11001-33-35-015-2022-00046-01 · Administrative Court of Cundinamarca

República de Colombia Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección F Magistrada Ponente: Dra. Patricia Salamanca Gallo Bogotá D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Demandante: Sandra Milena Garzón Sierra Demandado: Alcaldía Mayor de Bogotá D. C. – Secretaría Distrital de Integración Social Expediente: 110013335015-2022-00046-01 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Entidad demandada (Archivo 132 – expediente digital) contra la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Juzgado Quince Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

(Archivo 125 – expediente digital) I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones (Archivo 2– expediente digital) En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Sandra Milena Garzón Sierra, a través de apoderado judicial, solicita se declare la nulidad del oficio No. S2022 002750 de fecha 14 de enero de 2022, mediante el cual la Secretaría Distrital de Integración Social negó la existencia de una relación laboral encubierta, así como el reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestaciones sociales derivadas de la vinculación que tuvo durante el periodo comprendido entre el 24 de enero de 2006 al 04 de diciembre de 2020.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la Entidad demandada a reconocer, liquidar y pagar todos y cada uno de los emolumentos y prestaciones sociales devengados por un empleado de planta durante el tiempo que permaneció vinculada por medio de contratos de prestación de servicios, tales como: las primas de vacaciones, la Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 2 compensación en dinero de las vacaciones, tomando como fundamento la remuneración pactada en cada uno de los contratos suscritos entre las partes; así como la devolución de la cuota parte que la Secretaria Distrital de Integración Social no traslado al respectivo fondo de pensiones.

De igual manera pretende el cumplimiento de la sentencia en los términos establecidos en los artículos 189, 192 y 195 del CPACA y se condene en costas y agencias en derecho a la Entidad demandada. 2. Hechos (Archivo 2– expediente digital) El apoderado de la parte actora refiere que la señora Sandra Milena Garzón Sierra, prestó sus servicios personales como docente de tiempo completo en los Jardines Infantiles Distritales para la atención integral a la primera instancia, desde el 24 de enero de 2006 al 04 de diciembre de 2020.

Señala que la Entidad demandada suspendía la vinculación de la demandante durante los meses de diciembre y enero de cada año, porque para ese momento había cese de actividades en los Jardines Infantiles, entonces no se requería el servicio de los docentes. Agrega que durante ese lapso la Secretaría de Integración Social realizaba la asignación presupuestal y cumplía con el dispendioso procedimiento de contratación que tenía implementado.

Manifiesta que la accionante durante su vinculación contractual siempre recibió de la Secretaría de Integración Social una remuneración mensual como contraprestación a sus servicios que le era consignada en su cuenta de ahorros. Indica que la demandante prestó sus servicios bajo subordinación, toda vez que debía desarrollar sus actividades contractuales en las instalaciones del jardín infantil que le asignaba la Secretaría de Integración Social y debía ceñirse al Lineamiento Pedagógico y Curricular para la Educación Inicial del Distrito, los Estándares Técnicos para la Calidad de la Educación Inicial y el Proyecto Pedagógico del jardín infantil asignado.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 3 Refiere que la demandada debía ejecutar sus obligaciones contractuales de lunes a viernes en un horario de 07:00 a.m. a 05:00 p.m. Jornada que fue establecida en la Resolución 0594 del 28 de marzo de 2016 “Por la cual se establece el horario y turnos de trabajo de los servidores públicos de la SECRETARIA DISTRITAL DE INTEGRACIÓN SOCIAL que desempeñan funciones en los jardines infantiles de la entidad”.

Advierte que la Entidad demandada por intermedio de sus coordinadoras ejercía vigilancia y supervisión constante sobre las actividades que ejecutaba la demandante al interior de los jardines infantiles. Agrega que la accionante para acudir al cumplimiento de sus citas médicas o para realizar alguna diligencia de tipo personal, debía solicitar permiso o pedir autorización a su jefe inmediato con varios días de antelación para que este le fuera concedido, debía usar uniforme y además era evaluada periódicamente.

Señala que las actividades que ejecutaba la demandante hacen parte del objeto social y misional de la Entidad demandada, por lo tanto tiene carácter permanente. Destaca que la demandante debía asistir de manera obligatoria a las constantes reuniones y capacitaciones que realizaba la Entidad demandada. Asegura que la Secretaría de Integración Social le suministraba la dotación de los jardines infantiles y los elementos de trabajo que requieren los instructores de planta y las maestras contratistas que prestan sus servicios.

Refiere que las funciones que desarrolló la accionante se pueden equiparar al cargo de Instructor Código 313 Grado 16 y 09. 3. Normas violadas y Concepto de la violación (Archivo 2– expediente digital) En la demanda se invocaron como normas vulneradas los artículos 1, 2, 4, 6, 12, 13, 25, 29, 48, 53 y 125 de la Constitución Política; 6 de la Ley 60 de 1993, 2 de la Ley 100 de 1993, 29 de la Ley 734 de 2002, 2 del Decreto Ley 2400 de 1968, 1 del Decreto Ley 3074 de 1968, 7 del Decreto 1950 de 1973, 17 del Decreto 626 de 2008 y las Leyes 790 de 2002 y 909 de 2004.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 4 Manifiesta que la contratación por prestación de servicios no puede constituirse como un instrumento para desconocer derechos laborales, por lo que se hace necesario acudir al precepto establecido en el artículo 53 de la Constitución Política, que contempla la primacía de la realidad sobre las formalidades y la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en las normas, con la finalidad de exigir la especial protección en igualdad de condiciones de quienes realizan la misma función pero en calidad de servidores públicos.

Señala que si bien es cierto la legislación colombiana ha previsto la posibilidad de acudir a la contratación por prestación de servicios y ha fijado los límites en el artículo 3° de la Ley 80 de 1993, para el ejercicio de funciones de carácter permanente, también lo es que a la Entidad le corresponde crear los empleos que sean necesarios para el desempeño de actividades que requiera la necesidad del servicio.

Indica que en la presente controversia están acreditados los elementos que configuran una relación laboral, ya que la demandante prestó sus servicios de forma personal, recibió una remuneración por la labor desempeñada y estaba sujeta al cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, incluso debía cumplía los reglamentos de la Entidad demandada.

Advierte que es equivocado afirmar que la demandante prestó sus servicios con autonomía técnica y administrativa, toda vez que cumplía con un horario de trabajo, no podía ser reemplazada, debía justificar sus ausencias, prestaba sus servicios en las instalaciones de la Entidad demandada, por lo tanto considera que en la presente controversia debe darse aplicación al principio de la primacía de realidad sobre formas y reconocer la existencia de una verdadera relación laboral. 4.

Contestación de la demanda (Archivo 16 – expediente digital) La apoderada judicial de la Entidad accionada, se opuso a todas y cada una de las pretensiones, solicita sean desestimadas, se mantenga incólume el acto acusado y se absuelva de toda condena. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 5 Refiere que el contrato de prestación de servicios en modo alguno se torna ilegal como lo pretende la parte demandante, ya que el mismo está debidamente consagrado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y permite su uso para ejecutar actividades que tengan conexión con la actividad que cumple la Entidad cuando el número de empleados no sea suficiente para ello; o cuando la labor a desarrollarse requiera de conocimientos especializados.

Señala que el contrato de prestación de servicios tiene como objeto una obligación de hacer, que se determina en el objeto contractual, así como en las obligaciones generales y específicas y tiene como característica la autonomía e independencia del contratista; y que no genera prestaciones sociales por tratarse de un contrato estatal y no de una relación laboral.

Indica que los artículos 83 y 84 de la Ley 1474 de 2011, determinan las obligaciones que tienen que cumplir quienes ejercen la supervisión en los contratos de prestación de servicios, situación que debe ser cumplida a cabalidad y en modo alguno constituye algún tipo de acto subordinante. Advierte que en el presente caso no se cumplen los requisitos para que se de aplicación al principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, ya que no se encuentran demostrados los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, toda vez que la demandante prestó sus servicios de manera autónoma e independiente.

Insiste que la dirección que debe existir por parte de quien ejerce la supervisión en virtud, de un contrato de Prestación de Servicios, no necesariamente implica que haya subordinación o dependencia, sino una necesaria distribución de áreas para que el encargado de supervisar el cumplimiento de las obligaciones contraídas en el acuerdo de voluntades pueda establecer cuáles contratistas lo están haciendo a cabalidad y quienes no, para aplicar las cláusulas pertinentes.

Presenta como excepciones: “legalidad del contrato de prestación de servicios, inexistencia del contrato realidad, inexistencia de las obligaciones reclamadas, cobro de lo no debido, prescripción, no configuración del derecho al pago de ninguna suma de dinero no indemnización, buena fe de la demandada, enriquecimiento sin causa y compensación” (Pg. 8 - archivo 16 – expediente digital) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 6 5.

Sentencia recurrida (Archivo 34 – expediente digital) El Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia emitida el 31 de agosto de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad del acto acusado y la existencia de una relación laboral encubierta entre las partes, ocurrida entre el 24 de febrero de 2006 hasta el 04 de diciembre de 2020.

A título de restablecimiento del derecho condenó a la Entidad demandada a: “(i) pagar a la señora SANDRA MILENA GARZÓN SIERRA identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.362.263 de Bogotá, las prestaciones sociales legales devengadas por un servidor público que ejerza las mismas funciones o similares y con base en los honorarios pactados dentro del contrato de prestación de servicios, durante el periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2006 hasta el 04 de diciembre de 2020, salvo las interrupciones generadas entre la suscripción de uno y otro contrato.

(ii) En cuanto a los aportes de seguridad social la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría Distrital de Integración Social deberá verificar durante el periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2006 hasta el 04 de diciembre de 2020, salvo sus interrupciones, el ingreso base de cotización (IBC) pensional de la demandante mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión solo en el porcentaje que le correspondía como empleador, conforme lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia.” Y negó las demás pretensiones.

(Pg. 20 – archivo 55 – expediente digital) Luego de citar el marco jurisprudencial de la configuración de una relación laboral encubierta y hacer un recuento de las pruebas allegadas al expediente, el a quo señala que en la presente controversia se logró acreditar que la demandante prestó sus servicios en la Secretaría Distrital de Integración Social, desde el 24 de febrero de 2006 al 04 de diciembre de 2020.

Precisa que la demandante desarrolló actividades como maestra en los jardines infantiles del Distrito, por las cuales se le efectuaba un pago mensual, esto es, una remuneración como contraprestación de sus servicios. Advierte que la declaración rendida por la testigo Luz Betty Cruz Fonseca, evidenció la existencia de elementos de subordinación ejercidos por parte de la Secretaría Distrital de Integración Social, tales como: la exigencia del Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 7 cumplimiento de un horario de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., el acatamiento de órdenes y lineamientos fijados por la Coordinadora del Jardín para el desarrollo de sus actividades, el suministro de elementos mobiliarios y material académico para realizar las funciones designadas, la solicitud de permisos para poderse ausentar del sitio de trabajo y la imposibilidad de retirarse de manera voluntaria del lugar en el que prestaba sus servicios; lo cual denota la falta de autonomía con que la demandante desarrolló sus obligaciones contractuales.

Destaca que los servicios prestados por la demandante se caracterizaron por ser habituales y permanentes, ya que los contratos que celebraron las partes fueron consecutivos, por 14 años, desbordando así los límites de transitoriedad descritos en la Ley para la contratación por prestación de servicios y evidenciando el carácter misional de las actividades desarrolladas por la accionante.

Refiere que en la presente controversia no operó el fenómeno de la prescripción; toda vez, que las interrupciones entre la celebración de los contratos de prestación de servicios que suscribieron las partes no supera los 30 días establecidos en la jurisprudencia para configurar la solución de continuidad y además se encuentra probado que la accionante presentó la reclamación dentro de los 3 años que exige la Ley. 6.

El recurso de apelación (Archivo 58 – expediente digital) Inconforme con la decisión adoptada en primera instancia, el apoderado de la Entidad demandada, solicita sea revocada y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Considera que quien pretende demostrar la existencia de una relación laboral tiene la carga de demostrar fehacientemente la configuración de sus elementos, situación que no se observa en el sub examine, en tanto que la imposición de obligaciones contractuales y la prestación del servicio, no son suficientes para su declaratoria.

Agrega que la parte demandante no logró acreditar la configuración de la subordinación, comoquiera que en el plenario no obra la existencia de órdenes e instrucciones de superiores, llamados de atención, sanciones por no asistir Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 8 a los jardines infantiles, la imposición de un reglamento de trabajo o el cumplimiento de un régimen disciplinario propio de los empleados de planta, como tampoco se evidencia que se haya ejercido el poder sancionatorio sobre ella, ni la exigencia de cumplimiento de jornada laboral, ni calificación de servicios o llamados de atención, ni la concesión o negación de permisos.

Refiere que las partes suscribieron diferentes órdenes de prestación de servicios, en los términos autorizados en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los cuales por su naturaleza no generan el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y además cuenta con sus respectivos estudios previos en los cuales se establecen las necesidades de la contratación. Argumenta que no es acertado afirmar que la demandante desarrolló obligaciones propias de la misionalidad de la entidad demandada, toda vez que la Ley 80 de 1993 prevé la contratación directa de personas naturales cuando la administración pública carezca del personal necesario para el ejercicio de sus funciones.

Frente a las declaraciones testimoniales recaudadas, advierte que sólo evidenciaron la relación de coordinación de actividades entre los sujetos contractuales, razón por la cual considera que el a quo no puede estimarlas como pruebas suficientes para desvirtuar la legalidad del acto acusado. Manifiesta que el objeto de la contratación de la demandante, se desarrolló en vigencia de diferentes Proyectos de Inversión y Planes Distritales de Desarrollo, tales como: “497 «Infancia y adolescencia feliz y protegida integralmente»”, 735 «desarrollo integral de la primera infancia de Bogotá»” y “1096 «desarrollo integral desde la gestación hasta la adolescencia»”, los cuales tienen una periodicidad determinada, no persisten en el tiempo, pues sus metas y objetivos cambian de acuerdo a las necesidades de la población. 7.

Trámite en Segunda Instancia Recibido el expediente proveniente del Juzgado Quince (15) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, se admitió el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la Entidad demandada (Índice 4 - Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 9 expediente digital samai).

Así mismo, se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal; y no se dispuso correr traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que no se decretaron pruebas en esta instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda de la siguiente manera. 1.

Tema de apelación A fin de resolver lo planteado en la impugnación presentada por el apoderado de la Entidad demandada corresponde analizar si en la presente controversia están acreditados los elementos que configuran una relación laboral encubierta; en especial la subordinación o si por el contrario lo que existió fue una relación de coordinación entre las partes.

Para desatar los problemas jurídicos, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 2. Prestación personal del servicio La Sala observa que de conformidad con las pruebas que obran en el plenario, la señora Sandra Milena Garzón Sierra, prestó sus servicios en la Secretaría Distrital de Integración Social, como maestra y suscribió los siguientes contratos: Certificación (archivo 15 - expediente digital) Objeto Fecha de inicio Fecha de terminación Interrupción 1234-2006 Prestación de servicios para garantizar el desarrollo integral y el ejercicio pleno de los derechos de los niños y las niñas de 3 meses a 5 años de edad en los centros de desarrollo infantil de la localidad Rafael Uribe Uribe, en el marco del proyecto 0374. 24/02/2006 13/02/2007 suspensión entre el 21 de diciembre de 2006 hasta el 11 de enero de 2007 – 11 días hábiles 480-2007 16/02/2007 1/03/2008 2 días calendario Suspensión 26 de diciembre de 2007 hasta el 09 de enero de 2008 -9 días hábiles 574-2008 12/03/2008 4/02/2009 10 días calendario Suspensión 20 de diciembre de 2008 hasta el 12 de enero de 2009 - 14 días hábiles 1365-2009 25/02/2009 17/02/2010 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 10 Prestar los servicios de maestra para la implementación de los lineamientos pedagógicos y curriculares de la educación inicial en los jardines infantiles de la SDID en la subdirección local para la integración social de Rafael Uribe Uribe, en el marco del proceso de atención integral a la primera infancia. Suspensión 21 de diciembre de 2009 hasta el 13 de enero de 2010 - 15 días hábiles 20 días calendario 1719-2010 18/02/2010 8/02/2011 0 Suspensión 22 días calendario1 521-2011 10/02/2011 31/01/2012 1 día calendario Suspensión 19 de diciembre de 2011 hasta 09 de enero de 2012 -15 días hábiles 1646-2012 20/02/2012 20/02/2013 19 días calendario Suspensión 20 días calendario2 1258-2013 21/02/2013 10/02/2014 0 Suspensión 18 de diciembre de 2013 hasta el 07 de enero de 2014 - 14 días hábiles 3214-2014 11/02/2014 31/01/2015 0 Suspensión 18 de diciembre de 2014 hasta el 07 de enero de 2015 - 12 días hábiles 7528-2015 Prestar los servicios de maestra profesional para la educación inicial desde el proceso de atención integral a la primera infancia en jardines infantiles de la secretaria distrital de integración social. 5/03/2015 30/01/2016 32 días calendario - 24 días hábiles Suspensión 24 días calendario3 2775-2016 9/02/2016 23/02/2017 9 días calendario Suspender del 17 de diciembre de 2016 hasta el 16 de enero de 2017 - 21 días hábiles 5625-2017 29/03/2017 15/12/2017 33 días calendario - 22 días hábiles 1264-2018 18/01/2018 30/03/2019 33 días calendario - 20 días hábiles Suspensión 15 de diciembre de 2018 hasta el 14 de enero de 2019 - 18 días hábiles 4108-2019 Prestar servicios para la atención integral a la primera infancia en el jardín infantil diurno de la secretaria distrital de integración social, que le sea asignado 1/04/2019 31/05/2020 1 día calendario Suspensión 14 de diciembre de 2019 hasta el 13 de enero de 2020 -18 días hábiles 7227-2020 5/06/2020 4/12/2020 4 días calendario La Sala indica que en la presente controversia no obran los contratos de prestación de servicios que suscribieron las partes, solo se encuentra la certificación laboral que alimenta la tabla presentada con anterioridad, por lo que es del caso precisar que dicho documento es una prueba idónea para acreditar los tiempos durante los cuales la demandante prestó sus servicios a través de la relación contractual, sin que sea necesario, que se alleguen en forma indefectible los contratos de prestación de servicios, por las siguientes razones: 1 La Certificación no especifica las fechas de la suspensión. (Pg. 31 - archivo 15 - expediente digital) 2 La Certificación no especifica las fechas de la suspensión. (Pg. 27 - archivo 15 - expediente digital) 3 La Certificación no especifica las fechas de la suspensión. (Pg. 15 - archivo 15 - expediente digital) Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 11 1.

El contrato no es uno de los elementos de la relación laboral, por ello no es necesario acreditar su existencia con la solemnidad que lo establece la ley. Los elementos que se deben acreditar para la existencia de la relación laboral son la prestación del servicio, la remuneración y la subordinación. La certificación laboral acredita de manera eficiente la vinculación y los extremos durante los cuales se prestó el servicio, por ende no se puede predicar que el contrato es la única forma de acreditar tal aspecto de la relación laboral. 2.

Exigir que la relación laboral sólo pueda ser probada a través del contrato es contrario al debido proceso y garantías que rigen el procedimiento contencioso administrativo, pues sólo el legislador puede imponer limitaciones a través de la conducencia de la prueba. 3. El procedimiento contencioso administrativo se rige por el principio de la libertad probatoria, razón por la cual las partes pueden acudir a todos los medios de prueba previstos en el artículo 165 del Código General Procesal esto es “la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualesquiera otros medios que sean útiles para la formación del convencimiento del juez”.

En torno a la importancia del principio de libertad probatoria la Corte Constitucional indicó que ésta permite “que se realice una valoración crítica en la que se dé prevalencia a la verdad sobre las apariencias, y aseguran que las partes dispongan de una amplia libertad para que en las decisiones impere la justicia material”4. 4. Las pruebas deben ser analizadas en los términos previstos en el artículo 176 del Código General del Proceso conforme al cual “las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos”.

Así las 4 T-373 de 2015 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 12 cosas, es claro que las certificaciones constituyen pruebas válidas que en consonancia con los demás medios probatorios pueden dar certeza en torno a la existencia de la relación laboral; por lo que para ser desvirtuadas deben obrar en el plenario pruebas que contrarresten su veracidad. 5.

Negar el valor probatorio de las certificaciones laborales que evidencian que la demandante laboró períodos para los cuales no fueron allegados contratos de prestación de servicios, sería renunciar a una verdad evidente, lo que daría lugar a que la decisión se enmarque en una vía de hecho por exceso de ritual manifiesto. 6. El Juez está en la obligación de observar el artículo 228 de la Constitución de conformidad con el cual se debe dar prevalencia al derecho sustancial.

En tal sentido la Corte Constitucional ha señalado que “las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas”; lo contrario vulnera el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia. Así las cosas, la Sala concluye que la demandante prestó sus servicios en un único periodo comprendido entre el 24 de febrero de 2006 al 4 de diciembre de 2020 debido a que no existió una suspensión en la vinculación superior a 30 días hábiles5; sin embargo, para el reconocimiento de los emolumentos se deberá tener en cuenta los estrictos términos contractuales y las suspensiones del contrato.

En consecuencia, se demuestra la prestación personal del servicio, como primer elemento de la relación laboral. Igualmente, se logró establecer que la demandante recibió un pago que varió de acuerdo al término de ejecución y vigencia, confirmándose así el requisito de la remuneración. 5 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021.

Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 13 3. De la subordinación De acuerdo con los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, la subordinación constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio, la sentencia de unificación SUJ- 025-CE-S2-2021, consolidó ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, en los siguientes términos: “104. i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, esta Sala Plena estima necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador habrá de valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. 105. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,6 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio 6 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo. Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 14 probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.

En ese orden de ideas, incumbe al actor demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe, ostentó la facultad de exigirle el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia. Por consiguiente, el interesado deberá acreditar, además de la permanencia de sus servicios, que la labor desarrollada se enmarca en el objeto misional de la entidad. 108.

A este respecto, resulta preciso aclarar que el desempeño de actividades o funciones propias de una carrera profesional liberal (como en este caso la de abogado) no descarta, per se, la existencia de una relación laboral, pues, en la práctica, tales actividades son requeridas frecuentemente para satisfacer el objeto misional de la entidad.

En cambio, la existencia del contrato de prestación de servicios sí exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral. 7 Como el motivo de inconformidad de la Entidad apelante recae en la forma en la cual fue acreditada la subordinación, procede la Sala a analizar la forma en la cual la demandante prestó sus servicios, a fin de determinar si la labor que desarrolló era posible efectuarla a través de vinculaciones efectuadas mediante contrato de prestación de servicios.

La Sala procede a analizar el testimonio de la señora Luz Betty Cruz Fonseca (min. 13:30 – 39:10) (Archivo 30 – expediente digital), quien bajo la gravedad de juramento manifiesta que es Docente – Licenciada en educación 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).

Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 15 preescolar, y fue compañera de trabajo de la demandante del 2009 al 2012, en el Jardín infantil Colinas. Como actividades que realizaba la demandante refiere: “Teníamos que estar pendientes de todo lo pedagógico, enseñarles a los niños las bases primordiales de educación inicial, cumplir con los estándares de calidad de la educación inicial, realizar reuniones, talleres a padres, realizar el observador mensualmente, estar pendientes de la comida de los niños, de cuando iban al baño, y por supuesto estar pendiente de todas las órdenes que la coordinadora en su momento nos daba para poderlas cumplir.” Agrega que el número de niños que atendía la demandante: “dependía de la edad, en Sala materna por ahí habían unos 8, 9 niños a lo mucho 10, párvulos eran como de 12 a 18 niños y el siguiente grupo eran 25 a 27 niños aproximadamente.

Sandra Milena trabajó en párvulos y en los niveles grandes en transición, pero la verdad como nos cambian tanto, la coordinadora hacía un sorteo y nos cambia el grupo.” Un día de trabajo de la demandante lo relata así: “Nosotras ingresábamos a las 7:00 a.m., el guarda de seguridad debía registrar el horario tanto de los contratistas como de los provisionales, auxiliares y demás, se empezaba con la recepción de los niños hasta las 8:00 de la mañana más o menos, posterior era el refrigerio entre 8:30 a. m. 9:00 a. m. y se les hacía una pequeña actividad, cantábamos, luego los niños pasaban al baño, y ya después hacíamos 2 o 3 actividades pedagógicas que dependían del nivel como hasta las 11:00 a.m., después venía el almuerzo a los de sala materna y a parvulitos tocaba estar pendiente que no se fueran a atorar todo esos detallitos, luego iban otra vez al baño, sobre las 12:30 iban al parque y luego se ingresaba al aula para que los niños descansaran sobre las 2:00 p.m. 2:15 p.m. luego se hacían actividades, también había un refrigerio en la tarde y de 4:00 p.m. a 5p.m. se hacía la entrega de los niños, aunque en ocasiones los papitos no llegaban a tiempo, nos tocaba quedarnos hasta que llegaran, entonces se extendía el horario 6, 7 de la noche, sabíamos la hora de entrada pero no la de salida.

En el tiempo en que dormían nos toca hacer las actividades en el cuaderno que hay veces nos revisaba la coordinadora.” Señala que existía personal de planta que ejercía las mismas labores “eran más los contratistas -24- que los de planta -8-. Solo se cambia la clase de contrato, Sandra Milena era de contrato, y yo era de planta provisional, pero las funciones eran exactamente las mismas, los horarios, los compromisos.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 16 Indica: “La coordinadora impartía órdenes en cada momento, todo el día, por ejemplo: nos decía reunión tal día, reunión con los papás, entrégueme el proyecto pedagógico, entonces Sandra Milena debía cumplir todo que se disponía, dentro del proyecto tocaba hacer la trazabilidad en varios aspectos, el ambiental, el de aseo, lactancia, talleres, capacitaciones, permisos todo eso eran órdenes de la Coordinadora”.

Comenta: “La demandante debía cumplir un horario, en caso de una cita médica o una calamidad domestica debía solicitar permiso, ella no podía abandonar el Jardín en cualquier momento”. Agrega que los elementos para trabajar los brindaba la Secretaría de Integración. Para la Sala la declaración testimonial, evidencia que las labores ejercidas por la demandante no permitían autonomía en su ejecución, prueba de ello es que no podía definir ni lugar, ni el horario en que prestaba sus servicios, pues debía acudir a las instalaciones del Jardín infantil para prestar sus servicios, no podía suspender ni ausentarse de sus actividades laborales sin tener permiso de sus coordinadores y además recibía capacitaciones sobre la manera como debía atender sus obligaciones contractuales; situaciones que demuestran que la Entidad accionada realizaba un control efectivo sobre las actividades desarrolladas por la accionante que hace que se cumplan con los presupuestos de subordinación establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021.8 De igual manera, la Sala destaca que en el asunto sub lite no se requiere la existencia de llamados de atención, o el cumplimiento de un régimen disciplinario, ni la calificación de servicios para que se configure la subordinación como lo manifiesta la Entidad demandada en su recurso, toda vez que las obligaciones establecidas en los contratos de prestación de servicio suscritos entre las partes, evidencian que la Secretaría de Integración Social le imponía las condiciones de modo, tiempo y cantidad de trabajo que debía desarrollar la demandante, las cuales se transcriben a continuación que son idénticas o muy similares a las pactadas durante toda la vinculación, y corresponden al contrato 7272-2020, así: 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de Unificación SUJ-025-CE-S2-2021. 9 de septiembre de 2021. Radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). Actor: Gloria Luz Manco Quiroz. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 17 “1. Participar y aportar en el proceso de construcción, implementación, divulgación y actualización del proyecto pedagógico, a través de acciones articuladas que involucren a la totalidad de profesionales y familias, en coherencia con las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 2.

Realizar semanalmente la planeación pedagógica del grupo asignado teniendo en cuenta toda la jornada de permanencia de las niñas y los niños en el servicio, considerando los siguientes aspectos dentro de su construcción: intencionalidad pedagógica basada en procesos de desarrollo, disposición de ambientes, descripción de momentos metodológicos acorde a las estrategias pedagógicas implementadas y valoración de los procesos de desarrollo y experiencias pedagógicas propuestas en coherencia a los planteamientos del sentido de la educación inicial, el proyecto pedagógico y las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 3.

Elaborar los informes descriptivos y los observadores de manera cualitativa y con reportes de calidad atendiendo a la particularidad de las niñas y los niños, teniendo en cuenta los aportes de los profesionales transversales (de las áreas de psicología, educación especial, nutrición, enfermería y otros), los cuales deben ser socializados a padres, madres y cuidadores, en coherencia con los planteamientos del sentido de la educación inicial, el proyecto pedagógico y las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 4.

Realizar acciones articuladas con los profesionales transversales, para potenciar el desarrollo integral de las niñas y los niños participantes de la estrategia entre pares, en garantía de sus derechos de acuerdo a las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 5. disponer ambientes pedagógicos, enriquecidos, adecuados, seguros y protectores en coherencia con los objetivos de la educación inicial, de manera continua y dinámica. 6.

Articular e implementar acciones de acompañamiento a las niñas y los niños vinculados a la unidad operativa, como: visitas domiciliarias, búsquedas activas, entre otras, en articulación con los profesionales transversales (psicólogos, educadores especiales, nutricionistas, enfermeros) 7. Actualizar y registrar la información de cada una de las niñas y los niños de manera clara y veraz en las bases de datos e instrumentos de registro y en conformidad a las directrices de la entidad: datos de contacto, asistencia y novedades presentadas, las cuales deben ser entregadas al/la responsable de la unidad operativa en los formatos y tiempos establecidos para tal fin y siguiendo las orientaciones técnicas establecidas por la SDIS. 8.

Apoyar al profesional de nutrición y salubridad en la realización de las 4 tomas de medidas antropométricas de las niñas y los niños del nivel asignado en los tiempos establecidos por la entidad. 9. Diseñar, proponer e implementar estrategias de promoción, protección, defensa y apoyo de la lactancia materna conforme los estándares técnicos para la calidad de la educación Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 18 inicial de la SDIS. 10. velar por el respeto a la integridad física, psíquica e intelectual y el ejercicio de los derechos de los niños y las niñas; en virtud de lo establecido en el numeral 8 del artículo 41 de la ley 198 de 26, mediante la implementación de diversas estrategias dirigidas a fomentar la corresponsabilidad en las familias, cuidadoras y cuidadores. 11.

Informar oportunamente frente a cualquier situación de inobservancia, amenaza y/o vulneración de los derechos de las niñas y los niños participantes del servicio, activar la ruta administrativa de restablecimiento de derechos ante las autoridades competentes conforme al numeral 4 del artículo 41 de la ley 198 del 26 y hacer seguimiento de acuerdo a las orientaciones técnicas de la SDIS para garantizar la protección y el restablecimiento de los derechos de las niñas y los niños. 12.

Implementar el procedimiento de activación de la póliza de accidentes personales vigente e informar oportunamente frente a cualquier situación de accidentalidad presentada durante la jornada de permanencia de las niñas y los niños en el servicio, hacer seguimiento posterior al evento y apoyar el registro oportuno en la base de información de accidentes, de acuerdo a las orientaciones técnicas de la SDIS. 13.

Realizar registro, seguimiento y cierre de las novedades presentadas con las niñas y los niños, de manera clara, descriptiva, con circunstancias de tiempo, modo y lugar con la firma de los padres, madres y/o cuidadores de acuerdo a las orientaciones técnicas de la SDIS. 14. realizar la captura de ficha sirbe de manera oportuna, adecuada y veraz conforme al instructivo, permitiendo la agilidad en los procesos de inscripción y matrícula a jardines infantiles SDIS, garantizando la calidad del dato de la información. 15.

Elaborar los conceptos técnicos de la ficha sirbe conforme a los instructivos y orientaciones, para dar cumplimiento a los criterios de priorización para el acceso, permanencia y transición de las niñas y los niños de primera infancia con discapacidad, alteración en el desarrollo, víctimas de conflicto armado, pertenecientes a grupos étnicos y/o con medida de protección a sus derechos. 16.

Actualizar constantemente las historias sociales de las niñas y los niños, de acuerdo a lo estipulado en la legislación vigente, particularmente con los procedimientos diseñados por la entidad en el marco del sistema interno de gestión documental, correspondencia y archivo. 17. Guardar y custodiar con absoluta reserva la información que maneje o a la que tenga acceso durante la ejecución del contrato, evitando su destrucción o utilización indebida; en caso de cualquier daño generado, pérdida parcial o total de la documentación, deberá informar de manera inmediata al apoyo de supervisión y realizar la reconstrucción de los documentos y/o expedientes respectivos, así como las demás acciones señaladas en los procedimientos definidos por la SDIS y la normatividad legal vigente. 18.

Participar en todos los espacios, Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 19 reuniones, mesas de trabajo y jornadas de fortalecimiento institucional, convocados en el marco exclusivo de su objeto contractual, para el mejoramiento de la calidad de la atención integral a la primera infancia. 19.

Las demás obligaciones que en el marco de las actividades propias del proyecto de inversión y del objeto del contrato, designe el supervisor. 20. custodiar, cuidar y proteger los bienes muebles, equipos e implementos asignados a la unidad operativa, teniendo en cuenta el desgaste normal de su uso, reportando por escrito y oportunamente a la/el responsable de servicio sobre cualquier deterioro, daño o mal funcionamiento de los mismos” (pg. 1- archivo 15 - expediente digital)” En efecto, se precisa que la Secretaría Distrital de Integración social es la Entidad “encargada de liderar y formular las políticas sociales del Distrito Capital para la integración social de las personas, las familias y las comunidades, con especial atención para aquellas que están en mayor situación de pobreza y vulnerabilidad; ejecutar las acciones que permitan la promoción, prevención, protección, rehabilitación y restablecimiento de sus derechos, mediante el ejercicio de la corresponsabilidad y la cogestión entre la familia, la sociedad y el Estado”9, en consecuencia, es claro que la accionante realizaba actividades misionales de la Entidad, pues uno de los objetos contractuales de las órdenes de prestación de servicios que suscribieron la partes fue “prestar servicios para promover el desarrollo integral de la primera infancia en el marco de la atención integral” (Pg. 1- contrato 2020-08961-expediente digital)”, por lo tanto es evidente que la demandante desarrolló una función permanente.

La Sala advierte que el ejercicio de las funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, para no vulnerar el principio de igualdad y así permitir que las personas que realicen labores idénticas, tengan derecho a recibir los mismos emolumentos previstos en la ley. Así lo ha entendido la Corte Constitucional al precisar que “la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es 9 Información tomada de la página electrónica: http://www.integracionsocial.gov.co/index.php/entidad/integracion-social/quienes-somos.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 20 una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.

De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos10”.

En efecto, el Consejo de Estado en un caso con similares sustentos fáctico encontró acreditada la existencia de una relación laboral encubierta bajo las siguientes consideraciones: “A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) La accionante prestó sus servicios en la secretaría distrital de integración social de Bogotá, D. C., en forma personal e ininterrumpida, desde el 27 de noviembre de 2006 hasta el 10 de octubre de 2016 (…) En lo atinente a los contratos OPS 391 de 29 de enero de 2011, OPS 2990 de 10 de mayo de 2012, OPS 613 de 8 de febrero de 2013, OPS 726 de 17 de enero de 2014 y OPS 1744 de 23 de enero de 2015, el objeto contractual se desarrolló en la «prestación de servicio como instructor-a en los centros integrales de protección para adelantar labores pedagógicas y operativas inherentes al cuidado y protección integral de los niños, niñas y adolescentes con medida de derechos, garantizando de manera oportuna el restablecimiento, protección y ejercicio de sus derechos»; y frente al OPS 3138 de 5 de febrero de 2016 se contrajo a «prestar los servicios de maestra-o técnica-o para la implementación de la educación inicial en el marco del proceso de atención integral a la primera infancia de la secretaría distrital de integración social».

(…) … para el presente caso no puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la accionante estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado, tales como: la imposición de horario inmodificable debido al funcionamiento de la institución, imposibilidad en la prestación del servicio por otras personas, sino directamente por la contratista, y, además, la situación referente a que debía cumplir diferentes labores relacionadas con la entidad, lo que denota sin lugar a dudas que el accionado, en su condición de empleador, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, lo que demuestra la existencia de una verdadera subordinación y dependencia. 10 Sentencia C-614 de 2009 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 21 Por ende, valoradas las pruebas en su conjunto, se colige que si bien la actora laboró para el Distrito Capital de Bogotá – secretaría de integración social a través de contratos de prestación de servicios, se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, circunstancia que originó una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su ejecución y la correspondiente subordinación.”11 Igualmente, la Sala destaca que el Consejo de Estado, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, consideró: “Mediante el contrato de prestación de servicios, el legislador pretendió atender situaciones especiales o contingentes relacionadas con la administración o funcionamiento de las entidades, por lo que estableció su celebración por un periodo temporal.

Así lo consagra el inciso segundo del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que a letra transcrita, señala lo siguiente: «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». En ese sentido, la temporalidad y excepcionalidad de la contratación son la esencia de este tipo de contratos.

Por consiguiente, con ellos no pueden suplirse, de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues su ejercicio solo corresponde a vinculaciones legales y reglamentarias.12” En consecuencia y al estar debidamente acreditado que en la presente controversia la demandante suscribió contratos de prestación de servicios sucesivos por más de 14 años, es claro que su vinculación no fue temporal, ni obedeció a circunstancias excepcionales, por el contrario desarrolló una función permanente, propia del giro ordinario de la Secretaria de Integración Social.

Así las cosas, de conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer la existencia de los elementos que configuran la subordinación, toda vez que la demandante no prestó sus servicios de forma autónoma, pues estaba sujeta a cumplir con un horario inmodificable debido al funcionamiento de los Jardines infantiles, además estaba sujeta a seguir los requerimientos establecidos por su coordinadora, situaciones que demuestran que la relación que existió entre la accionante y sus superiores trascendió de la simple coordinación, por consiguiente, es claro que en el presente caso 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de 16 de marzo de 2023, Expediente No. 25000-23-42-00-2018-00335-02 (2534-2022), Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, Actor: Alba Rocío Beltrán Romero. 12 Consejo de Estado.

Conclusión En suma, corresponde indicar que los argumentos presentados por la Entidad demandada, no tienen vocación de prosperar, toda vez que en el asunto sub lite, quedó demostrado la existencia de los elementos que configuran una relación laboral encubierta, en especial la subordinación, por lo tanto, se debe confirmar la sentencia emitida en primera instancia, ya que la misma se emitió en los términos señalados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 emitida por el Consejo de Estado.

Solo se debe adicionar su numeral tercero para precisar que al momento de la liquidación de las acreencias laborales además de las interrupciones generadas entre la suscripción de uno y otro contrato, se deberán tener en cuenta los tiempos durante los cuales se efectuaron suspensiones a los contratos. 5. De las costas La Sala advierte que la cuantificación de las costas está sujeta a criterios previamente establecidos por el legislador, quien expresamente dispuso que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” (numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso).

Sobre el particular, las Subsecciones A13 y B14 de la Sección Segunda del Consejo de Estado habían establecido de manera pacífica una tesis jurisprudencial tradicional, respecto a la aplicación de un criterio objetivo 13 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”. CP: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 12 de agosto de 2019, Radicación número: 76001-23-31- 000-2010-01357-00 (0933-17); en esta providencia se consideró: “no hay lugar a condena en costas por cuanto la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesales, sin que por lo mismo se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso”. 14 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”.

CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 8 de agosto de 2019, Radicación número: 760012331000201101517 01 (4192-17); en esa providencia se determinó, respecto a las costas, lo siguiente: “de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”.

Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 23 valorativo15 en el cual en general no se condenaba en costas, básicamente en atención a que no se encontraba acreditado que se hubieran causado. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha mantenido su tesis jurisprudencial, en el sentido de no condenar en costas, atendiendo a que no se causaron y en atención a la conducta de las parte vencida16, es así como en sentencia del 21 de marzo de 2024, señaló: “De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debiendo tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, pues no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

(…) En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no hay lugar a condena en costas en esta instancia.”17 Por el contrario, la Subsección A planteó un giro al alcance del criterio objetivo valorativo al indicar que para imponer costas sólo se tendría en cuenta que si éstas se causaron “sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes” 18; tesis que nuevamente varió para indicar que se debe observar que la parte vencida obró con “manifiesta carencia de fundamento legal”, así: “Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo 15 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”.

CP: William Hernández Gómez. 17 de junio de 2020, Radicación número: 250002342000-2016-03610-01, en la que se señaló: “no se condenará en costas (…) ello al no observare su causación de acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 del CGP”. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 de abril de 2020, Radicación número: 250002325000-2014-00002-1 en la que se indicó: “como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del código General del Proceso ‘(…) cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 16 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”;

CP: Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia de 25 de noviembre de 2021; radicación número: 25000234200020150039901. Posición que se mantiene y no ha sido modificada, al respecto ver: Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”; CP: César Palomino Cortés; sentencia de 16 de febrero de 2023; radicación número: 500012331-000-2010- 00447-01. 17 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”.

C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, sentencia de 21 de marzo de 2024; radicación número: 52-001- 23-33-000-2019-00419-01. 18 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”. CP: William Hernández Gómez; sentencia de 20 de enero de 2022; radicación número: 0500123330002016- 02750-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 24 valorativo consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio enunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.”19 En ese escenario jurisprudencial, la Sala modifica su posición para acoger la tesis establecida en la Ley, que aplica la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en atención a que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, exige para la procedencia de la condena en costas que se actúe con “manifiesta carencia de fundamento legal.” Así las cosas, al no evidenciarse carencia de fundamentación legal de la parte vencida, no hay lugar a condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “F”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: ADICIÓNASE en numeral TERCERO de la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Juzgado Quince Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá para precisar que al momento de la liquidación de las acreencias reconocidas, además de las interrupciones generadas entre la suscripción de uno y otro contrato, se deberán tener en 19 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”.

CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez; sentencia de 21 de marzo de 2024; radicación número: 44001-23-4000- 020-2022-00059-01. Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335015-2022-00046-01 Pág. No. 25 cuenta los tiempos durante los cuales se efectuaron suspensiones a los contratos.

SEGUNDO: CONFÍRMASE en todo lo demás la sentencia proferida el 31 de agosto de 2023 por el Juzgado Quince Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por Sandra Milena Garzón Sierra.

TERCERO: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al Juzgado de origen, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.