Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 25000-23-36-000-2023-00544-00 Sentencia: SC3-2505-4048 Medio de control: Reparación directa Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltda. Demandado: Nación – Rama Judicial Temas: Error jurisdiccional.

Error de derecho cuando la cuestión jurídica no se abordó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho primigenio. Presupuestos y eventos en que se configura un error de hecho. Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y su reforma. El 3 de noviembre de 2023, Mansarovar Energy Colombia Ltda., en adelante Mansarovar, presentó demanda de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial (arch. 003, exp. electrónico). El 2 de septiembre de 2024, presentó reforma de la demanda. En ésta, formuló la siguiente pretensión declarativa: “Respetuosamente, solicito al Honorable Tribunal declarar la configuración de la responsabilidad extracontractual producto del daño antijuridico como consecuencia del error jurisdiccional ocasionado a Mansarovar en la Sentencia No. 24836 del 9 de septiembre de 2021 [sic]” (pág. 5, arch. 015, exp. electrónico).

En cuanto a las pretensiones indemnizatorias, la parte actora solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales en las modalidades de lucro cesante y/o daño emergente1. Según el relato de la demanda, existía una posición jurisprudencial consolidada según la cual estaba prohibido gravar con el impuesto de industria y comercio -ICA- la explotación de hidrocarburos.

Ésta se sustentaba en los artículos 16 del Código de Petróleos y 27 de la Ley 141 de 1994. No obstante, Mansarovar, empresa dedicada a dicha actividad económica, presentó al municipio de Puerto Boyacá (Boyacá) las declaraciones del ICA correspondientes a los periodos gravables 2013 y 2014. A su vez, el 5 de diciembre de 2016, el municipio expidió las liquidaciones oficiales por valores mayores del impuesto y sancionó por inexactitud al contribuyente.

Luego de agotarse el recurso de reconsideración contra dichos actos administrativos, Mansarovar presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Boyacá. Aunque el Tribunal acogió las pretensiones de la demanda siguiendo la línea jurisprudencial vigente, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de septiembre de 2021, revocó el fallo apelado y, en su lugar, negó las súplicas.

Lo hizo con base en la nueva postura de la Sala, desarrollada en sentencia del 17 1 “Como consecuencia de lo anterior, solicitamos reconocer los intereses corrientes y/o la actualización de la suma de $18.826.299.000, realizándose la correspondiente indexación al momento de tomarse una decisión de fondo sobre el presente asunto”. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 de septiembre de 2020.

De acuerdo con ésta, la señalada prohibición tiene una excepción consagrada en el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que indica que es posible gravar con el ICA la explotación de hidrocarburos, siempre que las regalías o participaciones pagadas al municipio sean inferiores al valor del impuesto. La sentencia quedó en firme luego de que se resolviera la solicitud de adición formulada por la demandante.

Con ocasión de la sentencia, el 9 de noviembre de 2021, Mansarovar pagó al municipio la suma de $18.826.299.000. A juicio de la parte actora, la demandada debe responder por error jurisdiccional, dado que el Consejo de Estado incurrió en errores de derecho y de hecho en la mencionada sentencia, los cuales caracterizó así: a) Aun cuando se acepte que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 contiene una excepción a la prohibición general, ésta es imposible de aplicar actualmente, pues no se puede establecer cuál es el valor exacto que reciben los municipios por regalías y, en esa medida, tampoco es posible hacer la comparación que consagra la norma en cuestión. Para ilustrar su dicho, explicó que, anteriormente, el parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994 establecía que, para determinar si se causaba o no el ICA de la Ley 14 de 1983, debía entenderse que los municipios productores recibían como participación en regalías el 12,5% de éstas.

Ésta norma permitía determinar con claridad cuándo el valor de las regalías era mayor o menor al del ICA teórico. Sin embargo, la regla fue eliminada del ordenamiento jurídico y no sustituida, por lo que, hasta el momento, no hay un criterio que permita realizar la comparación antes mencionada. Con la supresión del criterio comparativo, se tornó imposible realizar el cálculo del valor que reciben los municipios productores por concepto de regalías, pues existen varios destinatarios de éstas.

Más adelante, con la creación del Sistema General de Regalías -SGR- en 2011, dicha imposibilidad se hizo aún más evidente, porque: (i) Los presupuestos de las regalías son bienales y estimativos a partir de recaudos anteriores. En consecuencia, lo pagado por el explotador puede ser mayor a lo inicialmente presupuestado y dicho excedente puede ser pagado en los dos años siguientes.

En contraste, el ICA se causa anualmente, para el caso en concreto, en vigencias que no tuvieron en cuenta el presupuesto futuro. Esta distinción genera que, si bien el explotador conoce lo que paga por regalías, este valor no corresponde al que recibe el municipio productor, pues esta suma proviene de un presupuesto y no comprende los eventuales excedentes que se generaron en el año gravable.

(ii) De acuerdo con las respuestas otorgadas por las entidades que conforman el SGR, ni siquiera éstas pueden establecer cuándo y cuánto reciben los municipios productores por regalías. Asimismo, no hay una entidad que tenga la capacidad de certificar la periodicidad y cuantía de tal distribución. Sin embargo, de sus pronunciamientos, sí puede concluirse que, contrario a lo Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 entendido por el Consejo de Estado, lo que se distribuye a los municipios no son sólo asignaciones directas (lo pagado por los explotadores), sino recursos provenientes de otras fuentes, como el financiamiento de proyectos de inversión. En consecuencia, es claro que, si los municipios adelantan mayores gestiones, podrían aumentar su participación en la distribución de las regalías, quedando a su arbitrio la suma que les será asignada y con completo desconocimiento del explotador, quien tampoco conoce los excedentes que serán pagados a los municipios.

Adicionalmente, se determina que la Agencia Nacional de Hidrocarburos -ANH- es la encargada de establecer las asignaciones directas y no el resto de las asignaciones, cuya determinación está a cargo del Departamento Nacional de Planeación -DNP-, por lo que no conoce el total de regalías que reciben los municipios, facultad que pareciera estar en cabeza del Ministerio de Hacienda, como entidad pagadora, pero que no respondió las peticiones de la aquí demandante.

En todo caso, ni siquiera existe un consenso sobre el porcentaje de las asignaciones directas entre las señaladas entidades. Finalmente, la existencia de distintos ingresos del SGR y de diferentes entidades involucradas en el flujo de los recursos imposibilita determinar cuándo se distribuyen las regalías pagadas por el explotador al municipio productor, resultando en que tampoco pueda hacerse la comparación con el ICA, que se causa anualmente, pues no hay certeza sobre la temporalidad de los valores por contrastar.

(iii) Los cambios normativos del SGR deben ser considerados al evaluar el alcance del literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, porque, como se anticipó, la remisión a las normas sobre regalías no es la misma a lo largo del tiempo, especialmente, desde 2011. Particularmente, porque, contrario a lo que ocurría anteriormente y a lo que estableció el Consejo de Estado, la comparación no debe hacerse únicamente entre el ICA teórico y las asignaciones directas, sino bajo el entendido de que estas últimas son apenas uno de muchos ingresos que conforman el SGR y que son redistribuidos entre los entes territoriales.

Este análisis, como lo señaló la Corte Constitucional, debe hacerse en cada caso en concreto y no en abstracto, por lo que, al no haberlo agotado el Consejo de Estado, la única vía posible es la reparación directa por error judicial. Los anteriores argumentos estructuran, a juicio de la parte actora, un error de derecho por errónea interpretación de la ley, que derivó en su incorrecta aplicación. b) Para la demandante, el Consejo de Estado incurrió en error fáctico por haber decidido con base en un hecho que no estaba debidamente probado o que era falso.

Señaló que, de acuerdo con el Alto Tribunal, estaban debidamente probadas las regalías recibidas por el municipio productor en 2013 y 2014, pues se contaba con los certificados de la ANH al respecto. Entonces, el error consiste en que los valores allí certificados solamente comprendían las asignaciones directas, pero no lo recibido por proyectos de inversión y otros rubros del SGR, los cuales evidentemente incrementarían la suma objeto de comparación. En conclusión, la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió con base en las certificaciones de la ANH, pruebas que no demostraban el valor que el municipio de Puerto Boyacá realmente había recibido por concepto de regalías totales. c) Para concluir, la parte actora alegó que el Consejo de Estado incurrió en defecto Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 fáctico por omitir un hecho debidamente probado.

Para la demandante, la Corporación no valoró el certificado del Sistema de Información y Consulta de Distribuciones de Recursos Territoriales -Sicodis-, que acreditaba el valor de las participaciones recibidas por el municipio entre 2013 y 2014, y que era relevante, porque el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 admite que la comparación se haga entre el ICA teórico y los ingresos del ente territorial provenientes del Sistema General de Participaciones -SGP-.

En el caso en concreto, estos ingresos eran muy superiores a los del ICA teórico, por lo que la empresa estaba exenta del pago del ICA por los periodos gravables ya mencionados. 2. Actuación procesal. La primera etapa del proceso2 inició el 3 de noviembre de 2023, cuando se presentó la demanda. Ésta fue repartida al despacho del magistrado sustanciador, quien la inadmitió el 22 de enero de 2024 y, por haber sido subsanada en término, la admitió mediante auto del 20 de mayo siguiente.

Por su parte, la Nación – Rama Judicial contestó la demanda el 15 de agosto de 2024 y, el 2 de septiembre del mismo año, la parte actora allegó memorial de reforma de la demanda, que fue admitida el 12 de noviembre siguiente. Antes de que concluyera la primera etapa, el 10 de marzo de 2025, el magistrado sustanciador anunció que se proferiría sentencia anticipada y, en consecuencia, se resolvió correr traslado para alegar de conclusión3.

Siendo así, las partes presentaron sus alegatos el 20 y el 26 de marzo de 20254, el agente del Ministerio Público no emitió concepto y, finalmente, el asunto ingresó al despacho para proferir sentencia anticipada el 7 de abril del año en curso5. 3. Contestación de la demanda. Aunque la Nación – Rama Judicial no contestó la reforma de la demanda, sí se pronunció sobre el escrito inicial.

En su contestación, se opuso a la totalidad de las pretensiones y propuso las excepciones de inexistencia de daño antijurídico y de error judicial, abuso del derecho, inexistencia de la pérdida de oportunidad, culpa exclusiva de la víctima y la innominada (arch. 011, ib.). Para iniciar, la demandada aseguró que la parte demandante podía interponer el recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por el Consejo de Estado, sin que ello hubiese ocurrido.

También cuestionó que se instrumentalice el medio de control de reparación directa como una tercera instancia, cuando la providencia presuntamente contentiva del error jurisdiccional ya hizo tránsito a cosa juzgada, goza de fuerza ejecutoria y de la seguridad jurídica. Máxime, cuando las inconformidades de la parte actora ya fueron decididas por el Alto Tribunal, en su Sección Cuarta, como juez especializado en impuestos, que dictó su decisión conforme a derecho y con suficiente motivación. En relación con las excepciones propuestas, aseguró que no existe el daño antijurídico ni el 2 Archs. 001-041, exp. electrónico. 3 Arch. 042, ib. 4 Archs. 043 y 046, ib. 5 Rama Judicial.

Samai. Consulta procesos. Radicado: 25000233600020230054400. Disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002336000202300544002500023, consultado el 6 de mayo de 2025. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 error judicial, porque la parte actora no demostró de manera suficiente y objetiva el error judicial, pese a que su carga argumentativa era mayor.

Alegó el abuso del derecho por parte de Mansarovar, pues no expuso, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los argumentos idóneos que le hubiesen permitido ser exonerada del ICA y de la sanción por inexactitud, controversia que ya fue decidida. Agregó que las empresas multinacionales como la demandante reclaman seguridad jurídica, pero solamente cuando las decisiones les son favorables.

También, que fue su propia conducta lo que derivó en las resultas del proceso contencioso administrativo. Por otra parte, señaló la inexistencia de la pérdida de oportunidad con fundamento en que, de aceptarse la tesis de la demandante, que no pretende nada distinto a una tercera instancia, “se estaría legislando y modificando la pacífica jurisprudencia que ha decantado la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sobre el pago de los tributos”.

Sobre la culpa exclusiva de la víctima, señaló que, de considerar que el Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico, la parte actora debió interponer oportunamente el recurso extraordinario de revisión. Finalmente, solicitó, como excepción innominada, que se resuelva sobre cualquier otra que se encuentre probada. 4. Comoquiera que se reformó la demanda y que la parte accionada no se pronunció sobre ésta, la parte actora tampoco presentó oposición a la contestación de la demanda. 5.

Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 5.1. Parte demandante (arch. 046, ib.). En la oportunidad para alegar de conclusión, la parte demandante reprochó el cambio de jurisprudencia sobre la posibilidad de imponer impuestos territoriales por la explotación de hidrocarburos. Insistió en que el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 era inaplicable por no poderse determinar las regalías recibidas por el municipio, y que la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió sin valorar el certificado del Sicodis y únicamente con el certificado de la ANH.

Señaló que, como consecuencia de la sentencia del Consejo de Estado, debió pagar más de 18.800.000.0000, que corresponden al daño antijurídico, pues no estaba llamada a soportar la afectación patrimonial. 5.2. Parte demandada (arch. 043, ib). La demandada alegó nuevamente que Mansarovar debió interponer el recurso extraordinario de revisión, que la decisión del Consejo de Estado estuvo debidamente motivada y se ajusta a derecho, que el juicio de responsabilidad no es una tercera instancia y que la simple diferencia de interpretaciones jurídicas no constituye un error judicial.

Por todo lo anterior, no se habría probado que el daño sea antijurídico. 5.3. El Ministerio Público no emitió concepto. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 II. CONTROL DE LEGALIDAD Una vez surtido el trámite señalado y revisado el proceso integralmente, la Sala concluye que han sido garantizados los derechos de las partes y no existe irregularidad alguna que pudiere invalidar lo actuado.

Por lo tanto, se proferirá sentencia. III. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICA 1. Precisión del caso. La parte actora presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación – Rama Judicial para que se la declare responsable de la afectación patrimonial sufrida con ocasión del presunto error jurisdiccional contenido en la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 9 de septiembre de 2021, en la que, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado para discutir la legalidad de dos liquidaciones oficiales del ICA expedidas por el municipio de Puerto Boyacá, se negaron sus pretensiones.

A juicio de la demandante, la demandada es responsable por error jurisdiccional, toda vez el Consejo de Estado incurrió en distintos errores de derecho y de hecho. En concreto, interpretó erróneamente el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, lo que derivó en su equivocada aplicación, pues, bajo el esquema actual del SGR, no se pueden determinar los valores totales que reciben los municipios por concepto de regalías frente a los que son pagados por el contribuyente específico.

Luego, no sería posible comparar ese valor con el del ICA para establecer si debía o no pagar este último. También cuestionó que solamente se valoró el certificado de la ANH, que reflejaba las asignaciones directas y no las indirectas, y que se omitió el certificado del Sicodis, que indicaba que el valor de participaciones recibido por el municipio era superior al del ICA teórico.

En contraposición, la Nación – Rama Judicial alegó que no se probó el error judicial, toda vez que la Sección Cuarta del Consejo de Estado falló conforme a derecho y con la suficiente motivación, mientras que la parte demandante pretende instrumentalizar la reparación directa como una tercera instancia. También reprochó que la parte demandante no interpuso el recurso extraordinario de revisión. 2.

Problema jurídico. La Subsección determinará si la Nación – Rama Judicial es responsable, a título de error jurisdiccional, de la afectación patrimonial de Mansarovar, por estar probado que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en errores de derecho y/o de hecho en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, o si, por no estar demostrados tales errores, el daño alegado no es antijurídico y, en consecuencia, la demandada tampoco es responsable. 3.

Tesis de la Sala. Es tesis de la Subsección que la Nación – Rama Judicial no es responsable de la afectación patrimonial de Mansarovar, porque no se probó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado hubiese incurrido en error jurisdiccional. Por el contrario, el daño se originó en una providencia adoptada conforme a derecho y, en esa medida, no es antijurídico, sino que corresponde a una carga que la demandante estaba llamada a soportar.

Puntualmente, se demostró que la Corporación, al proferir la sentencia del 9 de septiembre Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 de 2021, no incurrió en los errores de derecho y de hecho endilgados, en la medida en que aquéllos se relacionan con cuestiones que no fueron debatidas en el proceso primigenio y que el juez natural no podía abordar oficiosamente.

Además, la Sala decidió de forma motivada y razonable, con base en los hechos debidamente probados y que eran relevantes para decidir la controversia jurídica. IV. CONSIDERACIONES JURÍDICAS 1. Competencia. Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, el territorio y la cuantía, dado que se trata de un proceso de reparación directa en el que la demandada tiene su sede principal en la ciudad de Bogotá y el valor de la pretensión mayor, individualmente considerada, supera los 1.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes -smlmv-, al tenor de los artículos 152, 156 y 157 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 28, 31 y 32 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente. 2.

Caducidad. El literal i) del numeral 2º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- indica que, en los casos en los cuales se incoa el medio de control de reparación directa, el término de caducidad de dos (2) años se cuenta i) desde el día siguiente del acaecimiento de la acción, hecho, omisión u operación administrativa causante del daño antijurídico o ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, si fue en fecha posterior, y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Ahora, para efectos de determinar la caducidad cuando se alega la existencia de un error judicial, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que6: (…) el término de caducidad inicia su cómputo a partir del día siguiente a aquel en el que quedó ejecutoriada la providencia acusada, siempre que en ella se concrete el daño y la persona afectada haya sido parte del proceso; no obstante, si el daño se produce o se materializa con posterioridad a la actuación judicial que le dio origen, la caducidad comienza a correr desde que el afectado pudo evidenciar su existencia o desde que este se manifiesta; pero si, la víctima no estuvo vinculada al respectivo proceso para el momento en que cobró firmeza la decisión o se manifestó el daño, la caducidad habrá de contarse desde el día siguiente al que se tuvo conocimiento de su contenido.

En el presente asunto, la caducidad debe contarse desde el 4 de noviembre de 2021, pues, en esta fecha, quedó en firme la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 2018-00309, que es la que se acusa de error judicial7. Siendo así, en principio, el plazo bienal habría sido el comprendido entre el 5 de noviembre de 2021 y el 5 de noviembre de 2023.

Luego, aun sin contabilizar el tiempo en que el término 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 1º de diciembre de 2023. C.P. María Adriana Marín. Radicación nro. 25000-23-36-000-2017-02128-01(67541). 7 Pág. 1, arch. 021, exp. electrónico. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 se suspendió con ocasión del trámite de conciliación extrajudicial8, la demanda se presentó en término, pues ello ocurrió el 3 de noviembre de 20239. 3.

Legitimación en la causa. La legitimación en la causa es la “calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso”10. Se habla de falta de legitimación en la causa cuando alguna de las partes carece de ella, lo cual impide la adopción de una decisión donde se le involucre. El Consejo de Estado ha emitido múltiples pronunciamientos en relación con la naturaleza de la legitimación en la causa.

Se habla de una legitimación en la causa de hecho cuando se predica una relación procesal entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; y material cuando i) la parte activa tiene la titularidad real del derecho que considera lesionado y por el cual busca indemnización administrativa, y ii) la parte pasiva participó real y/o materialmente en la producción del daño antijurídico. 3.1.

Por activa. Mansarovar se encuentra legitimada en la causa por activa, por cuanto fue parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 2018-00309, en el marco del cual se profirió la sentencia del 9 de septiembre de 202111. 3.2. Por pasiva. La Nación – Rama Judicial está legitimada en la causa por pasiva, pues, además de que es el sujeto procesal al que se le realizan imputaciones fáctica y jurídicamente fundadas, se probó que Mansarovar adelantó un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y fue la Sección Cuarta del Consejo de Estado la que profirió la sentencia presuntamente contentiva del error judicial12. 4.

Argumentación jurídica. 4.1. Cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado. El artículo 90 de la Constitución Política adoptó la fórmula del daño antijurídico, y su imputación por la acción u omisión a la autoridad. Ambos son elementos esenciales de la cláusula general de responsabilidad extracontractual del Estado.

Esta fórmula se armoniza con el Estado social de derecho, ya que está fundado en la dignidad humana, la solidaridad, el orden justo, y la efectividad de los derechos y libertades. Se trata de una carta de derechos, y garantías idóneas y efectivas, que compone y justifica el accionar del Estado y sus autoridades. En este nuevo paradigma, la persona o víctima del daño antijurídico se ubica en el centro de la protección y garantía de los derechos y libertades.

En contraste, la acción legal o ilegal puede resultar irrelevante para efectos de la reparación de los daños antijurídicos. 4.2. Presupuestos de la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional. 8 Arch. 009, ib. 9 Arch. 002, ib. 10 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-965 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 11 Págs. 2-18, arch. 021, exp. electrónico. 12 Ib.

Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 Son presupuestos del error jurisdiccional: i) que el afectado haya interpuesto los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial; y (ii) que la providencia contentiva de error esté en firme13.

Respecto de estos requisitos, el Consejo de Estado14 ha precisado que, frente al primero, el interesado debió agotar los recursos de ley, pues son los medios de defensa judicial que tiene a su alcance para evitar que el perjuicio se ocasione por su propia negligencia y no por el error judicial. Igualmente, tales recursos deben corresponder a los mecanismos idóneos respecto de la decisión cuestionada, es decir “aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios”15.

En cuanto al segundo elemento, “la norma exige que el error se encuentre contenido en una providencia judicial que esté en firme, esto es, que haya puesto fin de manera normal o anormal al proceso, lo cual tiene pleno sentido ya que, si la misma todavía puede ser impugnada a través de los recursos ordinarios, no se configura el error judicial”16.

Así mismo, la providencia judicial debe ser contraria a derecho “bien porque surja de una inadecuada valoración de las pruebas (error de hecho), de la falta de aplicación de la norma que corresponde al caso concreto o de la indebida aplicación de la misma (error de derecho)”17. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado18 ha señalado que las providencias emitidas con previa omisión de la autoridad de decretar pruebas adolecen de error judicial “de orden fáctico”19.

Ahora bien, la jurisprudencia también ha explicado que el error judicial no es la oportunidad para volver a analizar argumentos que ya fueron desatados y abordados por el juez natural del asunto, dado que la reparación directa no es una tercera instancia, ni la oportunidad para que las partes vencidas reabran debates concluidos o pretendan mostrar inconformidades jurídicas frente a las providencias que han hecho tránsito a cosa juzgada y han definido la situación jurídica que estaba en disputa. 13 Ley 270 de 1996, artículo 67. 14 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. CP: María Adriana Marín. Bogotá D.C. Providencia del 1° de febrero de 2018. Rad. No: 25000-23-26-000-2005-02537-01(40327) 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, expediente 16594 CP: Mauricio Fajardo Gómez.

En el mismo sentido, la sentencia de 22 de noviembre de 2001, expediente 13164, CP: Ricardo Hoyos Duque. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 24 de julio de 2012, expediente 22581, CP: Danilo Rojas Betancourth. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, expediente 16.594, CP: Mauricio Fajardo Gómez.

En el mismo sentido, la sentencia de 12 de octubre de 2017, expediente 35337, CP: Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Op. Cit. Consejo de Estado. Sentencia del 1 de febrero de 2018. Rad. 25000-23-26-000-2005-02537-01(40327). 19 C.P. Enrique Gil Botero, expediente N° 13001-23-31-000-1997-12710-01(30300): “En pronunciamiento del 26 de marzo de 2014 señaló que “una de las formas en las que se concreta el error jurisdiccional (sic) es a través de la realización de un error de hecho, que tiene lugar cuando determinada decisión carece de apoyo probatorio, en otras palabras, éste se configura al proferirse una providencia con defecto fáctico, ante deficiencias en la consideración de los hechos y los soportes de los mismos; lo que indefectiblemente alude al contenido probatorio de toda decisión.” Por ello, ha sostenido que el error de hecho puede configurarse por “omisión de decreto; omisión de consideración y valoración arbitraria.

El primero, supone, además de una violación al debido proceso, un obstáculo al acceso a la administración de justicia, en tanto la negativa de un decreto de una prueba, o su práctica, imposibilita que determinado medio de conocimiento sea puesto a consideración en un caso en el que adquiere suma importancia.Por su parte, el segundo evento –omisión de consideración-, informa que, a pesar de haberse decretado la prueba, y de ser determinante la misma para la resolución del caso, el operador jurídico se abstiene de asignarle valor para la decisión. Se destaca el hecho de que, desde ningún punto de vista, se está desconociendo la discrecionalidad que en materia de valoración se les ha atribuido a los jueces, la que se sustenta en los postulados de la sana crítica; no obstante, existen criterios objetivos de valoración de la prueba que, si son desconocidos, configuran este tipo de error.

Finalmente, como último evento de error –valoración arbitraria-, se tiene que, frente a esta modalidad, existe una conducta valorativa; pero a pesar de ello, se elude una consideración o elementos que imponen una determinada conclusión. En este caso, el juez esquiva una conclusión jurídica que los medios probatorios le imponen. ‘Se repite, no es que el juez no valore, o que no tenga libertad para hacerlo, sino que lo hace en contravía de las evidencias que el propio ciclo probatorio le ha aportado, adoptando al final una decisión contraevidente, que no solo repugna con el contenido del plenario, sino que contradice el ejercicio constitucional de la función de administrar justicia que le ha sido encomendada Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 Sobre el particular, en sentencia del 19 de noviembre de 2021, la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó lo siguiente20: El error jurisdiccional contenido en la providencia debe ser determinante para el proceso y para los intereses de las partes y nunca podrá convertirse en una instancia adicional del proceso21, por lo que el juez deberá verificar si la decisión controvertida se encuentra jurídicamente motivada y probatoriamente sustentada, para luego, en virtud de lo preceptuado en el artículo 90 constitucional y en la Ley 270 de 1996, determinar si el Estado está obligado a responder patrimonialmente por el daño antijurídico que la decisión de uno de sus jueces causó, previa comprobación de los demás elementos estructurales de la responsabilidad patrimonial del Estado.

No se trata pues, el juicio que busca declarar la existencia de responsabilidad de los administradores de justicia por las decisiones erróneas que estos dicten en desarrollo de sus atribuciones judiciales, de una tercera instancia del juicio en el cual se dictó la decisión lesiva, ni de evitar que la misma cobre firmeza, destruir su fuerza obligatoria para sus destinatarios, así como tampoco de levantar el estado de cosa juzgada sobre el proceso en la cual se produjo, ni de sustituir la decisión errónea por una más acertada, pues en el sistema legal colombiano para ello existen otros mecanismos judiciales apropiados.

En cambio, se trata, como se deduce del texto legal que define la figura, de verificar si la providencia reputada de contener el error produjo consecuencias patrimoniales adversas para los destinatarios de esa decisión judicial y que no les corresponde asumir, así como hacer la imputación de tales daños a la administración de justicia bajo cuyo amparo y en ejercicio de las potestades estatales se dictó la decisión errada (subrayado fuera del texto original).

Más recientemente, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado también explicó de qué forma debe valorarse la existencia del error jurisdiccional cuando existen diferentes interpretaciones jurídicas razonables y reiteró que la reparación directa no constituye una tercera instancia frente a lo resuelto por el juez natural22: De igual manera, esta Sección del Consejo de Estado ha precisado que, en tanto un mismo punto de hecho puede conducir a varias interpretaciones o soluciones de derecho, todas jurídicamente admisibles mientras sean debidamente fundamentadas, solo las decisiones judiciales que carezcan de una justificación coherente, razonable y jurídicamente atendible que las provea de aceptabilidad pueden ser catalogadas válidamente como incursas en un error jurisdiccional23.

Lo anterior, máxime si se tiene en cuenta que el análisis de las providencias acusadas no puede convertirse en una instancia adicional del proceso, por manera que la labor del juez de lo contencioso-administrativo debe limitarse a la verificación de la existencia de motivación jurídica y probatoria que justifique adecuadamente la decisión, sin que haya lugar a pronunciamientos acerca de si se comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial o a confirmar, modificar o revocar la providencia judicial, so pena de transgredir el principio de la cosa juzgada24 (subrayado por fuera del texto original). 4.3.

Error judicial de las providencias de las Altas Cortes. Tal como se advirtió, el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 indicó que se configura la 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección C. CP: Nicolás Yepes Corrales. Providencia del 19 de noviembre de 2021. Rad. No. 66001-23-31-000-2008-00309-02(42018). 21Cfr. Tolivar Alas.

Leopoldo. La responsabilidad patrimonial del Estado – juez. Tomás Quintana López [director]. La responsabilidad patrimonial de la administración pública. Estudio general y ámbitos sectoriales. Valencia: Tirant lo Blanch. 2009. P.524. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 6 de diciembre de 2024, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez, radicación nro. 25000-2336-000-2016-02369 02 (70.790). 23 Cita en cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencias del 2 de mayo de 2007, exp. 15.576 y del 14 de agosto de 2008, exp. 16594.

C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 24 Cita en cita: Ibid. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 responsabilidad del Estado y de sus empleados judiciales por error judicial, entendido como “aquél cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley”.

En sentencia C-037 de 1996, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de la disposición legal y dispuso la exequibilidad condicionada del artículo en mención, en el sentido de indicar que no era posible discutir la responsabilidad del Estado por la actuación de las Altas Cortes, conforme a los siguientes argumentos25: (…) entiende la Corte que la Constitución ha determinado un órgano límite o una autoridad máxima dentro de cada jurisdicción (…).

Dentro de las atribuciones que la Carta le confiere a cada una de esas corporaciones, quizás la característica más importante es que sus providencias, a través de las cuales se resuelve en última instancia el asunto bajo examen, se unifica la jurisprudencia y se definen los criterios jurídicos aplicables frente a casos similares. En otras palabras, dichas decisiones, una vez agotados todos los procedimientos y recursos que la ley contempla para cada proceso judicial, se tornan en autónomas, independientes, definitivas, determinantes y, además, se convierten en el último pronunciamiento dentro de la respectiva jurisdicción. Lo anterior, por lo demás, no obedece a razón distinta que la de garantizar la seguridad jurídica a los asociados mediante la certeza de que los procesos judiciales han llegado a su etapa final y no pueden ser revividos jurídicamente por cualquier otra autoridad de la rama judicial o de otra rama del poder público.

En virtud de lo anterior, la Corte juzga que la exequibilidad del presente artículo debe condicionarse a que no es posible reclamar por la actuación de las altas corporaciones de la rama judicial, una responsabilidad del Estado a propósito del error jurisdiccional, pues ello equivaldría a reconocer que por encima de los órganos límite se encuentran otros órganos superiores, con lo cual, se insiste, se comprometería en forma grave uno de los pilares esenciales de todo Estado de derecho, cual es la seguridad jurídica (…) (subrayado por fuera del texto original).

Sin embargo, en sentencia del 4 de septiembre de 1997, la Sección Tercera del Consejo de Estado se apartó del precedente constitucional. Adujo que los principios y valores constitucionales que rigen la función jurisdiccional no se desconocen con la posibilidad de que el Estado responda por los errores jurisdiccionales en que incurran las Altas Cortes26.

En todo caso, precisó que “solo excepcionalmente será admisible la responsabilidad patrimonial del Estado derivada del error judicial cometido por las Altas Corporaciones de justicia y demás tribunales y juzgados en los eventos en que éste sea absolutamente evidente y no se requiera realizar ninguna labor hermenéutica para hallarlo configurado”27.

A su vez, la Corte Constitucional, en Sentencia C-038 de 2006, mediante la cual estudió la exequibilidad del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 446 de 1998, señaló lo siguiente28: (…) tal como lo ha entendido el Consejo de Estado, la disposición constitucional que regula la materia establece la obligación de reparar los daños antijurídicos provenientes de cualquier autoridad pública.

En efecto, como se ha reiterado el precepto simplemente establece dos requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial estatal, a saber, que haya un daño antijurídico y que éste sea imputable a una acción u 25 Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 5 de febrero de 1996. MP: Vladimiro Naranjo Mesa. 26 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

CP: Ricardo Hoyos Duque. Providencia del 4 de septiembre de 1997. Exp. No. 10.285. 27 Ibídem. 28 Corte Constitucional. Sentencia C-038 de 1° de febrero de 2006. MP: Humberto Antonio Sierra Porto. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 omisión de una autoridad pública, sin hacer distingos en cuanto al causante del daño (subrayado por fuera del texto original).

Fue así como, en sentencia del 5 de diciembre de 200729, la Sección Tercera del Consejo de Estado reiteró que era procedente analizar la responsabilidad del Estado por error judicial respecto de una decisión emitida por una Alta Corte, porque: i) el artículo 90 constitucional no hace distinciones, por lo que “todas las autoridades que ejercen función pública pueden determinar con sus acciones u omisiones la responsabilidad del Estado”; ii) tal conclusión no atenta contra el principio de seguridad jurídica, comoquiera que “no comporta la reapertura del proceso definido en la providencia cuestionada”; iii) las Altas Corte no son infalibles, pues así “se deduce de la consagración legal de recursos extraordinarios y de lo expuesto por la Corte Constitucional al conocer de las tutelas contra providencias judiciales proferidas por las Altas Cortes”; y iv) el Consejo de Estado es el tribunal supremo de la jurisdicción contencioso – administrativa, por lo que, “como corporación judicial competente para juzgar la responsabilidad del Estado, no está limitado por la investidura del juez que incurre en error judicial”.

En consecuencia, la Corporación ha sido enfática en sostener que30: (…) las disposiciones de la Ley 270 de 1996 no excluyen del ámbito de la responsabilidad estatal a las altas corporaciones judiciales, pues considerarlo así quebrantaría los artículos 90 y 13 constitucionales, amén del art. 230 de la carta, en cuanto, de las disposiciones en cita no se puede concluir que los daños antijurídicos ocasionados por las altas corporaciones de justicia, en razón de la autonomía de sus integrantes, no tienen que ser indemnizados (i) si se considera que todos los jueces, cualquiera que fuere su jerarquía, gozan de autonomía para resolver conforme al ordenamiento los asuntos que les fueren confiados, de donde se colige que no les está dado apartarse de las previsiones constitucionales y legales en la materia, so pena de responder administrativa, penal y patrimonialmente y (ii) los asociados no tendrían que soportar los daños provenientes de decisiones judiciales que, aunque sujetas a la ley y proferidas por las altas corporaciones de justicia, en el caso concreto comportan el desconocimiento de valores y principios constitucionales que hacen imperativo el respeto de la igualdad ante las cargas públicas y que imponen deberes claros de solidaridad31.

Razón por la cual esta Corporación ha fijado su posición en lo que tiene que ver con la responsabilidad de las altas corporaciones de justicia, en procura de la realización de un orden justo, para dejar sentado que ningún daño antijurídico puede ser excluido del régimen de responsabilidad estatal32 (…). Así las cosas, es viable que, a través del medio de control de reparación directa, se revisen las decisiones adoptadas por las Altas Cortes en cualquiera de los eventos señalados en la Ley 270 de 1996, es decir, error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o privación injusta de la libertad33.

Sin embargo, ello se hará con el debido respeto por la cosa juzgada, y la autonomía e independencia judicial, de tal forma que solamente las interpretaciones de derecho o de hecho que sean abiertamente contrarias al ordenamiento jurídico o que no estén debidamente motivadas comprometerán la responsabilidad del Estado, representado en la Rama Judicial. 29 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. CP: Ramiro Saavedra Becerra. Providencia del 5 de diciembre de 2007. Exp. No. 15.128. 30 Consejo de Estado, sentencia de 24 de mayo de 2012, Exp. 24.141. 31 Cita en cita: “( ) Se trata pues, de un perjuicio especial sufrido por la víctima en favor del interés general, por lo cual el daño debe ser soportado no por la persona sino por la colectividad, por medio de la imputación de la responsabilidad al Estado”.

Ídem. 32 Cita en cita: Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia 10285 del 4 de septiembre de 1997, M.P. Ricardo Hoyos Duque. 33 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C Consejero ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, seis (6) de marzo de dos mil trece (2013). Radicación número: 73001-23-31-000-2000-00639-01(24841).

Ver también: Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. CP: Nicolás Yepes Corrales. Providencia del 7 de octubre de 2020. Rad. No. 25000-23-26-000-2008- 00556-01(44720). Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 V. CASO CONCRETO 1. Pruebas relevantes. Las siguientes son las pruebas que fueron válidamente recaudadas y practicadas en el presente proceso, cuya valoración resulta relevante para resolver el problema jurídico planteado: 1.1.

Ley 1606 de 2012, “por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1º de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014” (arch. 023, ib.). 1.2. Sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 15001-23-33-000-2018-00309-01 (24836).

De ésta destaca lo siguiente (págs. 2-18, arch. 021, ib.): (…)

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 C.P.A.C.A), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones (fl.2 vto. y 3): (…) A los anteriores efectos, la sociedad demandante invocó como violados los artículos 16 del Código de Petróleos; 27 de la Ley 141 de 1994; inciso c numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983; 88 de la Ley 1437 de 2011; 1 de la Ley 1386 de 2010; 583 del Estatuto Tributario y 20 del Decreto 109 de 2009 (Estatuto Tributario Municipal).

Los cargos de nulidad se concretan en los siguientes: 1. Violación del artículo 16 del Código de Petróleos y del artículo 27 de la Ley 141 de 1994. Señaló que, conforme a las normas citadas, está prohibido gravar con impuestos departamentales y municipales a las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. Por tanto, consideró que no estaba obligada a declarar y pagar el impuesto de industria y comercio por las actividades de exploración y explotación que ejecutó en el municipio demandado durante los períodos 2013 y 2014.

Manifestó que el municipio interpretó erróneamente las normas y providencias de la Corte Constitucional34 al considerar que las regalías que recibe tienen incidencia en la procedencia de esa prohibición, puesto que solo es compatible imponer impuestos a las actividades del régimen de regalías siempre y cuando no recaigan sobre la explotación misma.

Además, los municipios no pueden imponer gravámenes contrarios a la ley. 2. Interpretación parcializada de la jurisprudencia del Consejo de Estado utilizada por el municipio en la liquidación oficial de revisión. (…) 3. Excepción de ilegalidad: la liquidación oficial de revisión reproduce una 34 Cita en cita: Sentencias C-537 de 1998, C-567 de 1995, C-811 de 2002, C-0171 de 2003 y C-221 de 1997.

Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 norma declarada ilegal. (…) 4. Diferencia entre el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, el inciso C del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 27 de la Ley 141 de 1994. Precisó que las normas enunciadas son las que fijan los parámetros para reglamentar la imposición de impuestos territoriales a la actividad de explotación de recursos no renovables, las cuales se encuentran vigentes y deben ser interpretadas de manera sistemática atendiendo su sentido lógico.

A su vez, estas normas establecen dos tipos de regímenes, uno en relación con la explotación de hidrocarburos y otro en relación con la explotación de recursos no renovables. De una parte, el artículo 16 del Código de Petróleos consagra la exención de impuestos territoriales que aplica a la actividad de hidrocarburos, mientras que el literal c del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, establecen la prohibición de imponer impuestos territoriales a la explotación de recursos no renovables.

Por ende, existe una diferencia sistemática y gramatical, con efectos diferentes entre la exención y la prohibición, donde la primera es que un evento económico cabe dentro del hecho generador pero la tarifa es cero, mientras que la segunda es que el hecho económico no genera el supuesto de la obligación tributaria. 5. Violación de la ley por interpretación errada del artículo 39 de la Ley 14 de 1983: Mansarovar no puede ser sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio por actividades respecto de las cuales pagó regalías.

Sostuvo que en caso que se aceptara que la sociedad debía pagar el impuesto de industria y comercio en el municipio demandado sobre los ingresos obtenidos por la explotación de hidrocarburos sometidos al régimen de regalías, era importante tener en cuenta que para los años gravables 2013 y 2014 la compañía pagó regalías superiores al valor del ICA que pudiera generarse en cabeza de la sucursal, con lo cual se concreta el presupuesto normativo del literal c del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.

Al efecto explicó que por el año gravable 2013 pagó un total de regalías de $160.407.784.547 y el ICA correspondiente para ese año era de $6.060.752.957. De igual manera, por el año 2014 pagó regalías por $170.455.596.695 y el ICA para ese período gravable era de $6.715.662.714. Por tanto, la entidad no podía liquidarle un mayor impuesto ya que las sumas pagadas por regalías resultaron superiores al ICA que hubiera podido liquidarse por esos períodos en el municipio.

Con respecto a los ingresos por explotación originados por el Campo Velásquez por los años 2013 y 2014, la sociedad pagó el impuesto por estos campos, el cual fue liquidado sobre el total de los ingresos percibidos y adicionalmente sobre ese monto declaró y pagó el impuesto a la producción, aun cuando la actividad es exenta. 6. El cambio del régimen de regalías no es pretexto para gravar la actividad.

El régimen de regalías de la Ley 14 de 1983 cambió mediante el Acto Legislativo 005 de 2011, el cual estableció que los municipios solo reciben una parte de las regalías de forma directa y el resto lo obtienen mediante la distribución y el Sistema General de Participaciones que también es alimentado por recursos provenientes de regalías.

Pero, si en todo caso se decidiera aplicar el régimen anterior de regalías para gravar a la sociedad, se debería calcular el total que recibió el municipio por regalías conforme lo establece el parágrafo 5 del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, según el cual “solamente para efectos del Impuesto de Industria y Comercio de que trata el literal c) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en cualquier caso, el Municipio productor recibe como Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 participación en regalías el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción”.

Al respecto, expuso que (i) por el año 2013 el 12.5% correspondiente a lo que pagó por regalías sería de $20.050.973.068 y el ICA teórico por este período era de $6.060.752.957, y (ii) para el año 2014 el 12.5% de regalías pagadas correspondería a $21.3096.949.586 (sic) y el ICA teórico era de $6.751.662.713. En ese sentido, las regalías que la sucursal pagó y el porcentaje que recibió el municipio seguía siendo mucho mayor a lo que le correspondería pagar por el ICA teórico.

Agregó que según el Departamento Nacional de Planeación, el municipio demandado recibió del Sistema General de Participaciones la suma de $13.656.095.386 para el año gravable 2013 y $13.169.346.119 por el año 2014. Por consiguiente, no podía aceptarse que la sociedad estaba gravada con ICA, toda vez que las regalías pagadas y recibidas por el municipio fueron superiores a lo que le hubiera correspondido a la demandante pagar por ICA.

(…) 7. Nulidad de los actos demandados por violación del artículo 1 de la Ley 1386 de 2010. (…) 8. Violación al principio de reserva de la declaración tributaria consagrado en el artículo 583 del Estatuto Tributario y el artículo 20 del Decreto 109 de 2009 (Estatuto Tributario Municipal). (…) 9. Sanción por inexactitud y condena en costas (…) CONSIDERACIONES DE LA SALA (…) el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia de 25 de abril de 2018, declaró la nulidad parcial del artículo 4 del Acuerdo Municipal 023 de 2004, bajo el argumento que la norma censurada infringía la prohibición de que tratan los artículos 16 del Decreto 1056 de 1953 y 27 de la Ley 141 de 1994, según la cual las entidades territoriales no podían gravar la exploración y explotación del petróleo, el gas y sus derivados, además que era incompatible la imposición de tributos sobre las actividades sujetas al pago de regalías.

No obstante, esta Sala mediante sentencia del 17 de septiembre de 2020, exp. 23936 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, revocó la decisión de nulidad del Tribunal al considerar que: “la Sala estima conveniente precisar que desapareció la ratio decidendi con fundamento en la cual esta Sección llegó a concluir en el pasado que la actividad de explotación de hidrocarburos estaba exenta del ICA bajo el artículo 16 del Código de Petróleos.

Lo anterior porque se estableció que, por las normas posteriores a dicha codificación, la exención debatida no tenía un carácter absoluto, lo cual ha reconocido la propia Corte Constitucional. 7- En términos más específicos, tomando en consideración jurisprudencia vigente de la Corte Constitucional, la Sala estima que en el artículo 16 del Código de Petróleos se encuentra una exención general, pero que de modo particular, en cuanto se refiere al impuesto de industria y comercio, el legislador estableció una exención en la letra c. del ordinal 2.° del artículo 39, de la Ley 14 de 1983.

En consecuencia, para juzgar la juridicidad de normas municipales que grava con el ICA la actividad de explotación de hidrocarburos y gas, el parámetro de legalidad no está dado por el Código de Petróleos como lo pretende la demandante, sino por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 (codificado en el artículo 259 del Decreto Ley 1333 de 1986), esto, en atención a que es una ley posterior que regula de manera especial la exención respecto del impuesto de industria y comercio, cuyo alcance normativo es respetado por el artículo 27 de la Ley 141 de 1994”.

En la mencionada providencia, la Sala consideró que, con fundamento en la Ley 14 de Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 1983, los municipios están “facultados para gravar la explotación de canteras y minas (diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos), pero deben de abstenerse de realizar el cobro del impuesto cuando las regalías a que tenga derecho la entidad territorial sean iguales o superiores a lo que correspondería pagar por concepto de ICA”.

Se tiene, entonces, que esta norma de exención es la que no podía ser transgredida por el gravamen establecido en las disposiciones acusadas, sin embargo, dada la naturaleza del supuesto de la exención, debía verificarse cada caso en particular, sin que ello implicara una ilegalidad de las normas acusadas. (…) Esta postura fue reiterada recientemente por la Sección en sentencia del 6 de mayo de 2021, exp. 24251 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, en la que se expuso que es posible gravar con el ICA las actividades de exploración y explotación del petróleo, siempre que se cumpla el supuesto de hecho de que trata el artículo 259 del CRM4, esto es, que las regalías recibidas por el municipio sean inferiores a lo que le correspondería pagar al contribuyente por concepto del impuesto. 2.

El segundo cargo propuesto por la entidad apelante consiste en que el pago realizado al municipio por parte de la demandante en relación a las regalías por los años 2013 y 2014 fue inferior al monto de ICA que le hubiera correspondido pagar por las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos en su territorio, por lo cual la actora no cumplió con la condición prevista en el literal c numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 19835 (codificada en el artículo 259 del Código de Régimen Municipal, en adelante CRM) para ser desgravada de la obligación tributaria.

Al respecto debe tenerse en cuenta el criterio que la Sección ha fijado en la referida sentencia del 6 de mayo de 2021: “(…), la Sala precisa que el artículo 50 de la Ley 141 de 1994 establecía originalmente un escalonamiento, dependiendo de la producción de barriles, con el fin de definir las participaciones en las regalías a favor de los municipios productores provenientes de la explotación de hidrocarburos.

Además, contemplaba el parágrafo 5. Que solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata la letra c), del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entendería que, en cualquier caso, el municipio productor debía recibir como participación en regalías el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción. No obstante, la anterior disposición fue derogada mediante la modificación al artículo 50 efectuada por la Ley 619 de 2000, por lo que aquella no resulta aplicable para resolver el caso.

Posteriormente, con la expedición de la Ley 1530 de 2012 «por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías», se estableció que la ANH sería la entidad encargada de recaudar las regalías y compensaciones liquidadas y pagadas en dinero o en especie por los sujetos dedicados a la explotación de recursos naturales no renovables (artículo 16), para la posterior transferencia de los recursos recaudados a la Cuenta Única del Sistema General de Regalías definida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (artículo 17), y luego ser distribuidas por el Gobierno en los porcentajes señalados en la Constitución y la mencionada ley (artículo 18).

Ahora bien, por las razones expuestas en el fundamento jurídico nro. 2 de esta providencia, la Sala reitera que, a efectos de determinar si unos ingresos originados en la ejecución de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos gozan de la desgravación prevista en la letra c), ordinal 2.°, del artículo 259 del Código de Régimen Municipal, el supuesto de hecho de la norma de exención consiste en que las regalías recibidas por la entidad territorial sean iguales o superiores al valor que correspondería pagar al contribuyente por concepto de ICA”.

En el presente caso se consideran relevantes los siguientes hechos: Mediante las liquidaciones de revisión Nro. LR-16-01 (fls.31 a 45) y LR-16-02 (fls.47 a 61), ambas del 5 de diciembre de 2016, el municipio señaló que debían adicionarse los ingresos conforme a lo certificado por el revisor fiscal de la sociedad demandante y que esta debía pagar el impuesto de industria y comercio en su jurisdicción por los períodos gravables 2013 y 2014, por cuanto las regalías recibidas fueron inferiores a lo liquidado Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 por concepto de ICA.

(…) en el expediente a folios 463 a 464 reposa el reporte arrojado por el Sistema Oficial de Liquidación y Administración de Regalías, SOLAR, remitido por la Agencia Nacional de Hidrocarburos, ANH el cual fue decretado como prueba en la audiencia inicial celebrada el 7 de marzo de 2019 a solicitud del municipio (fls.345 a 348), así mismo en audiencia del 24 de abril del mismo año, se dio traslado de esta prueba sin que las partes se pronunciaran al respecto (fls.40 y 471).

En esta constan las liquidaciones definitivas de regalías por la explotación de hidrocarburos causadas en las vigencias 2013 y 2014, detalladas por los campos del Contrato Asociación Nare cuyo operador es Mansarovar, del que se destacó para el caso que nos interesa lo siguiente: (…) Cabe destacar que como la demandante tenía una participación en el Contrato de Asociación Nare del 50%, del total de las regalías citadas por cada período su aporte también fue del 50%, es decir, por el período 2013 sus regalías pagadas fueron de $5.397.471.617, y por el año 2014 corresponden de $4.125.795.138.

Si bien estos valores son superiores de los citados por la Administración en los actos acusados, las regalías certificadas por la ANH, siguen siendo inferior a la cuota del ICA que se habría causado por dichos años gravables, como quiera que por el 2013 el ICA teórico fue de $6.700.667.322 y el ICA teórico por el año 2014 fue de $6.357.402.671.

(…) la actora desconoce que las regalías que deben tenerse en cuenta y a las que hace mención el literal c del numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 son las regalías recibidas por el municipio o para el municipio, y no el total de regalías aportadas al sistema en general por la Asociación Nare, como lo entendió la sociedad en la demanda.

En igual sentido lo expuso la Sala en un pronunciamiento reciente35, “el supuesto de hecho de la norma de exención consiste en que las regalías recibidas por la entidad territorial sean iguales o superiores al valor que correspondería pagar al contribuyente por concepto de ICA” (subrayas fuera del texto). Bajo lo expuesto, la Sala considera que prospera la interpretación propuesta por el municipio apelante, conforme la cual en los casos en que el valor pagado al respectivo ente territorial por concepto de regalías no supere la proyección del impuesto de industria y comercio, el contribuyente se encuentra en la obligación de pagar el monto determinado por este tributo.

En consecuencia, hay lugar a revocar la sentencia apelada, toda vez que los ingresos obtenidos por la sociedad durante los períodos 2013 y 2014 por la explotación de petróleo en la jurisdicción de la demandada, están gravados con ICA. 3. No obstante lo anterior, se debe precisar que el Tribunal al resolver en forma favorable las pretensiones de la demanda, no estudió todos los cargos, al considerar que era procedente inaplicar la norma que sustentaba los actos, razón por la cual, es del caso, en esta instancia, referirse a los mismos, para preservar el derecho a la defensa y al debido proceso de la contribuyente que no estaba legitimada para apelar, toda vez que la sentencia le era favorable (artículo 320 del Código General del Proceso).

Por tanto, solo resta pronunciarse sobre la violación del artículo 1 de la Ley 1386 de 2010 y la vulneración al principio de reserva de la declaración tributaria (…)”. 1.3. Constancia expedida por el Consejo de Estado el 9 de noviembre de 2021, en la que se indica que la sentencia proferida el 9 de septiembre anterior por la Sección Cuarta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho quedó en firme el 4 de noviembre de ese mismo año (pág. 1, arch. 021, ib.) 35 Cita en cita: Sentencia del 6 de mayo de 2021, exp. 24251 C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 1.4. Certificación expedida por Bancolombia que da cuenta de los pagos hechos por Mansarovar al municipio de Puerto Boyacá el 9 de noviembre de 2021, por un total de $18.826.299.000 (arch. 020, ib.). 1.5. Oficios de respuesta a las peticiones elevadas por el señor Francisco Rubio Yepes, emitidos por la Alcaldía de Puerto Boyacá, la ANH, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio de Hacienda, y el Ministerio de Minas y Energía. En ellos se resuelven diferentes inquietudes frente al SGR y la asignación de las regalías a los municipios.

En algunos, se remite a otras respuestas o a otras entidades (arch. 027, ib.). 1.6. Reporte de asignaciones hechas al municipio de Puerto Boyacá correspondientes al SGP entre 2013 y 2014, emitido por el DNP. En el primer año, el municipio recibió $13.658.095.386 y, en el segundo, $13.169.346.119 (arch. 028, ib.). 2. Análisis probatorio.

Teniendo en cuenta las pruebas aportadas y válidamente incorporadas al proceso, a la Sala le corresponde determinar si se demostró la responsabilidad patrimonial y extracontractual de la Nación – Rama Judicial frente a la afectación patrimonial de la sociedad demandante, originada en el presunto error jurisdiccional contenido en la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2018-00309-01.

Entonces, lo primero será establecer si la parte actora acreditó la existencia de un daño susceptible de ser indemnizable, es decir, uno que sea antijurídico por haberse originado en una providencia judicial contentiva de error jurisdiccional, o si, como lo alegó la parte demandada, se configuró la excepción de inexistencia de daño antijurídico y de error judicial, o de inexistencia de la pérdida de oportunidad.

Únicamente de concluir que la accionante sufrió un daño antijurídico, se continuará con el análisis de imputación (fáctica y jurídica), lo que permitirá determinar si aquél es atribuible a la demandada por error jurisdiccional. Éste también será el momento de definir si se probó el abuso del derecho o la culpa exclusiva de la víctima, como causa extraña eximente de responsabilidad, conforme lo planteó la demandada.

Finalmente, según se haya demostrado la responsabilidad del Estado, se resolverá lo concerniente a los perjuicios materiales reclamados en la demanda. 2.1. Existencia de un daño. El daño, entendido como el menoscabo de un derecho, interés o bien jurídicamente protegido, está debidamente probado en el proceso, toda vez que la parte actora demostró que, con ocasión de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 9 de septiembre de 2021, pagó al municipio de Puerto Boyacá la suma de $18.826.299.000 (1.4).

En este caso, se trata de la afectación o disminución del patrimonio económico de la sociedad demandante en la cuantía señalada, lo que da cuenta de la existencia de un daño. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 Por lo tanto, a efectos de establecer si éste es susceptible de indemnización judicial, debe verificarse si es antijurídico. 2.2.

Juicio de antijuridicidad y prueba del error jurisdiccional. De acuerdo con las consideraciones jurídicas desarrolladas en la presente providencia, para que un daño sea indemnizable debe ser antijurídico y, en casos de error jurisdiccional, ello supone constatar que la providencia atacada es contraria a la ley por haberse incurrido en un error de hecho o de derecho.

Entonces, de no probarse aquél, no se estaría frente a un verdadero daño antijurídico, porque la lesión tendría génesis en una causa legalmente admisible, como es una providencia judicial expedida conforme al ordenamiento jurídico. Adicionalmente, para que proceda la discusión en torno a la existencia del error jurisdiccional como factor de imputación, debe verificarse que se encuentran superados los requisitos del artículo 67 de la Ley 270 de 1996.

En ese orden de ideas, lo siguiente será agotar el análisis de procedencia y establecer si, de acuerdo con los argumentos de la parte actora, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en error jurisdiccional en la sentencia del 9 de septiembre de 2021. 2.2.1. Análisis de procedencia del error jurisdiccional. Están satisfechos los requisitos de procedencia del error jurisdiccional, comoquiera que éste estaría contenido en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en sede de apelación, por lo que contra la providencia no procedía ningún recurso ordinario adicional.

En ese sentido, también se probó que la decisión está en firme, luego de que se resolvió la solicitud de adición de la sentencia (1.2,1.3). Ahora, frente al reproche que hace la parte demandada a la demandante sobre la falta de interposición del recurso extraordinario de revisión, la Sala, conforme lo ha señalado el Consejo de Estado36, aclara que ello no torna en improcedente el análisis de responsabilidad por error jurisdiccional, comoquiera que la Ley 270 de 1996 exige que la providencia en la que se incurrió en el presunto error esté en firme y, en esa medida, que genere efectos jurídicos, los cuales, en este evento, se traducirían en la existencia del daño antijurídico.

En contraste, no sólo los recursos extraordinarios no afectan la ejecutoria de las decisiones judiciales, sino que suponen una excepción a ella y, mediante su interposición, se pretende derrotar la cosa juzgada. Siendo así, es suficiente con que la parte actora haya agotado los recursos ordinarios para que proceda analizar lo concerniente al error jurisdiccional. 2.2.2.

Análisis de fondo del error jurisdiccional. De acuerdo con los antecedentes procesales ya relacionados, la Sala recuerda que la parte actora le atribuyó errores de derecho y de hecho a la providencia proferida el 9 de septiembre de 2021. Entonces, se emitirá pronunciamiento frente a cada uno de ellos. 2.2.2.1. Inexistencia del error de derecho por plantearse un debate que no 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de julio de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 25000-23-36-000-2017-00691-02 (69.665).

Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 fue discutido ante el juez natural. En primer lugar, la demandante aseguró que la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en error de derecho por haber interpretado erróneamente el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, lo que generó su equivocada aplicación en la solución de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó contra el municipio de Puerto Boyacá. La norma en cuestión establece lo siguiente: No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (…) 2.

Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: (…) c) La de gravar con el impuesto de Industria y Comercio la explotación de canteras y minas diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de Industria y Comercio (…).

A juicio de la parte actora, la disposición traída en cita únicamente era aplicable a los explotadores de hidrocarburos, como es su caso, durante el tiempo en que estuvo vigente el parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, que señalaba: Solamente para los efectos del impuesto de industria y comercio de que trata el literal c) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se entenderá que en cualquier caso el municipio productor recibe como participación en regalías el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción. En su criterio, luego de que la regla de aplicación fue definitivamente suprimida del ordenamiento jurídico con la Ley 756 de 2002, la comparación entre las regalías recibidas por el municipio productor y el ICA teórico se tornó imposible, impidiendo que el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 generara los efectos buscados, porque, hasta la fecha, no se pude conocer con certeza las regalías totales que reciben los entes territoriales.

Máxime, cuando se creó el SGR en 2011, dado que, desde entonces, el Sistema recibe ingresos por diferentes conceptos, no sólo provenientes de la explotación de hidrocarburos y que son pagados por los explotadores, sino también para el financiamiento de proyectos de inversión, generando un universo de rubros que son redistribuidos entre distintas entidades, incluyendo los municipios productores, en diferentes porcentajes y que, contrario a lo que habría entendido el Consejo de Estado, no corresponden únicamente a las asignaciones directas.

Aunado a lo anterior, aseguró que no es dable hacer la comparación entre el ICA teórico y las regalías, porque estas últimas se redistribuyen a partir del presupuesto bienal hecho por el Gobierno Nacional, mientras que el impuesto se causa en un año gravable; que, en caso de existir excedentes de lo presupuestado, éstos también se pagan a los municipios productores, dificultando la determinación precisa de las regalías que reciben; que el monto de las regalías que recibe cada municipio también depende de su gestión frente a la presentación de proyectos ante el Gobierno Nacional; y que ni siquiera las entidades que conforman el SGR están en capacidad de establecer cuánto y cuándo se pagan las regalías a los municipios.

Parar probar dicha imposibilidad de aplicar el mencionado literal del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en este proceso, la parte actora allegó la Ley 1606 de 2012, que corresponde al presupuesto bienal del SGR para 2013 y 2014 (1.1), y diferentes peticiones y respuestas de Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 entidades que se pronunciaron sobre la materia (1.5).

Ahora, de acuerdo con la sentencia del 9 de septiembre de 2021 (1.2), esta Subsección evidencia que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en lo atinente a la aplicación del literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, se limitó a explicar que, contrario a lo que concluyó el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia de primera instancia, si bien existía una prohibición general de gravar con el ICA la exploración y explotación de hidrocarburos, la norma en comento suponía una excepción a dicha prohibición, conforme lo había señalado antes la Sala en sentencia del 17 de septiembre de 2020, porque: a) En los términos de la Corte Constitucional, aunque existía una exención tributaria general contenida en el artículo 16 del Código de Petróleos, mediante ley posterior, la Ley 14 de 1983, se introdujo una exención específica frente al ICA.

Luego, debía acudirse a esta previsión normativa para resolver lo concerniente a su causación en el caso de Mansarovar. b) En esa medida, concluyó que los municipios podían gravar con el ICA la explotación de hidrocarburos, como hizo Puerto Boyacá, siempre que las regalías recibidas sean inferiores al impuesto. En cuanto a la exención del ICA y los presupuestos para que operara, la Sección precisó que la comparación entre regalías y el impuesto no podía hacerse en los términos del parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, pues la norma fue derogada, ni del total de regalías que paga el explotador y que se destinan al SGR.

En su lugar, debían compararse las regalías causadas por la explotación en concreto del campo petrolero y que, en consecuencia, eran recibidas por el municipio productor, es decir, las asignaciones directas. Como se evidencia, el juicio de legalidad que agotó el Consejo de Estado, en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, únicamente se hizo a partir de la confrontación entre los actos demandados y el artículo 16 del Código de Petróleos.

Mientras que, para resolver lo concerniente al criterio de comparación necesario para establecer la aplicación de la exención del ICA, solamente se aclaró que el valor de las regalías por contrastar con el del impuesto es el de las asignaciones directas y no el de la totalidad de los aportes de un explotador al SGR. Es decir, la Sección Cuarta no se pronunció sobre la imposibilidad de aplicar actualmente la exención con base en el diseño del SGR, que es lo que plantea ahora la parte actora (ib.).

Siendo así, esta Subsección considera que, para resolver el caso concreto, es necesario dar respuesta al siguiente interrogante: en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter tributario, ¿puede configurarse un error de derecho por interpretación errónea de la ley, pese a que la interpretación propuesta en el proceso de reparación directa no fue discutida en la providencia contentiva del presunto error jurisdiccional? Para hallar una solución a la pregunta planteada, la Sala recuerda que la divergencia de criterios jurídicos admisibles no es, en sí misma, constitutiva de error jurisdiccional si se acoge uno desfavorable a los intereses de una parte, sino que solamente lo será aquella decisión que carezca de una motivación suficiente y razonable.

Máxime, porque la reparación directa no puede entenderse como la vía para reabrir una discusión ya zanjada por el juez natural, cuyas decisiones, al ser proferidas por el juez especializado en la materia, gozan de presunción de legalidad, hacen tránsito a cosa juzgada y tienen legitimidad. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 Así, cuando se invoca un error de derecho por equivocada interpretación de la ley, debe ser manifiesto el yerro hermenéutico en que incurrió el juez natural.

Además, debe probarse que la interpretación normativa propuesta le fue planteada en el proceso primigenio y que, a pesar de ello, no fue acogida por el juez, bien sea porque la desestimó o porque omitió pronunciarse sobre el extremo jurídico de la controversia. De no ser así, podrían generarse condenas por asuntos que no fueron objeto de debate, desconociendo el carácter dispositivo del derecho de acción. Especialmente, en esta jurisdicción, que es de carácter rogado.

A propósito de esto último, la Subsección también recuerda37 que, de acuerdo con los artículos 138 y 162 del CPACA, los cargos de nulidad que se pretenden hacer valer en contra del acto acusado son un presupuesto normativo esencial del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese sentido, la parte demandante no sólo debe indicar las normas violadas, sino también explicar el concepto de la violación. Ahora, dado que se trata de un asunto contencioso, que esta jurisdicción opera bajo un principio de justicia rogada y, en consecuencia, es la parte actora quien tiene la carga de derrotar la presunción de legalidad que cobija a todo acto administrativo, son los cargos de nulidad propuestos en la demanda, y no los que oficiosamente considere el juez, los que, prima facie, delimitan los extremos jurídicos de la controversia.

Así lo ha señalado la Corte Constitucional38: Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. Tal consideración únicamente encuentra su excepción cuando se evidencie de manera directa y flagrante la vulneración de derechos fundamentales.

En este evento, el juez contencioso administrativo debe aplicar directamente la Constitución Política, al margen de lo que haya planteado la parte demandante, y actuar conforme corresponde para salvaguardar el ordenamiento superior y mantener su supremacía39. En correspondencia, para el Consejo de Estado ha sido un criterio determinante, cuando se discute la responsabilidad del Estado por error jurisdiccional, que los yerros alegados también hayan sido planteados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ello, toda vez que la labor del juez se circunscribe a “los cargos concretos de violación que [se] invocó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, siendo improcedente en este tipo de acciones definir de oficio cargos de violación no invocados”40. Retornando al caso en concreto, se demostró que, al presentar la demanda de nulidad y 37 Sobre el particular, ver: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C. Auto del 9 de noviembre de 2023, M.P. José Élver Muñoz Barrera, radicación nro. 25000-23-36-000-2023-00329-00. 38 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia C-197 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 39 CP, art. 4. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 25000-23-36-000-2015-01855-01 (61.862). Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 restablecimiento del derecho contra el municipio de Puerto Boyacá, Mansarovar atacó la legalidad de los actos administrativos expedidos por el ente territorial con fundamento, principalmente, en la violación de los artículos 16 del Código de Petróleos y 27 de la Ley 141 de 1994, es decir, en la exoneración absoluta de la actividad de explotación de hidrocarburos frente a impuestos territoriales (ib.).

Adicionalmente, por ser relevante al sub examine, en el proceso primigenio, la demandante también alegó que la modificación del SGR no justificaba que se gravara su actividad productiva con el ICA, considerando que, del total de regalías que le pagó al Sistema, el porcentaje que le correspondía al municipio era muy superior al valor del ICA teórico (ib.).

Como se observa, aunque se invocó la modificación del SGR en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, ello se hizo con un propósito muy diferente al del presente proceso, en la medida en que la parte actora no justificó en dicha circunstancia la imposibilidad de aplicar actualmente la regla de exención del ICA sobre la explotación de hidrocarburos.

Tampoco invocó la supresión del parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994 dentro de sus cargos de nulidad, ni la existencia de distintos rubros, diferentes a las asignaciones directas, que integran el SGR y que se redistribuyen entre los municipios productores (ib.). Siendo así, la Sala concluye que el presunto error de derecho por interpretación equivocada del literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 se edificó sobre criterios jurídicos que no se debatieron en el proceso primigenio y que ello obedeció a la actuación procesal de la misma demandante, quien no los alegó ante el juez natural.

Lo anterior adquiere especial relevancia, porque, como se evidencia en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, la Sección Cuarta no se limitó a resolver el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Puerto Boyacá contra la sentencia del tribunal a quo, sino que, en garantía del debido proceso de la parte actora, también agotó el juicio de legalidad respecto de los cargos que no fueron analizados por el Tribunal Administrativo de Boyacá (ib.).

Es decir, si el yerro jurídico aquí alegado hubiese sido planteado por la accionante en su demanda originaria, la Sección Cuarta, aun cuando actuó como juez de apelación, también hubiese tenido la oportunidad de pronunciarse sobre las cuestiones aquí abordadas, tal y como hizo con los cargos de nulidad que no se resolvieron en la primera instancia, a saber, la violación del artículo 1 de la Ley 1386 de 2010 y la transgresión del principio de reserva de la declaración tributaria (ib.).

Como ello no ocurrió, la interpretación normativa propuesta en el proceso de reparación directa no fue discutida en el proceso primigenio, sin que la falta de pronunciamiento sea atribuible a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, pues se insiste en que la Sala no podía asumir de oficio el estudio de cargos de nulidad que no fueron propuestos en la demanda, atendiendo el carácter rogado de la jurisdicción. Por lo expuesto, para la Sala no puede entenderse configurado el error jurisdiccional propuesto y tampoco es posible hacer un juicio de reproche sobre la sentencia del 9 de septiembre de 2021, en el sentido propuesto por la sociedad actora.

Por el contrario, lo que sí está acreditado es que el Alto Tribunal, en la providencia en comento, resolvió la controversia conforme a su línea jurisprudencial vigente, con suficiente Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 motivación y de forma razonable, atendiendo los pronunciamientos aplicables de la Corte Constitucional y el marco jurídico que gobierna el asunto (ib.).

Para concluir el presente acápite, debe aclararse que, si bien la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió con base en una reciente línea jurisprudencial, desarrollada en la sentencia del 17 de septiembre de 202041, la existencia de una postura anterior no relevaba a la parte actora de plantear en su demanda la totalidad de cargos de nulidad que considerara idóneos para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, pues la demandante tenía la carga de invocar la totalidad de normas presuntamente violadas y de explicar los conceptos de violación correspondientes en esa oportunidad, como lo exige el artículo 162 del CPACA.

Finalmente, tampoco es objeto de reproche que la Sección Cuarta haya cambiado su precedente, considerando que los cambios de jurisprudencia no sólo son admisibles cuando existen suficientes razones para ello, sino que son inevitables, habida cuenta de que el derecho no es una ciencia estática, sino que permanece en constante evolución y responde a las contemporáneas exigencias de justicia que formula la sociedad.

Además, como lo ha reconocido la Sección Tercera del Consejo de Estado42, los cambios jurisprudenciales, en principio, no son constitutivos de error jurisdiccional, “en tanto que plantean una postura que está en mayor acuerdo con el ordenamiento jurídico”, por lo que su aplicación, por regla general, es inmediata “para evitar que la congestión judicial comprometa su eficacia, salvo que, en ciertas hipótesis se admita su aplicación prospectiva (…)”.

A ello se agrega que, en el caso en concreto, la modificación del precedente era previsible, en la medida en que, como lo explicó la Sección Cuarta en la sentencia antes mencionada, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-669 de 200243, ya había señalado que no existía incompatibilidad entre tributos y regalías, y, en la Sentencia C-1071 de 200344, expresamente señaló que el legislador tenía la facultad de establecer el cobro de impuestos de forma simultánea al pago de regalías por la explotación de recursos no renovables, interpretación que, si bien era contraria a pronunciamientos anteriores, no puede entenderse, como lo plantea la parte actora, que constituyera una habilitación a futuro al legislador, cuando la Corte no le dio tales efectos a la sentencia y, de todas formas, esa facultad ya se había ejercido en la Ley 14 de 1983, cuestión que no fue pasada por alto, dado que se reconoció la existencia de impuestos vigentes al tiempo de la sentencia en relación con la explotación de recursos no renovables.

Habiendo concluido que no se configuró el error de derecho señalado en la demanda, la Sala continuará con el análisis correspondiente a los presuntos errores de hecho. 2.2.2.2. Inexistencia de los errores de hecho. En segundo lugar, la sociedad demandante aseguró que la Sección Cuarta incurrió en dos errores de hecho distintos. El primero, que consiste en haber decidido con fundamento en un hecho que no estaba debidamente probado o que era falso, como sería el valor de las regalías que recibió el municipio de Puerto Boyacá. El segundo, por omitir un hecho 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 17 de septiembre de 2020, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación nro. 15001-23-31-000-2012-00238-01 (23936). 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 31 de marzo de 2023, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, radicación nro. 08001-23-33-000-2016-00991-01 (63.808). 43 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-669 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 44 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia C-1071 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 demostrado en el proceso, a saber, las sumas del SGP que fueron pagadas al municipio entre 2013 y 2014. ✓ Error por decidir con fundamento en un hecho que no estaba debidamente probado.

El reproche de la parte actora radica en que, a efectos de hacer la comparación de que trata el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, entre el ICA teórico y las regalías recibidas por el municipio productor, la Sección Cuarta tuvo en cuenta el certificado expedido por la ANH, en el que solamente constaban las asignaciones directas pagadas a Puerto Boyacá en 2013 y 2014, pero no incluía los demás conceptos del SGR, como el financiamiento de proyectos de inversión. Entonces, a juicio de la accionante, no podía decidirse con base en esa prueba, toda vez que no demostraba la totalidad de regalías que recibió el municipio en tales periodos.

Pues bien, es cierto que el Consejo de Estado falló con base en el certificado en cuestión. Precisamente, lo hizo así, porque aquél refleja las asignaciones directas recibidas por el municipio productor. Es decir, no se dio un alcance distinto a la prueba, sino que el hecho que ésta acreditaba, en criterio del juez natural, era determinante para resolver el caso en un sentido u otro.

De ahí que la prueba haya sido valorada en los términos que refleja la sentencia del 9 de septiembre de 2021 (ib.). Así pues, debe insistirse en que, en el proceso primigenio, Masarovar no discutió, a través de un cargo de nulidad contra los actos expedidos por Puerto Boyacá, que la comparación para que proceda la exención del ICA se hubiese tenido que realizar entre el impuesto teórico y la totalidad de pagos hechos al municipio productor provenientes del SGR, no sólo frente a las asignaciones directas (ib.).

En su demanda originaria, la sociedad se limitó a discutir que el valor por contrastar era el 12,5% del total de regalías pagadas por la Asociación Nare, de la que hacía parte Mansarovar, al SGR. Este argumento se fundamentaba en una interpretación del parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, cuya regla, como se anticipó, fue suprimida del ordenamiento jurídico (ib.).

Al respecto, el Consejo de Estado, además de señalar que no podía aplicarse la norma en mención, por no estar vigente, le explicó a la sociedad accionante que, de acuerdo con el criterio jurisprudencial de la Sección45, el valor de las regalías por comparar era el que el explotador efectivamente hubiese pagado por la explotación del campo petrolero, pues éstas eran las que recibía directamente el municipio productor (ib.).

Como se observa, además de que el criterio que ahora plantea la demandante no fue discutido ante el juez natural, éste explicó de forma motivada y razonable por qué adoptaba su decisión con base en el certificado de regalías de la ANH, sin que se hubiese dado un alcance distinto a la prueba. Por el contrario, la Sección Cuarta valoró el certificado como prueba de las asignaciones directas recibidas por el municipio de Puerto Boyacá en 2013 y 2014, por las razones antes anotadas, pues se trataba de un hecho debidamente demostrado.

Cuestión distinta es que, a juicio de la accionante, la exención del ICA tenga que interpretarse bajo un criterio jurídico diferente al del juez natural, que, de todas formas, no se planteó en el proceso primigenio. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 6 de mayo de 2021, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, radicación nro. 15001-23-33-000-2017-00682-01(24251).

Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 Por todo lo anterior, la Sala concluye que la Sección Cuarta no incurrió en el error de hecho antes anotado. ✓ Error por omitir un hecho probado. Finalmente, el reproche en comento se explica así: a) De acuerdo con el literal c) del numeral 2º del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, no debe gravarse con el ICA la explotación de hidrocarburos “cuando las regalías o participaciones para el municipio sean iguales o superiores a lo que corresponderá pagar por concepto del impuesto de Industria y Comercio”. b) En criterio de la demandante, dado que la norma se refiere a las regalías o participaciones, debe entenderse que serán objeto de comparación tanto los pagos del SGR como los del SGP. c) Por esa razón, en el proceso primigenio, aportó el certificado del Sicodis, en el que constan los ingresos de Puerto Boyacá provenientes del SGP entre 2013 y 2014.

Sin embargo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado omitió valorar esta prueba, la cual resultaba determinante, porque, al ser mayores los ingresos del SGP a los valores del ICA teórico, Mansarovar estaba exenta de pagar el impuesto. Pues bien, en este proceso, aunque no se allegó el expediente completo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho nro. 2018-00309, ni la demanda originaria, se tiene por demostrado que el mismo certificado aquí aportado fue incorporado al proceso primigenio, pues la Sección Cuarta del Consejo de Estado se refirió a los ingresos del SGP recibidos por Puerto Boyacá en 2013 y 2014 en la relación de los cargos de nulidad de la demanda de Mansarovar.

Los valores señalados por el juez natural coinciden con los de la prueba que se recaudó en el presente proceso (1.2,1.6). Asimismo, a partir de la revisión de la sentencia del 9 de septiembre de 2021, se acreditó que la Sección Cuarta no se pronunció de fondo sobre la prueba en cuestión, sino que se limitó a valorar el certificado de las regalías recibidas por el municipio productor (1.2).

Entonces, aunque efectivamente no se analizó el certificado del Sicodis aportado por la empresa, la Sala encuentra que ello no fue antojadizo o un simple descuido del juez natural. Por el contrario, obedeció a la motivación de la sentencia. Adicionalmente, puede concluirse que, aun si se entendiera como una omisión en materia probatoria, el alegado yerro no tenía la capacidad de cambiar el sentido de la decisión. Sobre lo primero, la Subsección reitera que, al resolver lo concerniente al valor que debía compararse con el del ICA teórico, la Sección Cuarta precisó que era el correspondiente a las asignaciones directas provenientes de la explotación de un específico campo petrolero, no las regalías que, en general, recibe un municipio productor del SGR, ni las pagadas por el explotador, en total, al Sistema, mucho menos los ingresos del ente territorial girados del SGP, como ahora lo asegura la parte actora (ib.).

Luego, habiéndose definido claramente el valor que debía contrastarse con el del impuesto, es razonable que no se haya comparado ningún otro, sin que ello constituya una omisión susceptible de configurar un error de hecho. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 En cuanto a lo segundo, la Sala también debe precisar que la postura planteada ahora por la parte actora se origina en una equivocada comprensión de la norma que consagra la exención del ICA, pues ella, aunque se refiere a las “participaciones para el municipio”, no se relaciona con las distribuciones del SGP, sino a las participaciones del municipio en la distribución de las regalías.

Lo señalado se concluye a partir de una interpretación sistemática de la norma, pues, como lo advirtió la misma demandante, la regla de exención del ICA debía leerse en conjunto con el parágrafo 5º del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, el cual expresamente señalaba que, para los efectos de la primera, “se entenderá que en cualquier caso el municipio productor recibe como participación en regalías el 12.5% de las mismas, derivadas de la explotación de hidrocarburos en su jurisdicción”.

Entonces, sin mayor complejidad se concluye que la ley no se refería a las distribuciones del SGP, sino a la participación de los municipios productores en las regalías, que el legislador fijó en un porcentaje del 12,5%. A lo anterior se agrega que la regla de exención se introdujo mediante la Ley 14, que fue expedida el 6 de julio de 1983, mientras que el SGP fue creado con el Acto Legislativo 01 de 2001 y organizado mediante la Ley 715 del mismo año, es decir, casi veinte años después de haberse expedido la Ley 14 de 1983, sin perjuicio del sistema de transferencias que constituye el antecedente del SGP y que, en todo caso, fue previsto por el constituyente de 1991 en la redacción original de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política.

En contraste, el Código de Petróleos ya se refería, desde 1953, a las participaciones de los municipios en cuyos territorios se adelantaren explotaciones petrolíferas en las regalías pagadas al Estado por dichas actividades. Por las razones expuestas, no puede considerarse que la norma se refería a las distribuciones de un sistema que ni siquiera había sido contemplado en el ordenamiento jurídico colombiano, sino hasta muchos años después, cuando, de antaño, ya se hablaba sobre la participación de los municipios en las regalías derivadas de la explotación de hidrocarburos.

A partir de la interpretación aquí desarrollada, la Sala concluye que, aun si se hubiese valorado el certificado Sicodis en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, el sentido de la decisión no habría sido distinto, comoquiera que los ingresos del SGP no constituyen un parámetro de comparación con el ICA teórico para definir sobre la exención del impuesto.

En consecuencia, el yerro de hecho por omisión planteado en la demanda tampoco se estructuró en el caso en concreto. 2.2.3. Conclusión. Habiendo concluido que no se configuró ninguno de los errores alegados por la parte actora, la Sala declarará la excepción de inexistencia del daño antijurídico y de error judicial, propuesta por la demandada, y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda, pues no se probó que el daño de Mansarovar sea antijurídico, sino que aquél se origina en una providencia que se adoptó conforme a derecho, siendo una carga que la accionante está llamada a soportar. 3.

Costas procesales. Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, la liquidación y ejecución de las costas se rige por el CGP, es decir, por el numeral 8º de artículo 365 del CGP; por lo tanto, “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.

Así, para que opere la condena en costas de la parte vencida deberá al momento de la sentencia haberse “causado” y “probado”. De igual forma, el Alto Tribunal concluyó que “(…) la Ley 1437 de 2011 no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores, tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la causación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez pondera tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada”37.

Por último, atendiendo a que la jurisdicción contenciosa administrativa tiene como objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política (Art. 103 CPACA), como la justicia y el acceso a la administración de justicia (Art. 2 y 230 CP), no se condenará en costas a la parte vencida, no sólo porque – efectivamente – dentro del proceso no existe prueba que indique que la contraparte incurrió en gastos o expensas, sino porque exigirle al demandante que sólo acuda al juez si tiene la plena certeza de ganar el proceso atentaría contra el derecho fundamental a acudir al juez natural del asunto, para que sea aquél quien, de manera definitiva, defina sobre sus derechos.

Si no fuera de esta manera, ¿qué sentido tendría que todo ciudadano tenga derecho a participar en los asuntos que le afectan si ni siquiera puede de manera espontánea acudir o actuar ante su juez natural? (Art. 2 y 95 CP). En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de “inexistencia del daño antijurídico y de error judicial” propuesta por la Nación – Rama Judicial, conforme a la parte motiva de la presente sentencia.

SEGUNDO: En consecuencia, NEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las consideraciones desarrolladas en esta providencia.

TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría, DEVUÉLVANSE al interesado, sin necesidad de desglose, los anexos y el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso, si la hubiere. DÉJESE constancia de dicha entrega y ARCHÍVESE el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Reparación directa Mansarovar Energy Colombia Ltda. 2023-00544 JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ Magistrado FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado Ausente con permiso CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y su posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.