REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN A Bogotá D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Expediente n.º 25000-23-37-000-2021-00437-00 Demandante Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Demandado Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD- Asunto Contribución especial año 2020.
Sentencia anticipada Demanda La sociedad Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P., identificada con Nit 830.123.461- 1, a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó: Pretensiones “Primera: - Se declare la Nulidad del acto administrativo sancionatorio proferido por la Dirección Financiera Superintendencia de Servicios públicos domiciliarios Radicado No. 20205340057116, dentro de expediente No. 2020534260102069E LIQUIDACIÓN OFICIAL CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020, mediante el cual la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, a favor de la mencionada entidad.
Segunda: - Se declare la Nulidad del acto administrativo presunto, configurado con ocasión del silencio administrativo negativo, al no resolver la Dirección Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el recurso de reposición en contra del acto administrativo Radicado No. 20205340057116, dentro de expediente No. 2020534260102069E LIQUIDACIÓN OFICIAL CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020; el cual fue interpuesto por mi representada mediante correo electrónico remitido a la entidad demandada el día 10 de septiembre de 2020, al cual le fue asignado por la Superintendencia el No. de Radicado 20205291913662, según correo electrónico automático remitido por la entidad el día 11 de septiembre de 2020.
Tercera:- Se declare la Nulidad del acto administrativo presunto, configurado con ocasión del silencio administrativo negativo, al no resolver la Secretaría Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 2 General de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios el recurso de (sic) subsidiario de apelación en contra del acto administrativo Radicado No. 20205340057116, dentro de expediente No. 2020534260102069E LIQUIDACIÓN OFICIAL CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020; el cual fue interpuesto por mi representada mediante correo electrónico remitido a la entidad demandada el día el día (sic) 10 de septiembre de 2020, al cual le fue asignado por la Superintendencia el No. de Radicado 20205291913662 según correo remitido por la entidad el día 11 de septiembre de 2021; que se formuló de manera subsidiaria con el recurso de reposición aludido en la pretensión segunda.
Cuarta:- Que como consecuencia de lo anterior, a título de Restablecimiento del Derecho, se declare que LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. no se encuentra obligada a realizar el pago de la contribución especial liquidada en el acto administrativo Radicado No. 20205340057116, dentro de expediente No. 2020534260102069E LIQUIDACIÓN OFICIAL CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020, y los actos administrativos presuntos descritos en las pretensiones segunda y tercera, mediante los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificada por el art. 18 de la Ley 1955 de 2019, a favor de la Superservicios.
Primera pretensión Subsidiaria de la cuarta pretensión: - Que en el evento en que LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. hubiere realizado el pago total o parcial o total de la contribución especial liquidada en el acto administrativo Radicado No. 20205340057116, dentro del expediente No. 2020534260102069E LIQUIDACIÓN OFICIAL CONTRIBUCIÓN 2020, de fecha 28 de agosto de 2020, y los actos administrativos presuntos descritos en las pretensiones segunda y tercera, mediante los cuales la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios liquidó la contribución especial definida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, modificada por el art. 18 de la Ley 1955 de 2019, a favor de la Superservicios; se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, a reintegrar a favor de mi representada, la totalidad de los valores pagados, debidamente indexados desde el momento de la realización del pago, hasta la fecha en que se materialice el respectivo reintegro.
Segunda pretensión subsidiaria de la cuarta pretensión: En caso de no efectuarse el reintegro de las sumas reclamadas a título de restablecimiento del derecho en la primera pretensión subsidiaria de la cuarta pretensión, se condene a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS a reconocer y pagar a LIMPIEZA METROPOLITANA S.A. E.S.P. intereses comerciales moratorios sobre las sumas objeto de condena de reembolso, de conformidad con lo previsto en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Quinta.- Que se ordene a LA NACION - SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS, dar cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Sexta:- Que en caso de oposición, se condene en costas a la entidad demandada.” Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante señaló como normas violadas, los artículos 3, 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 85 de la Ley 142 de 1994.
Como concepto de violación, la parte demandante planteo los siguientes cargos: Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 3 1. Inexistencia de hecho consolidado con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad. Refiere que los actos acusados están sustentados en una norma inconstitucional, en la medida que el artículo 18 de la Ley 1955 de 25 de mayo de 2019, fue declarado inexequible por las sentencias C-484 de 2020 y C-147 de 2021.
Además, a juicio del extremo actor, los actos desconocen el artículo 338 y 243 Constitucional pues fijan elementos (base gravable y tarifa) del tributo no consagrados en la ley. Afirma que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han establecido una subregla especial en materia tributaria, según la cual los fallos de inconstitucionalidad tienen efectos en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas.
Manifiesta que Limpieza Metropolitana S.A. no tiene una situación jurídica consolidada respecto de la contribución especial del año 2020, por cuanto se opuso a la liquidación oficial, por consiguiente, la misma no ha adquirido firmeza. En ese sentido, concluye que debe aplicársele los efectos inmediatos de los fallos constitucionales, máxime si se tiene en cuenta que expedir un acto con base en normas que se hayan considerado nulas o inexequibles conlleva a declarar la nulidad del acto.
Asevera que la base gravable fue determinada con fundamento en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019. 2. Los actos administrativos demandados son nulos por infracción de las normas en que deberían fundarse. Comenta que mediante la Sentencia C - 464 de 2020 se declaró la inconstitucionalidad con efectos inmediatos del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
Por esta razón, considera que no le es exigible el tributo, en tanto que, por un lado, se sustentó en una norma inconstitucional y, por otro lado, el mismo se encuentra en discusión y no corresponde a una situación jurídica consolidada. 3. Los actos administrativos demandados son nulos por falta de competencia de la Superintendencia para la liquidación y cobro del tributo y desviación de las atribuciones de la entidad demandada.
Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 4 Sostiene que, en el caso de las tarifas y contribuciones parafiscales, el Congreso de la República es el encargado de fijar los parámetros para que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones.
De ahí que, los actos administrativos demandados desconocen el artículo 338 de la Constitución Política, porque definen y pretenden ejecutar los elementos de la contribución especial a favor de la SSPD, a pesar de que estos no estaban definidos en la ley. De modo que, estos actos no están reglamentando o ejecutando un tributo, sino creándolo, dado que los elementos de este y específicamente la base gravable no está definida con precisión en el artículo 18 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019, por cuanto no se fijó la forma de determinarlos.
Como los elementos eran indeterminados, cualquier acto administrativo que pretendiera reglamentarlos o ejecutarlos se consideraría nulo, porque no estaría reglamentando o ejecutando un tributo, sino creándolo. Bajo ese presupuesto concluye que los actos administrativos demandados violan el artículo 338 de la Constitución Política, porque se fundamentan o reproducen el contenido del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 declarado inexequible y crean elementos de la contribución que no estaban fijados previamente en ninguna ley emitida por el Congreso de la República. 4.
Configuración de daño antijurídico con ocasión de los actos administrativos demandados. Expone que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-333 de 1996, ha definido el daño antijurídico como la lesión a un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está obligada a soportar. Esta figura ha sido aplicada por el Consejo de Estado en casos similares, como se evidencia en las sentencias del 15 de agosto de 1997 (Expediente 8348) y del 23 de febrero de 2012 (Expediente 24655), donde se declaró la responsabilidad patrimonial del Estado por el cobro de tributos declarados nulos.
Precisa que aunque en el caso concreto de LIME S.A. E.S.P. no se han consolidado situaciones jurídicas debido a la falta de firmeza del acto administrativo al momento de la sentencia de constitucionalidad, mantener la vigencia de los actos administrativos demandados generaría un daño antijurídico, al obligar a la empresa a realizar el pago de una contribución declarada inexequible a favor de la Superservicios.
Esto a su juicio no solo contradice el ordenamiento constitucional, Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 5 sino que además forzaría a la demandante a iniciar posteriores acciones de reparación directa para obtener el reembolso, generando un desgaste administrativo y judicial innecesario.
La oposición Conforme consta en el expediente digital la SSPD contestó la demanda, oponiéndose a las pretensiones, en concreto fundó su defensa en los siguientes términos: Expresa que, si bien, las decisiones adoptadas por la Corte en relación con el artículo 18 de la Ley 1955 se dieron a conocer por medio de boletines de prensa, lo cierto es que, éstos no suplen los mecanismos de notificación previstos en la ley, en este caso el edicto, en los términos del artículo 16 del Decreto 2067 de 1991.
Reafirma la legalidad de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y precisa que las sentencias de la Corte Constitucional no supusieron una inaplicación de la norma. Precisa que con ocasión a los efectos establecidos en la sentencias C-484 de 2020, C-464 de 2020 y C-147 de 2021, las situaciones jurídicas ocurridas antes de su expedición son susceptibles de aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y están llamadas a generar las consecuencias o efectos jurídicos correspondientes, en tanto que, cuando los efectos de la desaparición de una norma son ex nunc, se presenta el fenómeno de la “prospectividad” de la misma, es decir, que sigue produciendo efectos en el tiempo respecto de las hechos ocurridos bajo su vigencia. Considera que, conforme los postulados de la Corte Constitucional, la Superintendencia estaba facultada para liquidar y cobrar, con fundamento en el artículo 18 de la ley 1955, las contribuciones que, como las definidas en los actos demandados, se hubieren causado antes del 14 de julio de 2021, fecha en que se notificó por edicto la sentencia C-147 de 2021.
Frente a la aplicación de las sentencias de Constitucionalidad C-464 de 2020 y C- 484 de 2020, la Corte Constitucional no varió los efectos producidos por la norma durante su vigencia, en la medida en que no se pueden modificar situaciones jurídicas consolidadas que se produjeron en aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, para la vigencia de 2020.
Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 6 Reitera que dicha posición fue reiterada por la sentencia de Constitucionalidad C- 147 de 2021, en virtud de la cual, las contribuciones causadas con anterioridad a la fecha de dicha sentencia podrán ser cobradas independientemente del procedimiento establecido para su liquidación y pago.
Pone de presente la sentencia del pasado 26 de mayo de 2022, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta - del H. Consejo de Estado, con ponencia de la Dra. Myriam Stella Gutiérrez dentro del medio de control de nulidad, mediante la cual consideró ajustadas a la Constitución y a la ley las resoluciones SSPD 20201000028355 del 10 de julio de 2020 y SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, actos administrativos referidos por la Superintendencia para la expedición de los actos demandados.
En suma, solicita que se nieguen todas y cada una de las pretensiones incoadas en el escrito introductorio. Alegatos de conclusión Corrido el traslado para alegar de conclusión, la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Señala que al momento de proferirse la sentencia de inconstitucionalidad, la situación jurídica de la sociedad actora frente a la contribución especial del año 2020, al estar siendo objeto de debate en sede administrativa -recurso de reposición y en subsidio apelación-, no se encontraba consolidada.
Por lo anterior, indica que solo puede estimarse consolidada una situación jurídica una vez haya fallo ejecutoriado y el particular no pueda discutir, bien sea en sede administrativa o bien en sede judicial, la liquidación. Reitera que no puede hablarse de una situación jurídica consolidada, pues al momento de expedirse las sentencias de inconstitucionalidad frente a la contribución especial de la vigencia 2020, los actos administrativos demandados no habían obtenido firmeza.
Situación que, en su criterio a la fecha tampoco se ha configurado. Manifiesta que la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 18 de la ley 1955 de 2019, que regulaba la base gravable de la contribución especial objeto del presente proceso, en consideración a que vulneraba el principio de certeza tributaria Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 7 y delegaba en el ejecutivo el desarrollo de elementos tributarios que están reservados al legislador.
Refiere la Sentencia del Consejo de Estado proferida dentro del radicado 25531 con fecha 16 de marzo de 2023 C.P. Dr. Milton Chaves García, en la cual se decidió la demanda de nulidad simple instaurada contra la Resolución CREG 241 del 31 de diciembre de 2020, por medio de la cual se estableció “el porcentaje de la contribución especial que deben pagar las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos sometidas a la regulación de la CREG en el año 2020” Por su parte, la entidad demandada señaló los argumentos manifestados en la contestación de la demanda.
Concepto del Ministerio Público Dentro de la oportunidad procesal pertinente, el agente del Ministerio Público no presentó concepto para este asunto, conforme consta en el aplicativo SAMAI. Consideraciones de la Sala Competencia Es competente esta Corporación para conocer el presente proceso en primera instancia por disposición del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, anotándose que luego de surtir las etapas procesales pertinentes, se procede a dictar sentencia anticipada, para lo cual, en auto de 26 de julio de 2024, se fijó el siguiente: Problema jurídico El debate jurídico se centra en determinar la legalidad de los siguientes actos administrativos: (i) Liquidación Oficial SSPD n.° 2020534260102069E del 28 de agosto de 2020 radicado n°.: 20205340057116, proferida por la Directora Financiera de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios – SSPD-, mediante la cual se liquida la contribución especial de aseo a la sociedad demandante para la vigencia del año 2020 y (ii) Acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por la actora y que resuelve desfavorablemente las peticiones de los recursos y confirma la Liquidación Oficial SSPD n.° 2020534260102069E del 28 de agosto de 2020.
Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 8 En concreto, y teniendo en cuenta las normas que se citan como violadas y el concepto de violación expuesto, la Sala deberá determinar: (i) si los actos administrativos demandados son nulos por haberse expedido con infracción de las normas en que debían fundarse;
(ii) si los actos administrativos demandados están viciados de nulidad al haber sido expedidos con falta de competencia y desviación de las atribuciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios;(iii) si hay inexistencia del hecho consolidado con ocasión de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, y (iv) si en el caso, se configura un daño antijuridico con ocasión a la expedición de los actos administrativos demandados.
Visto lo anterior, de conformidad con la fijación del litigio, la Sala procede a desatar los problemas jurídicos planteados, para lo cual, estudiará de manera conjunta los cargos de nulidad esgrimidos en virtud de la unidad de la materia y de la conexión argumentativa entre los mismos, así: La parte demandante argumenta que los actos demandados se fundaron en una norma que fue expulsada del ordenamiento jurídico con ocasión a las sentencias C-464 de 2020, C-484 de 2020 y C-147 de 2021 de la Corte Constitucional, y que, no era procedente predicar la configuración de una situación jurídica consolidada por cuanto los actos que liquidaron la contribución se encontraban en discusión. En primera medida debe precisarse que esta Sala de Subsección en casos con similitud próxima ya se ha pronunciado1, por lo que, se desciende al análisis de los cargos de nulidad en respeto de las decisiones adoptadas con anterioridad.
En este contexto normativo, el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 “Ley de servicios públicos domiciliarios”, estableció dos contribuciones especiales a cargo de las personas sometidas a regulación, control y vigilancia; una a favor de las Comisiones de Regulación, con el fin de recuperar los costos del servicio de regulación que prestan, y otra, a favor de las Superintendencias para recuperar los costos de control y vigilancia en que incurren.
Respecto de los elementos del tributo, la norma en mención identificó: el sujeto activo, las Comisiones y la Superintendencia. El sujeto pasivo, las entidades sometidas a la regulación, control y vigilancia, es decir, las prestadoras de servicios 1 Ver radicados n°. 11001-33-37-043-2021-00332-01, 11001-33-37-044-2022-00001-01, 11001-33-37-039- 2022-00308-01 M.P. Luis Antonio Rodríguez Montaño, radicado n°. 11001-3337-043-2022-00031-01M.P. Amparo Navarro López y radicados n°. 25000-23-37-000-2021-00142-00, 25000-23-37-000-2021-00537-00 y 25000-23-37-000-2021-00445-00 M.P. Gloria Isabel Cáceres Martínez.
Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 9 públicos domiciliarios. El hecho generador, el servicio de regulación, control y vigilancia que prestan las Comisiones y la Superintendencia a las vigiladas. La tarifa, que es máximo del 1% y la base gravable, que corresponde al valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente en el año anterior a aquel en el que se haga el cobro.
Se tiene que la contribución especial establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, establece como regla general que la base gravable sería el valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación de la entidad contribuyente, y que la tarifa máxima del 1% se aplicara a la citada base gravable, facultando a las Comisiones y a la Superintendencia para que, dentro de ese límite, de manera independiente, y con base en el estudio correspondiente, fijaran la tarifa especial aplicable.
Así mismo, la norma referida estableció una excepción en los casos de faltantes presupuestales de la SSPD, caso en el cual, la base gravable de la contribución se conforma con los gastos de funcionamiento y los gastos operativos, estos últimos, permiten incluir rubros de la cuenta 75 en la base para el cálculo de la contribución. Posteriormente, la citada disposición fue modificada por el artículo 18 de la Ley 1955 de 20192 en los siguientes términos: “Artículo 85.
Contribuciones especiales a favor de la Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG), de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD). Con el fin de financiar los gastos de funcionamiento e inversión de la CREG, la CRA y la SSPD, y en general recuperar los costos del servicio, las personas prestadoras y entidades sujetas a la regulación, inspección, vigilancia y control de las respectivas entidades, serán sujetos pasivos del pago de las contribuciones especiales anuales descritas en el presente artículo, cuyas tarifas serán determinadas por las entidades respectivas y las cuales no podrán ser superiores al uno por ciento (1%) de las respectivas bases gravables.
Los elementos de las contribuciones a que hace referencia el presente artículo serán: 1. Base gravable: La base gravable de cada sujeto pasivo se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado se denomina costos y gastos totales depurados.
Este valor se multiplicará por la división de los ingresos por actividades ordinarias reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias, conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior a la cual se haga su cobro. La base gravable descrita se calculará para cada sujeto pasivo así: 2 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 10 Base gravable = (Costos y Gastos totales depurados) * (Total ingresos actividades ordinarias y sus actividades complementarias de servicios sujetas a inspección vigilancia, control y regulación devengados en el período) / (Total de ingresos de actividades ordinarias devengados en el período).
Se entenderá que es un tercero independiente siempre que no cumpla con alguno de los criterios de vinculación previstos en el artículo 260-1 del Estatuto Tributario. 2. Tarifa: La tarifa de cada contribución especial se determinará por cada uno de los sujetos activos de la contribución de manera independiente, tomando el valor del presupuesto neto de la entidad correspondiente en el año a financiar, incluidos la totalidad de gastos de funcionamiento e inversión, el cual se dividirá por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior.
Tarifa de contribución de sujeto activo = (Presupuesto a financiar de sujeto activo) / (Suma de bases gravables de sujetos pasivos). 3. Hecho generador. El hecho generador de cada contribución especial por parte de los sujetos pasivos, será la prestación de los servicios sometidos a inspección, control, vigilancia y la venta de sus bienes vigilados o regulados. 4. <Aparte tachado INEXEQUIBLE desde el 20 de octubre de 2020> Sujetos pasivos.
Los sujetos pasivos de la contribución especial son las personas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, conforme a los artículos 15 y 16 de la Ley 142 de 1994, y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; las personas prestadoras de la cadena de combustibles líquidos y las personas prestadoras del servicio de alumbrado público.
Tratándose de la CREG también lo serán las personas prestadoras a que hace referencia el artículo 61 de la Ley 812 de 2003 y el Decreto número 4299 de 2005, o las normas que lo modifiquen, sustituyan o deroguen, con excepción de los distribuidores minoristas en estación de servicio en un municipio ubicado en zona de frontera.
PARÁGRAFO 1 o. El Gobierno nacional reglamentará las características y condiciones especiales que se requieran para la determinación de las contribuciones especiales a que hace referencia el presente artículo, así como los asuntos relacionados con la declaración, administración, fiscalización, el cálculo, cobro, recaudo y aplicación del anticipo y demás aspectos relacionados con obligaciones formales y de procedimiento.
Las sanciones e intereses por el incumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales relacionadas con la contribución especial serán las mismas establecidas en el Estatuto Tributario para el impuesto sobre la renta y complementarios.
PARÁGRAFO 2 o. El manejo de los recursos del pago de las contribuciones especiales de la CRA y la CREG a que hace referencia el presente artículo se realizará de acuerdo con los mecanismos previstos en los artículos 72 de la Ley 142 de 1994 y 21 de la Ley 143 de 1994. En el evento de existir excedentes de la contribución especial de la CREG provenientes de las actividades reguladas de combustibles líquidos, debido a recursos no ejecutados en el período presupuestal, dichos excedentes serán compensados al pago de la contribución especial de cada empresa del sector de combustibles líquidos en la siguiente vigencia fiscal.
PARÁGRAFO 3 o. Los sujetos pasivos objeto de la presente contribución están obligados a reportar a más tardar el 30 de abril de cada vigencia la información requerida para el cálculo de la tarifa y la liquidación de la contribución especial en el formato que para el efecto defina la CRA, la CREG y la SSPD a través del SUI. El no reporte de información, en las condiciones de oportunidad, calidad e integralidad definidos por la SSPD, generará la imposición de las sanciones a que hubiere lugar.
Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 11 PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para la vigencia de 2019 el plazo para el cargue de la información será el 31 de julio.” Bajo este precepto normativo, se tiene que la base de la contribución especial estaría conformada por los costos y gastos totales devengados detrayendo únicamente los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) y los intereses a favor de terceros independientes del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación, este resultado lo denominó “costos y gastos totales depurados” y determinó que a este valor debería multiplicarse el porcentaje obtenido de dividir los ingresos por actividades reguladas y el total de ingresos por actividades ordinarias obtenido en la vigencia fiscal anterior a la cual se haga el cobro conforme a los estados financieros.
Respecto de la tarifa, señaló que se determinará de manera independiente por cada contribuyente, tomando el presupuesto neto de la entidad del año a financiar, incluidos los gastos de funcionamiento e inversión, dividido por la suma de las bases gravables determinadas para los sujetos pasivos conforme a los estados financieros de la vigencia fiscal anterior.
Tomando como fundamento esta disposición, la Superintendencia de Servicios Públicos, a través de la Resolución 202010000033335 de 20 de agosto de 2020, estableció el porcentaje de la contribución especial a cargo de sus vigilados para el año 2020. Así mismo, la Liquidación Oficial SSPD n°. 2020534260102069E del 28 de agosto de 2020, a través de la cual se realizó la liquidación de la contribución para el año 2020 a cargo de la entidad demandante, tuvo como fundamento el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
Por tal motivo, la SSPD con fundamento en la información reportada en el SIU, correspondiente al año 2019, determinó que la Empresa de Servicios Públicos demandante debía pagar la suma de $323.712.000 m/cte., así: Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 12 La mencionada Liquidación Oficial fue controvertida mediante recurso de reposición y en subsidio apelación, en ese orden, como quiera que la administración no resolvió los recursos presentados por el actor en contra del acto inicial, se configuró el acto ficto o presunto negativo, en los términos del artículo 86 del C.P.A.C.A. Sobre el particular, conviene señalar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó: “Se trata, pues, de una presunción o ficción legal que establece el legislador en favor del peticionario, en virtud de la cual surge el denominado acto ficto o presunto, ante la ausencia de un acto expreso proferido por la administración y que habilita al administrado para formular los recursos administrativos o para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”3 Encuentra esta Sala que el mencionado artículo 18 fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencias C-464 de 28 de octubre de 2020 y C-484 del 19 de noviembre de 2020, en esta última se determinó que: “estarse a lo resuelto en la sentencia C-464 de 2020, mediante la cual se decidió (…) (ii) “Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y todos aquellos que inciden directa o indirectamente en la prestación de los servicios públicos domiciliarios” contenida en el numeral 4° del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””; y (ii) “Declarar INEXEQUIBLES los artículos 18 (salvo la expresión indicada en el resolutivo primero) y 314 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, respecto del 3 Radicación interna: 11001-03-03-000-2019-00110-00.
Número Único: 2424 del 13 de diciembre de 2019. Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 13 cargo por violación al principio de unidad de materia. Segundo. - Declarar INEXEQUIBLE el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 “por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.
“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” Luego la sentencia C-147 del 20 de mayo de 2021, ordenó que se debía aplicar lo dispuesto en las dos sentencias anteriores, dado que el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, había expulsado del ordenamiento jurídico y no podía ser objeto de una nueva discusión por configurarse cosa juzgada constitucional formal y absoluta.
Conforme lo expuesto, la Corte Constitucional concluyó que se desconoció lo previsto en el artículo 338 de la Constitución Política, en la medida en que la naturaleza de la tasa contributiva tiene una limitación respecto de la fijación de la tarifa, la cual únicamente debe vincularse con la recuperación de los costos en que se incurra para la prestación del servicio público, mandato que no fue acatado por el legislador en la normativa cuestionada, por cuanto la tarifa financia todos los gastos de funcionamiento e inversión de los entes de regulación e inspección, vigilancia y control, siendo ello quebrantador de los principios de legalidad y certeza del tributo, en el entendido que no se definió con precisión los elementos esenciales de la contribución, ni cumplió con el deber de definir el sistema y el método para determinar la tarifa de la obligación, sumado a que en la disposición se permite una reglamentación por parte del ejecutivo para determinar los elementos esenciales de la contribución, constituyendo una transgresión al principio de reserva de ley.
Ahora, en cuanto a los efectos en el tiempo de la sentencia, la Corte Constitucional determinó que como quiera que este tributo es de período y su recaudo debe realizarse anualmente, para la vigencia 2020, la contribución especial se causó plenamente en los términos del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019 a pesar de su contrariedad con la norma superior, razón por la cual difirió los efectos temporales del fallo de inconstitucionalidad, pues entendió que se vulneraba la confianza legítima de la administración, teniendo en cuenta que la modificación del estándar jurisprudencial para la valoración del principio de unidad de materia respecto a la inclusión de asuntos de naturaleza tributaria en el Plan Nacional de Desarrollo solamente se concretó hasta la expedición de este fallo de exequibilidad, por lo que concluyó que para el año gravable 2020 la contribución causada correspondía a situaciones jurídicas consolidadas.
No obstante, mediante Sentencia del Consejo de Estado n°. 25441 del 26 de mayo de 2022, CP. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, advierte que, en la sentencia C-484 de 2020, la Corte moduló los efectos en el tiempo de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, en el sentido de establecer Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 14 que los tributos causados en el año 2020 correspondían a situaciones jurídicas consolidadas y que los efectos de la sentencia se producirían a partir del año 2021.
Respecto del caso en concreto esta Sala observa que, con fundamento en la Resolución SSPD n°. 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, la entidad pudo expedir la Resolución SSPD 2020534260102069E de 28 de agosto de 2020, por medio de la cual liquidó la contribución especial, a cargo de la sociedad Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P., de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 y, adicionalmente, el acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por la actora y que resuelve desfavorablemente las peticiones de los recursos y confirma la Liquidación Oficial n°.
SSPD 2020534260102069E de 28 de agosto de 2020. Sobre la existencia de situaciones jurídicas consolidadas, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que en los actos administrativos fundamentados en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 no existe una situación jurídica consolidada, ya que el debate sobre la legalidad de los actos se encuentra en sede judicial: Sentencia No. 28328 del 8 de agosto de 2024.
CP Milton Chaves García. Respecto de la existencia de situaciones jurídicas consolidadas en casos como el presente, y pese a que la sentencia C-484 de 2020 señaló que “los tributos causados en la anualidad 2020 corresponden a situaciones jurídicas consolidadas”, la Sección ha precisado que respecto de los actos administrativos expedidos con fundamento en los artículos 18 y 314 de la Ley 1955 de 2019 no existe situación jurídica consolidada, pues el debate en sede administrativa y judicial sobre la legalidad de tales actos está en curso.
(Subrayado fuera del texto) Así las cosas, los cargos de nulidad basados exclusivamente en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, no tienen mérito para generar la nulidad de los actos que aquí se demandan, pues corresponde al tributo de vigencia 2020 y, por consiguiente, es ajeno a los efectos de la inexequibilidad declarada en la Sentencia C-464 de 2020 y C-484 de 2020.
Sin perjuicio de lo anterior, es pertinente tener presente que, mediante Sentencia del Consejo de Estado del 26 de junio de 2024, Exp. 27733, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, se anuló el artículo 2º de la Resolución SSPD- 20201000033335 de 20204 relacionado con la base gravable para liquidar la 4 “Artículo 2.- Base Gravable para la liquidación de la contribución especial y de la contribución adicional de la vigencia 2020.
La base gravable de la contribución especial y de la contribución adicional se calculará de Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 15 contribución especial y la contribución adicional del año 2020, realizando el siguiente análisis.
“En el caso concreto, la SSPD fijó la base gravable de la contribución especial a cargo de los prestadores de servicios públicos por el año 2020 (artículo 2.º), en aplicación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, con la información del año gravable anterior (2019), y no con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, como correspondía. Así las cosas, siguiendo el precedente de la Sala en casos análogos, en vista de que la SSPD liquidó la contribución cuestionada (2020) con base en información (hechos) del mismo año en el cual se expidió la citada Ley 1955 (2019), se vulneró el principio de irretroactividad tributaria.
En consecuencia, conforme al precedente reiterado de la Corporación y en vista de que la SSPD fijó la base gravable de la contribución conforme a lo señalado en el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019, la Sala anulará el artículo 2.º de la Resolución SSPD 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, por ser contrario al inciso final del artículo 338 y al artículo 363 de la Carta, este último que proscribe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias.” (Subrayado fuera del texto) Frente a los efectos de nulidad de esta sentencia, el Consejo de Estado ha señalado que, los efectos de nulidad de actos generales son de carácter inmediato frente a situaciones jurídicas no consolidadas, ya que cuando se desata el caso, la norma se vuelve inaplicable al haberse anulado: Sentencia No. 28328 del 8 de agosto de 2024.
CP Milton Chaves García. Ahora bien, en relación con los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos de carácter general, la Sala ha sostenido que son inmediatos frente a las situaciones jurídicas no consolidadas porque cuando se define la situación jurídica particular y concreta, la norma que debía tenerse en cuenta para resolver el caso resulta inaplicable al haberse anulado.
En ese entendido, al anularse el artículo 2º de la Resolución SSPD- 20201000033335 de 2020, acto general que sirvió de fundamento jurídico para liquidar la contribución adicional a cargo de Gascaribe S.A. E.S.P. para la vigencia 2020, surte efectos inmediatos frente al asunto aquí debatido, que, como quedó dicho, no constituye una situación jurídica consolida al no haberse decidido en segunda instancia.(Subrayado fuera del texto) Así las cosas, aplicando la línea jurisprudencial anteriormente citada, se tiene que el hecho de que se haya anulado el artículo 2 de la Resolución SSPD- 20201000033335 del 20 de agosto de 2020, norma sobre la cual se liquidó la base de la contribución especial a cargo de la empresa Limpieza Metropolitana S.A. para el 2020, surte efectos inmediatos sobre el asunto en cuestión, que como se evidencia, a lo largo del libelo, no constituye una situación jurídica consolidada, al cursar en sede judicial. acuerdo con lo establecido en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 modificado por el artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
En este sentido la base gravable “se determinará con base en los costos y gastos totales devengados de acuerdo con la técnica contable menos los impuestos, tasas, contribuciones y los intereses devengados a favor de terceros independientes, del año inmediatamente anterior al de la fecha de liquidación […]”. Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 16 En virtud de lo anteriormente analizado, la Sala siguiendo el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, declarará la nulidad de la Liquidación Oficial SSPD n.° 2020534260102069E del 28 de agosto de 2020 radicado n°. 20205340057116, y del acto ficto o presunto que desató negativamente los recursos de reposición y apelación contra el acto inicial.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, se declara que la sociedad demandante no está obligada a cancelar el monto de la contribución especial con fundamento en lo dispuesto en la Resolución SSPD-20201000033335 del 20 de agosto de 2020. En consecuencia, se ordenará a la SSPD liquidar a cargo de la empresa actora la referida contribución especial para el año 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 19945, sin la modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
Finalmente, no se accederá a la solicitud de ordenar la devolución de los dineros pagados por parte de la actora, por cuanto, la posible existencia de dineros que resultaran a su favor, depende de que la SSPD., realice la reliquidación de la contribución. En ese orden de ideas, la devolución se torna en una circunstancia futura e incierta que solo se define una vez que la entidad demandada proceda a generar la nueva liquidación ordenada por este Tribunal.
En consecuencia, prospera el cargo de nulidad analizado, aspecto por el cual, la Sala se releva de analizar los demás argumentos planteados en el escrito de demanda. Costas en primera instancia Respecto de la costas en esta instancia judicial, y aplicando la posición jurisprudencial del Consejo de Estado6, de conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° y 8° del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, que prevén la condena en costas cuando aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, la Sala verifica que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas por lo que no se le condenará en costas. 5 Sentencia del 20 de septiembre de 2024, C.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, radicado n°. 25000-23- 37-000-2021-00010-01 (28775). 6 Sentencia del 6 de julio de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 050012333000201200490-01 [20508].
Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 17 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta –Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la configuración del acto presunto o ficto producto del silencio administrativo negativo que resolvió desfavorablemente el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuestos por la actora y que confirmó la Liquidación Oficial SSPD n.° 2020534260102069E del 28 de agosto de 2020 radicado n°.: 20205340057116.
SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de la Liquidación Oficial SSPD n.° 2020534260102069E del 28 de agosto de 2020 y del acto ficto o presunto que desató negativamente los recursos de reposición y apelación contra el acto inicial, por las razones anotadas en las consideraciones de este proveído.
TERCERO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho DECLARAR que la sociedad Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P., no está obligada a cancelar el monto de la contribución especial con fundamento en lo dispuesto en la Resolución n°. SSPD-20201000033335 del 20 de agosto de 2020. Como consecuencia de lo anterior, se ordenará a la SSPD liquidar a cargo de la empresa actora la referida contribución especial para la vigencia 2020 con fundamento en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, sin modificación del artículo 18 de la Ley 1955 de 2019.
CUARTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
QUINTO: No se condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEXTO: NOTIFICAR ELECTRÓNICAMENTE la presente providencia a las partes y al Agente del Ministerio Público.
SÉPTIMO: En firme esta providencia, archívese el expediente. Déjense las constancias del caso. Exp. 25000-23-37-000-2021-00437-00 Limpieza Metropolitana S.A. E.S.P. Vs SSPD Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección A 18 OCTAVO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada en la sesión realizada en la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ AMPARO NAVARRO LÓPEZ Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha.
Asimismo, se precisa que la presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la Plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024.