REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “E” SISTEMA ORAL Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil veinticinco (2025) MAGISTRADA PONENTE: DRA. PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO SENTENCIA No. 015 MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO REFERENCIA: 252693333 001 2022 00276 01 DEMANDANTE: NIDIA ESPERANZA TALERO CIFUENTES DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO y DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN TEMAS: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS DECISIÓN: MODIFICA SENTENCIA QUE ACCEDE SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Subsección “E” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia anticipada proferida el 17 de septiembre de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA 1.1 PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, formuló demanda para que previos los trámites de un proceso ordinario y con citación del Ministerio Público, en sentencia de fondo que haga tránsito a cosa juzgada, se acceda a las siguientes pretensiones y condenas1: “PETICIONES: DECLARACIONES: 1.
Declarar la nulidad del acto administrativo denominado CUN2022EE010823 DE 18 DE MAYO DE 2022, expedido por el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA/ SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA, que niega el reconocimiento de la sanción moratoria a 1 Archivo 3 Expediente Digital, p. 3-5. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 2 mi mandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 2.
Declarar la nulidad del acto ficto configurado el día 29 DE JULIO DE 2022, sobre la petición radicada ante el DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA/ SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA y LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG – FIDUPREVISORA S.A que niega el reconocimiento de la sanción moratoria a mi mandante, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019. 3.
Declarar que mi representado tiene derecho al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA por parte del DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA/ SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA, establecido en la Ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2019. 4.
Declarar que mi representado tiene derecho al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA por parte de LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL –FOMAG – FIDUPREVISORA S.A, establecido en la Ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante.
CONDENAS 1. Condenar al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA / SECRETARIA DE EDUCACION DE CUNDINAMARCA al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los 15 días siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantía de mi representado (a), de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019. 2.
Condenar a LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG – FIDUPREVISORA S.A, al reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA establecida en la ley 1071 de 2006 a favor de mi mandante, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes, al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante. 3.
Que se ordene al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA / SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA - NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA S.A dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(C.P.A.C.A). 4. Condenar al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA / SECRETARIA DE EDUCACIÓN CUNDINAMARCA – NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA S.A al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCIÓN MORATORIA referida en el numeral anterior, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que se efectuó el pago de la cesantía, hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso y consagrada en el artículo 187 del C.P.A.C.A. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 3 5.
Condenar al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA / SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA – NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA S.A al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la SANCIÓN MORATORIA reconocida en esta sentencia. 6.
Condenar en costas al DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA / SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE CUNDINAMARCA - NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA S.A de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por lo dispuesto en el Artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010.” 1.2.
HECHOS La señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, por prestar sus servicios como docente oficial, el día 19 de mayo de 2021, solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a las que tenía derecho. Por medio de la Resolución No 976 de 11 de febrero de 2022, expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, se reconocieron las cesantías deprecadas, las cuales fueron canceladas por la entidad bancaria el 1° de junio del mismo año. Teniendo en cuenta que la cancelación efectiva de la prestación ocurrió con posterioridad a la fecha en que debió realizarse, la demandante, el día 29 de abril de 2022, elevó petición de reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
La anterior solicitud fue resuelta de manera negativa con el oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022.2 1.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN - LEGALES. Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15; Ley 244 de 1995, artículos 1 y 2; Ley 1071 de 2006, artículos 4 y 5. Ley 1955 de 2019, artículo 57. Como concepto de violación de las disposiciones antes mencionadas, la parte actora indicó que de conformidad con la Ley 91 de 1989, corresponde al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
A continuación, refirió que según lo dispuesto en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, las cesantías de los servidores públicos deben ser reconocidas por el empleador en un término de 15 días contados a partir de la solicitud y canceladas dentro de los 45 días hábiles siguientes, so pena de que se ordene el pago de una sanción por mora equivalente a un día de salario por cada día de retardo.
En ese orden, indicó que en su caso se excedió el plazo legal para el reconocimiento y pago de las cesantías, razón por la que le asiste el derecho a que se cancele la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. 2 Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, pp. 5. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 4 Finalmente, enfatizó que con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 se incorpora la responsabilidad de las entidades territoriales en caso de que la mora se produzca por su falta de diligencia.3 2.
CONTESTACIÓN 2.1 NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Argumentó que la Ley 1955 de 2019 prevé que los recursos del Fomag solo podrán destinarse para garantizar la cancelación de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales de sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios, excluyendo el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa, por lo que, en su criterio, el llamado a responder ante una eventual condena es el ente territorial, teniendo en cuenta la tardanza en la expedición del acto de reconocimiento de la prestación. Agregó que, por no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar a tiempo la cesantía, no resulta procedente la indexación de la sanción moratoria.
Propuso como excepciones las que denominó: “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “ausencia de responsabilidad del Fomag en el pago de sanción moratoria” e “improcedencia de la indexación de la sanción moratoria”.4 2.2 DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Resaltó que la responsabilidad del pago de la mora recae únicamente en el Fomag, ya que el ente territorial actúa en el trámite de expedición del acto de reconocimiento o negación de las solicitudes de los docentes, en virtud de las facultades conferidas por el artículo 9 de la Ley 91 de 1989, previa aprobación de la referida entidad.
Adujo que en los términos del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, el pago de la penalidad corresponde al departamento solo en lo que respecta a los días de retardo en que efectivamente haya incurrido para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de cesantías; no obstante, sin perjuicio de la obligación allí contenida, se trata de una norma que carece de reglamentación, por lo que continúa recayendo en la Fiduprevisora S.A, como administradora de los recursos del Fomag.
Anotó que en caso de una eventual condena se debe considerar como fecha de radicado el 23 de septiembre de 2021 y el periodo en que la Fiduprevisora S.A tuvo a su cargo el expediente de la demandante para el pago de la cesantía. Propuso como excepciones las que denominó “inexigibilidad de la obligación a cargo del Departamento de Cundinamarca”, “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “prescripción extintiva”.5 3 Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, pp. 6-18. 4 Samai/ Expediente Digital/ Documento 17. 5 Samai/ Expediente Digital/ Documento 18.
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3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, mediante sentencia anticipada de 17 de septiembre de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:6 En primer lugar, se refirió a la configuración del acto ficto, señalando que de conformidad con el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, existe silencio administrativo cuando han transcurrido 3 meses contados desde la presentación de una petición sin que se haya notificado la decisión que la resuelva.
En concordancia, indicó que en el presente asunto se demostró que la actora solicitó al Fomag el reconocimiento y pago de la sanción moratoria el día 29 de abril de 2022 y que este no dio respuesta a dicha petición dentro del término antes referido, motivo por el que estimó configurado el acto ficto negativo. En segundo lugar, y después de relacionar el marco normativo y jurisprudencial aplicable (esto es, las Leyes 91 de 1989, 244 de 1995, 1071 de 2006, 1955 de 2019 y la sentencia de unificación expedida por el Consejo de Estado de 18 de julio de 2018), señaló que en el sub lite se demostró que (i) la demandante solicitó el “23 de septiembre de 2021” el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, “según se logra extraer del contenido de la resolución de reconocimiento”, (ii) éstas le fueron reconocidas mediante la Resolución No 976 de 11 de febrero de 2022, y (iii) el pago fue realizado el 1° de junio del mismo año. A partir de lo anterior, concluyó que el plazo para expedir el acto administrativo feneció el 14 de octubre de 2021, mientras que el pago de la prestación debió efectuarse a más tardar el 5 de enero de 2022, por lo que advirtió que se incurrió en mora entre el 6 de enero hasta el 31 de mayo de 2022, esto es, 146 días calendario, por haberse efectuado el pago de las cesantías después de los 70 días siguientes a la radicación de la solicitud de reconocimiento.
Frente a la entidad responsable del pago de la penalidad, arguyó que, dado que la mora se causó el 6 de enero de 2022, debe ser asumido en su integridad por el ente territorial, puesto que “entre la solicitud elevada ante la Secretaría de Educación - 23 de septiembre de 2021- y la expedición del acto administrativo, transcurrieron 96 días hábiles”.
De otra parte, señaló que no es posible la actualización del monto de la sanción moratoria, ya que “el valor que se reconozca como sanción por el pago no oportuno de las cesantías es una penalidad que no admite indexación.” En consecuencia, declaró la existencia y nulidad del acto ficto negativo derivado de la falta de respuesta a la petición radicada por la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes el 29 de abril de 2022 “ante el Ministerio de Educación Nacional – Fomag”, así como del oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, expedido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca y, a título de restablecimiento del derecho, condenó al ente territorial a reconocer y pagar la indemnización moratoria por el retardo en el pago de las cesantías de la demandante desde el 6 de enero 6 Samai/ expediente digital/ documento 38.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 6 hasta el 31 de mayo de 2022, esto es, 146 días calendario, teniendo en cuenta la asignación básica percibida para el momento en que se causó la mora.
4. RECURSOS DE APELACIÓN 4.1 DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Interpuso recurso de apelación buscando que se revoque la sentencia de primera instancia, para lo cual insistió en que no es el obligado al pago de la sanción moratoria pretendida por la señora Talero Cifuentes, ya que el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 no resulta aplicable al sub lite, como quiera que para el momento en que la actora elevó la reclamación de cesantías parciales no existía norma que la reglamentara, particularmente en lo relativo a los plazos a los que se encontraba obligado el ente territorial para expedir la resolución de reconocimiento de manera autónoma.
Agregó que la Fiduprevisora S.A tiene “competencia legal” para asumir el reconocimiento y pago de la penalidad reclamada con títulos de tesorería expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en aplicación del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023.7 4.2 PARTE DEMANDANTE Adujo que difiere del conteo realizado por el a quo para establecer la fecha de exigibilidad de la sanción mora, ya que no tuvo en cuenta que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías fue elevada el 19 de mayo de 2021, a través del sistema de atención al ciudadano (SAC), de ahí que, en su sentir, la indemnización debe contabilizarse desde el “1° septiembre de 2021 y hasta el día 1° de junio de 2022”, esto es “273 días” de retardo.
Afirmó que el 23 de septiembre de 2021, la secretaría de educación radicó en su sistema la solicitud prestacional “situación que bajo ninguna circunstancia puede ser atribuida a mi representada, pues independientemente del procedimiento interno que se haya surtido, el plazo de 15 días para resolver las solicitudes, deben contarse desde el momento en que se radicó la petición”.
Enfatizó que la indexación de la condena resulta procedente, ya que el Consejo de Estado, en providencia de 26 de agosto de 2019, precisó el alcance de la sentencia de unificación de 18 de julio de 2018 en cuanto a este punto.8 II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA A los recursos se les dio el trámite del artículo 247 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, toda vez que, a través de providencia de 17 de enero de 2025,9 se admitieron, y se indicó a los demás sujetos procesales que se podían pronunciar en relación con la alzada formulada por el Departamento de Cundinamarca y la parte demandante hasta la ejecutoria del auto. 7 Samai/ Expediente Digital/ Documento 40. 8 Samai/ Expediente Digital/ Documento 42. 9 Expediente digital.
Documento No 3. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 7 Dentro del término concedido las partes guardaron silencio. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal Administrativo es competente para conocer del recurso de alzada interpuesto dentro del proceso de referencia, por ser el superior jerárquico del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, por lo que procede a resolver de fondo.
2. PROBLEMA JURÍDICO De acuerdo con los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor de la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes se efectuó después del término previsto en la ley para el efecto; y si, en consecuencia, le asiste derecho a que se reconozca a su favor la indemnización moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, consistente en el pago de un día de salario por cada día de retardo.
En caso afirmativo deberá establecerse (i) el período por el que se causó la sanción moratoria; (ii) la procedencia de la indexación de las sumas reconocidas y (iii) la autoridad llamada a responder por el pago de la condena.
3. TESIS DE LA SALA Revisado el fundamento fáctico, probatorio y normativo que rodea el caso de autos, la Sala encuentra acreditada la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales a favor de la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, ya que la petición encaminada a obtener su reconocimiento fue presentada el día 19 de mayo de 2021, razón por la cual la Secretaría de Educación de Cundinamarca contaba con un plazo de 15 días para reconocerla (que vencía el 10 de junio de 2021), 10 días más para notificarla, los cuales se vencían el 25 de junio de 2021 y la entidad pagadora disponía de 45 días para cancelarla –es decir, hasta el 1° de septiembre de 2021-, pese a lo cual, aquella solo expidió el acto administrativo hasta el día 11 de febrero de 2022, efectuándose la consignación el día 1° de junio del mismo año. En vista de lo anterior, el ente territorial incumplió el término para la expedición del acto de reconocimiento de las cesantías parciales deprecadas por la demandante, así como el previsto para la entrega de la solicitud de pago al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -25 de junio de 2021-, mientras que la Fiduprevisora S.A puso a disposición los recursos dentro de los 45 días siguientes a la radicación de la documentación por parte de la secretaría de educación. Por lo tanto, resulta claro que la tardanza en la cancelación de la prestación le resulta atribuible al Departamento de Cundinamarca en su totalidad.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 8 4.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN 4.1.- DEL RÉGIMEN APLICABLE AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS CESANTÍAS DOCENTES Antes de la Carta Política de 1991, la Ley 43 de 1975 establecía que la Nación y las entidades territoriales se harían cargo del pago de las prestaciones del personal docente de acuerdo con el tipo de vinculación que estos tuvieren en su momento.
El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución determinó que corresponde al Congreso expedir las normas a las que debe ceñirse el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional y salarial de los empleados públicos. No obstante lo anterior, los docentes gozan de un régimen prestacional especial, previsto en la Ley 91 de 1989 y modificado parcialmente por la Ley 812 de 2003, por el cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado tenga más del 90% de capital.
Así, la Ley 91 de 198910, asignó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la obligación de pagar las prestaciones económicas de sus docentes afiliados, incluidas las cesantías, a través de la entidad fiduciaria contratada, en este caso, la Fiduciaria la Previsora S.A. y específicamente, en cuanto al régimen de las cesantías, la norma citada dispone: “Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.” De la lectura de esta disposición, fuerza concluir que tanto el régimen de cesantías de los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del 10 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 9 Magisterio, como el trámite para su reconocimiento y pago, está regulado en forma expresa en las normas que cobijan a estos servidores. Sin embargo, en estas disposiciones no se consagró la sanción moratoria por el no pago o por el pago tardío de las cesantías.
Significa lo anterior, que no existe regulación específica de la mora.
4.2. DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO EN MATERIA DE CESANTÍAS APLICADO A DOCENTES OFICIALES AFILIADOS AL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Teniendo en cuenta que el régimen de cesantías previsto para los docentes no contempla expresamente la sanción por mora en su reconocimiento y pago, la sala destaca en primer lugar que el régimen sancionatorio por el no pago oportuno de las cesantías a los servidores públicos, está regulado por los artículos 1º y 2° de la Ley 244 del 29 de diciembre de 199511, que dispone sobre el particular: “ARTÍCULO 1o.
Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las Cesantías Definitivas, por parte de los servidores públicos de todos los órdenes, la entidad patronal deberá expedir la Resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la Ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta, deberá informárselo al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente qué requisitos le hacen falta anexar. Una vez aportados los requisitos faltantes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 2 o. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la fecha de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las Cesantías Definitivas del servidor público, para cancelar esta prestación social.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. Dicha norma fue adicionada por medio de la Ley 1071 de 2006, que tiene por objeto “reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación”, en la cual se precisó el ámbito de aplicación y se agregó que la sanción moratoria no solo se originaba por el pago tardío de las cesantías definitivas sino también de las parciales, así: “Artículo 2o.
Ámbito de aplicación. Son destinatarios de la presente ley los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitoria, los funcionarios y trabajadores del Banco de la República y trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro.
(…) 11 “Por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones”. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 10 ARTÍCULO 4o. TÉRMINOS. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
PARÁGRAFO. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
ARTÍCULO 5 o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” Conforme a lo anterior, para la sala no cabe duda de que estas normas son aplicables a los docentes, pues así lo señaló el Consejo de Estado en sentencia de unificación12, en la que además se unificó la jurisprudencia para precisar la fecha a partir de la cual inicia el conteo del término y el salario base que debe tenerse en cuenta para su reconocimiento, así: “3.5.1 Unificar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías. 3.5.2 Sentar jurisprudencia precisando que cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago. 194.
Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley13 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
De igual modo, que cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto de reconocimiento adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria. 195. De otro lado, también se sienta jurisprudencia precisando que cuando se interpone el recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva.
Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto. 12 C. E, Sec. Segunda. Sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018, jul. 18/2018. 13 Artículos 68 y 69 CPACA. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 11 3.5.3 Sentar jurisprudencia señalando que, tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público; a diferencia de las cesantías parciales, donde se deberá tener en cuenta para el mismo efecto la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora, sin que varíe por la prolongación en el tiempo. 3.5.4 Sentar jurisprudencia, reiterando que es improcedente la indexación de la sanción moratoria.
Lo anterior, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 187 del CPACA.”
4.3. DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA De otra parte y frente a la entidad llamada a responder por la mora en el reconocimiento y pago de las cesantías, se advierte que en principio la actuación de las secretarías de educación territoriales se restringía a realizar el trámite de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes, ya que conforme lo establecido en el Decreto 1272 de 2018, que modificó el Decreto 1075 de 2015 - Único Reglamentario del Sector Educación-, era el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio quien debía pagar las sumas que resultaran por concepto de sanción moratoria.14 Posteriormente, se expidió la Ley 1955 de 2019,15 que estableció frente al pago de cesantías de los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio lo siguiente:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaria de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Las pensiones que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio serán reconocidas por el citado Fondo, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual debe ser elaborado por el Secretario de Educación de la Entidad Territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente.
El acto administrativo de reconocimiento de la pensión se hará mediante resolución que llevará la firma del Secretario de Educación de la entidad territorial. Para el pago de las prestaciones económicas y los servicios de salud, el Fondo deberá aplicar el principio de unidad de caja con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, con excepción de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET.
En todo caso, el Fondo debe priorizar el pago de los servicios de salud y de las mesadas pensionales de los maestros. Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 14 “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.28. Sanción moratoria. El pago de la sanción moratoria se hará con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, sin perjuicio de las acciones legales o. judiciales correspondientes que se deban adelantar en contra de quien dé lugar a la configuración de la sanción moratoria, con el fin de que el Fondo recupere las sumas pagadas por el incumplimiento de los términos previstos en la Ley 1071 de 2006.
Así mismo, la sociedad fiduciaria deberá interponer las acciones legales correspondientes en contra de las entidades territoriales certificadas en educación por el incumplimiento de los términos indicados en la Ley 1071 de 2006 y reintegrar las sumas de dinero canceladas con ocasión del pago de la sanción moratoria que le sea atribuible.” 15 Expedida el 25 de mayo de 2019.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 12 PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención. (Énfasis de la Sala) En consecuencia, se concluye que en virtud de la Ley 1955 de 2019,16 las entidades territoriales serán las llamadas a responder por la sanción moratoria, siempre que se acredite que la cancelación extemporánea de las cesantías les resulta imputable como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación de la solicitud de pago al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, evento en el cual el fondo será responsable únicamente del pago de las cesantías.
Por otro lado, es preciso indicar que en vigencia de dicha ley, la fiduciaria La Previsora S.A, también puede ser responsable por la sanción moratoria que se genere por la consignación extemporánea de las cesantías de los docentes, de ahí que se deba analizar el grado de responsabilidad en que incurre cada entidad durante el trámite, a partir de los tiempos previstos para el reconocimiento y pago de esa prestación, lo anterior, en tanto no resulta admisible que si la entidad fiduciaria es quien retarda el trámite, deba responder con recursos propios el fondo o la entidad territorial.
De igual forma, el citado artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 establece que los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios, excluyendo la cancelación de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa.
Luego, el Decreto 942 de 2022, en desarrollo de lo previsto en la norma citada, modificó algunos artículos de la Sección 3, Capítulo 2, Título 4, Parte 4, Libro 2 del Decreto 1075 de 2015, que regulan el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas a cargo del FNPSM, y de acuerdo con el artículo 2.4.4.2.3.2.28, el reconocimiento de las sanciones moratorias por el pago tardío de las cesantías causadas a partir de la fecha de publicación, esto es, el 1° de junio de 202217, estará a cargo de la entidad territorial certificada en educación y la sociedad fiduciaria encargada del manejo de los recursos del FNPSM, dependiendo el grado de responsabilidad de aquellas, lo que ratifica su eventual legitimación en los casos en que la mora les resulte imputable. 16 Publicada en el Diario Oficial No. 50.964 de 25 de mayo 2019. 17 Publicado en el Diario Oficial No. 52052 del 1.º de junio de 2022.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 13
4.4. DE LA INDEXACIÓN DE LA SANCIÓN MORATORIA En relación con la indexación de la sanción moratoria, es de resaltar que tal y como se indicó, la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, consideró improcedente su aplicación con fundamento en los siguientes argumentos: “…182. Visto lo anterior, es preciso concluir que la sanción moratoria por pago extemporáneo de las cesantías, es una sanción o penalidad cuyo propósito es procurar que el empleador reconozca y pague de manera oportuna la mencionada prestación, más no mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que la representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la ley disponga como su propósito.
(…) 185. En tal sentido, al no tratarse de un derecho laboral, sino de una penalidad de carácter económica que sanciona la negligencia del empleador en la gestión administrativa y presupuestal para reconocer y pagar en tiempo la cesantía, no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues, se trata de valores monetarios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia relacionada con el trabajo ni menos remunerarlo.
(…) 191. En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.” No obstante, como se logra advertir de su lectura, la improcedencia de la indexación de la suma que se reconozca por sanción moratoria no implica que el ajuste a valor de la condena prevista en el artículo 187 del C. P. A. C. A.18 no resulte aplicable, pues así lo ha aclarado esa misma corporación en pronunciamientos posteriores:19 “…No obstante, es importante precisar la frase consignada en la sentencia de unificación reseñada, cuando indica que “[…] Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.[…]”, porque ha dado lugar a varias interpretaciones entre quienes consideran que 1) sí hay lugar a aplicar el artículo 187 desde que termina de causarse la sanción, 2) quienes señalan que la indexación opera luego de la ejecutoria de la sentencia y 3) aquellos que entienden que en ningún caso hay lugar a la indexación de la sanción moratoria como tal.
Por tanto, según el contexto de la sentencia de unificación, aquella quiso precisar que no es posible indexar la sanción moratoria mientras esta se causa, sin que ello sea obstáculo para aplicar el artículo 187 del CPACA por tratarse de una condena al pago de una cantidad líquida de dinero. De lo anterior se colige que la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.
En virtud de lo anterior, se modificará la orden que al respecto dio el a quo frente a la indexación, en el sentido de que el valor total generado por sanción moratoria se ajustará en su valor tomando como base el índice de precios al consumidor conforme lo dispone el art. 187 del CPACA a partir del día siguiente que cesó la causación de la sanción moratoria su causación, esto es, desde 10 de julio de 2015, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia, y en adelante correrán los intereses consagrados en los artículos 192 y 195 del CPACA. 18 Ley 1437 de 2011, artículo 187.
Artículo 187. Contenido de la sentencia. (…) “Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor”. 19 C. E. Sec. Segunda, Sent. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). Ago. 26/2019 M. P. William Hernández Gómez. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 14 En conclusión: No es procedente la indexación del valor a pagar por sanción moratoria durante el día a día de su causación, dada la naturaleza de dicha indemnización, sin embargo el valor total generado sí se ajustará en su valor desde le fecha que cesó dicha mora (10 de julio de 2015) hasta la ejecutoria de la sentencia.” Así las cosas, la sanción moratoria no puede indexarse mientras se esté causando, lo que no es óbice para que una vez se consolide y se ordene su pago en sentencia judicial, se ordene la actualización desde el momento que termina su causación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia.
5. PRUEBAS JURÍDICAMENTE RELEVANTES - Pantallazo del sistema de atención al ciudadano – SAC, módulo “requerimiento – consulta”, según el cual, la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, el 19 de mayo de 2021, con el radicado No CUN2021ER014562, elevó “solicitud de cesantía” (Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, pp. 25). - Resolución No 976 de 11 de febrero de 2022, por medio de la cual la directora de personal de la Secretaría de Educación de Cundinamarca reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial para reparaciones locativas (régimen anualizado) a la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, atendiendo la petición radicada “bajo el No 2021-CES-069167 de 23 de septiembre de 2021” (Samai/ Expediente Digital/ documento No 3, pp. 26-28).
El anterior acto administrativo fue notificado en la misma fecha de su expedición y quedó en firme el 28 de febrero de 2022 (Samai/ expediente digital/ documento 18, p. 42). - Hoja de revisión correspondiente a la solicitud de cesantía parcial para reparaciones elevada por la demandante, según la cual el 11 de mayo de 2022 fue recibido el acto administrativo para el trámite de pago y el 23 del mismo mes y año se efectuó el estudio correspondiente, siendo aprobada la prestación (Samai/ Expediente Digital/ Documento 18, p. 38). - Certificado de pago de cesantía de fecha 22 de julio de 2022, emitido por la Fiduprevisora S.A, en el que consta que el valor correspondiente a la cesantía parcial reconocida a la demandante con la Resolución No 976 de 11 de febrero de 2022 fue puesto a disposición a partir del 1° de junio de 2022 (Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, p. 30-31). - Petición de 29 de abril de 2022, elevada por la señora Talero Cifuentes ante la Secretaría de Educación de Cundinamarca, por medio de la cual solicita el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la cancelación de sus cesantías, según lo previsto en la Ley 1071 de 2006 (Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, pp. 33-35). - Oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, emitido por el director operativo de la dirección de personal de instituciones educativas del Departamento de Cundinamarca, con el que se resuelve de manera desfavorable la anterior solicitud (Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, pp. 36-38).
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6. CASO CONCRETO En el asunto bajo estudio, la parte actora acude a la jurisdicción contencioso administrativa, para que, previos los trámites de un proceso ordinario dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se declare la nulidad del acto ficto o presunto derivado de la petición radicada el 29 de abril de 2022 y del Oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, a través del cual la secretaría de educación de Cundinamarca negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 1071 de 2006.
El juez de primera instancia, en sentencia anticipada proferida el 17 de septiembre de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones y ordenó que el Departamento de Cundinamarca reconozca y pague a la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes un día de salario por cada día de mora en la cancelación de sus cesantías, en el periodo comprendido entre el 6 de enero hasta el 31 de mayo de 2022, esto es, 146 días calendario, teniendo en cuenta la asignación básica percibida para el momento en que se causó la mora.
Inconforme, el Departamento de Cundinamarca presentó recurso de apelación en el que cuestionó su legitimación en la causa para responder por el pago de la condena. De igual forma, la parte demandante recurrió la sentencia de manera parcial, a fin de que se modifiquen los extremos temporales de la sanción moratoria y se ordene la indexación de las sumas reconocidas.
Para resolver entonces, se tienen como hechos probados los siguientes: La señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, en su calidad de docente oficial, solicitó el día 19 de mayo de 2021 el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, mediante la plataforma del sistema de atención al ciudadano - SAC. A través de la Resolución No 976 de 11 de febrero de 2022, la directora de personal de la secretaría de educación de Cundinamarca ordenó el reconocimiento y pago de la cesantía deprecada por la demandante.
El día 29 de abril de 2022 la señora Talero Cifuentes solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un día de salario por cada día de retardo, por no haberse cancelado sus cesantías en el término previsto en la ley, petición que fue atendida de manera negativa a través del oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, emitido por el director operativo de la dirección de personal de instituciones educativas del Departamento de Cundinamarca.
La disposición de los recursos se efectuó el día 1° de junio de 2022. Precisado lo anterior, se procede a revisar el fondo del asunto. 6.1 Lo primero que habrá de señalarse es que junto con el libelo inicial la demandante aportó pantallazo del sistema de atención al ciudadano – SAC,20 20 Samai/ Expediente Digital/ Documento 3, pp. 25.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 16 módulo “requerimiento – consulta”, documental que da cuenta que la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, el 19 de mayo de 2021, con el radicado No CUN2021ER014562, elevó “solicitud de cesantía”, a través de la referida herramienta virtual.21 Así las cosas, le asiste razón a la actora cuando en el recurso de apelación afirma que el 19 de mayo de 2021 es la calenda que ha debido ser considerada por el a quo como referente para el cómputo de la sanción moratoria, y no la que se registra en la Resolución No 976 de 11 de febrero de 2022 -23 de septiembre de 2021-, ya que una vez radicada la petición, la gestión interna que se dé a la misma, así como las eventuales demoras en que se pueda incurrir por parte del ente territorial, no pueden ser imputables al docente.
En ese orden de ideas, como la petición de reconocimiento de cesantías parciales elevada por la demandante se radicó el 19 de mayo de 2021, la secretaría de educación de Cundinamarca contaba con un término de 15 días para reconocerlas (plazo que se vencía el 10 de junio de 2021), y 10 días más para notificarla, los cuales vencían el 25 de junio de 2021, mientras que los 45 días para su cancelación vencían el 1° de septiembre de 2021, pese a lo cual, solo se expidió el acto de reconocimiento hasta el día 11 de febrero de 2022, mientras que la consignación de la prestación se realizó el día 1° de junio de 2022.
Luego entonces es claro que se configuró la mora en el pago de las cesantías parciales reclamadas por la demandante, desde el 2 de septiembre de 2021 –día siguiente al plazo máximo para su reconocimiento y pago- y hasta el día 31 de mayo de 2022 –día anterior a la fecha en la que estas fueron puestas a disposición-, periodo en el que transcurrieron 272 días calendario, razón por la cual se modificará la sentencia apelada en este aspecto. 6.2 Definido lo anterior, se deja constancia que en el presente asunto no es posible liquidar la condena en concreto, ya que no aparece certificación del salario devengado para el momento en que se causó la mora (septiembre 2021).
Empero, se precisa que para efectuar la liquidación la entidad deberá tener en cuenta la asignación básica recibida por la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes en el año 2021 (año en que se causó la mora), valor que debe ser dividido por treinta (30) para determinar o convertir la cifra en lo que recibía diariamente, luego, dicha cantidad se multiplica por los días de mora (272), para establecer el total de la sanción moratoria.
Lo anterior en razón a los parámetros fijados por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 18 de julio de 2018, sin que resulte procedente tener en cuenta los demás factores salariales devengados por la demandante. Esta suma deberá ajustarse conforme al IPC desde la fecha en que cesó su causación (1° de junio de 2022) hasta la fecha de ejecutoria de la presente 21 De acuerdo al Ministerio de Educación Nacional “en el caso de las Secretarías de Educación el Sistema de Atención al Ciudadano (SAC) permite mejorar los procesos para atender a los ciudadanos en sus trámites de consultas, quejas, trámites y solicitudes de una forma rápida y efectiva, mediante un aplicativo CRM Web, sin salir de casa o lugar de trabajo.
El uso de este sistema en las Secretarías de Educación incrementa el flujo de requerimientos y su pronta respuesta en las Unidades de Atención al Ciudadano de todo el país. (consultado en: https://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/w3- article-258409.html?_noredirect=1). NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 17 providencia, conforme lo aclaró el Consejo de Estado en sentencia de 26 de agosto de 201922 en la que señaló que “…es improcedente la indexación de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías.
Lo anterior, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA”, -postura que se ha reiterado en pronunciamientos posteriores-,23 tal y como lo advirtió la parte demandante en el recurso de alzada. 6.3 De otra parte, respecto a la entidad que se encuentra legitimada materialmente para responder por la sanción moratoria, es preciso indicar que de conformidad con el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019,24 las entidades territoriales serán las llamadas a responder cuando el pago extemporáneo de las cesantías se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago por parte de la secretaría de educación territorial al Fomag, evento en el cual el fondo será responsable únicamente del pago de las cesantías.
De igual forma, la disposición en cita establece que los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios, excluyendo la cancelación de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa.
En tal medida, se impone hacer una revisión del trámite para establecer la gestión adelantada por las entidades competentes a fin de efectuar el reconocimiento y pago de la cesantía parcial solicitada por la demandante, encontrando lo siguiente: Actuación Responsable Fecha en que se realizó Solicitud de cesantía parcial N/A 19 de mayo de 2021 Acto administrativo de reconocimiento Secretaría de Educación de Cundinamarca 11 de febrero de 2022 Notificación Secretaría de Educación de Cundinamarca 11 de febrero de 2022 Radicación solicitud de pago Secretaría de Educación de Cundinamarca 11 de mayo de 2022 Disposición de recursos Fiduprevisora S.A 1° de junio de 2022 En ese orden, según lo acreditado en el expediente, la secretaría de educación envió la solicitud de pago de las cesantías a la Fiduprevisora de manera extemporánea, dado que una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo que resolvió la solicitud de reconocimiento de la prestación debió remitirlo inmediatamente,25 esto es, el 25 de junio de 2021 -vencimiento de los 25 días hábiles posteriores a la petición-;26 sin embargo, lo hizo hasta el día 11 de mayo de 2022 -según se extrae de la hoja de revisión de la prestación-.27 Por su parte, la Fiduprevisora S.A, una vez recibida la solicitud de pago -11 de mayo de 2022-, puso a disposición los recursos el día 1° de junio de 2022 -transcurridos 14 días hábiles-, es decir, dentro del plazo con el que contaba para realizar el trámite 22 C. E. Sec.
Segunda, Sent. 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). Ago. 26/2019 M. P. William Hernández Gómez. 23C. E. Sec. Segunda, Sent. 73001-23-33-000-2018-00114-01 (3739-19). ene.27/2022 M. P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 24 “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2018-2022”. 25 Decreto 1272 de 2018, por el cual se modifica el Decreto 1075 de 2015.
Artículo 2.4.4.2.3.2.26. Remisión del acto administrativo notificado y ejecutoriado que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Una vez notificado y ejecutoriado el acto administrativo definitivo que resuelve las solicitudes de reconocimiento de cesantías parciales o definitivas, la entidad territorial certificada en educación deberá subir y remitir este acto administrativo inmediatamente a través de la plataforma empleada para tal fin. 26 Se aclara que si bien el 11 de febrero de 2021 fue notificada la resolución de reconocimiento de cesantías, tal actuación se llevó a cabo con posterioridad a la fecha límite que tenía la accionada para notificar el acto administrativo, por lo que se tomará como fecha máxima para emisión y puesta en conocimiento de la decisión el 25 de junio de 2021. 27 Samai/ Expediente Digital/ Documento 18, p. 38.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 18 a su cargo -45 días-, contados desde la radicación de la documentación por parte de la secretaría de educación. Corolario de lo anterior, el pago extemporáneo de las cesantías de la demandante obedeció exclusivamente a la demora de la secretaría de educación de Cundinamarca, ente que incumplió tanto el término para la expedición del acto de reconocimiento,28 como el previsto para la entrega de la solicitud de pago, de ahí que la tardanza en la cancelación de la prestación le resulte atribuible en su totalidad, como se indicó en la providencia objeto de alzada.
Ahora bien, esta colegiatura no pasa por alto que el Departamento de Cundinamarca, como sustento de su inconformidad con la providencia apelada, refiere que conforme al artículo 324 de la Ley 2294 de 2023,29 la Fiduprevisora, como vocera del Fomag, debe responder por la indemnización deprecada a través de los títulos de tesorería. No obstante lo anterior, dicho argumento no tiene vocación de prosperidad, ya que la responsabilidad del Departamento de Cundinamarca en el pago de la sanción moratoria deriva del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación de la solicitud de pago, pues se trata de una petición de cesantías elevada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, norma que como se vio, hace responsable del pago de esa penalidad a la entidad territorial cuando esta incurra en tardanza en la gestión de las cesantías de los docentes.
De igual forma, no puede entenderse que para el momento en que fue radicada la solicitud de reconocimiento del auxilio de cesantías no existía un procedimiento para atender la petición y que por ello no se le podía endilgar responsabilidad al ente territorial en el pago de la indemnización, pues la Ley 1955 de 2019 no derogó la Ley 1071 de 2006 ni el Decreto 1272 de 2018, disposiciones que contemplan los plazos para la expedición del acto administrativo y la remisión de éste a la sociedad fiduciaria -una vez notificado y ejecutoriado-, para el trámite de pago. 6.4 Finalmente, y frente al fenómeno de la prescripción, habrá de señalarse que el término se cuenta a partir de la exigibilidad de la obligación, es decir que en el presente caso se contabiliza desde el 2 de septiembre de 2021, pero puede interrumpirse a través de un simple reclamo, por un período igual.
En el sub-lite, se verificó que la petición de la sanción moratoria en sede administrativa se realizó el 29 de abril de 2022, es decir, dentro de los 3 años siguientes a la exigibilidad de la obligación, y la demanda se presentó el 3 de octubre de 2022,30 motivo por el que resulta claro que no se configuró el fenómeno de la prescripción extintiva del derecho. 6.5 Conclusión Corolario de lo anterior, se concluye que se debe confirmar la decisión del juzgado de primera instancia en cuanto accedió a las pretensiones de la demanda. 28 Decreto No 1272 de 2018 “ARTÍCULO 2.4.4.2.3.2.22.
Término para resolver las solicitudes de reconocimiento de cesantías. Las solicitudes correspondientes a reconocimientos de cesantías parciales o definitivas a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio deben ser resueltas sin exceder 15 días hábiles contados desde la radicación completa de la solicitud por parte del peticionario”. 29 “Por el cual se expide el plan nacional de desarrollo 2022- 2026 “Colombia potencia mundial de la vida”. 30 Expediente Digital.
Documento No 6. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 19 No obstante, se modificarán los numerales SEGUNDO y TERCERO de la providencia recurrida a fin de: i) Declarar la nulidad tan solo del Oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, con el cual el Departamento de Cundinamarca negó el reconocimiento y pago de la sanción reclamada. ii) Precisar que la mora en el pago de las cesantías de la demandante se presentó entre el 2 de septiembre de 2021 y el 31 de mayo de 2022, periodo en el que transcurrieron 272 días calendario. iii) Aclarar que el pago se debe realizar con cargo a los recursos propios del Departamento de Cundinamarca, teniendo en cuenta la asignación básica devengada por la demandante para el momento de causación de la mora (septiembre 2021), suma que deberá ajustarse conforme al IPC desde la fecha en que cesó su causación hasta la fecha de ejecutoria de la presente providencia. Por otro lado, se revocará el numeral PRIMERO en el que se declaró la existencia del acto ficto o presunto frente a la petición de 29 de abril de 2022, con la que la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la sanción por mora en la cancelación de sus cesantías, dado que la Secretaría de Educación de Cundinamarca, a través del oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, resolvió de manera desfavorable la anterior solicitud.
Finalmente, se remitirá copia de esta decisión a la Contraloría General de la República para que, de considerarlo pertinente, adelante las investigaciones a que haya lugar debido a los recursos públicos que se vieron comprometidos por la demora en el pago de las cesantías de la señora Talero Cifuentes (272 días calendario).
7. CONDENA EN COSTAS El artículo 188 del CPACA señala que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas; sin embargo, en virtud de la modificación del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, debe analizarse la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ellas, si se presentó o no carencia de fundamento legal.31 Luego entonces, como las partes manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en esta instancia no se impondrá condena en costas.
IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN E, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 31 C.E., Sec. Segunda. Sent. 52001233300020180046101, feb. 08/2024. M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 20 FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR los numerales SEGUNDO y TERCERO de la sentencia anticipada proferida el 17 de septiembre de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, los cuales quedarán así: “SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Oficio No CUN2022EE010823 de 18 de mayo de 2022, proferido por el Departamento de Cundinamarca – Secretaría de Educación, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria a favor de la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y, a título de restablecimiento del derecho, CONDENAR al Departamento de Cundinamarca a pagar con sus propios recursos la sanción por la cancelación tardía de las cesantías que prevé el artículo 5° de la Ley 1071 de 2006, a la señora Nidia Esperanza Talero Cifuentes, identificada con la cédula de ciudadanía No. 40.044.077 de Tunja, a razón de un día de salario por cada día de retardo, contados del 2 de septiembre de 2021 al 31 de mayo de 2022, es decir por 272 días calendario, liquidada con la asignación básica devengada al momento en que se causó la mora (septiembre 2021), teniendo en cuenta los parámetros fijados en la parte motiva de esta sentencia. La suma ordenada se ajustará en su valor, en cumplimiento a lo señalado en el artículo 187 del C.P.A.C.A, la cual deberá efectuarse con aplicación de los índices de inflación certificados por el DANE, teniendo en cuenta para el efecto la siguiente fórmula: R = R.H. ÍNDICE FINAL ÍNDICE INICIAL En la que el valor presente R se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es el monto reconocido por concepto de sanción moratoria, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, por el índice vigente en la fecha en que cesó la causación de la sanción, como se indicó en la parte motiva de la presente providencia.”
SEGUNDO: REVOCAR el numeral PRIMERO de la sentencia anticipada proferida el 17 de septiembre de 2024, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Facatativá, de conformidad con las consideraciones precedentes. TERCERO CONFIRMAR en lo restante la sentencia apelada, por las razones señaladas en la parte considerativa de este proveído.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Remitir copia de la presente providencia a la Contraloría General de la República, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEXTO: Notificada la presente sentencia, devuélvase el expediente digital, previo registro en el Sistema de Información de la Rama Judicial “SAMAI”. Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y
COMUNÍQUESE Firmado electrónicamente PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO Magistrada NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO RADICADO: 252693333 001 2022 00276 01 21 Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ALBERTO GALEANO GARZÓN Magistrado RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON Magistrado NOTA: Se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica en la fecha de su encabezado, mediante el aplicativo SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad a través del siguiente enlace: http://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.