TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN -B- MAGISTRADO: FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Bogotá, 11 de diciembre de 2024 Expediente: 25000233600020240052200 Demandantes: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Medio de control: Conciliación AUTO DECIDE APROBACIÓN DE CONCILIACION Temas: conciliación en caso de violación de derechos humanos – legitimación en la causa – lesividad para el patrimonio público Corresponde a la Sala resolver sobre la aprobación del acuerdo conciliatorio celebrado el 4 de septiembre de 2024 ante la Procuraduría 51 Judicial II para Asuntos Administrativos.
El expediente fue recibido en esta Corporación el 9 de septiembre de 2024. I.
ANTECEDENTES El 11 de junio de 2024 la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – Andje – presentó solicitud de conciliación prejudicial, conforme lo preceptuado en la Ley 288 de 1996. La entidad presentó la convocatoria respecto de Maria Ninfa Cardona Varela (representada mediante sucesión por sus herederos), Edilma Varela Cardona, Rosalba Varela Correa y María Oliva Varela. 2 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación Como fundamento de la solicitud se expuso: “1.
Descripción del caso Dentro del Caso 1391-15, Mario Antonio Cardona Varela, en trámite ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), se emitió el Informe No. 94/22 del 10 de marzo de 2022, de conformidad con los artículos 48.1f y 49 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), mediante el cual se aprobó el acuerdo de solución amistosa suscrito por las partes el 23 de septiembre de 2021.
Con fundamento en los siguientes hechos: 1. Conforme a la solicitud ante la CIDH, recibida el 4 de septiembre de 2015, el 31 de octubre de 1988, el señor Mario Antonio Cardona fue detenido por miembros del Ejército Nacional en el Municipio de Tierra Alta (Córdoba), quienes presuntamente lo obligaron a descender de la mula en que se encontraba, y esta fue la última vez que el señor Cardona fue visto con vida. 2.
Según lo relatado en la petición, el 1 de noviembre de 1988, el señor Joaquín Emilio Cardona Torres, estuvo en el lugar de los hechos para buscar al señor Mario Antonio y encontró latas de comida rotuladas con el nombre de "Fondo Rotatorio del Ejército Nacional". 3. Los peticionarios indicaron que acudieron al batallón de la zona y el coronel encargado los acusó de pertenecer a grupos al margen de la ley.
Lo anterior habría sido corroborado por el señor Luis Albeiro Goez Cardona, quien además indicó que el coronel los habría maltratado. 4. Conforme a lo relatado en la petición, los familiares acudieron a la Procuraduría de Apartado a interponer la denuncia correspondiente e indicaron que no les prestaron atención. 5. Alegaron que la Fiscalía Doce Seccional de Montería habría iniciado investigación penal por el delito de desaparición forzada, la cual posteriormente fue traslada al Fiscal 13 Delegado ante el Tribunal de Fiscalía Nacional Especializada de Justicia Transnacional, sin ningún avance en la investigación, por lo que se desconocería el paradero de la presunta víctima y los responsables de los hechos. 2.
Trámite internacional. El 4 de setiembre del 2015, el abogado Luis Felipe Viveros Montoya, representante del Centro Jurídico de Derechos Humanos de Antioquia presentó petición a nombre de los convocados en la cual alegó responsabilidad internacional del Estado colombiano por la violación de los derechos consagrados en los artículos 4 (derecho a la vida), 5 (integridad personal), 7 (libertad personal), 8 (garantias judiciales) y 25 (garantias de protección personal) de la Convención Americana de Derechos Humanos (en adelante "la 3 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación Convención" o la "Convención Americana") en concordancia con la obligación de respetar establecida en el artículo 1 del mismo instrumento, en perjuicio del señor Mario Antonio Cardona Varela (en adelante "la presunta víctima") derivada de su desaparición forzada el 31 de octubre de 1988 en el municipio de Tierra Alta Córdoba, presuntamente a manos de agentes estatales, y la subsecuente falta de investigación y sanción de los responsables de los hechos.
El 26 de julio del 2021, en la ciudad de Bogotá D.C., representantes del Estado. colombiano y los peticionarios suscribieron un acta de entendimiento para la búsqueda de una solución amistosa en el presente caso, junto con un cronograma de trabajo para avanzar en las negociaciones, que se materializaron con la firma de un acuerdo de solución amistosa el 23 de septiembre de 2021.
El 16 de diciembre de 2021, las partes remitieron un informe conjunto dando cuenta de los avances en el cumplimiento del acuerdo y solicitaron su homologación. En el informe de solución amistosa, según lo establecido en el artículo 49 de la Convención y en el artículo 40.5 del Reglamento de la Comisión, se efectuó una reseña de los hechos alegados por el peticionario y se transcribió el acuerdo de solución amistosa, suscrito el 23 de septiembre de 2021, por el peticionario y representantes. del Estado colombiano. Asimismo, se aprobó el acuerdo suscrito entre las partes y se acordó la publicación del informe en el Informe Anual de la CIDH a la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos.” La solicitante afirmó que el 23 de septiembre de 2021 se suscribió acuerdo de solicitud amistosa entre el Estado colombiano y los peticionarios. - El 14 de agosto de 2024 se dio inicio a audiencia de conciliación extrajudicial.
Se puso de presente oficio proveniente de la Contraloría General de la República en el que informó que no participaría en el trámite: “al considerar que la que la solicitud del asunto no presenta algún riesgo significativo o sistemático de afectación o pérdida de los recursos públicos y/o bienes o intereses patrimoniales de naturaleza pública, diferente al riesgo jurídico ordinario de la entidad convocada; tampoco avizora antecedentes que alerten al Órgano de Control Fiscal sobre la existencia de riesgos extraordinarios que rodeen la toma de decisiones en el proceso” La audiencia fue suspendida para que se citara en debida forma a la Defensoría del Pueblo. 4 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación - El 4 de septiembre de 2024 se continuó con la audiencia a la que acudieron los apoderados de la entidad convocante, de los convocados y la representante de la Defensoría del Pueblo.
La convocante manifestó: “Que en sesión ordinaria celebrada el 29 de mayo de 2024, el Comité de Conciliación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado analizó y aprobó integralmente la ficha técnica del caso CIDH No. 1391-15 Mario Antonio Cardona Varela y otros, en dicha sesión los miembros del comité por unanimidad de los asistentes aprobó reconocer por concepto de indemnización a los familiares de la víctima las siguientes sumas: Total del ofrecimiento por parte del Estado colombiano conforme a las reglas de reconocimiento y tasación de daños según Ley 288 de 1996. *Nota: Para liquidar el valor del salario mínimo legal mensual vigente se tendrá en cuenta el vigente al momento de la ejecutoria del auto aprobatorio de la conciliación emitido por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.
Forma de pago Una vez ejecutoriado el auto aprobatorio del acuerdo conciliatorio, las sumas de dinero reconocidas en la presente conciliación generarán intereses conforme a lo estipulado en el artículo 195, numeral 4 de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, durante los primeros 4 meses no se generarán intereses. Quiere decir lo anterior que, si cumplidos los primeros 4 meses sin que haya pagado las sumas de dinero reconocidas, empezará la causación de intereses durante los 6 meses siguientes a una tasa equivalente al DTF, y una vez vencido este plazo, se causarán intereses moratorios a la tasa comercial hasta la fecha del pago.” Negrilla del texto original. 5 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación Los convocados aceptaron la propuesta y la Defensoría del Pueblo se mostró conforme.
La Procuraduría expuso: “El Procurador Judicial considera que el anterior acuerdo contiene obligaciones claras, expresas y exigibles, en cuanto al tiempo, modo y lugar de su cumplimiento1 y reúne los siguientes requisitos: (i) El eventual medio de control que se ha podido llegar a presentar no ha caducado, de conformidad con el parágrafo 4° del artículo 2° de la Ley 288 del 05 de julio de 1996.
Se debe tener en cuenta que en este caso las partes suscribieron un acuerdo de solución amistosa el 10 de marzo de 2022, en el caso número 1391-15, en el cual el Estado Colombiano reconoció su responsabilidad internacional por los hechos y violaciones de derechos humanos y acordaron las medidas de compensación a favor de los aquí́ convocados, el cual fue homologado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante el informe 94/22 del 10 de marzo de 2022.
De conformidad con lo anterior, lo que acuerdan las partes en el presente trámite es la liquidación o cuantificación de los perjuicios o medidas de compensación contenidas en el acuerdo de solución amistosa, antes referido; procedimiento que se puede realizar aun si las acciones del derecho interno se encuentren caducadas, tal como lo dispone el parágrafo 4º del artículo 2º de la ley 288 de 1996.
De otra parte, la Jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otras, en la sentencia de la Sección Tercera, del 10 de noviembre de 2016, Rad. 19001-2331-000-2010-00115-01 (56282). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, ha señalado que en aquellos eventos en que se pretenda atribuir como un daño antijurídico al Estado, un hecho que se constituya en una grave afectación de derechos humanos o un acto de lesa humanidad, no opera el término de caducidad de la acción de reparación directa.
En este orden de ideas, el suscrito Procurador considera que este requisito se encuentra cumplido, en la medida que el fenómeno jurídico de la caducidad no se presenta en este caso. (ii) El acuerdo conciliatorio versa sobre conflictos de carácter particular y contenido patrimonial disponibles por las partes (artículo 89 de la Ley 2220 de 2022), como quiera que el acuerdo se concreta frente a derechos económicos que pueden ser disponibles por las partes, en la medida que corresponde al reconocimiento y pago de una indemnización por daños que manifiestan le fueron causados a las aquí́ convocadas, consideramos que este requisito se encuentra satisfecho.
(iii) Las partes se encuentran debidamente representadas y sus apoderados tienen capacidad para conciliar. Teniendo en cuenta que las partes convocante y convocadas, se encuentran representadas por abogados titulados, y que al revisar los poderes, estos cuentan con facultad expresa para conciliar, se establece que se cumple a cabalidad con este requisito.
(iv) Obran en el expediente las pruebas necesarias que justifican el acuerdo (…)” Negrilla del texto original 6 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación No obstante, afirmó: “Así las cosas, podemos señalar que se encuentra debidamente acreditada la legitimación en la causa y el parentesco de la señora María Ninfa Cardona Varela con el señor Mario Antonio Cardona Varela, por lo que manifiesto nuestra conformidad con el acuerdo al que han llegado las partes con relación a esta convocada; pero no ocurre lo mismo, con relación a las demás convocadas, ya que si bien es cierto que en las partidas de bautismo sus apellidos coinciden con los del señor Mario Antonio, no se encuentra el documento idóneo para acreditar el parentesco, como lo es el registro civil de nacimiento, y de otra parte, sus apellidos en las cédulas de ciudadanía no coinciden con los del señor Mario Antonio Cardona Varela, tal como se acaba de explicar.
En estas condiciones, amén de la citación de algunas providencias del Consejo de Estado en la solicitud de conciliación, también debemos indicar que existen providencias en las que, de acuerdos con la normatividad sobre el particular, se exige el registro civil para acreditar el parentesco, razón por la cual en opinión de esta Agencia Ministerio Público, no se encuentra debidamente acreditado el parentesco ni la legitimación en la causa de las señoras Edilma Varela Cardona, Rosalba Varela Correa y María Oliva Varela, por lo cual, no compartimos ni encontramos ajustado a las disposiciones legales el acuerdo al que han llegado las partes, respecto a estas tres (3) convocadas, circunstancia que es puesta en conocimiento del Tribunal, a quien le corresponderá estudiar y definir el asunto.
(v) En criterio de esta Agencia del Ministerio Público, el acuerdo contenido en el acta no es violatorio de la Ley y no resulta lesivo para el patrimonio público, en cuanto se refiere a la señora María Ninfa Cardona Varela (q.e.p.d.), representada por los herederos beneficiarios de la masa sucesoral, por las siguientes razones: 1.-) La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en representación de la Nación Colombiana, para la presentación de la solicitud de conciliación, ha surtido los trámites y cumplido los requisitos legales previstos en artículo 2º de la ley 288 de 1996, tales como, tener una decisión previa, escrita y expresa de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (el informe 94/22 del 10 de marzo de 2022), en la que se concluyó respecto de un caso concreto (caso número 1391-15 “MARCO ANTONIO CARDENAS VARELA Y OTROS”) que el Estado colombiano ha incurrido en una violación de derechos humanos en el que se estableció que deben indemnizarse los correspondientes perjuicios.
Igualmente se cuenta con el concepto previo favorable al cumplimiento de la decisión del órgano internacional de derechos humanos, proferido por el Comité constituido por los delegados de los Ministros del Interior, de Relaciones Exteriores, de Justicia y del Derecho, y de Defensa Nacional, contenido en la resolución 5998 del 05 de agosto de 2022. 2.-) La propuesta de conciliación presentada por la entidad convocante y aceptada por el apoderado de los convocados, se ajusta a los parámetros 7 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación establecidos por el Consejo de Estado en sentencias de unificación para el reconocimiento del daño material3, del daño inmaterial en caso de fallecimiento4, del daño inmaterial en caso de lesiones personales,5 y daño a la salud en caso de lesiones personales6. 3.-) El comité de conciliación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, aprobó y decidió presentar la propuesta de conciliación en los términos, por los valores y forma de pago expuestos por su apoderada en esta Audiencia, ajustándose a los requisitos de ley.
(artículos 3, 7, 91-1-3 y 95, de la Ley 2220 de 2022)7. (vi) En cuanto se refiere a las señoras Edilma Varela Cardona, Rosalba Varela Correa y María Oliva Varela, en criterio de esta Agencia del Ministerio Público, el acuerdo contenido en el acta es violatorio de la Ley y resulta lesivo para el patrimonio público, teniendo en cuenta, como se ha expuesto antes, que no se encuentra debidamente acreditado el parentesco ni la legitimación en la causa.” Negrilla del texto original.
II. CONSIDERACIONES Esta Corporación es competente para decidir la aprobación del acuerdo conciliatorio aquí presentado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 288 de 1996, por medio de la cual se establecen instrumentos para la indemnización de perjuicio a las víctimas de violaciones de derechos humanos en virtud de lo dispuesto por determinados órganos internacionales de Derechos Humanos. De acuerdo con los antecedentes expuestos y en atención a lo dispuesto en el artículo 7º de la ley mencionada, el problema jurídico se centra en determinar si debe aprobarse la conciliación efectuada entre las partes, o si esta resulta lesiva a los intereses del Estado o se halla viciada de nulidad.
Por consiguiente, la Sala verificará que el acuerdo conciliatorio cumpla con los requisitos legales exigidos, de acuerdo al sustento probatorio obrante en el expediente – art. 95, # 8 art. 108, Ley 2220 de 2022: - Registro civil de nacimiento de Mario Antonio Cardona Varela; María Oliva Varela; María Ninfa Cardona Bareas; Blanca Deny Varela Cardona;
Yudy Andrea Varelas Cardona, Genys Varela Cardona, 8 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación Maria Enidia Varela Cardona, Wilmar de Jesus Varela Cardona, Yadis Milena Varelas Cardona, Sarley Duarte Cardona y Gilberto Duarte Cardona. - Partida de bautismo de María Ninfa Cardona Varela, Edilma Cardona Varela, Rosalba Cardona Varela y María Oliva Varela. - Registro civil de defunción de María Ninfa Cardona Varela. - Cédulas de ciudadanía de las convocadas y de los demás herederos de la masa sucesoral de la señora María Ninfa Cardona Varela. - Link de las Audiencias de prueba extraproceso ante el Juzgado Primero Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que contiene las Declaraciones rendidas por las señoras María Sunilda Hernández, María de las Mercedes Mazo y Virgelina Graciano Sepúlveda, los días 56 de marzo y 2 de abril de 2024. - Diligencia de prueba extraprocesal con fines judiciales rad. 2014- 000149 del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Apartadó. - Diligencia de prueba extraprocesal con fines judiciales rad. 2023- 00351 del Juzgado Primero Civil del Circuito de Medellín, Antioquia. - Informe de solución amistosa 94/22 de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. - Resolución No. 5998 del 05 de agosto 2022 del Comité de Ministros del Gobierno Nacional. - Actos administrativos por medio de los cuales se efectuaron las delegaciones a los funcionarios que suscribieron la resolución N° 5998 del 05 de agosto de 2022, como representantes de los ministros que integran el comité de ministros. - Certificación del 05 de agosto de 2024, suscrita por el Secretario Técnico del Comité de Conciliación de la entidad convocante. • Decisión previa, escrita y expresa del Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos 9 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación o de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos – # 1, art. 2, Ley 288 de 1996 Este requisito se satisface en este asunto con el Informe de Solución Amistosa 94/22 rendido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el cual se consignó que: “El Estado colombiano reconoce su responsabilidad internacional por la violación de los derechos reconocidos en los artículos 4 (vida), 5 (integridad personal) y 7 (libertad personal), en relación con los derechos reconocidos en los artículos 8 (garantías judiciales), 25 (protección judicial) y 1.1 (obligación general de garantizar) de la CADII, por la falta de debida diligencia en el esclarecimiento de los hechos, en perjuicio de los familiares del señor Mario Antonio Cardona Varela”.
También señaló el informe que el Estado se comprometió a dar inicio al trámite dispuesto por la Ley 288 de 1996 con el propósito de reparar los perjuicios ocasionados a los familiares de las víctimas como consecuencia de las afectaciones generadas por los hechos del presente caso. • Concepto previo favorable – # 2, art. 2, Ley 288 de 1996 El 5 de agosto de 2022 se expidió la Resolución 5998 por medio de la cual se emitió concepto favorable en relación con el informe mencionado anteriormente.
La Resolución fue expedida por la Viceministra de Asuntos Multilaterales del Ministerio de Relaciones Exteriores, el Director de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, el Director Jurídico del Ministerio de Justicia y del Derecho y el Director de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Defensa Nacional.
Obra además certificación del Comité de Conciliación de la Andje, de aprobación de la fórmula conciliatoria en sesión ordinaria de 29 de mayo de 2024. • Oportunidad de la conciliación – art. 90, Ley 2220 de 2022 El parágrafo 4º del artículo 2º de la Ley 288 de 1996 dispone que habrá lugar al trámite de que trata la presente Ley incluso si hubieren caducado 10 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación las acciones previstas en el derecho interno para efectos de obtener la indemnización de perjuicios por hechos violatorios de los derechos humanos, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en ese artículo.
Por consiguiente, como quiera que quedó establecido el cumplimiento de los demás requisitos, antes visto, no queda duda sobre la oportunidad de la conciliación. Además, se trata de un asunto de lesa humanidad. • Audiencia de conciliación ante el Ministerio Público – art. 3, Ley 288 de 1996 Esta fue llevada a cabo los días 14 de agosto y 4 de septiembre de 2024 ante la Procuraduría 51 Judicial II para Asuntos Administrativos.
La Defensoría del Pueblo fue convocada, asistió y participó en el trámite de conciliación. La Contraloría General de la República fue también convocada y manifestó su decisión de no participar, al no avizorar ningún riesgo para el patrimonio de la Nación. Los convocados fueron citados y su representación se efectuó mediante apoderado.
Aceptaron la fórmula conciliatoria propuesta por la convocante. • Derechos económicos de las partes – art. 7 y 89, Ley 2220 de 2022 A juicio de la Sala se satisface este presupuesto en virtud de lo dispuesto en la Ley 288 de 1996, toda vez que se trata de un asunto sobre reparación de perjuicios causados por violaciones de derechos humanos. La controversia es de carácter particular y de contenido económico, por lo que los derechos que en ella se discuten son disponibles y por, tanto transigibles.
Además, conforme lo dispone el artículo 89 referido, en materia de lo contencioso administrativo serán conciliables todos los conflictos que puedan ser conocidos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, 11 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación siempre que la conciliación no esté expresamente prohibida por la ley, lo cual no sucede en este caso. • Ausencia de violación de la ley y de lesividad del acuerdo para el patrimonio público – art. 95, Ley 2220 de 2022 Como se anotó anteriormente, la fórmula conciliatoria propuesta por la Andje tuvo lugar por el reconocimiento de responsabilidad internacional del Estado por la violación de derechos humanos ante la falta de debida diligencia en el esclarecimiento de la desaparición del señor Mario Antonio Cardona Varela.
Asimismo, el monto de los perjuicios conciliados es consonante con el parámetro fijado para el reconocimiento por daño moral en casos de desaparición forzada. Sin embargo, la lesividad del acuerdo para el patrimonio público debe analizarse en conjunto con el siguiente requisito: • Debida representación de quienes concilian – art. 58, Ley 2220 de 2022 En el expediente obran poderes conferidos a profesionales del Derecho en representación judicial de la Andje, y de las convocadas.
Los poderes contienen la facultad para conciliar. No obstante, en cuanto a la legitimación de las personas convocadas, se observa que estas acuden argumentando la calidad de hermanas de la víctima de desaparecimiento forzado, Mario Antonio Cardona Varela. Por ello, tal calidad de parentesco debe estar plenamente probada en el expediente.
De manera relevante para este asunto, el Consejo de Estado ha señalado que: “Las relaciones familiares son los vínculos jurídicos que se establecen con ocasión de la familia, que a su turno se subdividen en relaciones parentales, originadas por lazos consanguíneos con un tronco común (parentesco 12 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación consanguíneo) o por nexos puramente legales (parentesco civil ) y aparentales, carecen de vínculo con tronco o de sangre, las cuales a su vez son de pareja ( matrimoniales y maritales) y de afinidad ( suegro, cuñado, etc).”1 Respecto de la prueba idónea para acreditar el parentesco en Colombia, se ha presentado el siguiente desarrollo: “La Ley 2159 de 1852 estableció por primera vez en Colombia la necesidad de llevar el registro de nacimientos, matrimonios, adopciones, legitimaciones y reconocimientos de hijos naturales, y asignó esta función a los notarios.
Sin embargo, por la tradición católica del país, el Código Civil, aprobado por la Ley 57 de 1887, y el Concordato, firmado entre el Estado colombiano y el Vaticano, establecieron que el estado civil podría ser probado con las partidas de bautismo, matrimonio o defunción expedidas por los sacerdotes. Solo hasta 1938, con la expedición de la Ley 92 se estableció el registro del estado civil como una competencia exclusiva del Estado.
Esta norma designó como funcionarios encargados de llevar el registro a los notarios, a los alcaldes de municipios en donde no existieran notarios y a los funcionarios consulares en el exterior. Las actas de registro expedidas por estos funcionarios se convirtieron en prueba principal del Estado Civil, mientras que las partidas de origen eclesiástico serían consideradas como prueba supletoria.
Cada funcionario debía llevar libros separados con los registros de nacimientos, defunciones, matrimonios, reconocimientos de hijos naturales, adopciones y legitimaciones realizados en su despacho. El Decreto 1260 de 1970 reformó esta ley y asignó a la Superintendencia de Notariado y Registro la responsabilidad de ser la oficina central de registro, a donde debía ser enviada una copia de toda inscripción hecha en el registro.”2 Así, por medio del Decreto 1260 de 1970 se expidió el Estatuto del Registro del Estado Civil de las Personas.
El artículo primero de esa norma, consagra que el estado civil de una persona es su situación jurídica en la familia y la sociedad, determina su capacidad para ejercer ciertos derechos y contraer 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de agosto de 2006; radicado: 25000-23-15-000-2005-01477-01 (PI);
C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 2 Historia de la identificación. Registro civil. Registraduría Nacional del Estado Civil. Consultado en https://www.registraduria.gov.co/Historia-de-la-Identificacion.html 13 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación ciertas obligaciones, es indivisible, indisponible e imprescriptible, y su asignación corresponde a la ley.
El artículo 5º del Decreto dispone que los hechos y los actos relativos al estado civil de las personas, deben ser inscritos en el competente registro civil, especialmente los nacimientos, reconocimientos de hijos naturales, legitimaciones, adopciones, entre otros. No obstante, el artículo 105 señaló que los hechos y actos relacionados con el estado civil de las personas, ocurridos con posteridad a la vigencia de la Ley 92 de 1938, se probarán con copia de la correspondiente partida o folio, o con certificados expedidos con base en los mismos.
En este sentido, la Corte Constitucional señala: “A partir de la vigencia del Decreto 1260 de 1.970 todos los estados civiles y sus alteraciones deben constar en el registro civil, el cual es llevado por funcionarios especiales del Estado. Todos los nacimientos, matrimonios, defunciones, separaciones de cuerpos o de bienes, interdicciones jurídicas, etc., deben inscribirse en el registro civil.
Como consecuencia de esto, para las personas nacidas a partir de 1938, los estados civiles sólo pueden probarse mediante el correspondiente registro civil según el Decreto 1260 de 1.970. Este nuevo estatuto introdujo innovaciones con respecto al antiguo sistema de la Ley 92 de 1.938, que distinguía entre pruebas principales y pruebas supletorias del estado civil.
Las primeras se vinculaban al registro civil, no así las segundas (partidas eclesiásticas de matrimonios, bautismos y defunciones). Para entender correctamente esta primera orientación del nuevo sistema, conviene tener en cuenta que las antiguas pruebas supletorias de la Ley 92 de 1.938 conservan todo su valor. En dichos casos el acto de registro del estado civil surge en la partida de bautismo, sin necesidad de una posterior participación del Estado.”3 Ahora, en materia probatoria, la misma Corte resalta: “En este orden de ideas, el estado civil de una persona debe constar en el registro del estado civil, el cual es público y válido siempre que las inscripciones cumplan a satisfacción con todos los requisitos antedichos.
De acuerdo con el artículo 103 del Decreto 1260 de 1970, se presume la autenticidad y pureza de las 3 Sentencia T-584 de 1992. 14 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación inscripciones hechas en debida forma en el registro del estado civil, lo que significa que, en nuestro caso, el registro civil de nacimiento es la prueba idónea para demostrar el parentesco y, por ende, es el documento que debe adjuntar un hijo menor de 18 años al momento de elevar la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional de su finado progenitor, ya que con él demuestra la condición indispensable de relación filial padre-hijo.”4 Negrilla fuera de texto.
De igual forma lo ha considerado el Consejo de Estado. Así lo señaló en un caso en que se estudió el documento idóneo para acreditar el parentesco, en el que retomó las palabras de la Corte Constitucional, disponiendo: “Un primer punto sobre el cual la Sala considera oportuno realizar una precisión de orden probatorio, tiene que ver con la legitimación por activa del señor DANIEL MORALES DEL TORO, padre de la víctima, quien para concurrir al plenario aportó copia auténtica de la partida de bautismo fechada a 21 de febrero de 1937 donde se registró que el citado demandante nació el 21 de diciembre de 1935, siendo por tanto indispensable analizar su validez, bajo el entendido que a partir de la vigencia del Decreto 1260 de 1.970 el estado civil y sus alteraciones deben constar en el registro civil, el cual es llevado por funcionarios especiales del Estado.
Como consecuencia de esto, para las personas nacidas a partir de 1938, el estado civil sólo puede probarse mediante el correspondiente registro civil según el Decreto 1260 de 1.970. Este nuevo estatuto introdujo innovaciones con respecto al antiguo sistema de la Ley 92 de 1.938, que distinguía entre pruebas principales y pruebas supletorias del estado civil.
Las primeras se vinculaban al registro civil, no así las segundas (partidas eclesiásticas de matrimonios, bautismos y defunciones). Para entender correctamente esta primera orientación del nuevo sistema, conviene tener en cuenta que las antiguas pruebas supletorias de la Ley 92 de 1.938 conservan todo su valor. En tal caso el acto de registro del estado civil surge en la partida de bautismo, sin necesidad de una posterior participación del Estado, por ello respecto a las partidas eclesiásticas levantadas en forma directa por el cura párroco, una vez celebrado el bautismo, la copia de tales actas tiene valor ante los funcionarios del registro civil para levantar el acta civil, pero las personas nacidas con anterioridad a la Ley 92 de 1.938, no están obligadas a registrar la partida de bautismo, pues éste sólo documento constituye plena prueba de su estado civil, razón por la cual en el presente caso DANIEL MORALES DEL TORO debe ser considerado como padre del occiso ya que demostró en debida forma tal calidad conforme a las disposiciones 4 Sentencia T-1045 de 2010. 15 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación jurídicas que para tal momento regulaban la materia.5” Subrayado y negrilla fuera de texto.
Esta acreditación del parentesco, es necesaria para acreditar la legitimación en sede judicial, como lo expuso el Consejo de Estado, al disponer en un caso relevante para el presente asunto: “Así las cosas, si el objeto de la acción de reparación directa era que se les reconociera a los señores Pablo Segundo Peña Brochero y Roxana del Pilar Peña Cruz su condición de padre y hermana de la víctima directa del daño, era su deber, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 177 del C. de P.C., probar tal parentesco a efectos de acreditar la legitimación alegada, debiendo aportar la prueba idónea necesaria que sirviera para tal propósito, la cual, para este caso, se trataba del registro civil de nacimiento de la señora Gloria Merys Peña Cruz, afectada directa con la medida de aseguramiento, ello por cuanto, en voces del artículo 5 del Decreto 1260 de 1970, algunos hechos como el nacimiento deben estar inscritos en el citado registro civil.”6 Subrayado fuera de texto.
En resumen, para la acreditación del parentesco, es necesario presentar la prueba idónea para ello. El documento pertinente, varía de acuerdo a la fecha en la que nació la persona interesada, así: - En el caso de las personas nacidas antes de la vigencia de la Ley 92 de 1938, la partida de bautismo constituye plena prueba del estado civil. - Para las personas nacidas desde el 12 de junio de 1938, el estado civil debe probarse mediante el correspondiente registro civil.
Solo de manera supletiva se puede acudir a la partida de bautismo - Desde la expedición del Decreto 1260 de 1970 no se acepta ninguna prueba supletiva y únicamente se acredita el estado civil mediante el respectivo registro. Establecido lo anterior se observa que en el presente caso se pretende la conciliación respecto de los perjuicios reconocidos a los familiares del señor Mario Antonio Cardona Varela, víctima de desaparición forzada en 1988. 5 Providencia de 22 de agosto de 2013, Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo.
Expediente: 39307. Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. 6 Providencia de 29 de octubre de 2021, Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente: 56906. Consejero Ponente: José Roberto Sáchica Méndez. 16 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación Obra registro civil de nacimiento del señor Cardona, en el que se consigna que es hijo de Juan Crisóstomo Cardona y Evangelina Varela.
La fórmula de conciliación fue presentada por la Andje, respecto de las siguientes personas: • Solicitud de conciliación: María Ninfa Cardona Varela - Calidad invocada: hermana de la víctima directa - Registro civil de nacimiento: María Ninfa Cardona Barelas, nacida el 15 de octubre 1954 - Padre: Juan Cardona - Madre: Evangelina Varela - Partida de bautismo: María Ninfa Cardona Varela, nacida el 15 de octubre de 1954 - Padre: Juan Cardona - Madre: Evangelina Varela - Partida de defunción: María Ninfa Cardona Varela, 3 de julio de 2021. - Cédula de ciudadanía: María Ninfa Cardona Varela En consecuencia, para la Sala se acredita la calidad de hermana de la señora María Ninfa con la víctima directa.
No obstante, se observa que como esta falleció, al proceso de conciliación se hacen presentes sus hijos Blanca Deny Varela Cardona; hija de Ninfa Cardona Varela, Yudy Andrea Varelas Cardona, Genys Varela Cardona, Maria Enidia Varela Cardona, Wilmar de Jesus Varela Cardona, Yadis Milena Varelas Cardona, Sarley Duarte Cardona, y Gilberto Duarte Cardona.
Se indica que estos acuden como herederos beneficiarios de la masa sucesoral. Sin embargo, observa la Sala que en el expediente no se demuestra que estos sean los únicos herederos de la difunta, o la eventual partición que se hubiere hecho de su herencia, por tanto, cualquier 17 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación pretensión a favor de la señora María Ninfa debe ser concedida a favor de la masa sucesoral de ésta, con el fin que sea reclamada en el trámite de sucesión respectivo.
En este sentido, la conciliación respecto de ella se aprobará, pero teniendo en cuenta esta consideración. • Solicitud de conciliación: Edilma Varela Cardona - Calidad invocada: hermana de la víctima directa - Registro civil de nacimiento: no obra - Partida de bautismo: Edilma Cardona Varela, nacida el 31 de agosto de 1960 - Padre: Juan Cardona - Madre: Ermelina Varela - Cédula de ciudadanía: Edilma Varela Cardona Entonces, en relación con esta parte convocada, se observa que aún cuando nació con posterioridad a 1938, no aporta registro civil de nacimiento.
Aunado a esto, se presenta partida de bautismo para acreditar la legitimación, pero el documento allegado no tiene la vocación de probar que la persona que acude al trámite de conciliación es la hermana de la víctima directa. Esto, dado que la hermana es Edilma Cardona Varela, mientras que la convocada es la señora Edilma Varela Cardona. • Solicitud de conciliación: Rosalba Varela Correa - Calidad invocada: hermana de la víctima directa - Registro civil de nacimiento: no obra - Partida de bautismo: Rosalba Cardona Varela, nacida el 1º de abril de 1964 - Padre: Juan Cardona - Madre: Ermelina Varela 18 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación - Cédula de ciudadanía: Rosalba Varela Correa Se presenta así una situación similar a la de la señora Edilma, aunque la señora Rosalba nació el 1964, no aporta registro civil de nacimiento.
También, se presenta una inconsistencia con la partida de bautismo presentada porque este documento acredita la legitimación de Rosalba Cardona Varela y no de quien acude al trámite conciliatorio. • Solicitud de conciliación: María Oliva Varela - Calidad invocada: hermana de la víctima directa - Registro civil de nacimiento: María Oliva Varela, nacida el 3 de junio de 1962. - Padre: fallecido - Madre: Ermelina Varela - Partida de bautismo: María Oliva Cardona Varela - Padre: Juan C. Cardona - Madre: Ermelina Varela - Cédula de ciudadanía: María Oliva Varela Por consiguiente, existe también falta de legitimación de la señora María Oliva, pues el registro civil de nacimiento no demuestra que esta sea hermana de la víctima directa.
Se allega una partida de bautismo, pero en esta se relaciona una persona diferente, de apellido Cardona Varela, y no Varela como lo es la aquí convocada. De lo expuesto se concluye que no se encuentra debidamente acreditada la legitimación en la causa de Edilma Varela Cardona, Rosalba Varela Correa y María Oliva Varela. No ignora la Sala la existencia de las pruebas extraprocesales presentadas por las convocadas, en las cuales se recibieron diversos testimonios que expusieron sobre las relaciones familiares del señor Mario Antonio Cardona 19 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación Varela.
Pero, para esta Subsección, estas declaraciones no tienen la facultad de desvirtuar las contradicciones presentadas en los documentos que, por indicación legal, deben tomarse para acreditar el parentesco pretendido, mucho menos, pueden contradecirlos. Por lo anterior, así como lo consideró el agente del Ministerio Público, la Sala concluye que el acuerdo pretendido por las partes resulta lesivo a los intereses patrimoniales del Estado respecto de las convocadas Edilma Varela Cardona, Rosalba Varela Correa y María Oliva Varela, al no haberse acreditado su legitimación en la causa, como hermanas de la víctima directa.
Por tanto, la aprobación de la conciliación alcanzada se hará solo respecto de la señora María Ninfa Cardona Varela, pero con la aclaración, que la suma conciliada para ella, debe ser concedida a favor de su masa sucesoral, sin hacer mención expresa de personas determinadas, pues en este caso no se adjuntó la partición de la herencia de la persona fallecida.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
RESUELVE
PRIMERO. - APROBAR la conciliación celebrada el 4 de septiembre de 2024 ante la Procuraduría 51 Judicial II para Asuntos Administrativos, respecto de la suma reconocida por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado a favor de la masa sucesoral de la señora María Ninfa Cardona Varela, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia. SEGUNDO.- IMPROBAR el acuerdo conciliatorio en relación con las convocadas Edilma Varela Cardona, Rosalba Varela Correa y María Oliva Varela, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- En firme este proveído, devuélvanse los documentos a las partes sin necesidad de desglose. 20 Expediente: 25000233600020240052200 Demandante: Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Demandado: María Ninfa Cardona Varela y otros Decide aprobación de conciliación CUARTO.- Notifíquese la presente providencia por la secretaría de la sección a los correos electrónicos Parte Correo Electrónico Convocante agencia@defensajuridica.gov.co; carolina.martinez@defensajuridica.gov.co;
Convocado zmejia@centrojuridicodh.com; Defensoría del Pueblo jerrodriguez@defensoria.gov.co; Ministerio Público miescalante@procuraduria.gov.co; CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en acta de la fecha) FRANKLIN PÉREZ CAMARGO Magistrado CLARA CECILIA SUÁREZ VARGAS HENRY ALDEMAR BARRETO MOGOLLÓN Magistrada Magistrado VSBG Constancia: El presente proveído fue firmado electrónicamente por los suscritos Magistrados pertenecientes a la Subsección B, Sección Tercera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la plataforma SAMAI.
Por tanto, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.