TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: 11001-33-36-033-2021-00296-04 Medio de control: Ejecutivo Demandante: Fondo de Capital Privado Cattleya Demandado: Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional Asunto: Modificación de oficio del estado de la cuenta: liquidación del crédito, intereses y costas.
Pago parcial del acreedor. Reconocimiento de obligaciones judiciales en mora como deuda pública – Ley 1955 de 2019 y D. 642/2020. Finalidad de los intereses moratorios. Imputación de pagos – Art. 1653 C.C. Trato diferenciado del Estado como deudor. Corresponde a este despacho resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra el auto del 7 de marzo de 2025, mediante el cual se modificó el estado de la cuenta y se declaró probado el pago parcial, dentro del proceso ejecutivo de referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Decisión de primera instancia Mediante auto proferido el 7 de marzo de 2025, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. declaró el pago parcial de la obligación dentro del proceso ejecutivo instaurado en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, consecuencia de la modificación de oficio de la liquidación del crédito (arch. 053, exp.
SAMAI I1). En particular, el a quo encontró que el valor reconocido del crédito judicial asciende a $86.058.797, al cual se le suman los intereses causados hasta la fecha del pago por un valor de $146.125.789,61, para un total acumulado entre capital e intereses de $232.184.586,61. A ello se adiciona la liquidación de costas procesales, que asciende a $2.581.763,91.
Ahora bien, tras el análisis de las pruebas aportadas, se concluyó que el pago realizado por la parte ejecutada reviste un carácter parcial, toda vez que no cubrió la totalidad de la obligación reconocida. En efecto, el monto liquidado del capital más intereses a la fecha del pago ascendía a la suma ya mencionada, mientras que el valor efectivamente consignado el 22 de diciembre fue de $221.784.724,20, generándose así un saldo pendiente por valor de $10.399.862,41.
Al considerar, además, el monto correspondiente a las costas procesales, el total adeudado por la parte ejecutada es de $12.981.626,32. En consecuencia, se requirió a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional para que proceda al pago del saldo restante del crédito judicial e intereses, así como de las costas procesales reconocidas.
El 10 de marzo siguiente, la decisión fue notificada con anotación en el estado electrónico. 1 https://samai.consejodeestado.gov.co/PaginasTransversales/DocumentosExpediente.aspx?numproceso=11001333603320210029600. Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 2 2. Recurso de apelación El 13 de marzo de 2025, la apoderada judicial de la parte ejecutada interpuso recurso de reposición y, en su subsidio, de apelación contra la decisión en comento (arch. 054–060, ib.).
Como fundamento de su oposición, manifestó que, mediante la Resolución nro. 4243 del 15 de julio de 2022, se dispuso establecer y detallar las providencias judiciales, los montos respectivos y los beneficiarios finales, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019. Dentro de dichas obligaciones, se incluyó el turno de pago identificado con el nro. 0173-2016.
Posteriormente, mediante la Resolución nro. 2089 del 9 de agosto de 2022, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reconoció tales obligaciones como deuda pública de la Nación y ordenó su cancelación. En relación con el pago correspondiente, obra constancia de que la suma de $221.784.724,20 fue consignada a favor del Fondo de Capital Privado Cattleya Compartimento 1.
En consecuencia, alegó haber satisfecho la totalidad del capital e intereses objeto de controversia. Para complementar tales razones, explicó que el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 autorizó a la Nación, por una única vez y bajo condiciones estrictas, a reconocer como deuda pública las obligaciones en mora derivadas de sentencias o conciliaciones judiciales ejecutoriadas.
Dicho reconocimiento solo aplica a entidades del Presupuesto General de la Nación y permite su pago mediante recursos del servicio de deuda o la emisión de Títulos de Tesorería Clase B. A su vez, el Decreto 642 de 2020 reglamentó esta disposición y estableció los requisitos y el procedimiento para el reconocimiento y pago de dichas obligaciones.
En particular, los artículos 10, 12 y 14 detallan: (i) los documentos y datos que deben acompañar la solicitud de reconocimiento presentada por la entidad estatal; (ii) la expedición de una resolución por parte del Ministerio de Hacienda que ordene el pago; y (iii) el procedimiento presupuestal y operativo mediante el cual se dispone el pago a los beneficiarios finales a través del sistema SIIF Nación, sin flujo efectivo inmediato.
De tal modo, expresó lo siguiente: (…) la liquidación de la obligación se efectúa de manera previa al reconocimiento como deuda pública por parte del Ministerio de Hacienda mediante acto administrativo y que posteriormente se surte el trámite de pago, situación claramente contemplada por la norma especial, y que da sustento y motivación a los términos otorgados en los artículos 12 y 14 del plurimencionado Decreto 642 de 2020.
No sería posible para la Entidad predecir el número exacto de días que va a tardar la emisión del acto administrativo de reconocimiento de la obligación como deuda pública por parte del Ministerio de Hacienda y el trámite de pago, para liquidar de manera exacta los intereses a futuro (ni predecir la tasa de interés futura), por tal razón el Decreto contempla los términos ya señalados.
Adicionó lo anterior, al citar a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de mayo de 2024, radicado 25000-23-42-000-2016-02688-01, con ponencia del doctor Juan Enrique Bedoya Escobar, en la que se concluyó que el artículo 1653 del Código Civil —relativo a la imputación de pagos— no resulta aplicable en casos de pagos parciales realizados por el Estado, en virtud de la naturaleza jurídica diferenciada entre particulares y entidades públicas; señaló que, a diferencia de los particulares, el Estado está sujeto a restricciones presupuestales y administrativas que le impiden actuar con la Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 3 misma libertad patrimonial, lo que excluye una comparación válida en términos de igualdad.
Además, recordó que la Corte Constitucional ha validado el trato diferenciado en la ejecución de condenas contra el Estado, atendiendo a los principios de legalidad y planeación presupuestal. Finalmente, advirtió que el artículo 2235 del Código Civil prohíbe el anatocismo y que, conforme a la jurisprudencia constitucional, no es posible reconocer intereses adicionales sobre saldos pendientes de intereses, aun cuando estos no hayan sido cancelados oportunamente.
Por último, manifestó que la parte ejecutante únicamente solicitó en su demanda el reconocimiento del capital cedido derivado de una conciliación judicial, junto con los intereses generados por dicha suma, sin incluir pretensión alguna relacionada con un saldo de intereses ni con intereses moratorios sobre este. En consecuencia, el juzgado no puede emitir una decisión ultra petita, debiendo ceñirse a lo expresamente solicitado por la parte actora. 3.
Trámite procesal El recurso fue fijado en lista del 18 de marzo de 2025, fecha en la cual la parte actora se opuso y solicitó negar la terminación del proceso por pago (arch. 062, ib.). En este sentido, argumentó que la ejecutada se limita a cuestionar los intereses generados entre la fecha de corte de la liquidación incluida en la resolución de reconocimiento de deuda pública y la fecha en que se efectuó el pago, sin controvertir la liquidación misma practicada por el a quo.
De tal modo, adujo que, si bien, el pago fue realizado bajo el marco normativo del artículo 53 de la Ley 1955 de 2019, reglamentado por el Decreto 642 de 2020 y sus modificatorios, los cuales establecen el procedimiento administrativo para el reconocimiento como deuda pública de sentencias y conciliaciones en mora al 25 de mayo de 2019, dicha normativa no releva a la entidad ejecutada del cumplimiento integral de la obligación contenida en el título ejecutivo, ni exonera el pago de intereses conforme al artículo 1653 del Código Civil.
A la par, enfatizó que, al no haberse suscrito acuerdo de pago, no operó la suspensión de intereses prevista en el Decreto 642, y que la liquidación efectuada por la entidad no proyectó el crédito hasta una fecha estimada de pago, sino solo hasta la fecha de la solicitud de reconocimiento, lo que derivó en un pago parcial. Por ende, la entidad ejecutada confunde el procedimiento para la obtención de recursos con el cumplimiento efectivo de la obligación, el cual debe ajustarse a los términos de la sentencia ejecutoriada, sin que le fuera permitido modificar su cumplimiento so pena de incurrir en una vía de hecho o en fraude a decisión judicial en firme.
En todo caso, con fundamento en la sentencia de unificación SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, expresó que el cumplimiento efectivo de las providencias judiciales constituye una dimensión esencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, porque la eficacia de las decisiones judiciales es indispensable para preservar la confianza en el Estado de derecho y garantizar la tutela efectiva de los derechos.
En consecuencia, el incumplimiento de una orden judicial vulnera directamente estos derechos fundamentales. En concordancia, el trámite para el cumplimiento y pago de sentencias es una responsabilidad interna de la entidad obligada, y no debe convertirse en una carga adicional para el acreedor, quien ya superó un proceso Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 4 judicial.
Asimismo, se reafirmó que no es jurídicamente admisible trasladar al acreedor las consecuencias del retardo atribuible al deudor, como la pérdida de intereses. En cuanto a la imputación de pagos, conforme al artículo 1653 del Código Civil, los abonos parciales deben aplicarse primero a los intereses y luego al capital. Por tanto, si persiste un saldo de capital, los intereses moratorios se devengan sobre dicho capital y no sobre intereses ya causados.
Finalmente, se rechazó la alegación de que la decisión judicial sea ultra o extra petita, aclarando que ordenar el pago del saldo pendiente no implica exceder el objeto del proceso, sino una consecuencia necesaria del cumplimiento parcial de la obligación, que faculta al juez a ordenar la ejecución del remanente conforme a derecho. Con auto del 23 de febrero de 2024, el a quo confirmó su decisión en sede de reposición y concedió el recurso de apelación ante el superior (arch. 065, ib.).
Para tal efecto, precisó que la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 642 de 2020 facultan a las entidades públicas que integran el Presupuesto General de la Nación para reconocer como deuda pública las obligaciones derivadas de sentencias o conciliaciones ejecutoriadas en mora, a fin de facilitar su pago. No obstante, dicho reconocimiento no implica, en modo alguno, la cesación de intereses moratorios desde la exigibilidad de la obligación hasta su cancelación efectiva, ya que ni la ley ni su reglamento consagran un periodo de gracia al respecto.
En consecuencia, si bien se otorgó un término para efectuar el pago tras la expedición del acto administrativo que reconoce la deuda, ello no exonera a la entidad del pago de intereses por ese lapso. Así, al persistir un saldo pendiente por concepto de intereses, no puede tenerse por satisfecha en su integridad la obligación, y, por ende, no procede declarar terminado el proceso ejecutivo ni reponer la decisión impugnada.
De otra parte, sostuvo que, en ausencia de una norma específica sobre la imputación de pagos en el marco de la ejecución de condenas contra entidades públicas, resulta aplicable el artículo 1653 del Código Civil. Conforme a dicha disposición, cuando una obligación incluye capital e intereses, el pago se imputa primero a los intereses, salvo que el acreedor acepte expresamente otra imputación. Esta interpretación ha sido reiterada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, al considerar que el régimen especial contenido en los artículos 192 a 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) regula aspectos como plazos, intereses y cesación de estos, pero no establece criterios sobre la imputación de pagos parciales.
En consecuencia, ante dicho vacío normativo, se justifica acudir supletoriamente al Código Civil. Por reparto del 21 de abril de 2025, se asignó el conocimiento del asunto al magistrado ponente, ingresando al despacho para emitir pronunciamiento el 24 de abril siguiente (arch. 001, exp. SAMAI II3). II. COMPETENCIA, PROCEDENCIA Y OPORTUNIDAD DEL RECURSO El magistrado ponente es competente para conocer el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutada, porque el proceso de referencia tiene vocación de doble instancia y el auto que altera de oficio la cuenta del crédito es susceptible de este 2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 21 de julio de 2022. M.P. José Élver Muñoz Barrera. Rad. nro. 11001-33-43-059-2016-00107-02. 3 https://samai.consejodeestado.gov.co/PaginasTransversales/DocumentosExpediente.aspx?numproceso=11001333603320210029604. Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 5 medio de impugnación, conforme lo establece el artículo 446 del Código General del Proceso, aplicable al presente proceso por virtud del artículo 298 del CPACA.
De igual forma, la alzada se interpuso en término, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3º del artículo 244 ib., puesto que la parte actora la formuló, subsidiariamente, dentro de los 3 días siguientes a la notificación por estado del auto apaleado. Finalmente, de acuerdo con lo señalado en el artículo 125 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, la providencia que decide el recurso de apelación en cuestión debe ser dictada por el ponente en sala unitaria de decisión. III.
PROBLEMA Y TESIS CONSTITUCIONAL 1. Síntesis de la controversia En el presente caso, el a quo declaró el pago parcial de la obligación demandada en el proceso ejecutivo de referencia seguido contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, tras modificar de oficio la liquidación del crédito, en tanto, determinó que, aunque la entidad ejecutada consignó $221.784.724,20, el valor adeudado, incluyendo capital, intereses y costas, ascendía a $234.766.412,93, generando un saldo pendiente.
En oposición, la entidad alegó que dicho pago obedeció al procedimiento especial establecido por el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 y su reglamentación en el Decreto 642 de 2020, que permite el reconocimiento de ciertas obligaciones como deuda pública, sin que sea posible anticipar con exactitud los intereses devengados por los plazos administrativos que dicho trámite implica.
Asimismo, sostuvo que no es aplicable la regla del artículo 1653 del Código Civil en razón de la naturaleza diferenciada del Estado. Finalmente, argumentó que no puede imputarse al pago un saldo adicional de intereses, ni condenarse ultra petita, pues la demanda sólo solicitó el pago del capital y sus intereses, sin incluir pretensiones sobre intereses no cubiertos o moratorios. 2.
Problema jurídico Partiendo de lo resuelto en primera instancia, así como de los argumentos esbozados por la parte ejecutada en el recurso de apelación, el despacho deberá resolver los siguientes interrogantes: ¿Cuál es el alcance y efecto jurídico del reconocimiento de la obligación ejecutada por parte del Ministerio de Hacienda, conforme al artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 642 de 2020, respecto de la liquidación y exigibilidad de intereses por mora? ¿Es aplicable la regla de imputación de pagos establecida en el artículo 1653 del Código Civil a las obligaciones judiciales contra entidades públicas, conforme a lo sostenido en providencia del 30 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, bajo radicado número 25000-23-42-000-2016-02688-01? ¿Constituye el pago efectuado por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional un cumplimiento total o parcial de la obligación, teniendo en cuenta los valores liquidados por concepto de capital, intereses y costas? Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 6 3.
Tesis del despacho A juicio de este despacho, debe confirmarse el auto apelado, porque el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 642 de 2020 establecen el procedimiento mediante el cual la Nación puede reconocer como deuda pública las obligaciones de las entidades que forman parte del Presupuesto Nacional, siempre que estas obligaciones se originen en sentencias o conciliaciones debidamente ejecutoriadas, así como los intereses derivados de las mismas, sin que suponga necesariamente un acuerdo de pago con los beneficiarios finales.
Por lo tanto, el retraso en el cumplimiento de la obligación, aun cuando se deba a restricciones operativas o presupuestales del Estado, no puede repercutir en perjuicio del acreedor, a quien debe pagarse la totalidad de la obligación conforme a las normas del CPACA. Asimismo, resulta procedente aplicar el artículo 1653 del Código Civil en este caso, debido a la ausencia de una disposición específica en el CPACA que regule la imputación de pagos.
En consecuencia, se concluye que subsiste un saldo insoluto a cargo de la entidad ejecutada, correspondiente a la diferencia entre el valor efectivamente consignado y el monto total adeudado por concepto de capital, intereses y costas. IV. CASO CONCRETO El despacho procede a resolver los problemas jurídicos planteados en esta instancia, que emergen del recurso interpuesto, en orden a establecer si la decisión adoptada por el a quo se ajusta a derecho y a lo probado o si, por el contrario, debe ser revocada. 1.
Liquidación aritmética del crédito judicial Este despacho observa, en primer término, que la parte ejecutada no formuló reparo formal y específico frente a la liquidación del crédito efectuada por el Juzgado de primera instancia, en el que se determinó el valor del capital y los intereses causados hasta la fecha del pago. En efecto, de la lectura integral del recurso de apelación interpuesto no se desprende objeción puntual respecto de los criterios aritméticos utilizados por el a quo para establecer los montos adeudados y las tasas aplicadas, ni se propuso fórmula alternativa de liquidación ni se acreditó error numérico que desvirtuara la cuenta aprobada, carga procesal que incumbía a la parte, conforme a lo previsto en el artículo 446 del Código General del Proceso.
Así las cosas, en aplicación del principio de congruencia procesal, conforme al cual el juez de segunda instancia debe ceñirse a los aspectos debatidos en el recurso, y ante la ausencia de cuestionamiento expreso sobre las cuantías y valores de la liquidación, no corresponde pronunciarse de oficio sobre el cálculo del capital o los intereses.
Por consiguiente, el debate se centrará en la suficiencia del pago efectuado, según consideraciones de la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 642 de 2020, en la inaplicabilidad de la regla de imputación de pagos del artículo 1653 del Código Civil y en la existencia de una eventual decisión ultra petita. 2. Calificación del pago efectuado por la entidad ejecutada Con la Resolución nro. 2089 del 9 de agosto de 2022, se reconocieron como deuda pública de la Nación, en virtud de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019, las obligaciones a cargo del Ministerio de Defensa Nacional, discriminadas en la Resolución nro. 4643 del 15 de julio de 2022, en la cual se identificaron y detallaron las providencias, los Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 7 montos adeudados y los beneficiarios finales, respecto de obligaciones sobre las cuales no se celebraron acuerdos de pago4.
Entre estas se encuentra el turno de pago nro. 0173- 2016, a favor de la parte ejecutante, por concepto de $86.058.796 de capital y $135.725.928,20 por intereses moratorios. En el certificado expedido por el Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se consignó la siguiente información relativa al pago ejecutado: el medio de pago fue un abono en cuenta, efectuado a favor del Fondo de Capital Privado Cattleya Compartimento 1, identificado con el NIT 901.288.351-5; la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional tramitó el pago bajo el código presupuestal 2-60-11, correspondiente a “Pagos por conciliaciones extrajudiciales – Ley 1955 de 2019”; la orden de pago fue emitida el 15 de octubre de 2022, y el estado de la misma figura como “Pagada” con fecha efectiva de desembolso el 20 de diciembre de 2022; el valor neto consignado ascendió a la suma de $221.784.724,20 pesos; y no se registraron deducciones ni afectaciones presupuestales adicionales (arch. 056, exp.
SAMAI I). En el estado de cuenta elaborado por el a quo, al 19 de diciembre de 20225 el valor del crédito judicial ascendía a $86.058.797, a lo cual se sumaban intereses moratorios acumulados por $146.125.789,61, para un total de $232.184.586,61. Adicionalmente, se identificaron costas procesales por valor de $2.581.763,91. Así, al efectuarse el pago por la suma de $221.784.724,20, subsistió un saldo pendiente de $10.399.862,41 por concepto de capital e intereses, el cual, sumado al valor de las costas procesales, arrojó un total adeudado de $12.981.626,32.
De la anterior cuenta, para este despacho es evidente que el pago realizado por la parte ejecutada el 20 de diciembre de 2022 no cubre íntegramente la obligación reconocida. Empero, a juicio de la parte apelante, el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019, reglamentado por el Decreto 642 de 2020, establece que la liquidación de la obligación debe realizarse con anterioridad al reconocimiento de la misma como deuda pública por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual se formaliza mediante acto administrativo.
Posteriormente, se adelanta el correspondiente trámite de pago. De modo tal que no le resulta posible a la entidad ejecutada prever con exactitud el número de días requeridos para la expedición del acto administrativo de reconocimiento ni para la culminación del trámite de pago, ni anticipar la tasa de interés aplicable en el futuro. Bajo tal tesis, se propone la siguiente pregunta, ¿el procedimiento de reconocimiento y pago establecido por las normas en cita exime a la entidad ejecutada del deber de cubrir intereses generados entre la expedición del acto administrativo y la fecha efectiva de pago? En tal cuestión, como punto de partida, cabe recordar que el artículo 195 del CPACA dispone que las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena, o que aprueben una conciliación, devengarán intereses moratorios a una tasa equivalente 4 Escenario previsto en el parágrafo del artículo 6 del Decreto 642 de 2020. 5 (…) Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 8 al DTF desde la fecha de ejecutoria; pero, vencido el término de 10 meses previsto en el inciso segundo del artículo 192 del mismo estatuto, o el plazo de 5 días posteriores a la recepción de los recursos —lo que ocurra primero—, sin que la entidad obligada hubiere efectuado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las sumas adeudadas causarán intereses moratorios a la tasa comercial.
Si el régimen aplicable a las condenas impuestas a entidades de la administración pública contempla expresamente la generación de intereses moratorios como forma de indemnización por el incumplimiento de obligaciones dinerarias, así como del principio conforme al cual la inejecución de la obligación por parte del deudor se presume culposa, resulta evidente que el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 no altera ni excluye tales consecuencias jurídicas establecidas en el ordenamiento, salvo en el evento del numeral 4 del artículo 5 del Decreto 642 de 2020, supuesto que requiere acuerdo con el beneficiario final, lo que no sucede en el sub iudice o no se encuentra acreditado.
Dichas disposiciones, si bien establecen un mecanismo de reconocimiento de ciertas obligaciones judiciales como deuda pública, no regulan de manera expresa el tratamiento de los intereses causados entre la fecha de ejecutoria de la providencia y la fecha efectiva de pago, ni contienen disposición alguna que derogue el régimen especial sobre intereses consagrado en el CPACA.
En consecuencia, no hay razón para inaplicar el marco jurídico sobre la causación de intereses, plenamente vigente y aplicable, por la adopción de un trámite administrativo presupuestal especial6. Además, las limitaciones propias de la administración pública en materia presupuestal y operativa, y las incertidumbres que razonablemente puedan surgir respecto del tiempo requerido para la expedición de actos administrativos y el desembolso de recursos, son consecuencias que debe asumir y solucionar la propia administración. En efecto, el argumento según el cual no sería posible para la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional prever el número exacto de días necesarios para la emisión del acto administrativo de reconocimiento como deuda pública y la posterior ejecución del pago, no enerva el deber jurídico de responder por los intereses causados durante dicho interregno. Ello por cuanto el retardo, cualquiera sea su causa, no es atribuible al acreedor judicial sino al deudor público, sin que le sea lícito beneficiarse de su propia mora para eludir la carga económica que de ella se deriva (nemo auditur propriam turpitudinem allegans).
No hay duda para este despacho que el procedimiento de reconocimiento y pago previsto en el artículo 53 de la Ley 1955 de 2019, reglamentado en el Decreto 642 de 2020, no exonera a la entidad ejecutada de su obligación de cubrir los intereses moratorios causados hasta la fecha efectiva del pago. Aceptar lo contrario implicaría trasladar al acreedor las consecuencias económicas del retardo en el cumplimiento de una obligación judicialmente reconocida.
Tal interpretación conduciría, además, a un resultado normativamente ineficiente, al generar incentivos para el incumplimiento por parte de la administración pública o la desatención de estos asuntos. Ciertamente, permitir que el deudor eluda el pago íntegro de los intereses generados por la mora favorecería una práctica de postergación sistemática en la ejecución de obligaciones judiciales, bajo el amparo de un procedimiento presupuestal, sin que ello redunde en consecuencia alguna.
Tal desenlace no solo comprometería la finalidad reparadora del 6 Por ello, el mismo Decreto 642 de 2020, en sus consideraciones, explicita: “Que las entidades estatales se encuentran obligadas a pagar las sentencias y conciliaciones proferidas en su contra, incluyendo los intereses que las mismas generen por el retraso en su pago, de acuerdo con las demás normas aplicables para cada caso.” Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 9 crédito judicial, sino que alteraría la lógica del cumplimiento forzoso que subyace al proceso ejecutivo, vaciando de contenido el principio de eficacia de las decisiones judiciales.
El Consejo de Estado, en la misma línea, en auto del pasado 5 de noviembre de 2024, concluyó: Ciertamente el marco normativo creado a partir del artículo 53 de la Ley 1955 de 2019 no contempla otro término para el reconocimiento de deuda pública de la condena objeto de ejecución, pero ello no se traduce en una habilitación para que la entidad se abstenga de cancelar los saldos a favor de los beneficiarios que no fueron incluidos en dicho trámite, dada la existencia de otros mecanismos legales de financiación que permiten la satisfacción total de la obligación. En vista de lo anterior, no se advierte irregularidad alguna en la liquidación de intereses efectuada por el a quo, porque, si bien este despacho reconoce las restricciones operativas, presupuestales y logísticas que enfrenta la Nación para atender de manera oportuna el pago de múltiples condenas judiciales y conciliaciones, lo cierto es que tales circunstancias no exoneran a la entidad obligada del cumplimiento íntegro y oportuno de las obligaciones judicialmente reconocidas.
Consecuentemente, tanto el capital como los intereses moratorios de la cuenta respectiva fueron debidamente determinados con base en los parámetros legales vigentes, respecto a la cual los pagos realizados por la parte ejecutada no cubren la totalidad de la obligación consolidada a la fecha del desembolso, razón por la cual persiste un saldo insoluto a su cargo. 3.
Aplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil a los pagos realizados por entidades públicas en ejecución de sentencias En cuanto a los pagos parciales de obligaciones derivadas de condenas judiciales, debe tenerse en cuenta que el artículo 1653 del Código Civil señala que “el pago se imputará primeramente a los intereses”, a menos de que el deudor consienta expresamente que el pago se impute directamente al capital.
Como se evidencia, la norma en cuestión trae consigo una regla general, según la cual el pago siempre se imputa a los frutos civiles, entendidos como una prestación accesoria de las obligaciones dinerarias, que constituyen la obligación principal (capital), sin suponer anatocismo7. Únicamente se exceptúa su aplicación, en los casos en que el deudor manifiesta explícitamente que está de acuerdo en que el pago se impute al capital y no a los intereses, lo que resulta en un beneficio para el acreedor.
Ahora, en cuanto a la aplicación del artículo 1653 del Código Civil en la ejecución de condenas judiciales impuestas a entidades públicas, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente8: 7 Tesis sostenida en: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Auto del 18 de julio de 2024. C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas.
Rad. 05001-23-33-000-2019-01693-02 (5992-2022): “(…) ante la falta de una disposición especial que determine la regla de imputación de pagos en el marco de las obligaciones a cargo del Estado, debe seguirse el artículo 1653 del Código Civil, aplicable en virtud del artículo 8 de la Ley 153 de 1887, sin perjuicio de que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, establezca una pauta diferente.
En este punto, vale la pena precisar que la regla señalada por el artículo 1653 del Código Civil no viabiliza el anatocismo, ya que, una vez imputado el pago a intereses y a capital, en ese orden, podrían seguirse causando intereses de mora sobre el excedente que quede por concepto de capital, mas no se trataría de intereses calculados sobre intereses.
Además, considerar la eventual inconveniencia de aplicar la norma mencionada, por la razón aludida, implicaría asumir que el Código Civil incurre en contradicción, pues prohíbe el anatocismo y, a la vez, lo permite a través del procedimiento de imputación de pagos, lo cual no es acertado.” 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 8 de septiembre de 2021. C.P. Alberto Montaña Plata. Rad. 25000-23-36-000-2015-00386-01(59004). Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 10 Si bien los artículos 192 y siguientes del CPACA desarrollan varios aspectos relacionados con la efectividad de condenas contra entidades públicas, en materia de la imputación de los pagos realizados guardan silencio9.
En ese sentido, la Sala recuerda, como ya tuvo la oportunidad de precisarlo esta Subsección10, que al pago de condenas contra entidades públicas resulta aplicable la regla de imputación del pago consagrada en el inciso primero del artículo 1653 del Código Civil, en virtud de la cual, cuando una obligación consiste en pagar un capital e intereses, “el pago se imputa primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital”.
Esta Subsección se ha pronunciado en igual sentido, señalando que11: (…) se tiene que para efectos de liquidar el crédito de una condena judicial la norma prevé regulación especial, como lo es el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo hoy artículos 192 y 195 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los cuales se establece, primero, el plazo con el que cuenta la entidad para el pago de la condena contado a partir de la ejecutoria, segundo, los intereses moratorios que devengan las cantidades líquidas reconocidas y la tasa a aplicar, y tercero, cuándo se presenta la cesación de intereses.
No obstante, revisada la anterior normatividad encuentra la Sala que la misma regula la efectividad de la condena por parte de las entidades públicas, es decir, el cumplimiento de las condenas por parte del Estado, su plazo, la modalidad de intereses a aplicar y la cesación de los mismos, pero nada dice de cómo se debe imputar el pago parcial que realizan estas entidades públicas, razón por la cual, ante este vacío resulta acertado acudir a lo contemplado en el referido artículo 1653 Código Civil, norma que se encuentra vigente y que por interpretación sistemática resulta viable su aplicación, dada la premisa de la devaluación permanente de la moneda (depreciación monetaria) y la cual requiere, frente al pago tardío, la recuperación del valor perdido por las sumas adeudadas.
En relación con la providencia del 30 de mayo de 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (rad. 25000-23-42-000-2016-02688-01, con ponencia del consejero Juan Enrique Bedoya Escobar), debe aclararse que sus consideraciones no constituyen precedente obligatorio, aunque este despacho no dejará de tenerlas en cuenta.
En dicha sentencia, la Sección Segunda sostuvo que no es procedente aplicar el artículo 1653 del Código Civil en materia pensional, específicamente para imputar pagos a intereses antes que al capital. Esta postura se fundamenta en la naturaleza parafiscal de los recursos del Sistema General de Pensiones, los cuales están sujetos a un régimen especial que restringe su destinación exclusivamente al pago de pensiones, conforme al artículo 48 de la Constitución y a la Ley 100 de 1993.
Por tanto, usar estos recursos para cubrir intereses moratorios contravendría el principio de legalidad presupuestal y pondría en riesgo la sostenibilidad del sistema. Además, se advirtió que imputar pagos a intereses podría dejar parte del capital pendiente, generando nuevos intereses y prolongando indefinidamente la deuda, con impacto negativo sobre el patrimonio público.
Tal práctica, lejos de garantizar los derechos del pensionado, desvirtúa el objeto de la condena, que es el reconocimiento y pago de mesadas e indexación, según se consideró. Aunque los razonamientos expuestos en la providencia citada no resultan directamente aplicables al caso sub examine, la relación jurídica entre el Estado como deudor y el acreedor 9 Cita dentro de cita: Esta consideración es extensible a los artículos 176 y siguientes del CCA. 10 Cita dentro de cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 2 de agosto de 2019, exp. 62.416;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Auto de 3 de noviembre de 2020, exp. 60.418 y; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 9 de julio de 2021, exp. 65.205. 11 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 21 de julio de 2022.
M.P. José Élver Muñoz Barrera. Rad. 11001-33-43-059-2016-00107-02. Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 11 de una condena judicial exige un examen particular. En efecto, el Consejo de Estado ha señalado que, a diferencia de los particulares —quienes administran libremente su patrimonio conforme a su autonomía privada—, el Estado se encuentra sometido a estrictos regímenes administrativos y presupuestales que limitan su capacidad para efectuar pagos de manera inmediata.
Por esta razón, si el artículo 1653 del Código Civil fue concebido para regular relaciones entre particulares dentro del ámbito del derecho privado, su aplicación automática e irrestricta a las obligaciones derivadas de condenas judiciales contra entidades públicas carece de sustento normativo y desconoce la especificidad del régimen jurídico estatal.
Esta interpretación, a su vez, resulta coherente con la jurisprudencia constitucional, que ha reconocido como razonable y proporcional el trato diferenciado entre el Estado y los particulares en materia de ejecución de condenas, especialmente en lo relacionado con los principios de planeación, legalidad y sostenibilidad fiscal. Sin embargo, frente a esta tesis, cabe advertir que dicha condición particular del Estado ya ha sido contemplada por el legislador mediante disposiciones especiales, como los artículos 192 y 195 del CPACA, que establecen una tasa de interés inferior a la moratoria comercial durante cierto período y condiciones, así como procedimientos específicos para el cumplimiento.
En el ámbito pensional, este despacho concuerda en observar la tensión entre la aplicación del artículo 1653 del Código Civil y las normas constitucionales que rigen el derecho a la seguridad social, problema que podría abordarse a partir del artículo 5º de la Ley 57 de 1887, conforme al cual, en caso de incompatibilidad normativa, debe aplicarse la disposición especial o posterior, según el caso, e incluso, dar aplicación directa al artículo 4° constitucional.
No obstante, esta regla de resolución de antinomias no resulta extensible al presente asunto, por cuanto no se acreditan los supuestos de contradicción o conflicto normativo que justificarían una excepción a la regla general de imputación de pagos. A diferencia de lo que ocurre en materia pensional, en el presente caso no se encuentra demostrado un fundamento normativo ni constitucional que imponga una prioridad de recursos.
Por tanto, no es viable trasladar sin más los criterios jurisprudenciales adoptados en contextos sustancialmente distintos, como lo pretende la apelante. Con todo, es preciso reconocer las limitaciones estructurales que afectan el cumplimiento oportuno de las obligaciones judiciales por parte del Estado, entre ellas, las deficiencias de la normativa vigente respecto a la utilización del factor de riesgo comercial implícito en la tasa de interés moratorio utilizada, el diseño institucional que restringe la capacidad de respuesta de las entidades públicas y el creciente volumen de condenas judiciales que presionan al sistema presupuestal y administrativo; circunstancias que han motivado una reflexión en la providencia en cita de la Sección Segunda del Consejo de Estado y deben hacerlo en el escenario parlamentario.
Sin embargo, dichas realidades, por graves y complejas que sean, no pueden ser corregidas desde la órbita del juez de la ejecución, cuyas facultades están limitadas a garantizar el cumplimiento efectivo de lo ordenado en la sentencia, conforme al marco normativo existente. En este sentido, si bien es legítima la preocupación por la sostenibilidad fiscal, la planeación presupuestal y la seguridad jurídica en la ejecución de sentencias contra entidades públicas, expresadas en el recurso, tales objetivos deben alcanzarse a través de reformas normativas integrales y mecanismos de coordinación interinstitucional.
Fondo de Capital Privado Cattleya vs. Ejército Nacional Ejecutivo 2021-00296 12 4. Otras cuestiones Dado que el mandamiento de pago proferido el 28 de octubre de 2022 fue expedido a favor de la sociedad Fondo de Capital Privado Cattleya Compartimento 1, en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por la suma de $86.058.797, junto con los intereses moratorios causados desde su exigibilidad, no resulta procedente alegar que se incurrió en una decisión extra petita, máxime cuando la orden de seguir adelante con la ejecución fue impartida en los mismos términos. En consecuencia, no le asiste razón a la apoderada de la parte ejecutada, pues la liquidación realizada por el a quo se ajustó plenamente a los parámetros establecidos en el título ejecutivo y no vulneró el principio de congruencia, por lo que los argumentos presentados en tal sentido carecen de fundamento.
V. DECISIÓN En este orden de ideas, el pago realizado por la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional constituyó un cumplimiento parcial de la obligación reconocida en el acta de conciliación prejudicial suscrita el 15 de octubre de 2014 ante la Procuraduría 136 Judicial II para Asuntos Administrativos, trámite promovido por María Castellanos Martínez y otros, y aprobada judicialmente el 7 de octubre de 2015 dentro del expediente con radicado 11001- 33-36-033-2015-00073-00, sobre la cual se libró mandamiento ejecutivo y se ordenó seguir adelante con la ejecución teniendo en cuenta sus intereses, con lo cual resulta procedente confirmar la modificación de la cuenta en primera instancia, en la medida en que esta refleja correctamente la existencia de un pago parcial.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido por el Juzgado 33 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 7 de marzo de 2025, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER la actuación al Juzgado de origen para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.