TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-033-2025-00074-01 Medio de control: Reparación directa Demandante: Hilvia Bibiana Vidal y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Temas: Ejecución extrajudicial de un miembro de la Unión Patriótica.
Contabilización de la caducidad en casos de delitos de lesa humanidad. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos Caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica vs. Colombia. Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante contra el auto proferido el 4 de abril de 2025, mediante el cual el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda de referencia por haber operado la caducidad de la acción. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda: El 21 de febrero de 2025, la señora Hilvia Bibiana Vidal y otros presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional para que se la declare patrimonial y extracontractualmente responsable de la presunta ejecución extrajudicial del señor Galvis Osorio Estrada Vidal (anex.
“DEMANDA21022025 (…)”, arch. 001, exp. electrónico de primera instancia). Según el relato de la demanda, el señor Estrada Vidal era miembro de la Unión Patriótica -UP- en el departamento de La Guajira. El 15 de mayo de 2006, en el corregimiento de Las Flores, municipio de Dibulla (La Guajira), fue ejecutado extrajudicialmente por miembros del Ejército Nacional y su muerte se presentó como una baja en combate en el marco de la operación táctica Marcial.
Los hechos fueron investigados, inicialmente, por el Juzgado 20 de Instrucción Penal Militar y, posteriormente, debido a irregularidades, por la Fiscalía 63 Especializada de la Unidad Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Así, en versión voluntaria rendida por el mayor Luis Fernando Báez Angarita, los familiares de la víctima directa conocieron lo ocurrido el día de los hechos.
Sin embargo, a la fecha, no se les ha entregado su cuerpo y los autores del crimen, ya individualizados, fueron puestos en libertad. Los hechos también fueron documentados en el libro Colombia, deuda con la humanidad 2: 23 años de falsos positivos, en el que se registró el deceso del señor Estrada Vidal como un falso positivo, y, mediante auto del 27 de septiembre de 2020, los integrantes de su grupo familiar fueron reconocidos como víctimas e intervinientes por la Sala de Reconocimiento de la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP- en el caso nro. 003, que continúa en etapa de investigación. A su vez, se hizo referencia a la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDH- el 27 de julio de 2022, en la que se declaró la Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 responsabilidad del Estado colombiano frente al exterminio de los integrantes de la UP y que, en criterio de la parte actora, habilitaría a las víctimas que no hicieron parte del proceso a presentar demandas a nivel interno, como es el caso de los accionantes.
Finalmente, los demandantes aseguraron que no acudieron antes a la jurisdicción por el temor generalizado y la estigmatización de la que, aún hoy, son objeto los familiares de los miembros de la UP. 2. La decisión apelada: El 4 de abril de 2025, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda por haber operado la caducidad de la acción (arch.
“004Autoquerechaz (…)”, ib.). Explicó que, desde el 15 de mayo de 2006, los demandantes se enteraron de la muerte del señor Estrada Vidal y que ésta había sido ocasionada por los miembros del Ejército Nacional. Luego, en los términos de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 del Consejo de Estado1, el plazo de caducidad empezó a correr el mismo día del hecho dañoso y venció el 16 de mayo de 2008, toda vez que no se probaron circunstancias que materialmente hubiesen impedido el ejercicio oportuno del derecho de acción y el reconocimiento de los accionantes como víctimas ante la JEP no incide en el cómputo del término legal.
A propósito de la decisión de la Sala de Reconocimiento de la JEP, advirtió que, en esa oportunidad, solamente se estableció que las víctimas indirectas tienen derecho a conocer la verdad y la responsabilidad por la comisión del delito en el marco del proceso penal, lo que no genera efectos en materia de indemnización o del medio de control de reparación directa.
La decisión fue notificada mediante anotación en el estado electrónico del 7 de abril de 2025. 3. El recurso de apelación: El 10 de abril siguiente, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la decisión en comento (arch. “004_MemorialWeb (…)”, ib.). Señaló que los familiares del señor Estrada Vidal solamente conocieron de forma cierta sobre la participación y la responsabilidad del Estado en la producción del daño el 30 de enero de 2023, cuando se notificó la sentencia de la Corte IDH, pues allí se declaró responsable al Estado colombiano del exterminio de los integrantes de la UP.
En cuanto a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, reprochó que el a quo no se pronunció sobre sus fundamentos para concluir que los demandantes tenían las condiciones de seguridad necesarias para ejercer su derecho de acción. A su vez, cuestionó que no se haya considerado que, en la sentencia de la Corte IDH, se habilitó a las víctimas que no hicieron parte del proceso a presentar demandas a nivel interno, de modo que la caducidad debería contarse desde la fecha de notificación de la decisión. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación nro. 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033). Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 Aunado a lo anterior, adujo que, en el auto proferido el 20 de marzo de 20172, el Consejo de Estado invocó la imprescriptibilidad de la acción penal para concluir que la caducidad no es oponible en los casos en los que se demande la responsabilidad del Estado por delitos de lesa humanidad.
En respaldo de sus argumentos, el apoderado mencionó el bloque de constitucionalidad, las garantías judiciales de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -CADH- y caracterizó la muerte del señor Estrada Vidal como un delito de lesa humanidad. 4. El 25 de abril de 2025, el a quo, con fundamento en el numeral 1º del artículo 243 y el artículo 244 de la Ley 1437 de 2011, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación (arch.
“007Autoconcedeap (…)”, ib.). 5. Por reparto del 6 de mayo de 2025, se asignó el conocimiento del asunto al magistrado ponente (arch. 001, exp. electrónico de segunda instancia), ingresando al despacho para emitir pronunciamiento el 12 de mayo siguiente3. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia, procedencia y oportunidad. La Subsección es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante, porque el proceso de referencia tiene vocación de doble instancia y el auto que rechaza la demanda es susceptible de este medio de impugnación, conforme lo establece el numeral 1º del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-.
De igual forma, la alzada se interpuso en término, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3º del artículo 244 ib., puesto que se formuló dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto recurrido. Finalmente, de acuerdo con lo señalado en el literal g) del artículo 125.2 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, la providencia que decide el recurso de apelación en cuestión debe ser dictada por la Subsección. 2.
Precisión del caso. El 21 de febrero de 2025, la parte actora presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional para que se la declare responsable de la presunta ejecución extrajudicial del señor Estrada Vidal, miembro de la UP, ocurrida el 15 de mayo de 2006 en el corregimiento de Las Flores, municipio de Dibulla (La Guajira).
El Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá rechazó la demanda por caducidad. De acuerdo con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado, concluyó que el término legal empezó a correr desde el 15 de mayo de 2006, pues, en esa fecha, los demandantes conocieron la muerte de su familiar y que había sido causada por miembros del Ejército Nacional, sin que estén probadas circunstancias que les hubiesen impedido 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B. Auto del 30 de marzo de 2017, C.P. Ramiro Pazos Guerrero, radicación nro. 25000-23-41-000-2014-01449-01(AG). 3 Rama Judicial.
Samai. Consulta procesos. Radicado: 11001333603720240030901. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013336037202400309012500023, consultado el 24 de febrero de 2025. Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 ejercer oportunamente su derecho de acción y sin que el reconocimiento de los accionantes como víctimas ante la JEP incidiese en la contabilización del plazo.
La parte demandante impetró recurso de apelación. Aseguró que el término de caducidad debe contabilizarse desde el 30 de enero de 2023, fecha en que se notificó la sentencia mediante la cual la Corte IDH declaró responsable al Estado colombiano del exterminio de los miembros de la UP, pues, desde ese momento, los demandantes conocieron sobre la participación y la responsabilidad del Estado en la producción del daño, además de que la Corte habría habilitado a quienes no hicieron parte del proceso a presentar demandas a nivel interno. Agregó que el a quo no explicó por qué concluyó que los accionantes tenían condiciones de seguridad para demandar antes y que, según la tesis anterior del Consejo de Estado, la caducidad era inoponible en este tipo de asuntos, en tanto opera la imprescriptibilidad de la acción penal. 3.
Problema jurídico. La Sala determinará si, en el presente asunto y en esta etapa procesal, existen suficientes elementos de juicio para establecer el momento a partir del cual contabilizar el término de caducidad de la acción, teniendo en cuenta que se incoó el medio de control de reparación directa; que se atribuye responsabilidad a la parte demandada por la presunta ejecución extrajudicial del señor Estrada Vidal, ocurrida el 15 de mayo de 2006; y que los demandantes alegan temor, estigmatización y situaciones de seguridad como obstáculos para haber acudido antes a la administración de justicia. 4.
Tesis de la Sala. Es tesis de la Sala que, en esta etapa del proceso, no se cuenta con suficientes elementos de juicio para resolver sobre la caducidad de la acción, en atención a que no se pudo establecer con precisión el momento en que los accionantes se enteraron de la muerte del señor Estrada Vidal ni a partir de qué fecha estaban en capacidad de atribuirle responsabilidad al Estado.
Adicionalmente, aunque hay algunas pruebas que sugieren la existencia de obstáculos materiales para ejercer el derecho de acción en un momento anterior, esta circunstancia tampoco está plenamente establecida. Así las cosas, la Sala, en aplicación de los principios pro actione y pro damato, revocará la decisión de primera instancia para que el análisis sobre la caducidad se postergue hasta que se tenga certeza sobre el particular, una vez se recauden las pruebas correspondientes. 5.
Argumentación jurídica. 5.1. Fundamentos de la caducidad de la acción. Conforme lo han señalado el Consejo de Estado4 y la Corte Constitucional5, la caducidad de la acción debe ser entendida como una figura jurídica que impide formular ante la jurisdicción determinadas pretensiones una vez vencido el término que el legislador ha establecido para cada una de ellas.
La razón de ser de tal figura se encuentra en la seguridad jurídica y la paz social: “Las normas de caducidad se fundan en el interés de que los litigios 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 8 de junio de 2016. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No. 54067. Ver también, entre muchos otros: Providencia de 34 de mayo de 2016.
C.P. Stella Conto Díaz del Castillo. Radicación No. 54208; Providencia de 2 de mayo de 2016. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 34682. 5 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-565 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Ver también Sentencia C-832 de 2001; Sentencia C- 614 de 2011; Sentencia T-342 de 2016; Sentencia C-115 de 1998;
Sentencia T-075 de 2014; Sentencia SU659 de 2015; Sentencia T-677 de 2015; Sentencia T-490 de 2014. Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 no persistan en el tiempo, en desmedro de la convivencia pacífica y que las entidades públicas puedan definir las gestiones y las políticas estatales en la materia, sin aguardar indefinidamente la solución de controversias que podrían impedir su adopción y ejecución”6.
Así, las normas que consagran los términos de caducidad son de orden público, de obligatorio cumplimiento, por lo que su operancia siempre será de pleno derecho. Es decir, se configura con el solo pasar del tiempo y, por lo tanto, el juez puede y debe decretarla, aun de oficio, cuando se verifique que la misma se ha configurado. Al respecto, la Sala Plena del Consejo de Estado señaló que7: La caducidad, ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, es una institución jurídica que limita en el tiempo el ejercicio de una acción, independientemente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo.
Su verificación es simple, pues el término ni se interrumpe ni se prorroga y es la ley la que, al señalar el término y el momento de su iniciación, indica el término final invariable o dies fatalis. Para que se dé el fenómeno jurídico de la caducidad, solo bastan dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Iniciado el término con la publicación, notificación o comunicación lo que ocurra, de ahí en adelante no tiene virtualidad alguna para modificar el plazo perentorio y de orden público señalado por la ley.
El término se cumple inexorablemente. Desde este punto de vista, la caducidad se institucionaliza como un concepto temporal, perentorio y preclusivo de orden, estabilidad, interés general y seguridad jurídica para los asociados y la administración desde la perspectiva procesal, generando certidumbre en cuanto a los tiempos de las personas para hacer valer sus derechos ante las autoridades judiciales8.
En este sentido, las consecuencias del acaecimiento de la condición temporal, que es manifiesta en toda caducidad, implica la pérdida de oportunidad para reclamar por la vía judicial los derechos que se consideren vulnerados9. 5.2. Reglas generales cuando se incoa el medio de control de reparación directa. El literal i) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA indica que, en los casos en los cuales se incoa el medio de control de reparación directa, el término de caducidad de dos (2) años se cuenta i) desde el día siguiente del acaecimiento de la acción, hecho, omisión u operación administrativa causante del daño antijurídico o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Además, iii) debe tenerse 6 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia de 16 de mayo de 2016. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación No. 56842. 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 21 de noviembre de 1991. C.P. Dolly Pedraza de Arenas. 8 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-781 de 1999.
M. P. Carlos Gaviria Díaz: “…Ha dicho la Corte: ‘La caducidad es la extinción del derecho a la acción por cualquier causa, como el transcurso del tiempo, de manera que, si el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusas algunas para revivirlos.
Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho… ‘El derecho de acceso a la administración de justicia sufriría grave distorsión en su verdadero significado si, como lo desean los demandantes, éste pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie.
Semejante concepción conduciría a la parálisis absoluta del aparato encargado de administrar justicia. Implícitamente supondría además la exoneración del individuo de toda ética de compromiso con la buena marcha de la justicia, y con su prestación recta y eficaz. Y, en fin, el sacrificio de la colectividad, al prevalecer el interés particular sobre el general.
En suma, esa concepción impediría su funcionamiento eficaz, y conduciría a la imposibilidad de que el Estado brindara a los ciudadanos reales posibilidades de resolución de sus conflictos. Todo lo cual sí resultaría francamente contrario a la Carta’”. 9 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-115 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara: “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas (art. 136 CCA), de manera que, al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.
Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.
Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 en cuenta la forma especial de contabilizar la caducidad, prevista por el legislador, para casos en los que se formulan pretensiones de reparación directa derivadas de la comisión del delito de desaparición forzada. Para los casos en que, por virtud del artículo 40 de la Ley 153 de 188710, la contabilización del término se rige por el Código Contencioso Administrativo -CCA-11, debe considerarse que la norma anterior consagraba una regla similar al CPACA.
Según el régimen procesal anterior, el término empieza a correr al día siguiente del hecho, la omisión u operación administrativa causante del daño. Finalmente, de acuerdo con la unificación jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado12, debe tenerse en cuenta que: i) la regla de caducidad aplica para todos los asuntos, incluyendo las demandas que se presentan por delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra; ii) el conocimiento de la participación por acción u omisión del Estado, junto a la posibilidad de atribuirle responsabilidad patrimonial, es un criterio que el juez tendrá en cuenta como punto de partida para el cómputo del término; y iii) la existencia de situaciones o circunstancias que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción, que estén debidamente probadas, supone que el plazo solamente empieza a correr una vez éstas se superan. 5.3.
Aplicación de los principios pro damato y pro actione. El principio pro damato es una excepción a la aplicación rigurosa de las normas procesales que extinguen la acción porque permite al juez una interpretación más flexible, con la finalidad de dar prevalencia al derecho sustancial, establecido en el artículo 228 de la Constitución Política, y de esta manera evitar el exceso ritual manifiesto.
Al respecto el Consejo de Estado ha manifestado lo siguiente13: El principio pro damato (…) busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas (…). Asimismo, este principio se basa en razones de equidad y seguridad jurídica, debido a que se centra en analizar las circunstancias particulares de cada caso, con el fin impedir el derecho al acceso a la administración de justicia cuando no se tiene la certeza sobre la configuración de la causal de rechazo.
Es por esto que, en caso de duda sobre el cumplimiento de los presupuestos del medio de control, este principio permite que la demanda sea admitida sin perjuicio de que el juez en momento procesal posterior y de conformidad con el análisis del material probatorio, vuelva sobre el punto y decida sobre el mismo. 10 L. 153/1887, art. 40: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad”. 11 A partir de la interpretación del artículo 40 de la Ley 153 de 1987, el Consejo de Estado ha concluido que las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza procesal, comoquiera que se trata de un fenómeno jurídico que enerva directamente el derecho de acción, sin perjuicio de su trasfondo sustancial.
De ahí que los límites temporales que extinguen dicha posibilidad estén supeditados a la normatividad vigente al momento en el que ocurre el supuesto que habilita el acudir ante la jurisdicción. Esto constituye una garantía a los derechos subjetivos. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección B. Auto del 23 de noviembre de 2020.
C.P. Ramiro Pazos Guerrero. Radicación No. 11001-03-26-000-2012-00052-01(44856); Subsección A. Sentencia del 27 de agosto de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 08001-23-33-000-2014-01083-02(65420); Subsección A. Sentencia del 9 de octubre de 2013. C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. Radicación No. 85001-23-31-000-2002-00289-01(25440); entre otras. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación nro. 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033). 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto de 13 de diciembre de 2007. C.P. Ramiro Saavedra Becerra.
Expediente No. 33991. Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 El principio por actione (a favor del demandante) tiene lugar siempre que, a través de la flexibilización de la contabilización del término de caducidad, se prosiga con el trámite de la demanda, comoquiera que parte del supuesto de que al fallador de instancia le es imposible arribar a una conclusión clara y definida acerca del acaecimiento o no de la caducidad de la acción en la etapa inicial del proceso contencioso administrativo14.
III. CASO CONCRETO Descendiendo al caso en concreto, a la Sala le corresponde establecer si operó la caducidad de la acción en el presente asunto, para lo cual es necesario establecer si se cuenta con los suficientes elementos de juicio para resolver sobre los extremos temporales del plazo legal. Así, se tiene que la parte actora pretende la declaratoria de responsabilidad de la demandada frente a la presunta ejecución extrajudicial del señor Estrada Vidal, como miembro de la UP, que habría ocurrido el 15 de mayo de 2006.
Entonces, independientemente de que tal acto revista o no las características de delito de lesa humanidad, la Sala recuerda que la Sección Tercera del Consejo de Estado15 unificó su jurisprudencia en el sentido de que la regla de caducidad aplica para la totalidad de asuntos que son puestos en conocimiento de esta jurisdicción. Esto es importante, porque, si bien la parte actora argumentó que la postura anterior del Consejo de Estado consistía en inaplicar la regla de caducidad en eventos de delitos de lesa humanidad, dicho criterio, además de que no era uniforme16, dejó de ser aplicable a partir de la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, pues ésta generó efectos inmediatos17 y, actualmente, constituye el precedente vinculante para la totalidad de jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo18. 14 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Providencia del 9 de mayo de 2011. C.P. Enrique Gil Botero. Radicación No. 17001-23-31-000-1996-03070-01(17863). 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, radicación nro. 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033). 16 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 5 de julio de 2024, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 25000-23-36-000-2018-00109-00: “(…) anteriormente coexistían dos tesis principales: (i) la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con fundamento en la imprescriptibilidad de la acción penal frente a este tipo de actos, defendió la postura tendiente a la inoperancia del término de caducidad cuando se estuviera frente a la comisión de un delito de lesa humanidad, esto es, frente a la existencia de un crimen generalizado y/o sistemático perpetrado contra la población civil; y (ii) la Subsección A de la Sección Tercera de la misma Corporación fue enfática en reiterar que no era posible trasladar los efectos jurídicos de la imprescriptibilidad de la acción penal a la figura jurídica de la caducidad de los medios de control contencioso administrativos, con lo cual descartaba la aplicación extensiva de sus efectos y aplicaba la regla general de caducidad.
Por tanto, ante la inexistencia de una postura única sobre el tema, el Consejo de Estado reconoció que sería “el juez ordinario, en ejercicio de su autonomía judicial, quien debería acoger la postura que estime más ajustada a derecho”, en tanto las tesis jurisprudenciales descritas son excluyentes entre sí”. 17 Ib.: “Una vez proferida la sentencia de unificación, las diferentes subsecciones de la Sección Tercera, tanto en sentencias como en autos dictados en procesos de reparación directa, precisaron cuáles eran los efectos en el tiempo de la subregla allí contenida: a. La Subsección A, con fundamento en el carácter vinculante de las sentencias de unificación de los órganos de cierre, la aplicación general e inmediata de la jurisprudencia y la postura sentada por otras secciones del Consejo de Estado, ha explicado que, por regla general, los cambios jurisprudenciales tienen efectos retrospectivos.
En consecuencia, el criterio de unificación vigente debe ser aplicado de inmediato por los jueces de lo contencioso administrativo, sin que sea relevante el momento en el que se radicó la demanda. Bajo esa tesis, ha declarado la caducidad en procesos que, al momento de haberse proferido la subregla de unificación, ya estaban en curso. Más recientemente, la Subsección A reiteró que la subregla de unificación constituye el precedente vinculante actualmente vigente, adoptado también por la Sala Plena de la Corte Constitucional, lo que excluye la aplicación de pronunciamientos jurisprudenciales anteriores sobre la materia (…).
(…) La aplicación de la sentencia de unificación en cuestión también ha sido ampliamente discutida en sede de tutela; sin embargo, las diferentes secciones del Consejo de Estado, en términos generales, han coincidido en que, al haber existido distintas posturas anteriores a la unificación de la Sección Tercera, no existía un criterio vinculante claro por aplicar.
De ahí que, al haberse proferido la subregla el 29 de enero de 2020, los jueces de lo contencioso administrativo quedaron atados a decidir en el mismo sentido en las demandas que se instauraran con posterioridad e incluso en procesos que estuviesen en curso”. 18 Ib.: “En cuanto a las sentencias de unificación que profiere el Consejo de Estado, el artículo 270 del CPACA señala que son aquéllas que el Alto Tribunal profiere por razones de importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar su jurisprudencia, entre otras.
A lo largo de dicha codificación procesal es posible identificar diversas disposiciones normativas que desarrollan el carácter vinculante de tales decisiones, no sólo para los jueces que integran esta jurisdicción, sino también para las autoridades administrativas. En cuanto a su alcance, la Corte Constitucional ha explicado que tienen una especial fuerza vinculante que emana de la condición de órgano de cierre y de máximo tribunal de lo contencioso administrativo que tiene el Consejo de Estado, lo cual dota de un alto grado de seguridad y certeza a sus decisiones de unificación. Mediante ellas, el Alto Tribunal tiene la capacidad de dotar a la jurisdicción y a la administración de “reglas de interpretación claras, uniformes e identificables”, en consonancia con las funciones que constitucionalmente se le encomendaron al Consejo de Estado.
Por su parte, el mismo Consejo de Estado ha precisado que los jueces de esta jurisdicción deben aplicar las sentencias de unificación “para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales” y que estén vigentes al momento de decidir, lo cual permitirá alcanzar una mayor coherencia Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 Adicionalmente, como lo ha reiterado en numeras oportunidades esta Sala19, ni la regla de imprescriptibilidad de la acción penal ni el control de convencionalidad, traídos en su argumentación por la parte actora, excluyen la aplicación de la regla de caducidad a los eventos en que se discute la responsabilidad del Estado por la comisión de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra, toda vez que20: (…) la postura unificada vigente, y acogida desde antes del 2020 por un sector de la jurisprudencia contencioso administrativa y constitucional, no es contraria a la imprescriptibilidad de la acción penal ni a los derechos de las víctimas, pues: i) se garantiza que la falta de identificación de los responsables no sea un obstáculo para el acceso a la administración de justicia por el simple paso del tiempo, ii) se concede el término previsto por el legislador, el cual tiene una duración razonable, para que las víctimas puedan lograr iniciar un proceso en el que, además de perseguirse la reparación, se ahonde en la búsqueda de la verdad y la justicia. En consecuencia, la Sala concluye que la aplicación del término de caducidad, de forma flexibilizada, a los casos de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra no sólo es compatible con las garantías judiciales a que se refiere la CADH, sino que, adicionalmente, resulta de una razonable y proporcionada armonización de los textos convencionales al derecho interno, sin que se sacrifiquen las potestades legislativas ni judiciales de las autoridades colombianas.
Dicho esto, es claro que, aun cuando la muerte del señor Estrada Vidal pueda caracterizarse como un delito de lesa humanidad, lo cierto es que aplica la regla de caducidad. No obstante, para la contabilización del término no basta con la ocurrencia del hecho dañoso, sino que también “se debe determinar si el interesado advirtió o tuvo la posibilidad de saber que el Estado participó en tales hechos y que le era imputable el daño”21.
Así, mientras no se cuente con elementos para inferir que el Estado estuvo involucrado en la producción del daño y que, en consecuencia, está llamado a responder patrimonialmente, no corre el plazo legal. Asimismo, de acuerdo con la postura unificada, el juez debe inaplicar el término de caducidad cuando evidencie que existen supuestos objetivos que comportan un obstáculo material para el ejercicio del derecho de acción, “pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia”22.
En estos casos, el plazo legal únicamente empezará a correr cuando se superen tales situaciones especiales. Bien, para el caso que nos ocupa, para la Sala no es claro si los demandantes, como grupo familiar, estaban en capacidad de atribuir responsabilidad al Estado desde el mismo momento en que ocurrieron los hechos por los cuales ahora se demanda, pues lo cierto es que el material probatorio es escaso en ese sentido, toda vez que solamente se aportaron algunas piezas procesales de las investigaciones adelantadas por la muerte de la víctima directa, en las que no se menciona, por ejemplo, el momento en que los accionantes se del sistema jurídico, como uno que es unitario, y redundará en la garantía del derecho a la igualdad del que gozan todas las personas.
Por esa razón, es indispensable identificar cuáles son esos aspectos que están comprendidos en la ratio decidendi del respectivo fallo, pues serán aquéllos los que los jueces deben aplicar en los casos en los que así proceda por su similitud fáctica y jurídica”. 19 Ver, entre otros: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencias del 23 de noviembre de 2022 y del 10 de agosto de 2023, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicaciones nro. 25000-23-36-000-2019-00069-00 y 11001-33-43-063-2019-00252-01.
Auto del 31 de agosto de 2022, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 11001-33-43-063-2022-00059-01. 20 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 5 de julio de 2024, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 25000-23-36-000-2018-00109-00. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sala Plena de la Sección Tercera. Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020. C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación No. 85001-33-33-002-2014-00144-01(61033). 22 Ib. Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 enteraron del deceso de su familiar o su vinculación como parte civil a un proceso penal23. Esto adquiere especial relevancia en el sub examine, porque, según se indicó en la demanda, los restos del señor Estrada Vidal nunca fueron entregados.
En este estado del proceso, únicamente se tiene el auto proferido el 7 de septiembre de 2020 por la JEP, en el que se decidió reconocer a los demandantes como víctimas del asesinato del señor Estrada Vidal e intervinientes en el caso nro. 00324. Ahora, si se tomara como punto de partida dicho reconocimiento de la JEP, lo siguiente sería verificar si existen supuestos que objetivamente hubiesen imposibilitado a los demandantes para acudir oportunamente a la jurisdicción, pues, de ser así, el término empezará a correr cuando se hayan superado tales situaciones.
Sin embargo, la Sala evidencia que, en esta etapa incipiente del proceso, todavía no se cuenta con elementos suficientes de juicio para resolver sobre dicha circunstancia, pese a que, de acuerdo con la demanda y el recurso de apelación, los demandantes han sido víctimas de temor y de estigmatización como víctimas indirectas de una presunta ejecución extrajudicial, además de que se indica que tampoco se ha garantizado su seguridad para acudir en condiciones idóneas a la administración de justicia, considerando que también ellos son miembros de la UP.
En respaldo de su dicho, la parte actora aportó algunas certificaciones de inclusión de los demandantes en el Registro Único de Víctimas por desplazamiento forzado, así como constancias de su militancia en la UP25. Como se evidencia, no se trata de una absoluta carencia probatoria sobre los obstáculos para acceder a la administración de justicia oportunamente, como lo señaló el a quo, sino de la falta de pruebas que permita resolver con precisión y certeza sobre este extremo jurídico de la controversia.
Por todo lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia, no porque se haya podido establecer que no ha operado la caducidad del medio de control, sino porque es un aspecto que, en aplicación de los principios pro damato y pro actione, debe ser resuelto en una etapa posterior, cuando se cuente con los suficientes elementos de juicio sobre el particular, garantizándose que el proceso continúe su trámite.
Para concluir, debe advertirse que, al resolver sobre la caducidad y contrario a lo afirmado por los demandantes, no debe contabilizarse el término desde la sentencia proferida por la Corte IDH en el caso Integrantes y Militantes de la UP vs. Colombia, pues no es cierto que, en dicho pronunciamiento, la Corte hubiese decidido reiniciar la contabilización del plazo de caducidad.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que, en el párrafo 540, la Corporación señaló26: Lo dispuesto en este acápite no excluye que aquellas personas que también hayan sufrido posibles violaciones como integrantes, militantes y simpatizantes de la Unión Patriótica y sus familiares, que no están incluidas en los Anexos I, II y III de víctimas de esta Sentencia, puedan demandar sus derechos conforme a la normativa interna (subrayado por fuera del texto original). 23 Anex.
“ANEXOS21022025_150058”, arch. 001, exp. electrónico de primera instancia. 24 Págs. 34-68, ib. 25 Págs. 102-127, ib. 26 Corte IDH. Caso Integrantes y Militantes de la Unión Patriótica c. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 27 de julio de 2022. Serie C., nro. 455, párr. 540. Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 Como se observa, se supeditó el ejercicio del derecho de acción a la normativa interna del Estado colombiano, la cual no se ordenó inaplicar, lo que significa que tanto la regla legal de caducidad como la postura unificada del Consejo de Estado que interpreta la primera siguen siendo vinculantes para la solución de este tipo de asuntos.
Lo anterior, porque, además de que el pronunciamiento de la Corte IDH no tiene el alcance que pretende darle el apoderado recurrente, el sometimiento del Estado colombiano a la CADH y el reconocimiento de la competencia de la Corte, así como la exigencia del bloque de convencionalidad, no anulan el derecho doméstico, sino que existe un universo normativo que debe armonizarse a efectos de que la Convención mantenga su vigencia al interior de los Estados Parte27.
Sobre esta armonización, en el caso de la regla de caducidad de la acción y de las garantías judiciales de la CADH, la Subsección ya ha aclarado lo siguiente28: (…) el artículo 8 de la Convención determina el derecho de todas las personas a ser oídas, “con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable”, por las autoridades judiciales competentes, que hayan sido designadas previamente por la ley, frente a las cuales se exige su independencia e imparcialidad.
Esta disposición aplica en causas penales, pero también en el ejercicio de derechos de toda índole (civil, laboral, fiscal, entre otros). Por otra parte, el artículo 25 convencional establece el derecho de todas las personas “a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la[s] ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”.
Asimismo, la garantía de protección judicial exige un compromiso de los Estados Parte a: i) que las autoridades competentes decidan sobre los derechos de todas las personas que persigan una tutela judicial efectiva sobre aquéllos, ii) desarrollar las posibilidades de tal recurso judicial, y iii) garantizar el cumplimiento de las decisiones judiciales.
Como se observa, ninguno de los artículos de la Convención traídos en cita establece las condiciones precisas y expresas que deben tener los recursos judiciales internos; por el contrario, el artículo 25 es claro en señalar que serán los Estados los encargados de desarrollar las posibilidades de los instrumentos judiciales que permitan el restablecimiento de los derechos cuando han sido conculcados.
En ese orden de ideas, el legislador colombiano instituyó el medio de control de reparación directa como mecanismo de protección judicial efectivo para todos los que 27 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 5 de julio de 2024, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 25000-23-36-000-2018-00109-00: “Es necesario poner de presente que las normas que hacen parte del bloque de constitucionalidad, al tener valor superior, constituyen una verdadera fuente de derecho, lo cual implica que tanto los jueces como los sujetos de derecho deben observar sus disposiciones, en tanto son de obligatorio cumplimiento.
Ahora, lo que no puede perderse de vista es que la determinación de un bloque de constitucionalidad no implica que la interpretación que hagan las autoridades autorizadas internacionales de los tratados deba trasplantarse de forma automática e irrestricta al ordenamiento colombiano. Teniendo en cuenta que están en el mismo rango que la Constitución Política y los demás tratados internacionales de derechos humanos, es claro que lo procedente es interpretarlos armónicamente.
Así se explicó en la sentencia C-111 de 2019, oportunidad en que la Corte Constitucional recordó que “no se desprende que los tratados internacionales tengan un rango supraconstitucional” y realizó apreciaciones sobre el alcance del Sistema Interamericano de Derechos Humanos -SIDH-, donde resaltó que éste tiene deferencia de contextos de los Estados y sus normas internas, y que los fallos de la Corte IDH no pueden ser trasplantados automáticamente, comoquiera que tienen efectos inter partes.
Entonces, salvo que exista una disposición expresa y cerrada de carácter internacional, el Estado colombiano no pierde la potestad de regular su ordenamiento interno, siempre que se ajuste a las disposiciones del bloque de constitucionalidad. Luego, corresponderá a los tribunales de justicia internos de cada uno de los Estados interpretar los elementos normativos que componen el bloque de constitucionalidad teniendo en cuenta los elementos de juicio particulares que motivaron la decisión y, en ese orden de ideas, armonizarlos con el derecho interno de forma tal que se maximice la garantía de los derechos y los postulados constitucionales que cimientan el ordenamiento jurídico”. 28 Ib.
Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 crean haber sufrido un daño antijurídico por parte del actuar activo u omisivo de los agentes del Estado y que, en ese sentido, crean tener derecho a ser reparados29. Adicionalmente, dentro de la caracterización del medio de control, el legislador limitó temporalmente el ejercicio del derecho de acción, en los términos señalados en el artículo 136 del CCA y del artículo 164 del CPACA.
Siendo así, lo primero es que la Convención Americana no proscribe la posibilidad de limitar el ejercicio del derecho de acción cuando se pretende la reparación por daños atribuibles al Estado, ni de ningún otro mecanismo judicial, aun cuando la producción del daño esté ligada a la comisión de actos de lesa humanidad. Únicamente se ha establecido como norma del ius cogens la imprescriptibilidad de la acción penal en la investigación de delitos de lesa humanidad y/o crímenes de guerra, frente a la cual existe expresa disposición en el Estatuto de Roma y en la Convención que rige la materia de las Naciones Unidas, de tal suerte que debe ser aplicada por todos los Estados.
En estas condiciones, la determinación de un plazo para ejercer el derecho de acción no contraviene las disposiciones convencionales; por el contrario, en los términos de la Corte Constitucional30, la existencia de un término da sentido al derecho al acceso a la administración de justicia, pues sólo así se permite que el Estado cuente con posibilidades reales de dar solución a los conflictos suscitados entre los asociados.
De ahí que, al establecer el alcance de la sentencia del caso Integrantes y Militantes de la UP vs. Colombia, debe considerarse que el ejercicio del derecho de acción por parte de las posibles víctimas que no acudieron al mecanismo interamericano sigue estando supeditado al derecho doméstico y, en esa medida, a la aplicación de la regla de caducidad, pues el recurso judicial del medio de control de reparación directa está sometido a un plazo legal que no es incompatible con la CADH.
Finalmente, tampoco puede aceptarse que la sentencia de la Corte IDH incide en el conocimiento del hecho dañoso, si se acredita que, desde un momento anterior, los demandantes ya estaban en capacidad de atribuir responsabilidad al Estado, lo que debe ser objeto de prueba en el proceso, según se explicó. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección C,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR el auto proferido por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 4 de abril de 2025, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVOLVER la actuación al Juzgado de origen para su trámite correspondiente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 29 Cita en cita: CPACA, art. 140. 30 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de Unificación 312 de 2020. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Reparación directa Hilvia Bibiana Vidal y otros 2025-00074 JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado Magistrado Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.