TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., 26 de julio de 2024 MAGISTRADO PONENTE: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO EXPEDIENTE: 11001334306320230018601 DEMANDANTE: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL DEMANDADO: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Asunto: Sentencia de segunda instancia MEDIO DE CONTROL DE REPETICIÓN Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación formulado por la parte actora en contra la sentencia anticipada proferida el 3 de mayo de 2024, por el Juzgado 63 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Lo que se demanda La Nación – Ministerio de Educación Nacional, formuló demanda de repetición contra la señora Celmira Martín Lizarazo, encargada del reconocimiento y pago cesantías a favor de los docentes en calidad de directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación Distrital, incumplió los términos para el trámite de las cesantías, lo que generó que hubiera una sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, en virtud de la condena emitida por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá. 2.
Situación fáctica Los hechos narrados en la demanda se resumen, así: - El 27 de diciembre de 2016, la señora Sonia Carmenza Espinosa Porras, perteneciente al ente territorial de la Secretaría de Bogotá, realizó solicitud de pago de cesantías. - La señora Celmira Martin Lizarazo prestó sus servicios como Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 2 Secretario de Educación de Bogotá para fecha de suscripción de la Resolución No. 5179 14 de julio de 2017, por medio de la cual se reconocieron y pagaron las cesantías solicitadas por la señora Sonia Carmenza Espinosa Porras, por lo que de acuerdo con el Manual de Funciones de la Secretaría de Educación de Bogotá, la señora Martin Lizarazo, era el funcionario público encargado del reconocimiento de las cesantías a favor de los docentes de dicho ente territorial. - El incumplimiento de los términos para el trámite de las cesantías, generó que la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, interpusiera demanda, la cual fue decidida en sentencia de 29 de julio de 2020, proferida por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicado 1001333502120190027800. - El 12 del mes de julio de 2021, la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, efectuó el cobro de la sanción moratoria derivada del pago tardío de sus cesantías, por valor de $19.817.513.
Con fundamento en los hechos anteriormente expuestos, formuló las siguientes pretensiones1: PRIMERA: Que se declare civil y patrimonialmente responsable del pago de la indemnización moratoria a la Sra., CELMIRA MARTIN LIZARAZO. SEGUNDA: Que, como consecuencia de la anterior declaración, se condene al demandado al pago de la suma de DIECINUEVE MILLONES OCHOCIENTOS DIECISITE MIL QUINIENTOS TRECE PESOS M/C ($19.817.513,00). correspondiente al valor pagado como sanción moratoria por el reconocimiento y pago extemporáneo de las cesantías al SONIA CARMENZA ESPINOSA PORRAS.
TERCERA: Que se ordene la indexación del valor de que trata la segunda pretensión. CUARTA: Que, una vez proferida la sentencia, se condene al pago de intereses de mora en caso que no se verifique el pago voluntario en el término legal o judicialmente previsto. 1 Samai, índice 013 Rad. 2023-00186-00 – Expediente digital – Subsanación de la demanda Pág. 9 Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 3 QUINTA: Que se condene al demandado al pago de las costas del proceso. 3.
Fundamentos de la demanda El apoderado de la Nación – Ministerio de Educación Nacional considera que la responsabilidad derivada de la sanción moratoria por el pago extemporáneo de las cesantías a cargo del FOMAG, la conduta del agente debe verificarse, teniendo en cuenta el bloqueo institucional, la falla estructural y el desbordamiento financiero que fueron expresamente reconocidos por la Corte Constitucional en sentencia SU-041-2020, en la que se indicó que como consecuencia de la necesidad de superar las dificultades financieras y operativas que ha desencadenado la extensión a los docentes oficiales del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, en la parte resolutiva se dispuso un periodo de transición hasta el 31 de diciembre de 2020 durante el cual el pago de la sanción por mora que se hubiere causado hasta el 31 de diciembre de 2019 se hará de acuerdo con el cronograma que formule FIDUPREVISORA S.A., en el que se priorizará el trámite de reconocimiento y pago de las solicitudes de auxilio de cesantías que se encuentran pendientes de resolver.
De lo anterior se desprende que, en línea de principio, los funcionarios encargados del reconocimiento y pago de las cesantías a cargo del FOMAG, como en el presente caso, no deben responder por la demora en los actos que les competían, dadas las insuperables e inculpables dificultades fácticas que significaron las decisiones jurisprudenciales a partir de las cuales, sin período de transición, se estableció la obligación de pagar la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías.
No obstante, atendiendo a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad con fundamento en el tiempo promedio real en que las entidades territoriales reconocían las cesantías, el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Ministerio de Educación, en Acuerdo No. 003 del 29 de diciembre de 2022, decidió que la demora excepcionalmente excesiva por parte del funcionario de la entidad territorial encargado del reconocimiento de las cesantías, sí permite calificar la conducta del agente como culpa grave o dolo, siempre y cuando la emisión del acto administrativo de reconocimiento de cesantías se haya tomado mas de 180 días después de radicada la solicitud de retiro en debida forma y en el presente caso, hubo una demora de mas de 180 días Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 4 en la decisión de reconocimiento de las cesantías solicitadas, por lo que la conducta de la demanda es calificada como dolosa o gravemente culposa. 4.
Sentencia de primera instancia El 3 de mayo de 2024, en sentencia anticipada, el Juzgado 63 Administrativo de Bogotá profirió sentencia de primera instancia, en la que resolvió:
PRIMERO: Declarar no probada la excepción de “ausencia de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta por el apoderado judicial de la demandada Celmira Martín Lizarazo, de acuerdo con lo indicado en el acápite de cuestiones previas – excepciones propuestas, de la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: De no ser apelada esta providencia, una vez en firme se ordena el archivo definitivo del expediente, previo las anotaciones del caso. El a quo realizó un análisis de las pruebas obrantes en el expediente para determinar los hechos probados, dentro de los cuales expuso el Manual de funciones de la Dirección de Talento Humano, los cargos ocupados por la demandada, la resolución por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial, la sentencia de primera instancia proferida el 20 de julio de 2020 por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2019-00278-00, el certificado expedido por la Coordinación de Nómina del FOMAG que dejó constancia sobre el pago por concepto de sanción por mora reconocida a la docente Sonia Espinoza Porras.
Indicó que la norma aplicable es la Ley 678 de 2001, debido a que los hechos que dieron origen a la sentencia condenatoria datan del año 2018, cuando la docente Sonia Espinoza Porras radicó solicitud para el pago de las cesantías parciales comprendidas entre el 7 de abril de 2017 y el 27 de septiembre de 2017. En cuanto a los presupuestos para el medio de control de repetición indicó: Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 5 - Condena judicial.
Se encuentra acreditado que la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, interpuso una demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual le correspondió el conocimiento al Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo el radicado No. 11001-33-35-021-2019-00278-00, quien mediante sentencia proferida el 20 de julio de 2020, decidió: declarar la existencia del silencio administrativo negativo por parte de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, respecto de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales elevada el día 25 de octubre de 2018; declaró la nulidad del acto ficto y, como consecuencia de ello y a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Fiduciaria La Previsora S.A en calidad de administradora de los recursos de FONPREMAG, reconocer, liquidar y pagar la sanción por mora a favor de Sonia Carmenza Espinosa Porras, consistente en un día de salario por cada día de retardo durante el lapso comprendido entre el 07 de abril de 2017 y el 27 de septiembre de 2017. - Pago efectivo de la condena impuesta.
Se encuentra acreditado conforme la certificación suscrita por la Coordinadora Nómina - Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que se indicó que se dejó a disposición el pago de la sanción moratoria a partir del 16 de junio de 2021 y la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras realizó el cobro el día 12 de julio de 2021. - Calidad de agente o ex agente del estado.
Se encuentra acreditado con la Resolución No. 5179 de 14 de julio de 2017, la cual fue suscrita por la señora Celmira Martín Lizarazo, actuando en calidad de Directora de Talento Humano de la Secretaría de Educación del Distrito, por medio del cual le reconoció a la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, la suma de $29.581.316 por concepto de liquidación parcial de cesantías y, la certificación laboral de fecha 2 de febrero de 2023 elaborada por el profesional especializado de la Secretaría de Educación de Bogotá. - Cualificación de la conducta (dolo o culpa grave) del agente.
No se encuentra acreditado. Consideró que pese a que la demandada Celmira Martín Lizarazo suscribió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías parciales a favor de la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 6 lo cierto es que en el desarrollo de sus funciones se encontraba supeditada a la gestión adelantada por el equipo de trabajo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, quienes estudian, elaboran la liquidación, la revisan y ordenan el pago, motivo por el cual no puede pretenderse que la demandada asumiera obligación alguna respecto del reconocimiento y pago de las cesantías de la docente dentro del término establecido por la ley.
Además, indicó que la parte actora no estableció el porcentaje de participación de la demandada en la acción u omisión dañina y determinante en la responsabilidad del Estado, por cuanto la señora Celmira Martín Lizarazo fungió como Directora de Talento Humano de la Secretaria de Educación de Bogotá D.C., de manera intermitente, sin tenerse por probado específicamente el cargo que ocupó en el año 2016 y hasta el 14 de junio de 2018.
Por lo anterior, concluyó que no se satisface con el requisito de la cualificación de la conducta como dolosa o gravemente culposa, incumpliendo con este presupuesto indispensable para la prosperidad del presente medio de control. 5. Del recurso de apelación El apoderado de la parte actora Nación – Ministerio de Educación Nacional consideró que si bien, podría existir al interior de la Secretaría de Educación Distrital y de la Oficina de Talento Humano, un equipo de trabajo conformado por diferentes profesionales, encargado de apoyar y sustanciar los trámites administrativos correspondientes, la señora CELMIRA MARTIN LIZARAZO, suscribió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías a la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, en ejercicio de sus funciones como Directora de Talento Humano de la Secretaria de Educación del Distrito, lo que le daría el carácter de líder o jefe del mencionado equipo de trabajo, en consecuencia, se configura una omisión en sus deberes de coordinación, supervisión y seguimiento de los procesos a su cargo, lo anterior para garantizar el cumplimiento de los términos que establece la ley y la jurisprudencia para el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas, más específicamente del reconocimiento de las cesantías Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 7 parciales o totales a sus beneficiarios.
Hizo referencia a las normas que consagran las competencias de las entidades territoriales certificadas en educación en materia de reconocimiento de prestaciones sociales: Ley 91 de 1989, Decreto 2831 de 2005, artículo 57 de la ley 1955 de 2019, Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006, SU No. SUJ-SII-012-2018 del Consejo de Estado, aclarada el 26 de agosto de 2019.
Concluyó que, además de la actuación omisiva de la funcionaria demandada, hubo de su parte un desconocimiento a la ley y a la jurisprudencia aplicable, con lo que se configuró la conducta gravemente culposa consagrada en numeral primero del artículo 6 original de la ley 678 de 2001, consistente en la violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho como son Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, así como de las sentencia de unificación del Consejo de Estado, específicamente en lo que tiene que ver con los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales a los docentes afiliados al FOMAG. 6.
Trámite Segunda instancia - Por auto del 5 de junio de 2024, se concedió en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en contra de la sentencia de primera instancia (Samai, índice 033. Rad. 2023-00186-00). - El 18 de junio de 2024, el a quo envió el expediente al superior (Samai, índice 035.
Rad. 2023-00186-00). - Por acta individual de reparto del 19 de junio de 2024, el proceso le correspondió al magistrado ponente (Samai, índice 01). - Por auto del 27 de junio de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia (Samai, índice 03). Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 8 - El 9 de julio de 2024, el apoderado de la parte demandada allegó alegatos de conclusión, en los cuales solicitó se confirme la sentencia de primera instancia (Samai, índice 07). - El 9 de julio de 2024, el expediente ingresó al despacho para proveer (Samai, índice 08).
II. CONSIDERACIONES En este acápite se realizará: (i) el estudio de los presupuestos procesales, (ii) se fijará el problema jurídico a resolver, (iii)se precisará el régimen jurídico aplicable y (iv) se resolverá el caso concreto. 2.1. Presupuestos procesales 2.1.1.Competencia La Sala es competente para decidir el asunto, por tratarse del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Juzgado 63 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 153 del CPACA.
En atención a que en el caso bajo estudio se presenta la figura del apelante único, pues el fallo solo fue apelado por la parte demandante, la competencia de la Sala se circunscribe a la revisión de la materia del recurso, de todo aquello que le sea conexo y que se encuentre dentro de su giro normal, así como de lo indispensable para resolverlo, salvo los presupuestos procesales. 2.1.2.Procedencia del medio de control El medio de control de repetición previsto en el artículo 142 del CPACA, es procedente, pues se pretende la declaratoria de responsabilidad de la funcionaria que en ejercicio de sus funciones, profirió la Resolución No. 5179 14 de julio de 2017, por medio de la cual se reconocieron y pagaron las cesantías solicitadas por la señora Sonia Carmenza Espinosa Porras, de manera tardía, lo que ocasionó que la demandante fuera condenada al pago de sanción moratoria.
Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 9 2.1.3.Caducidad del medio de control El literal l) del artículo 164 del CPACA dispone que “(…) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código.
(…)”. Así mismo, el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 dispone que “La acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública”. El término de caducidad se empezará a contar a partir del día siguiente a la fecha en que se realizó el pago total por la entidad pública.
En el presente caso, el pago se realizó el 12 de julio de 2021, por lo que el término para presentar la demanda venció el 12 de julio de 2023; como quiera que la demanda fue presentada el 15 de junio de 2023, encuentra la Sala que fue presentada en tiempo. 2.1.4.Legitimación en la causa Por activa. La Nación – Ministerio de Educación Nacional, por haber sido condenada en sentencia del 20 de julio de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001-33-35-021- 2019-00278-00, tramitado por el Juzgado 21 Administrativo de Bogotá, y haber tenido que pagar la sanción moratorio por el pago tardío de cesantías de la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras.
Por pasiva. La señora Celmira Martin Lizarazo se encuentra legitimada en la causa por pasiva, en atención a las imputaciones realizadas por la parte actora en la demanda y debido a que suscribió la Resolución No. 5179 14 de julio de 2017. 2. Problema jurídico Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 10 En atención al motivo de inconformidad expuesto en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, procede la Sala a determinar si se demostró o no la conducta gravemente culposa de la demandada.
En caso afirmativo, determinar si hay lugar a que la demandada reintegre a la parte actora, la suma que la entidad demandante tuvo que asumir por concepto de sanción moratoria. 3. Régimen de Responsabilidad Aplicable Para que se den efectos al medio de control de repetición, se requiere el cumplimiento de sus requisitos que son la base para establecer la obligación que se desprende la conducta del servidor o ex servidor público para que se haga efectivo el desembolso que el Estado tuvo que cancelar como consecuencia de una sanción, conciliación o cualquier mecanismo que termine con un conflicto.
Conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, corresponde a la entidad de derecho público probar tanto los presupuestos objetivos como los subjetivos: Los elementos necesarios y concurrentes definidos para la declaratoria de repetición son los siguientes: i) La calidad de agente del Estado y su conducta determinante en la condena La calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado y de su participación en la expedición del acto o en la acción u omisión dañina, determinante de la responsabilidad del Estado. ii) La existencia de una condena judicial, una conciliación, una transacción o de cualquier otra forma de terminación de conflictos que genere la obligación de pagar una suma de dinero a cargo del Estado.
La entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 11 suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto. iii) El pago efectivo realizado por el Estado.
La entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación, a través de una prueba que, en caso de ser documental, generalmente suele constituirse por el acto mediante el cual se reconoce y ordena el pago en favor del beneficiario y/o su apoderado y por el recibo de pago o consignación y/o paz y salvo que deben estar suscritos por el beneficiario. iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa.
La entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado fue dolosa o gravemente culposa conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables2. (Subrayas originales) De acuerdo a los criterios mencionados anteriormente es que se fundamenta la responsabilidad de los funcionarios o ex funcionarios públicos, permitiendo reconocer o no las peticiones del Estado, las cuales deben estar encaminadas a salvaguardar el patrimonio público, siempre que se establezca con claridad el cumplimiento de cada uno de ellos.
Para abordar la responsabilidad del demandado, se requiere que estén demostrados dentro del proceso los elementos previstos por la ley y la jurisprudencia. 3.1. Del dolo y la culpa grave contemplado en la Ley 678 de 2001. Sea lo primero destacar los conceptos de dolo y culpa grave que exige la Constitución y la Ley para establecer la responsabilidad de los agentes 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 27 de agosto de 2015, Rad: 48016.
C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 12 estatales pues esta es la endilgada al demandado, según lo expuesto en los fundamentos de derecho de la demanda. La Ley 678 de 2001 dispone:
ARTÍCULO 5. DOLO. La conducta es dolosa cuando el agente del Estado quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado. Se presume que existe dolo del agente público por las siguientes causas: 1. Obrar con desviación de poder. 2. Haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento. 3.
Haber expedido el acto administrativo con falsa motivación por desviación de la realidad u ocultamiento de los hechos que sirven de sustento a la decisión de la administración. 4. Haber sido penal o disciplinariamente responsable a título de dolo por los mismos daños que sirvieron de fundamento para la responsabilidad patrimonial del Estado. 5.
Haber expedido la resolución, el auto o sentencia manifiestamente contrario a derecho en un proceso judicial.
ARTÍCULO 6. CULPA GRAVE. La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones. Se presume que la conducta es gravemente culposa por las siguientes causas: 1. Violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho. 2.
Carencia o abuso de competencia para proferir de decisión anulada, determinada por error inexcusable. 3. Omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable. 4. Violar el debido proceso en lo referente a detenciones arbitrarias y dilación en los términos procesales con detención física o corporal.
Recuerda la Sala que las presunciones estipuladas en los artículos 5 y 6 la Ley 678 de 2001 tienen naturaleza de legales y, por tanto, la administración demandante tiene la carga de probar únicamente los supuestos de hecho a Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 13 los que aluden dichas normas, puesto que «la parte que niegue el hecho presumido está sujeta a la carga de probar el hecho contrario».
Así también lo dejó claro la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de los artículos 5 y 6 la Ley 678 de 2001, pues indicó que, para hacer efectivo el precepto del artículo 90 de la Constitución Política, con el fin de proteger la moralidad y el patrimonio público, se buscó relevar al Estado de la carga de la prueba cuando ejercía la acción de repetición y alegaba en su favor una presunción de dolo y/o culpa grave, sin perjuicio de que la parte demandada pueda desvirtuarla mediante prueba en contrario, ya que aquella no constituye un juicio anticipado que desconozca la presunción de inocencia, sino simplemente se trata de “de un típico procedimiento de técnica jurídica adoptado por el legislador, por ello la presunción constituye un medio indirecto y crítico para alcanzar la verdad, ya que se trata de un criterio que la ley o el juez se forma sobre la certeza de un hecho por su lógica conexión con otro hecho diferente y conocido como cierto”3.
Por otra parte, el alto Tribunal también señaló que lo que pretenden las presunciones es corregir la desigualdad material que llegase a existir entre las partes frente a la prueba, para de esta manera proteger a quien se encuentre en una posición de indefensión respecto de la otra; de manera que, las presunciones contenidas en los citados artículos no implican el desconocimiento del debido proceso de los servidores o ex servidores del Estado, ni mucho menos el quebrantamiento del principio de igualdad4.
Dado lo anterior, no puede ser irrelevante el hecho de que la norma constitucional (art. 90) haya establecido expresamente que el deber de las entidades estatales de repetir contra sus funcionarios o ex funcionarios, sólo surge en la medida en que el daño a cuya reparación patrimonial hayan sido condenadas, pueda imputarse a la conducta dolosa o gravemente culposa 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-374 de 2002. 4 “(…) Por lo anterior, cree la Corte que de no haber apelado el legislador a la figura de las presunciones de dolo y culpa grave que consagran las normas acusadas, realmente muy difícil sería la tarea de adelantar con éxito un proceso de repetición contra el agente estatal que con su conducta dolosa o gravemente culposa ha dado lugar a una condena de reparación patrimonial en contra del Estado, y también se harían nugatorios los propósitos trazados por el legislador con la expedición de la Ley 678 de 2001, de promover la efectividad de los principios constitucionales de la moralidad, eficiencia y economía en el ejercicio de la función pública”.
Sentencia C – 374 de 2002 Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 14 de los mismos, lo cual, por otra parte, se explica por la necesidad de ofrecer unas mínimas garantías a los servidores públicos, en el sentido de que no cualquier error en el que puedan incurrir de buena fe, podrá servir para imputarles responsabilidad patrimonial ante la respectiva entidad estatal, lo cual podría conducir a un ejercicio temeroso, ineficiente e ineficaz de la función pública.
Conforme con lo anterior, la presunción reviste un carácter probatorio, invirtiéndose la carga de la prueba al demandado, el cual deberá probar la inexistencia del hecho o de las circunstancias de las cuales se infiere la presunción para liberar su responsabilidad patrimonial. 3.2. De la SU-259 de 2021 proferida por la Corte Constitucional respecto al medio de control de repetición. La Corte Constitucional en sentencia SU-259 de 2021, respecto al análisis de la conducta del servidor público en el medio de control de repetición, consideró: “b) Fundamento, naturaleza y propósitos de la acción de repetición. (…) 53.
Tanto esta corporación como el Consejo de Estado coinciden en sostener que la acción de repetición no tiene por objeto medular imponer una sanción, sino que ella tiene “un carácter reparatorio o resarcitorio”. Su objeto consiste en “obtener el reembolso para el erario público de sumas de dinero pagadas como consecuencia del daño antijurídico ocasionado por un servidor estatal”.
No obstante, si bien la acción de repetición es de carácter resarcitorio civil, también tiene funciones retributiva y preventiva. Tales características, sostiene la Corte, resultan relevantes a efectos de atender las tensiones que se derivan en su aplicación. Igualmente han precisado que la acción de repetición se caracteriza por ser subsidiaria, subjetiva y sujetarse a criterios de proporcionalidad. 54.
De esta manera debe la Corte en esta ocasión enfatizar en que, si bien se trata de una acción con la finalidad especifica de reintegrar al patrimonio del Estado lo pagado, ello no conspira con la necesidad de analizar toda la temática que gira a su alrededor con la lupa de tratarse del análisis de una conducta humana reprochable. En esa medida todos los principios que se despliegan en un análisis de conducta son necesaria e imprescindiblemente aplicables.
De no ser así, no se hubiera tomado el Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 15 trabajo el constituyente originario de exigir dolo o culpa grave en el artículo 90 superior. De suerte que impera observar, caso a caso, si la persona de quien se predica la posible responsabilidad, conocía los hechos que realizaba y quería su realización, o dicho de otro modo, actuó con conciencia y voluntad de realizar una conducta, la cual a su vez trasgrede el catálogo funcional que juró cumplir (art 122.2 C.Pol.) al asumir el cargo.
Igualmente es posible que esa responsabilidad se predique, no ya por la comparecencia de dolo, sino porque se ha actuado de manera contraria a las normas objetivas de cuidado en el ejercicio de la función concernida en cada caso. 55. En síntesis, la acción de repetición tiene por objeto (i) proteger el patrimonio público frente a las conductas dolosas o gravemente culposas de los agentes del Estado y (ii) preservar la moralidad administrativa, por medio de la reacción frente a las acciones desviadas, negligentes o sumamente imprudentes de los funcionarios-.
Ha precisado, en todo caso, que dicha acción no tiene como propósito (iii) imponer cargas desproporcionadas a quien asume el ejercicio del servicio público. 56. Conforme a lo anterior, la acción de repetición debe aplicarse a la luz de los diversos mandatos constitucionales que puedan encontrase en colisión. En ese sentido, la aplicación de la figura exige una labor de ponderación a efectos de valorar la atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa grave y establecer el remedio procedente (…). c) Características de la consagración constitucional de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado. 57 Como se indicó antes, la comprensión constitucional de la acción de repetición ha permitido su caracterización a efectos de entender que se trata de una acción (i) subsidiaria, dado que “su procedencia está restringida a los eventos en los que la administración sea efectivamente condenada a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus agentes”;
(ii) subjetiva, pues “depende de la demostración de que el daño que debió indemnizar el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus funcionarios, por lo que no cualquier equivocación o descuido permite que se ejecute la acción de regreso, pues se requiere que ante la autoridad competente se acredite plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad”; y (iii) se sujeta a criterios de proporcionalidad de modo que la repetición al agente del Estado -por el valor de la indemnización que debió ser asumida por la administración- debe efectuarse sin incurrir en excesos.
La mencionada ponderación entre principios constitucionales debe llevarse a cabo en el ejercicio de la acción de repetición, tanto en “(i) la valoración de la atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa grave (elemento subjetivo), como en la formulación (ii) del remedio previsto, cual es el regreso de lo pagado por el Estado”.
Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 16 58. La prosperidad de la acción de repetición depende, según lo ha sostenido este tribunal[70] y el Consejo de Estado[71] de la acreditación de cuatro elementos: tres objetivos y uno subjetivo.
En este tipo de casos deberá acreditarse i) la existencia de una condena judicial o de un acuerdo conciliatorio que impuso a la entidad estatal demandante el pago de una suma de dinero; ii) la realización del pago; iii) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado; y iv) una actuación dolosa o gravemente culposa. e) El dolo y la culpa grave en la acción de repetición (…) Jurisprudencia del Consejo de Estado (…) 63.
Ahora bien, sobre los conceptos de dolo y culpa grave en el marco establecido a través de la Ley 678 de 2001, el Consejo de Estado ha señalado que en los artículos 5 y 6 de esa legislación se determinó un concepto legal independiente, propio del Derecho Público y aplicable a las acciones de repetición que se promuevan contra servidores públicos.
Ha dicho, además, que los conceptos allí reproducidos tienen un contenido diferente al que establece el Código Civil, “amén de que en este nuevo campo no se equiparan el dolo y la culpa grave, como sí ocurre en el terreno civil, a tal punto que totalmente diferentes resultan, entre sí, las situaciones de hecho que la citada Ley recoge para efectos de presumir, en unos casos el ‘dolo’ y en otros, completamente diferentes, la ‘culpa grave’”. 64.
De igual modo ha señalado que las presunciones de que tratan esos mismos artículos son legales por lo que admiten prueba en contrario y que quien pretenda beneficiarse con ellas debe invocarlas en la demanda de repetición y demostrar el hecho en que se funda. Siguiendo esta argumentación, en sentencia del 1° de marzo de 2018, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado presentó como posibles escenarios en los que el Estado puede imputarle una conducta dolosa o gravemente culposa a uno de sus agentes las siguientes circunstancias: “i) El primer evento, y el más común, se presenta cuando, en el libelo, el Estado estructura la responsabilidad del demandado en uno de los supuestos consagrados en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, en los cuales se presume el dolo o la culpa grave que le es imputable al agente público en nexo con el servicio, en ejercicio o con ocasión de sus funciones. || ii) Pueden existir situaciones en las cuales, aunque en la demanda no se identifica expresamente uno de los supuestos que hacen presumir el dolo o la culpa grave del demandado, los argumentos esbozados por el extremo activo de la litis son suficientes para que el juez pueda enmarcar su motivación en uno de los mencionados supuestos.
Así pues, el Estado, al formular la Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 17 correspondiente demanda, deberá razonar con suficiencia los móviles y fundamentos en los que se basa la presunción que alega, para que el juez pueda encuadrarla en uno de los supuestos de los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001. iii) Por último, pueden presentarse muchos más casos en los cuales, pese a que no se encuentran consagrados en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, dan lugar a que el Estado repita contra el agente por haber obrado con dolo o culpa grave en una actuación que produjo un daño antijurídico a un tercero por el cual se haya visto en la necesidad de indemnizar. || En efecto, las denominadas presunciones son solo algunas de las hipótesis o eventos de responsabilidad del agente público que pueden invocarse y, por ende, demostrar en las demandas de repetición”. 65.
En esa ocasión, también aclaró que en circunstancias diferentes a las descritas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001 no operan las presunciones que allí se establecen, por lo que la entidad demandante deberá describir la conducta constitutiva y acreditarla adecuadamente. Estas presunciones tampoco operan, según el criterio de ese Tribunal, en relación con los hechos ocurridos antes de la vigencia de esa ley, por lo que en esos casos la entidad demandante tiene la obligación de probar el dolo o la culpa grave del demandado con base en lo prescrito en el artículo 63 del Código Civil, como se explicó anteriormente. 66.
Esa Corporación de igual manera ha manifestado que en relación con la determinación del dolo o la culpa grave la Ley 678 de 2001 se debe aplicar sin perjuicio de que, debido a la afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción de repetición se recurra excepcionalmente a lo previsto en el Código Civil, así como a “los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando, claro está, no resulte incompatible con la Ley 678 y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”. 67.
Así las cosas, con independencia del régimen aplicable a los hechos objeto de la acción de repetición, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la responsabilidad de los servidores públicos en esos eventos no es objetiva; por el contrario, el análisis de las actuaciones se delimita por los conceptos de dolo - actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas - y culpa grave -pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo-, y estos a su vez, encuentran fundamento en parámetros de responsabilidad subjetiva. 68.
Cabe indicar, además, que esa Corporación ha encontrado importante, de una parte, considerar las características particulares de cada caso y las funciones del agente del Estado y, de otra, conciliar la Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 18 interpretación de las normas legales que regulan la materia con la Constitución y recurrir a otros elementos de orden legal, jurisprudencial o doctrinal para determinar la responsabilidad de los servidores públicos cuando sea necesario.
Jurisprudencia de la Corte Constitucional 69. La jurisprudencia constitucional ha tomado como fundamento del análisis de la responsabilidad del Estado y de sus agentes, los criterios establecidos en el artículo 90 de la Constitución; en tanto los últimos solo serán responsables patrimonialmente por un actuar doloso o gravemente culposo.
En esa línea, la Corte ha reconocido que no existe identidad entre el fundamento de la responsabilidad del Estado, relacionado con la generación de un daño antijurídico, y el de la responsabilidad personal del funcionario público, pues esta únicamente se origina como consecuencia de su obrar doloso o gravemente culposo. En palabras de este Tribunal, lo anterior implica “que la antijuridicidad estipulada en el inciso segundo del artículo 90 constitucional para el caso de la responsabilidad de los servidores públicos le otorgó una especial relevancia al factor subjetivo”.
Por ello se ha dicho que la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración, contemplada en el segundo inciso de la misma disposición, se concentra en la culpabilidad del funcionario. Por esta razón la Corte entiende que la responsabilidad de los agentes del Estado y en ese sentido también la acción de repetición resulta improcedente cuando la acción u omisión de la persona no puede catalogarse como gravemente negligente o arbitraria. 70.
En efecto, dada la función retributiva de la acción de repetición enunciada antes, aun cuando la obligación de reparar lo pagado por el Estado configura una responsabilidad civil de tipo patrimonial, “surge también de un juicio de reproche al proceder del servidor público que, con sus actuaciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, dio lugar a la condena al Estado”.
Ese juicio de reproche no puede mirarse a partir de simples rutas objetivas; por el contrario, demanda del operador jurídico un análisis del contexto fáctico y psíquico del agente que, en el caso de la culpa grave, por ejemplo, le permita concluir, que el funcionario, además de poder prever sin equívocos la irregularidad y el daño que ésta generaría, prefirió ejecutar la actuación o confió en poder evitar el resultado dañoso. 71.
Igualmente, la Corte ha precisado que, para determinar el dolo o la culpa grave, es conveniente tener en cuenta aspectos propios de la gestión administrativa. Esto supone que pueden ser esenciales para la determinación de responsabilidad “(i) las funciones del agente contempladas en la ley y en el reglamento, o (ii) el grado de diligencia que le sea atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, la jerarquía del mismo en la escala organizacional o la retribución económica recibida por el servicio Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 19 prestado”. 72.
En ese sentido, aun cuando la Corte ya ha señalado que la naturaleza de la acción de repetición no es de tipo sancionatorio, sino que presenta un carácter reparatorio y resarcitorio, ella no escapa a los alcances de las garantía del principio de culpabilidad, en fin, de la necesidad de esclarecer la responsabilidad subjetiva, pues finalmente, aun reconociendo que no se trata de una acción sancionatoria, sí implica una atribución de responsabilidad, la cual se traduce a su vez en un juicio de reproche al agente, último que solo puede concretarse bajo la ruta del principio de culpabilidad.
Aquí lo axial es dejar claro que se trata de la evaluación, en sede judicial, de un comportamiento humano, cimentado en la dignidad de la persona, y por ende, donde está proscrita la responsabilidad por el solo resultado. 73. Para la Corte resulta oportuno destacar que la atribución de responsabilidad de agentes del Estado, cuya fuente tiene origen en el artículo 90, y que involucra por tanto los conceptos culpa grave o dolo, implica una valoración más desde las aristas juspunitivas, sin que obviamente puedan asimilarse en esta sede; lo que se quiere decir es que el avanzar de la dogmática jurídica hacia el esclarecimiento de los conceptos de dolo o culpa de tintes subjetivistas y luego normativistas, obliga el trascender definiciones difícilmente concretables o reconducibles a una idea menos discutible, como lo es la de “buen padre de familia”, para ahora decantar las citadas ideas de dolo y culpa en perspectivas que aluden al conocimiento de hechos, voluntad de realizarlos y conciencia de su ilicitud (dolo) o a la realización de comportamientos que trasgreden reglas, por no tener el cuidado debido, en virtud de normas objetivas de comportamiento, o acaso sobre criterios de previsibilidad (imprudencia o culpa). 74.
El criterio “buen padre de familia” si bien es cierto, en su momento, tuvo una capacidad de rendimiento que se estimó suficientemente útil y comprensible, hoy día, en punto de atribución de responsabilidad ha caído en desuetud, pues, nótese como la propia Constitución alude a los conceptos dolo y culpa. Asimismo, es claro hoy que para esclarecer una relación causal ya no son de buen uso los nudos criterios naturalistas (teoría de la equivalencia de las condiciones) sino que la herramienta es la teoría de la imputación objetiva, de lo cual da buena cuenta una copiosa jurisprudencia del Consejo de Estado.
El origen de dicha teoría se sitúa en el derecho civil, luego fue usada por el derecho penal y ahora ha sido utilizada por el derecho administrativo como una metodología eficiente para realizar juicios de atribución de responsabilidad, y así poder determinar cuándo un determinado resultado puede ser calificado o atribuido como suyo, a una determinada acción ejecutada por el agente. 75.
Se trata entonces de una atribución normativa o jurídica de resultados, que va más allá de etéreos y difusos criterios psíquicos (y por ello mismo, naturalistas) como el del buen padre de familia. No se quiere decir Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 20 aquí que estos conceptos deben arrancarse de tajo, pero es evidente que la jurisprudencia del Consejo de Estado y la propia dogmática del derecho administrativo, han avanzado en el análisis de imputación, por ejemplo, del daño antijurídico. 76.
Así las cosas, en el análisis de dolo y culpa en punto de la acción de repetición, debe establecerse la responsabilidad a partir de contenidos de imputación jurídica, que en ese sentido, dejen ver: i) ya la actuación consciente y voluntaria del agente, es decir, con conocimiento de la irregularidad de su comportamiento y con la intención de producir las consecuencias nocivas –actuación dolosa–, o, ii) en su defecto, el actuar que pudo prever la irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo – actuación gravemente culposa. 77.
Particularmente, según el contenido del artículo 29 de la Constitución, ningún análisis de responsabilidad podría desligarse de la filigrana del acto que se analice y de los parámetros del contexto de este; por ello, la Constitución asume normativamente el principio de culpabilidad cuando quiera que se pretenda deducir responsabilidad, en fin, cuando se trata de analizar el comportamiento humano con perspectivas de reducir márgenes de acción del ciudadano con caris sancionatorio (penas, multas, restricciones, resarcimientos, etc.). 78.
Tal principio, ha dicho esta Corporación “posee una triple significancia, a saber, i) que los ciudadanos sólo responden por los actos (y omisiones) que exteriorizan mediante una voluntad claramente signada en hechos verificables exteriormente; ii) que la determinación de la responsabilidad jus punitiva de un ciudadano, es un asunto que sólo a él concierne y, que en esa medida, es personal e intransferible; y iii) que es necesaria la conexión voluntaria entre el acto (u omisión) y el resultado producido, signada esa voluntad en el dolo o la imprudencia con que haya materializado el ciudadano su actuar (u omitir).
De suerte que ha de estimarse contrario a ese principio, la mera adscripción de responsabilidad por los nudos resultados que no puedan conectarse con dolo o imprudencia - responsabilidad objetiva-”. 79. Por lo tanto, con la acción de repetición se procede con un juicio de responsabilidad de los agentes del Estado por medio de la retribución de las acciones especialmente desviadas, negligentes o imprudentes.
En ese sentido, la Corte tiene por cierto que “la aplicación de la acción de repetición no puede ignorar que, en el otro extremo, la figura no pretende imponer cargas desproporcionadas a quienes asumen el ejercicio del servicio público, comoquiera que con la pretensión de regreso no se busca que la responsabilidad inherente a la actividad del Estado recaiga en sus funcionarios o contratistas de manera indiscriminada, ya que ello sólo es posible, bajo ciertos parámetros que aseguren vigencia de la prohibición de Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 21 exceso, cuando su intervención en la ocurrencia de daños antijurídicos sea premeditada, negligente o manifiestamente imprudente”. 80.
Ahora bien, en lo que respecta a las presunciones de que tratan los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, esta Corporación ha señalado que, si bien no son contrarias a la Constitución, pues se justifican razonablemente en la necesidad de acreditar elementos subjetivos que por su naturaleza son de difícil prueba, admiten prueba en contrario.
Sumado a ello, ha establecido que los jueces pueden deducir otras causales de culpa grave que, a pesar de no encuadrarse en ninguna de las presunciones consagradas, sí se enmarcan en los parámetros delimitados por el inciso primero del artículo 6 de la Ley 678 de 2001. Sin embargo, en estos casos este Tribunal ha aclarado que no opera ningún tipo de presunción y “no habrá lugar a la inversión de la carga de la prueba”. 81.
De igual modo, a partir de lo establecido en los referidos artículos, esta Corporación ha presentado una serie de precisiones en relación con la actividad de las entidades públicas que demandan en repetición y de los jueces de lo contencioso administrativo. En relación con las primeras, ha señalado que si bien los artículos 5 y 6 de esa ley contemplan una serie de presunciones “lo cierto es que sí resulta imperioso que las entidades acrediten con suficiencia que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción”.
De igual modo, ha mencionado que, debido al carácter subsidiario de la pretensión de regreso, y a pesar de que las entidades públicas tienen la obligación de iniciar los procesos de repetición, estos solamente deben adelantarse cuando se acredite “con estrictos estándares de atribución de responsabilidad subjetiva, el dolo o la culpa grave del agente estatal, evitando su interposición cuando únicamente existan fundamentos precarios o altamente discutibles”. 82.
En cuanto a la actividad de los jueces, la Sala Plena de esta Corporación ha dicho que se encuentran en la obligación de examinar los argumentos de la parte demandada, así como las pruebas incorporadas al proceso, pues estos, a pesar de que podrían no desvirtuar la responsabilidad del Estado, sí pueden ser concluyentes para descartar la responsabilidad personal del agente público.
Además, ha expresado que estos también tienen el compromiso de evitar que el examen de la responsabilidad del Estado simplemente se extrapole al estudio que se adelante en el curso de la acción de repetición. El juez, sin embargo, deberá tener en cuenta que el servidor que no fue llamado en garantía dentro del proceso que dio lugar a la condena contra el Estado, tendrá un mayor margen para el planteamiento de su defensa, por cuanto la sentencia, en principio, no le será oponible. 83.
Sumado a lo anterior, ha puesto de presente que los jueces de lo contencioso administrativo tienen un rol determinante no solo en lo que respecta a la corrección formal de la acusación, sino también en su desarrollo, Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 22 de tal modo que se aplique en su sentido constitucional.
Esto último implica que su empleo se realice “(i) con rigor en la protección del patrimonio público y de la moralidad administrativa y (ii) en armonía con las funciones que le son propias (resarcitoria, preventiva y retributiva), (iii) pero con pleno respeto por la posición del servidor público, quien tiene derecho a un estricto juicio de atribución de responsabilidad que le permita ejercer su garantía de defensa”. 84.
En conclusión, esta Corporación ha destacado la importancia del carácter subjetivo de la responsabilidad de los servidores públicos y ha reconocido la necesidad de tener en cuenta aspectos propios de la gestión administrativa, así como las particularidades de cada caso. Consecuentemente con ello, ha llamado la atención sobre las obligaciones que tienen las entidades públicas y los jueces de lo contencioso administrativo en el marco de los procesos de repetición. Ellas tienen como propósito la garantía de un ejercicio de atribución de la responsabilidad justo para el agente del Estado, todo lo cual exige una labor de ponderación para evitar escenarios contrarios a la Constitución. 85.
Precisamente en esa dirección la Corte ha enseñado que, en la interpretación de la acción de repetición se encuentran, de un lado los principios superiores referentes a la responsabilidad subjetiva de los funcionarios, la moralidad administrativa, la protección del patrimonio del Estado, el carácter reglado de la función pública, y de otro, los derechos a la dignidad humana, a la igualdad y al debido proceso, los cuales determinan que la imposición de cargas a las personas atienda a las exigencias de proporcionalidad y prohibición del exceso. 86.
Dado lo anterior, ha establecido que “la propia Constitución es expresa en señalar que la acción de repetición únicamente procede frente al dolo y la culpa grave del funcionario, por lo que esas condiciones de la atribución de responsabilidad deben evaluarse de manera estricta, no sólo porque responden a un claro mandato superior, sino en atención a la gravedad de la consecuencia que se predica del hecho de que se encuentren acreditadas”, por lo que reitérese entonces el juicio de atribución de responsabilidad patrimonial, debe asegurar todas las garantías que conforman el derecho al debido proceso.
(…)”. (Negrilla fuera del texto original).
4. CASO CONCRETO En atención a los motivos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, procede la Sala a determinar si se demostró o no la conducta dolosa o gravemente culposa de la demandada, conforme a los siguientes hechos probados: Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 23 4.1.
Hechos probados De la solicitud de pago de una cesantía parcial - El 27 de diciembre de 2016, mediante el radicado 2016-CES-403728 la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras solicitó el reconocimiento y pago de una cesantía parcial con destino a compra de vivienda (Ver páginas 42 del archivo 001DemandaYAnexos.pdf - Considerando). - Gestiones realizadas para el reconocimiento de la solicitud de cesantías parciales (Samai, índice 17 – Rad. 2023-00186-00). - Mediante Resolución 5179 del 14 de julio de 2017, la Secretaria de Educación del Distrito reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial para compra de vivienda a la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras por un valor de $29.581.316 pesos.
En la parte resolutiva se indicó que el pago se realizaría cuando le correspondiera el turno y existiera disponibilidad presupuestal. La resolución fue suscrita por la señora Celmira Martín Lizarazo en calidad de directora de Talento Humano. (Ver páginas 42 a 45 del archivo 001DemandaYAnexos.pdf y/o Samai, índice 17 – Rad. 2023- 00186-00).
De la sanción mora por el pago tardío de la cesantía parcial y su pago - El 29 de julio de 2020, el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá – Sección Segunda, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 11001-33-35-0212019-00278-00 profirió sentencia a través de la cual declaró configurado el acto ficto o presento generado por la no respuesta por parte de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a la petición radicada el 25 de octubre de 2018 por la accionante; declaró la nulidad del acto ficto o presento generado por la no respuesta a la petición radicada el 25 de octubre de 2018 ficción jurídica que negó el reconocimiento y pago de la indemnización por mora en el pago de cesantías parciales a la señora Sonia Carmenza Espinosa Porras y a título de restablecimiento del derecho condenó a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG a reconocer y pagar a la señora Espinosa Porras un día de salario por cada Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 24 día de mora en el pago de las cesantías, por el termino de 174 días, contados a partir del 7 de abril de 2017 al 27 de septiembre de 2017 (Ver páginas 1065 a 1082 del archivo 004Subsanacion). - La sentencia quedó ejecutoriada el 18 de agosto de 2020 (Ver página 15 del archivo 004Subsanacion). - Según certificación emitida por la Coordinadora de Nómina de la Dirección de Prestaciones Económicas del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el pago por concepto de sanción mora reconocido a la docente Espinosa Porras quedó a disposición de la docente el 16 de junio de 2021 por el valor de $19.817.513, cobro que fue realizado el 12 de julio de 2021 (Ver página 06 del archivo 004Subsanacion).
De los acuerdos proferidos por el Ministerio de Educación Nacional para iniciar acción de repetición - Acuerdo 002 del 03 de diciembre de 2020, “Por el cual se fijan los lineamientos para el estudio de procedencia de la acción de repetición de las condenas u otras formas de terminación de conflictos generados por el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
(Ver páginas 68 a 77 del archivo 001DemandaYAnexos.pdf). - Acuerdo No. 002 del 08 de julio de 2022, “Por el cual se modifica el numeral 4.4. del artículo 4 del Acuerdo No. 002 de 3 de diciembre de 2020” (Ver páginas 78 a 82 del archivo 001DemandaYAnexos.pdf). - Acuerdo No. 003 del 29 de diciembre de 2022, “Por el cual se modifica el numeral 4.4. del artículo 4 del Acuerdo No. 002 de 3 de diciembre de 2020” (Ver páginas 83 a 92 del archivo 001DemandaYAnexos.pdf). 4.2.
Análisis de la Sala En primer lugar, la Sala observa que las pretensiones de la demanda van dirigidas a que se declare administrativamente responsable a la señora Celmira Martin Lizarazo, en calidad de directora de talento humano de la Secretaria de Educación del Distrito, por el pago tardío de las cesantías Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 25 parciales de la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras, lo que ocasionó que la Nación – Ministerio de Educación Nacional fuera condenado a pagar a la docente una sanción moratoria por la suma de $19.817.513 pesos, por lo que se pretende que la demandada reintegre a la demandante dicha suma de dinero.
En el recurso de apelación, la parte actora indicó que está demostrada la conducta gravemente culposa de la demandada en la omisión en sus deberes de coordinación, supervisión y seguimiento de los procesos a su cargo y, en el desconocimiento a la ley y a la jurisprudencia aplicable, en lo que tiene que ver con los términos para el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías definitivas o parciales a los docentes afiliados al FOMAG.
De las pruebas obrantes en el expediente, está probado que: - El 27 de diciembre de 2016 la docente Sonia Carmenza Espinosa Porras solicitó el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales para vivienda. - Las cesantías parciales fueron reconocidas a través de la Resolución No. 5179 del 14 de julio de 2017. - Hubo una mora en el pago de las cesantías parciales, desde el 7 de abril de 2017 al 27 de septiembre de 2017, día en que se efectuó el pago de las mismas. - Por la mora en el pago de las cesantías parciales, la entidad demandante fue condenada al pago de sanción mora por el valor de $19.817.513 pesos. - El pago de la sanción mora se efectuó a la docente el 12 de julio de 2021.
Ahora, para determinar si la conducta de la demandada Celmira Martin Lizarazo al reconocer las cesantías parciales de la docente Espinosa Porras fue con culpa grave, la Sala se remite a los considerandos del Acuerdo No. 003 del 29 de diciembre de 2022, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional modificó el numeral 4.4 del artículo 4 del Acuerdo No. 002 del 3 de diciembre de 2020, modificado por el Acuerdo 002 del 8 de julio de 2022, en el que se indicó que: Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 26 ARTÍCULO 1.
Modificación del Acuerdo No. 002 del 3 de diciembre de 2020, artículo 4, numeral 4.4. Modifíquese el numeral 4.4. del artículo 4 del Acuerdo No. 002 de 3 de diciembre de 2020, el cual quedará de la siguiente manera: “4.4. Análisis y valoración del dolo o culpa grave: (…) Respecto del reconocimiento de sanción mora por pago extemporáneo de cesantías, los estudios jurídicos de las acciones de repetición deben tener en cuenta que previo al 10 de agosto de 2018 se encontraba vigente el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, reglamentado por el Decreto 2831 de 2005, que regulaba el trámite para el reconocimiento de prestaciones económicas a cargo del FOMAG, y no establecía reconocimiento de sanción mora por el pago tardío de la prestación. A partir de la sentencia SE-SUJ-SII-012-2018, el Consejo de Estado determinó la aplicación de la Ley 1071 de 2006 para el trámite de cesantías de los docentes y el reconocimiento de sanción mora por el pago tardío de dicha prestación, indicando que: “…dicha ley prevalece sobre el decreto reglamentario y en tal virtud, deberá aplicarse tal disposición legal en lo concerniente a los términos para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de los docentes, dada su naturaleza jurídica de servidores públicos, así como la sanción moratoria”.
Al respecto, el Consejo de Estado en su providencia adicionó -sin establecer un régimen de transición para su aplicación- que los efectos de esta serían retrospectivos, es decir, que las reglas establecidas en dicho fallo deben aplicarse no solo a las futuras solicitudes de reconocimiento y pago de las cesantías y sanción moratoria, sino a las elevadas para la fecha de la decisión, pero que se encontraban pendientes de decisión tanto en sede judicial como administrativa.
Adicionalmente, de conformidad con la Sentencia SU-041 de 2020 de la Corte Constitucional, se identificaron bloqueos institucionales y fallas estructurales para el reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción moratoria causada a 31 de diciembre de 2019, principalmente debido a la ausencia de un régimen de transición adecuado que hubiera permitido la preparación para la aplicación del nuevo marco regulatorio establecido jurisprudencialmente.
Las circunstancias anotadas permiten concluir que en el caso específico se configuró un evento sobreviniente de orden jurisprudencial generalizado no imputable a los agentes, que hizo imposible a los servidores públicos encargados de tramitar todas las solicitudes de los docentes gestionaron oportunamente el inusitado incremento de las reclamaciones, lo que los exime de responsabilidad por el incumplimiento de sus deberes específicos y desvirtúa la presunción de culpa grave en la configuración de la mora motivada en el solo incumplimiento de la normativa.
Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 27 No obstante lo anterior, en aplicación de criterios de proporcionalidad y razonabilidad, en los casos en los que la emisión de los actos de reconocimiento por las Secretarías de Educación Certificadas superaron de manera irrazonable los plazos definidos por el Consejo de Estado en la Sentencia SE-SUJ-SII-012-2018, no se considerará desvirtuada la culpa grave por los argumentos de la Corte Constitucional y por lo tanto estos casos deberán ser objeto de estudio de la acción de repetición. Por lo anterior, a efectos de determinar las presunciones de dolo o culpa grave respecto del comportamiento del agente o exagente estatal, el estudio del caso concreto debe tener en cuenta que estas presunciones sólo podrían configurarse en aquellos eventos en que para la emisión del acto administrativo de reconocimiento de cesantías la respectiva entidad territorial certificada se haya tomado más de ciento ochenta (180) días después de radicada la solicitud de retiro en debida forma, lo anterior a partir de los datos suministrados por la Fiduprevisora al Ministerio de Educación Nacional, en los que se indica que de una muestra de 81.271 pagos de sanción moratoria, se calcula que en el 84% de los mismos se produjo el acto de reconocimiento de cesantías en un promedio de 87 días contados a partir de la radicación de la solicitud.
El anterior plazo tiene en consideración que: 1. Una vez notificada la Sentencia del Consejo de Estado SE-SUJ-SII-012- 2018 no se contaba con las condiciones necesarias ni con un plazo prudencial para ajustar los requerimientos administrativos ni operativos de la respectiva Secretaría de Educación Certificada. 2. Hasta la expedición de la Ley 1955 se tenía previsto un procedimiento que permitía la devolución indefinida por parte de la Fiduciaria de los respectivos actos administrativos a las Secretarías de Educación Certificadas.
(…) Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que en el presente caso, si bien hubo una demora de más de 180 días en la expedición del acto administrativo que reconoció las cesantías parciales solicitadas por la docente (199 días), lo que causó la sanción por mora de 174 días, la Sala advierte que no está demostrado que la referida demora en la expedición del acto administrativo de reconocimiento de cesantías hubiese sido a causa de la conducta de la demandada en el ejercicio de sus funciones como directora de talento humano de la entidad.
Como bien lo indicó el a quo, de la Resolución No. 1865 del 14 de octubre de 2015, por medio de la cual se modificó el manual de funciones y de competencias laborales de la Secretaría de Educación Distrital, se observa Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 28 que la Dirección de Talento Humano tenia como funciones esenciales, entre otras, revisar los proyectos de actos administrativos y respuestas a requerimientos elaborados por el equipo de trabajo del FOMAG Regional, tramitar y resolver las solicitudes de prestaciones sociales a cargo del FOMAG, remitir a la entidad fiduciaria soportes documentales de los actos administrativos en firme para que se procediera a su respectivo pago, por lo que es claro que la demandada Celmira Martín Lizarazo se encontraba supeditada a la gestión adelantada por el equipo de trabajo de FOMAG (estudio, liquidación, elaboración, revisión y pago de las cesantías).
De las gestiones realizadas previo a la expedición del acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales a la docente, se observan las siguientes: Asimismo, no puede pasarse desapercibido, que previo a la expedición de las sentencias de unificación - CE-SUJ-SII-012-2018 y SU-041-2020- hubo un bloqueo institucional y una falla estructural, que impedían que el FOMAG-FIDUPREVISORA y Secretarias de Educación Certificadas pudieran cumplir en términos generales las disposiciones existentes sobre reconocimiento y pago de las cesantías y de la sanción por mora, situación que evidentemente generó un represamiento en su trámite.
Ahora, el apoderado de la parte actora considera que hubo una omisión de la demandada respecto del cumplimiento de las obligaciones del cargo que Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 29 ostentaba, por cuanto le correspondía al funcionario líder de la oficina de talento humano de la SED disponer de los medios y el recurso humano suficiente para atender de manera efectiva, oportuna e idónea, las reclamaciones presentadas por los docentes beneficiarios, evitando que se excedieran los plazos definidos en la ley para el pago de las cesantías.
No obstante, la Sala advierte que no obra en el expediente proceso disciplinario iniciado por la entidad demandante contra la funcionaria demandada por el incumplimiento de sus funciones cuando fungió como directora de talento humano de la SED. En razón de lo anterior, conforme al artículo 167 del CGP, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, principio de la carga de la prueba que le indica al juez cuál debe ser su decisión cuando en el proceso se acreditan los hechos que constituyen la causa pretendi de la demanda o de la defensa, según el caso.
Por lo anterior, la Sala concluye que, en el presente caso, la parte actora no probó que la conducta de la demandada se hubiere realizado con culpa grave, por lo que confirmará la decisión de primera instancia.
5. COSTAS DE SEGUNDA INSTANCIA En el presente caso no habrá lugar a condenar en costas de segunda instancia, por cuanto de conformidad con el inciso primero del artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el presente proceso se ventila un interés público, en el cual se pretende recuperar la condena impuesta y cancelada por el Estado a través de su erario.
En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la REPÚBLICA DE COLOMBIA y por autoridad de la Ley, 6. FALLA Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 30 PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 3 de mayo de 2024 proferida por el Juzgado Sesenta y Tres (63) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, regresar el expediente al juzgado de origen.
CUARTO: Liquídense por secretaría del juzgado los gastos del proceso. En caso de que pasados dos (2) años, no hayan sido reclamados por la parte actora, la secretaría del Juzgado declarará la prescripción a favor del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial o de la entidad que haga sus veces.
QUINTO: Por Secretaría de la Sección Tercera NOTIFICAR esta decisión a los siguientes canales digitales, que reposan en el expediente: Demandante notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co carlosvelez1978@yahoo.com ocoral@mineducacion.gov.co ministerioeducacionoccidente@gmail.com Demandado celmiramartinlizarazo@gmail.com armandorondonr@hotmail.com Ministerio Público miescalante@procuraduría.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en sesión de la fecha. FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado Referencia: 11001334306320230018601 Demandante: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Demandado: CELMIRA MARTIN LIZARAZO Sentencia de segunda instancia 31 HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrado CLARA CECILIA SUAREZ VARGAS Magistrada AN Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021