aquellos notarios que, habiendo ejercido el derecho de preferencia que les asiste según el Numeral 3 del Artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, resultaron ser solicitantes únicos para las notarías vacantes respectivas.
Se solicita que el juez administrativo de cumplimiento ponga un alto a lo que está realizando el CSCN y su Secretaría Técnica, al afectar injustificadamente los derechos al mérito y acceso a los cargos públicos de los notarios, al pretender, con decisiones ocultas y con faltas al debido proceso (modificando las reglas luego de iniciados los procedimientos sin siquiera informar dichas reglas), el desconocer las normas que los obligan a tramitar los derechos de preferencia de estos.” (Resaltado del texto original). 3.- Los hechos.
Como fundamento fáctico de las súplicas, el demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) Afirma que mediante el acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022, el CSCN determinó que, en aquellos eventos en los cuales los notarios presentaran una única solicitud de aplicación del derecho de preferencia, se debía recurrir directamente al numeral 3.° del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, debiéndose remitir la respectiva solicitud al ente nominador y lo allí señalado se había venido aplicando de manera uniforme. 2) A través del Decreto 0057 de 2024 del 30 de enero de 2024, el M.J.D., retiró al señor Pedro León Cabarcas Santoya del cargo de notario segundo del Círculo Notarial 6 PDF 01 de la carpeta “001DEMANDA Y ANEXOS”, págs. 37 y 38.
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 4 de Chía (Cundinamarca). 3) Por medio de certificación del 4 de abril de 2024, la Secretaría Técnica del CSCN hizo constar que mediante el oficio radicado SR2024IE002573 del 21 de febrero de 2024, la Dirección de Administración Notarial comunicó dicha vacancia, para que el despacho fuera “ofertado en Derecho de Preferencia”, afirmó la procedencia de ese derecho y señaló que los notarios de carrera interesados en ejercerlo debían enviar sus solicitudes dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, contados desde el 10 al 16 de abril de 2024. 4) El 10 de abril de 2024, el señor Norby Fernando solicitó su traslado a la Notaría Segunda del Círculo de Chía (Cundinamarca), en ejercicio de la postulación bajo el derecho de preferencia, y aunque cumplía los requisitos previstos el numeral 3 del artículo 178 del Decreto 960 de 1970, la secretaría técnica de la CSCN no remitió dicha solicitud a los entes nominadores, desconociendo así lo dispuesto en los artículos 164 y 173 del Decreto Ley 960 de 1970, 3 de la Ley 588 de 2000, 4 y 6 del Acuerdo 1 de 2020 del CSCN, la Resolución 01918 del 24 de febrero de 2020 del CSCN y el procedimiento operativo dispuesto en el Acta N.° 4 de 2022 del CSCN. 5) Aunque en la comunicación SR2024EE087332, se afirma que la CSCN en sesión del 20 de mayo de 2024 revocó la decisión adoptada mediante el acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022, en razón a que se encuentra pendiente la expedición de una Ley que regule el derecho de preferencia que afecta todos los trámites iniciados, esta nunca fue revocada, pues el acta de la referida sesión nunca se expidió, publicó o notificó, de conformidad con lo señalado en el artículo 11 del Acuerdo 1 de 2020, por lo cual carece de eficacia. 6) Si bien el 30 de septiembre de 2024, solicitó ante la CSCN y su secretaría técnica el cumplimiento de las normas referidas, a través del oficio OAJ-2169 SNR2024EE103086 del 22 de octubre de 2024, la Secretaría Técnica del CSCN señaló que no podía finalizar los procedimientos operativos de preferencia en curso al carecer de competencia para ello.
Además, las normas presuntamente incumplidas no contemplaban un mandato claro, expreso y exigible. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 5 7) El accionante señala expresamente que el asunto no puede tramitarse a través de otras acciones constitucionales, pues no está controvirtiendo la vulneración de derechos fundamentales, ni invoca su protección, precisa que tampoco invoca la vulneración de derechos colectivos, ni persigue la indemnización de perjuicios o daños ocasionados; así como tampoco solicita que el juez se pronuncie sobre la legalidad de alguna actuación. 4.- Contestaciones a la demanda 4.1.- El Ministerio de Justicia y del Derecho (M.J.D.) La directora jurídica de dicho ente ministerial, contestó la demanda por escrito mediante el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de cumplimiento y solicitó que el medio de control ejercido fuera declarado improcedente, para lo cual expuso los siguientes argumentos: -Dice que, si bien integra, preside el CSCN y participa en los trámites administrativos para la expedición de los decretos de nombramiento de notarios de primera categoría, junto con la S.N.R. y la Presidencia de la República, en los términos del artículo 6 del Acuerdo N.° 1 del 31 de enero de 2020, quién ejerce la representación judicial de dicho consejo es la S.N.R. Además, no tiene autonomía para definir las reglas de aplicación del derecho de preferencia, ni competencia para ordenar a la S.N.R. la entrega de notarías. -El medio de control ejercido debe ser declarado improcedente, ante la inexistencia de normas con fuerza material de Ley o actos administrativos que se encuentren vigentes, pues, aunque la regulación y aplicación del derecho de preferencia se basaba en el Decreto 2054 de 2014 y el Acuerdo 02 de 2020 (SIC), aquel fue declarado nulo mediante sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 13 de mayo de 2021 y fueron suspendidos los efectos de este.
Además, en sesión del 24 de junio de 2024, el CSCN revocó el procedimiento establecido para el ejercicio de dicho derecho en la sesión que había tenido lugar el 19 de octubre de 2022, en virtud del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 22 de marzo de 2024. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 6 Así las cosas, la decisión de la S.N.R. de no continuar con el trámite del ejercicio del derecho de preferencia se fundamenta en la falta de competencia del CSCN para expedir procedimientos operativos para su aplicación. -El demandante no cumplió el requisito de constitución en renuencia y, en todo caso, no se evidencia la existencia de un deber incumplido en cabeza de una autoridad específica.
Además, ninguna de las normas cuyo cumplimiento se pretende, contemplan un mandato claro, expreso y exigible dirigido al ente ministerial. 4.2.- Consejo Superior de la Carrera Notarial (CSCN) y la Superintendencia de Notariado y Registro (S.N.R.) La apoderada judicial del CSCN y la S.N.R. contestó la demanda por escrito, mediante el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones de cumplimiento y solicitó que el medio de control ejercido fuera declarado improcedente, para lo cual expuso los siguientes argumentos: -Afirma que el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970 dispone que la carrera notarial y los concursos serán administrados por el CSCN, así como también la integración de dicho cuerpo colegiado, pero no contempla ningún mandato u obligación expresa.
Además, el artículo 173 de dicho decreto y 3 de la Ley 588 de 2000, se refieren al concurso de notarios y su correspondiente lista de elegibles, que actualmente es inexistente. -En cuanto al artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, alega que, con fundamento en las sentencias proferidas por el Consejo de Estado y la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicha corporación, el CSCN en sesión del 20 de mayo de 2024 resolvió “revocar la decisión asumida el 19 de octubre de 2022, con relación al derecho de preferencia”.
Además, esa disposición normativa no contempla un plazo para acatar o ejecutar un determinado mandato, por lo cual no puede exigirse su cumplimiento a través del medio de control ejercido. -Frente a los literales contemplados en el Acuerdo 001 de 2020 y la Resolución 1918 de 2020 dice que son normas expedidas por la CSCN para su estructura y organización, Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 7 pero no contemplan mandatos cuyo cumplimiento pueda ser exigido conforme a las pretensiones del demandante, y tanto dicho consejo, como la S.N.R. ejercen sus funciones conforme a la Ley. -Respecto del Acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022, señala que no se encuentra vigente al ser revocada por el CSCN en la sesión que tuvo lugar el 20 de mayo de 2024.
Agrega que el medio de control ejercido resulta improcedente, teniendo en cuenta que el Congreso de la República es el competente para regular el derecho de preferencia mediante Ley, y con base en esta el CSCN pueda iniciar y finalizar los trámites relacionados con su ejercicio, por lo cual, pide que se ordene su vinculación al presente asunto para integrar la parte pasiva.
Alega que la S.N.R. carece de legitimación en la causa por pasiva, pues de conformidad con lo preceptuado en los artículos 164 del Decreto Ley 960 de 1970, 1.° literales k) y l) y 4 del Acuerdo 1 de 2020, el CSCN es el competente para regular la carrera notarial y determinar los procedimientos relativos al ejercicio de los derechos que de ella se derivan -Asevera que no es posible aplicar el derecho de preferencia contenido en el numeral 3.° del artículo 178 del Estatuto Notarial, pues, si bien el CSCN expidió el Acuerdo 1 del 23 de noviembre de 2021, por el cual estableció un procedimiento para su ejercicio, a través de la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021, al interior del proceso radicado bajo el N.° 11001-03-25-000-2014-01431-00, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 2054 de 2014, en el cual se fundaba la expedición de dicho acuerdo, por lo cual perdió su fuerza ejecutoria.
A su vez, los efectos del referido acuerdo fueron suspendidos por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante el auto interlocutorio proferido el 7 de abril de 2022, en ese mismo proceso, y posteriormente revocado directamente por la CSCN a través del Acuerdo 1 del 13 de mayo de 2022. Por medio de la providencia emitida el 17 de marzo de 2022, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado conminó al CSCN a no incurrir en violación al no reconocer el derecho de preferencia a un notario de carrera, por lo cual mediante el acta Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 8 N.° 4 del del 19 de octubre de 2022, se determinó que en aquellos eventos en los cuales los notarios presentaran una única solicitud de aplicación del derecho de preferencia, se debía recurrir directamente al numeral 3.° del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970.
Sin embargo, en concepto del 27 de febrero de 2024, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado afirmó que, si bien el referido numeral 3.° se encontraba vigente, su regulación, alcance, desarrollo y aplicación se encontraban sometidos a reserva legal, por lo cual, en sesión del 20 de mayo de 2024, el CSCN revocó la decisión asumida el 19 de octubre de 2022.
Concluye señalando que el medio de control ejercido debe ser declaro improcedente, pues, si bien el CSCN estaba dando aplicación al derecho de preferencia, mediante decisiones judiciales se determinó que carecía de competencia para reglamentar su ejercicio. Además, las disposiciones normativas no contemplan un mandato claro y expreso cuyo cumplimiento pueda ser exigible a ninguna autoridad. 5.- El concepto del Ministerio Público.
La agente del Ministerio Público no rindió concepto en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración, con el siguiente derrotero: 1) aspectos procesales previos; 1.1) de la vigencia de las normas cuyo cumplimiento se pretende; 1.2.) del cumplimiento del requisito de constitución en renuencia frente al M.J.D.; 1.3.) de la legitimación en la causa por pasiva de la S.N.R. 2) la finalidad del medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley medio o de actos administrativos; 3) las disposiciones legales cuyo cumplimiento se reclama; 4) el caso concreto. 1.- Aspectos procesales previos 1.1.- De la vigencia de las normas cuyo cumplimiento se pretende Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 9 Teniendo en cuenta que en el escrito de contestación a la demanda, el M.J.D. manifestó que el medio de control ejercido debía ser declarado improcedente, en tanto no existía ningún incumplimiento, así como tampoco normas con fuerza material de Ley o actos administrativos vigentes, se procederá a revisar la vigencia de cada una de las disposiciones normativas y los actos administrativos frente a los cuales se dirige el presente medio de control.
A) El artículo 3.° de la Ley 588 de 2000, “por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”: contrario a lo que afirma el M.J.D., la disposición normativa en comento se encuentra vigente y la expresión “por el gobierno”, contenida en esta, fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 097 de 2001, al estimar que a través de esta el legislador había reproducido lo ya señalado en el artículo 161 del Decreto 960 de 1970, en cuanto a la facultad del Gobierno Nacional para realizar el nombramiento de los notarios de primera categoría. B) El artículo 164 del Decreto 960 de 1970, “Por el cual se expide el Estatuto de Notariado”: Aunque a través del artículo 11 de la Ley 588 de 2000, se derogó expresamente dicha disposición normativa, por medio de la sentencia C- 421 de 2006, la Corte Constitucional declaró inexequible la expresión “164” allí contenida, al estimar que el legislador mediante la Ley 588 de 2000 había incurrido en una omisión relativa, al no señalar de forma concreta el organismo competente para convocar y administrar los concursos, así como también la carrera notarial y derogar la disposición que contiene el único órgano competente para ello, en una norma con fuerza material de Ley, o sin crear otro para sustituirlo, siendo el único competente para ello.
En ese orden de ideas, el referido artículo 164 del Decreto 960 de 1970 también se encuentra vigente. C) El Artículo 173 del Decreto 960 de 1970 “por el cual se expide el Estatuto de Notariado”: Contrario a lo señalado por el M.J.D., la disposición normativa en comento también se encuentra vigente. D) El Artículo 178 numeral 3.° del Decreto 960 de 1970 “por el cual se expide el Estatuto de Notariado”: la disposición jurídica a la que se alude también se encuentra vigente, para lo cual resulta pertinente traer a colación lo señalado por la Sala de Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 10 Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el concepto 2507 del 27 de febrero de 2024, emitido al interior del proceso radicado bajo el N.° 11001030600020230020800, en respuesta a la consulta elevada por el Gobierno Nacional, por intermedio del M.J.D., sobre el alcance y la forma de hacer efectivo el derecho de preferencia otorgado a los notarios de carrera, en el cual se dispuso lo siguiente respecto de su vigencia: “(…) en primer lugar (…) ninguna disposición legal ha derogado expresamente el artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, por lo que prima facie, por lo menos formalmente, al artículo continúa vigente.
Tampoco lo hizo la Ley 588 de 2000 (…) De lo que se colige que las normas del Estatuto de Notariado que regulan, entre otras materias, la forma de designación y retiro de los notarios, las situaciones administrativas e que pueden encontrarse y la carrera notarial, así como el derecho de preferencia al que se alude, no fueron derogadas expresamente.
(…) (…) la alusión a la preferencia en el artículo 6.° de la Ley 588 del 2000, difiere sustancial y objetivamente de lo previsto en el artículo 178, numeral 3.° del Estatuto del Notariado, pues esta última disposición, ala que doctrinalmente se le denomina derecho de preferencia, alude a u derecho de carrera cuyo destinatario es quién ya es otario designado en propiedad por haber superado previamente el concurso.
Por lo tanto, este derecho fue concebido a favor de quien habiendo sido nombrado e propiedad en determinada notaria, desee, eventualmente ser designado e otra de la misma categoría que esté vacante, dentro de la misma circunscripción político administrativa. Como se trata, en consecuencia de preceptos que difieren e su alcance (operan, uno en el concurso y el otro en la carrera notarial) y en sus garantías (el primero crea una forma de desempate frente a una plaza y el segundo consagra un derecho de carrera9, concluye a sala queo existe base jurídica alguna para sostener que el artículo 6.° o las demás normas de la Ley 588 de 200 hayan derogado tácitamente el numeral 3.° del artículo 178 del Estatuto notarial y, por lo tanto, que hayan excluido del ordenamiento jurídico del derecho de preferencia allí regulado por el legislador extraordinario Así las cosas, puede afirmarse que el citado numeral 3.° del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, o ha sido derogado expresa ni tácitamente.
(…) El numeral 3.° del artículo 178 del Estatuto de Notariado tampoco ha sido declarado inexequible por la Corte Constitucional, no obstante existir una sentencia de esa corporación que conoció del numeral 4 de esa disposición y lo declaró exequible de manera condicionada (…) por esta razón, se concluye de nuevo que el numeral 3.° del artículo 178 del Estatuto del Notariado integra el ordenamiento jurídico y actualmente se encuentra vigente.” (Resalta la Sala).
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 11 E) Los artículos 4 literal g) y 6 literal j) del Acuerdo 001 del 31 de enero de 2020 “por el cual se adopta el reglamento del Consejo Superior de Carrera Notarial” y el artículo 1.° de la Resolución 1918 del 24 de febrero de 2020 “por la cual se delegan unas funciones en la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Carrera Notarial”: Contrario a lo que sostiene el M.J.D., las disposiciones normativas a las que se alude, también se encuentran vigentes.
F) Las expresiones “este consejo decide que cuando hay una sola solicitud, la secretaría técnica oficia de inmediato al nominador para que se proceda con el nombramiento”; “para que cuando haya una sola competencia que os permita dudar sobre la preferencia, se autoriza que por secretaría se adopte la decisión, de acuerdo?”, y “posterior a ello se agotará el trámite de preferencia, de conformidad con los criterios establecidos en la presente sesión”, contenidas en el Acta N.° 4 del 19 de octubre de 2020.
En cuanto al acto administrativo al que se alude, advierte esta Sala de Decisión que le asiste la razón al M.J.D., cuando afirma que no se encuentra vigente, por las razones que a continuación se exponen: a) Tal como lo precisó el M.N.J. y la S.N.R., el Presidente de la República expidió el Decreto 2054 de 2014, a través del cual reglamentó la forma en la cual los notarios de carrera ejercerían el derecho de preferencia previsto en el numeral 3 del artículo 178 del Decreto Ley 960 de 1970, así mismo, en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 164 de este último Decreto y el artículo 4.° literal l) del Acuerdo 001 del 31 de enero de 2020, el CSCN profirió el Acuerdo 1 del 23 de noviembre de 2021, mediante el cual estableció el procedimiento para el ejercicio del derecho de preferencia. No obstante, por medio de la sentencia proferida el 13 de mayo de 2021, al interior del proceso radicado bajo el N.° 2014-01431 (4668-2014), la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, declaró la nulidad del referido Decreto 2054 de 2014, al estimar que, en virtud de la reserva legal contenida en el artículo 131 de la Constitución Política, los asuntos del servicio público que prestan los notarios, entre ellos, los aspectos de la carrera notarial, no podían ser regulados mediante decretos reglamentarios, ni resoluciones; únicamente mediante leyes expedidas por el Congreso.
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 12 Seguidamente, por medio del auto interlocutorio del 7 de abril de 2022, emitido en ese mismo proceso, la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado consideró que los artículos 1, 4, 5, 6, 10 y 11 del Acuerdo 1 del 23 de noviembre de 2021, reproducían el contenido del Decreto 2054 de 2014, y aunque no era evidente que los artículos 2, 3, 7, 8 y 9 de dicho acuerdo reprodujeran el acto administrativo anulado, su eficacia no sería posible sin los primeros, por lo cual decretó la suspensión de los efectos de todo el Acuerdo 1 de 2021. b) A través del concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 27 de febrero de 2024, al interior del proceso radicado bajo el N.° 2023-0020800, se precisó que, si bien el derecho de preferencia contenido en el numeral 3.° del artículo 178 del Decreto 960 de 1970 se encontraba vigente, su regulación, alcance, desarrollo y aplicación, se encontraba sometido a reserva legal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Constitución Política. c) A través de la certificación del 22 de mayo de 20247, la jefe de la Oficina Jurídica de la Secretaría Técnica del CSCN, hace constar que en la sesión llevada a cabo el 20 de ese mismo año, dicho consejo, al conocer el contenido del referido concepto, decidió “Revocar la decisión asumida el 19 de octubre de 2022, con relación al derecho de preferencia.” De lo expuesto, se entiende que, con fundamento no solo en las decisiones proferidas ya referidas, sino también en la certificación emitida el 22 de mayo de 2024, el acto administrativo contenido en el acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022 ya no se encuentra vigente. d) Por último, es de anotar que, con independencia de que el acta por medio de la cual se afirma se revocó la decisión contenida en el acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022 no hubiera sido publicada en los términos del artículo 11 del Acuerdo 1 del 31 de enero de 2020, ello no implica que sea inexistente, o carezca de validez.
Además, no es posible aplicar el criterio fijado por el CSCN en dicho acto administrativo, como quiera que en virtud del artículo 131 de la Constitución Política, la regulación, alcance, desarrollo y 7 Carpeta “001DEMANDA Y ANEXOS”, PDF “PRUEBA31102024_164424”. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 13 aplicación del derecho de preferencia contenido en el numeral 3.° del artículo 178 del Decreto 960 de 1970, se encuentra sometido a reserva legal.
En ese orden de ideas, se procederá a rechazar el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos ejercido, únicamente frente al Acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022, por las razones expuestas. 1.2.- El cumplimiento del requisito de constitución en renuencia frente al M.J.D. En cuanto al cumplimiento del requisito de constitución en renuencia frente a la accionada, la Sala advierte lo siguiente: a) El numeral 5.° del artículo 10.° de la Ley 393 de 1997 contempla, como uno de los requisitos formales de la demanda que se presente en ejercicio del medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, que el actor acredite la constitución en renuencia de la autoridad o particular responsable de la ejecución de la norma o acto administrativo correspondiente.
En concordancia con lo anterior, el artículo 161 del CPACA dispone: “ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: (…) 3. Cuando se pretenda el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, se requiere la constitución en renuencia de la demandada en los términos del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997.” (se resalta).
En los términos del inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1998, el requisito de constitución en renuencia consiste en el deber a cargo del accionante en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, que previo a presentar la demanda reclame ante la autoridad o entidad presuntamente incumplida el cumplimiento del mandato legal o acto administrativo incumplido y, que esta, a su vez, se ratifique en su incumplimiento de forma expresa o tácita, esto es, guardando silencio sobre el requerimiento dentro de los diez (10) días siguientes a su presentación. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 14 Así las cosas, se entiende que mediante dicho requisito lo que se procura es otorgarle la oportunidad a la autoridad o entidad presuntamente incumplida que cumpla la obligación de ejercer las competencias atribuidas por la Ley, sin necesidad de que intervenga una autoridad judicial para que así se lo ordene y, para que se entienda cumplido, el actor debe haber solicitado directa y previamente ante la autoridad pública o particular respectivo, el cumplimiento de las normas cuyo incumplimiento alega.
En ese orden, es evidente que la constitución en renuencia se constituye no sólo en un requisito formal de la demanda, sino de procedibilidad del medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. No obstante, no se exige el cumplimiento de dicho requisito, cuando el actor alegue la causación de un inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable al cumplirlo, el cual debe sustentar debidamente en su demanda y probar la inminencia del perjuicio que se causaría8.
En cuanto al requisito al que se alude, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. 8 Consejo de Estado, Sección Quinta providencia de 13 de noviembre de 2003, expediente número 25000- 23-27-000-2003-1877-01(ACU), M P Darío Quiñones Pinilla. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 15 Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.”9 (Resalta la Sala). b) En el presente caso, se advierte que, si bien el demandante previo a la presentación de su demanda no presentó ante el M.J.D. ninguna petición dirigida a obtener el cumplimiento de las normas con fuerza material de Ley y actos administrativos presuntamente incumplidos, tampoco dirigió su demanda frente a dicho ente ministerial, y fue con posterioridad al auto admisorio que este procedió a contestar la demanda, razón por la cual se ordenó su vinculación al presente asunto para integrar la parte demandada, por medio de auto del 10 de diciembre de 2024.
Así las cosas, se ha precisado que en aquellos eventos en los cuales el juez de cumplimiento es quien vincula a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico se encuentra llamada a cumplir el mandato legal o acto administrativo incumplido, en los términos del artículo 5.° de la Ley 393 de 1997, quien constituye en renuencia a la autoridad judicial es el juez de cumplimiento y no el accionante.
Así lo precisó el Consejo de Estado, en los siguientes términos: “(…) En consecuencia, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura será llamada al presente proceso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.° de la Ley 393 de 1997, según el cual, el juez de cumplimiento debe notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico pueda tener competencia para cumplir con el deber omitido, de forma que, es el mismo operador jurídico quien constituye en renuencia a la autoridad administrativa (…)”.
(Resalta la Sala). En ese orden, de ideas, teniendo en cuenta que mediante auto del 10 de diciembre de 2024 se ordenó la vinculación del M.J.D. al presente proceso para integrar la parte demandada, y se le notificó de la existencia del presente medio de control, fue el juez de cumplimiento quien lo constituyó en renuencia respecto de cada una de las normas 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01, C.P. Susana Buitrago.
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 16 cuyo incumplimiento aduce el accionante, razón por la cual se tiene por cumplido el requisito al que se alude frente a dicho ente ministerial. 1.3.- De la legitimación en la causa por pasiva de la S.N.R. La legitimación en la causa hace relación a la capacidad o interés jurídico que tienen las partes en un determinado proceso para formular o controvertir pretensiones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley.
Así, se encuentra legitimado en la causa por pasiva quien, conforme a la Ley sustancial, tiene la aptitud o capacidad para controvertir u oponerse a las pretensiones formuladas por el demandante en un determinado proceso. En tratándose del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, la legitimación en la causa por pasiva se encuentra prevista en el artículo 5.° de la Ley 393 de 1997, conforme al cual dicho medio de control deberá dirigirse frente a la autoridad que le corresponda cumplir los mandatos contenidos en la norma con fuerza material de Ley o acto administrativo.
En cuanto a este punto la S.N.R. alega que carece de legitimación en la causa por pasiva porque conforme a los artículos 164 del Decreto Ley 960 de 1970, 1.° literales k) y l) y 4 del Acuerdo 1 de 2020, no le compete regular la carrera notarial y determinar los procedimientos relativos al ejercicio de los derechos que de ella se derivan Al respecto, la Sala encuentra que la excepción propuesta no se encuentra llamada a prosperar, toda vez que, contrario a lo que afirma, sí tiene un interés jurídico para controvertir las pretensiones de cumplimiento elevadas por el actor en el presente asunto y una relación directa con los hechos que dieron lugar al medio de control ejercido, pues dentro de sus funciones se encuentran aquellas dirigidas a realizar los procedimientos administrativos referidos al ejercicio de los derechos de carrera previamente aprobados por el CSCN y a recibir y tramitar los derechos de preferencia presentados por los notarios de carrera Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 17 En ese orden, esta Sala de decisión declarará que no prospera la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la S.N.R. 2.
Finalidad del medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos El medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, consagrado en el artículo 87 de la Constitución Política y desarrollado por la Ley 393 de 1997 y el artículo 146 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) tiene por finalidad hacer efectivo el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada, en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir tanto a las autoridades públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente a cumplirlos y, de tal forma, hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurídico existente.
Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos exigidos para la procedencia del medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos son los siguientes: a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos (art. 1.° Ley 393 de 1997). b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts. 5. º y 6. º ibidem). c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8. º de la misma norma). d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente y exigible actualmente.
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 18 e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico, salvo el caso de que, de no proceder el juez administrativo, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 3.-Las normas con fuerza material de Ley y el acto administrativo cuyo cumplimiento se pretende.
El demandante alega como mandatos incumplidos los contenidos en los artículos 3.° de la Ley 588 de 2000; 164, 173 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970, 4 literal G) y 6 literal J) del Acuerdo 001 de 2020 y, 1.° numeral 5 de la Resolución N.° 01918 del 24 de febrero de 2020, los cuales preceptúan lo siguiente: a) El artículo3.° de la Ley 588 de 2000 “por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”, que señala lo siguiente: “ARTICULO 3.° LISTA DE ELEGIBLES.
Los notarios serán nombrados por el gobierno, de la lista de elegibles que le presente el organismo rector de la carrera notarial, las cuales deberán publicarse en uno o varios diarios de amplia circulación nacional. La lista de elegibles tendrá una vigencia de dos años. El organismo competente señalado por la ley, convocará y administrará los concursos, así como la carrera notarial.” b) Los artículos 164, 173 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970 “por el cual se expide el Estatuto de Notariado”, que disponen lo siguiente: “ARTICULO 164.
CARRERA NOTARIAL. La carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior, integrado entonces, por el Ministro de Justicia, los Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación y dos Notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para periodos de dos años por los Notarios del país, en la forma que determine el Reglamento.
Para el primer periodo la designación se hará por los demás miembros del Consejo. En el Consejo tendrá voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro. (…) Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 19 ARTICULO 173.
VACANTE. Dentro de los cinco días siguientes al en que ocurra la necesidad de proveer un cargo en propiedad, el Gobernador, Intendente o Comisario y el Tribunal avisarán la ocurrencia de la vacante al Consejo, para que este envíe actualizada la lista de los candidatos aprobados en concurso. (…)
ARTICULO 178. OBLIGACIONES POR PERTENECER A LA CARRERA NOTARIAL. El pertenecer a la carrera notarial implica: (…) 3. Preferencia para ocupar, a solicitud propia y dentro de la misma circunscripción político - administrativa, otra Notaría de la misma categoría que se encuentre vacante.” c) Los artículos 4 literal G) y 6 literal J) del Acuerdo 1 del 31 de enero de 2020 “por el cual se adopta el reglamento del Consejo Superior de Carrera Notarial”, que contemplan lo siguiente: “Artículo 4.°.
Funciones del Consejo Superior de la Carrera Notarial (…) g)Conformar, organizar y entregar a los nominadores las listas de elegibles para los nombramientos de notarios en propiedad. (…) Artículo 6.° Funciones de la Secretaría Técnica del Consejo Superior de la Carrera Notarial. (…) j) Realizar los procedimientos administrativos que se refieran al ejercicio de los derechos de carrera y que hayan sido previamente aprobados por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. d) El artículo 1.°, numeral 5.° de la Resolución 1918 de 2020, “por la cual se delegan unas funciones en la Secretaría Técnica del Consejo Superior de Carrera Notarial”, que prescribe lo siguiente: “Artículo 1.°.
Deléguese en el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro, en su condición de Secretario Técnico del Consejo Superior de la Carrera Notarial, las siguientes funciones: (…) Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 20 5.
Recibir y tramitar los derechos de preferencia presentados por los notarios de carrera y verificar que cumplan los requisitos exigidos, de conformidad con la normatividad vigente.” 4.- El caso concreto. De los argumentos expuestos por el demandante, se logra evidenciar que considera incumplidos los mandatos contemplados en los artículos 3.° de la Ley 588 de 2000; 164, 173 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970, 4 literal G) y 6 literal J) del Acuerdo 001 de 2020 y, 1.° numeral 5 de la Resolución N.° 01918 del 24 de febrero de 2020, por parte del CSCN y la S.N.R., al no remitir su solicitud de traslado a la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Chía a los entes nominadores, para que realizaran el respectivo nombramiento, en aplicación del derecho de preferencia, así como también la de los notarios en propiedad que presentaron una única solicitud.
En los términos en que ha sido propuesta la controversia, la Sala declarará improcedente el medio de control ejercido, por las razones que a continuación se exponen: 2) En relación con los requisitos mínimos de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control jurisdiccional de cumplimento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos, el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la ejecución del deber omitido.
“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica”10 En sentencia de 2003, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló: “La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, expediente 2002-1065- 01(ACU-1498), C.P. Roberto Medina López.
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 21 de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (…) “En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar”.
(resalta la Sala)11. De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes trascritos y con los lineamientos trazados por esta corporación en reiteradas oportunidades12, se tiene lo siguiente: a) El deber jurídico incumplido consignado en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo debe contener un mandato imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la cual se busca su cumplimiento, sin ningún condicionamiento.
Es decir, su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión alguna. b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus funciones. c) Que el demandante no cuente con otro mecanismo judicial para lograr el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o los actos administrativos. d) Finalmente, en los eventos en los que la norma cuyo cumplimiento se demanda no reúnan las características anotadas anteriormente no se podrá acceder a las pretensiones de la demanda. 3) De los argumentos expuestos en la demanda, se logra evidenciar que a través del 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, rad. 2003-00451-01, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. 12 Consultan entre otras: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, sentencia de 20 de febrero de 2012, exp.
AC-2012-00061, MP Fredy Ibarra Martínez. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 22 medio de control ejercido el demandante no pretende que se cumpla lo dispuesto en los referidos artículos 3.° de la Ley 588 de 2000; 164, 173 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970, 4 literal G) y 6 literal J) del Acuerdo 001 de 2020 y, 1.° numeral 5 de la Resolución N.° 01918 del 24 de febrero de 2020, sino que lo realmente pretendido por este es que la S.N.R., como secretaría técnica del CSCN, remita su solicitud de traslado a la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca) a los entes nominadores, a fin de que realicen el respectivo nombramiento, en aplicación del derecho de preferencia, así como también la de los notarios en propiedad que presentaron una única solicitud, pretensiones estas que no se pueden debatir en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, pues dicho medio de control no tiene por finalidad el reconocimiento de derechos subjetivos.
Así lo ha establecido el Consejo de Estado y lo ha recordado recientemente esta Sala13 en los siguientes términos: “(…) recalca la Sala que la acción de cumplimiento no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno. El fin de esta acción es el exigir el respeto de los derechos ya existentes y que se acaten las normas que los reconocen, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho.
Conviene precisar que si bien, cualquier persona puede ejercer la acción constitucional prevista en la Ley 393 de 1997, para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos que contengan una obligación clara y precisa en cabeza de las autoridades públicas o de los particulares en ejercicio de funciones públicas, ello no quiere decir que este mecanismo pueda ser ejercido para obtener del juez una orden dirigida a autoridad administrativa para que reconozca un derecho o un beneficio que la demandante crea tener a su favor.
Respecto del particular, esta Sala ha dicho: “…esta acción constitucional no procede para reconocer derechos o para definir exclusivamente la interpretación válida de una norma. Así, no puede ser otra la interpretación del núcleo esencial de la acción de cumplimiento, puesto que, si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría sin sentido la existencia de los 13 Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, 10 de junio de 2022, radicado No. 2022-00316-00.
Magistrado Ponente: Moisés Rodrigo Mazabel Pinzón. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 23 mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos”. 14(resalta la Sala). En coherencia con lo anterior, es claro que la acción de cumplimiento entraña un análisis objetivo a través del cual se busca establecer si el deber jurídico incumplido, contenido en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo, contiene un mandato inobjetable, preciso y exigible a la autoridad frente a la cual se busca su cumplimiento y si ésta ha sido renuente en su acatamiento.
Situación que no puede inferirse dentro del presente caso, cuando lo que se pretende al invocar los artículos 3.° de la Ley 588 de 2000; 164, 173 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970, 4 literal G) y 6 literal J) del Acuerdo 001 de 2020 y, 1.° numeral 5 de la Resolución N.° 01918 del 24 de febrero de 2020, sino obtener el reconocimiento de un interés particular y concreto.
Razón por la cual, no resulta en esta instancia procedente declarar el incumplimiento de las disposiciones objeto de controversia dentro del presente medio de control de cumplimiento. 4) Sin perjuicio de lo expuesto y si en gracia de discusión la Sala considerara que no se busca un interés particular mediante el presente medio de control, se estima que las pretensiones tampoco tendrían vocación de prosperidad, en tanto algunas de las normas con fuerza material de Ley cuyo cumplimiento se pretende, esto es, los artículos 3.° de la Ley 588 de 2000; 164 y 178 numeral 3.° del Decreto Ley 960 de 1970, no contienen deberes que lleven implícitos mandatos perentorios, directos y exigibles respecto de una determinada autoridad, tal como se pasa a ver: - El artículo 3.° de la Ley 588 de 2000, “por medio del cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial”, hace mención a la facultad nominadora de los notarios en cabeza del Gobierno Nacional, con base en la lista de elegibles que sea presentada por el CSCN, su publicación en diarios de amplia circulación nacional y la vigencia de dichas listas, así como también la competencia de dicho consejo para convocar y administrar los concursos y la carrera notarial. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, C.P.: Mauricio Torres Cuervo, Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil doce (2012), Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00046-01(ACU).
Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 24 - El artículo 164 del Decreto 960 de 1970, “Por el cual se expide el Estatuto de Notariado”, contempla la competencia en cabeza del CSCN para administrar la carrera notarial y los concursos y la forma en la que se encuentra conformado dicho consejo. - El Artículo 178 numeral 3.° del Decreto 960 de 1970, “por el cual se expide el Estatuto de Notariado”, establece el derecho de preferencia en favor de los notarios que pertenezcan a la carrera notarial para ocupar, a solicitud propia y dentro de la misma Ahora, si bien podría considerarse que el artículo 173 del Decreto 960 de 1970, contempla un mandato claro dirigido al gobernador, intendente, comisario y tribunal, consistente en que dentro de los cinco (5) días siguientes al en que ocurra la necesidad de proveer un cargo en propiedad avisen o den cuenta de la ocurrencia de la vacante al CSCN, a través de la certificación suscrita por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Secretaría Técnica de dicho consejo el 4 de abril de 2024, se logra demostrar que mediate el oficio del 21 de febrero de 2024, con radicado SNR2024IEE002574, la Dirección de Administración Notarial comunicó la vacancia de la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca), en cumplimiento de dicha norma.
Además, según lo informado por el M.J.D. aún no existen listas de elegibles. En ese orden de ideas, las pretensiones de cumplimiento frente a esa disposición normativa no se encontrarían llamadas a prosperar. Tampoco se encontrarían llamadas a prosperar respecto de los artículos 4 literal g) y 6 literal j) del Acuerdo 001 del 31 de enero de 2020,“por el cual se adopta el reglamento del Consejo Superior de Carrera Notarial”, toda vez que dichas disposiciones normativas contemplan las funciones a cargo del CSCN y la S.N.R. de conformar, organizar y entregar a los nominadores las listas de elegibles para los nombramientos de notarios en propiedad, y de realizar los procedimientos administrativos que se refieran al ejercicio de los derechos de carrera aprobados previamente, respectivamente.
A su vez, el artículo 1.° de la Resolución 1918 del 24 de febrero de 2020 contiene la función a cargo de la S.N.R. de recibir y tramitar los derechos de preferencia presentados por los notarios de carrera y verificar que cumplan los requisitos exigidos, de conformidad con la normatividad vigente. Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 25 Según el diccionario de la Real Academia Española, la palabra función se define como la “acción o capacidad de actuar propias de alguien o algo”15, a partir de lo cual se advierte que los preceptos normativos contenidos en los referidos artículos 4 literal g), 6 literal j) del Acuerdo 001 del 31 de enero de 2020 y 1.° numeral 5.° de la Resolución 1918 del 24 de febrero de 2020, que los demandantes señalan como incumplidos, consagran las acciones, capacidades o facultades que pueden desplegar tanto el CSCN, como la S.N.R., en ejercicio de sus funciones.
De esta manera, al no contener un deber o mandato imperativo, inobjetable y perentorio dirigido al MinMinas, tampoco puede predicarse su incumplimiento respecto de dichas autoridades. Sin perjuicio de lo expuesto, tal como se explicó en el acápite de aspectos procesales previos de esta providencia, para esta Sala es claro que en razón a las diferentes decisiones proferidas por el Consejo de Estado y la Sala de Consulta y Servicio Civil de dicha corporación, actualmente no existe una norma vigente que regule el ejercicio del derecho de preferencia de los notarios, contenido en el numeral 3.° del artículo 178 de la Ley 960 de 1970. 5) Por otra parte, aunque en el presente asunto el demandante aporta copia de algunas sentencias proferidas al interior de procesos iniciados por notarios de carrera, contra el CSCN, en ejercicio de la acción de amparo, a través de los cuales se podría deducir que al presente asunto se le debía dar el trámite de acción de tutela, el señor Mora Sánchez en su demanda fue claro al señalar que a través del medio de control ejercido no controvertía, ni invocaba la protección de ningún de sus derechos fundamentales.
Además de esta manifestación clara y expresa del accionante, la Sala tampoco evidencia la vulneración de algún derecho de esta naturaleza. 6) Si bien las razones expuestas resultan suficientes para declarar la improcedencia del medio de control ejercido, se considera pertinente resaltar que, en el presente asunto, a través del Decreto N.° 0057 del 30 de enero de 2024, por edad de retiro forzoso se ordenó el retiro del servicio del señor Pedro León Cabarcas Santoya, quién fungía como notario segundo del Círculo Notarial de Chía (Cundinamarca), y que el señor Norby Fernando Mora Sánchez está nombrado en propiedad en la Notaría Primera de Facatativá, es evidente que podía solicitar el respectivo nombramiento o traslado en ejercicio del 15 https://www.rae.es/diccionario-estudiante/funci%C3%B3n Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 26 derecho de preferencia, siendo competente para resolverla la Secretaría Técnica del CSCN mediante acto administrativo, o en su caso, guardar silencio.
En ese orden de ideas, además de lo ya expuesto, se considera que de todos modos el medio de control ejercido sería improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 9 de la Ley 393 de 1997, pues el demandante podía ejercer los recursos que fueran procedentes, no solo frente al oficio OAJ-2169 SNR2024EE103086 del 22 de octubre de 2024, por medio del cual la Secretaría Técnica del CSCN se negó a resolver su solicitud en ejercicio del derecho de preferencia, sino también respecto del acto administrativo ficto o presunto derivado de a falta de respuesta de dicha autoridad y, una vez agotados, en el evento en el cual las demandadas adopten decisiones desfavorables a sus intereses puede ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del CPACA.
Además, tal como se precisó en acápites anteriores, el medio de control de cumplimiento no tiene por objeto resolver conflictos entre las partes, así como tampoco reconocer derechos de naturaleza subjetiva. Así, la Sala reitera que, en el presente caso, la parte demandante más allá de solicitar el cumplimiento de las norma antes transcritas, lo que pretende mediante esta acción es que se resuelva lo pertinente a un derecho subjetivo, que se concreta en su derecho de preferencia como notario de carrera de que trata el numeral 3.° del artículo 178 de la Ley 960 de 1970 y, en consecuencia, se le nombre en un cargo vacante en otra sede; lo cual no es posible a través de la acción de cumplimiento, por cuanto no se puede sustituir a la autoridad competente para resolver respecto del reconocimiento de un determinado derecho.
Al respecto, resulta pertinente hacer mención a la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado el 17 de marzo de 2022, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el N. 11001032500020170053100 (2463-2017), a través de la cual se declaró la nulidad de unos actos administrativos a través de los cuales la Secretaría Técnica del CSCN declaró improcedente la solicitud presentada por una notaría de carrera de que, en ejercicio del derecho de preferencia, se le designara en otra notaría. Con fundamento en las consideraciones expuestas, esta Sala de decisión procederá a declarar improcedente la demanda interpuesta por el Norby Fernando Mora Sánchez, a Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 27 través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos.
Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB-SECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
1.°) Rechazar la demanda interpuesta por el señor Norby Fernando Mora Sánchez, a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos, frente al Acta N.° 4 del 19 de octubre de 2022, por las razones expuestas en esta providencia. 2.°) Declarar como no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la S.N.R. por las razones expuestas en esta providencia. 3.°) Declarar improcedente la demanda interpuesta por el señor Camilo Andrés Acevedo Corzo, en nombre y representación del señor Norby Fernando Mora Sánchez, en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos. 4.°) Notificar esta decisión a las partes vía electrónica en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997. 5.º) Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (firmado electrónicamente) Expediente: 25000-23-41-000-2024-01910-00 Demandantes: Norby Fernando Mora Sánchez Cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o de actos administrativos 28 MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.