REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Expediente: 25000-23-41-000-2021-00178-00 Demandante: COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA COMPARTA EPS-S (COMPARTA EPS–S) Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Asunto: SENTENCIA ANTICIPADA – NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO POR MEDIO DEL CUAL SE REVOCA PARCIALMENTE LA HABILITACIÓN A UNA EPS - INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 2.5.5.1.8 DEL DECRETO 780 DE 2016 – TÉRMINO PARA EJERCER EL DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCIÓN La Sala decide la demanda presentada por la Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada Comparta EPS-S (en adelante Comparta EPS-S), por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho regulado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), en contra de la Superintendencia Nacional de Salud y otro (fls. 197 a 208 del archivo “02ExpedienteDigitalizado” del expediente digital).
I. PRETENSIONES En el escrito de la demanda, la parte actora elevó las siguientes súplicas: “DECLARACIONES Y CONDENAS 1. Que es nula la Resolución número 003255 de fecha 01 de noviembre de 2016, expedida por el señor Superintendente, doctor NORMAN JULIO Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 2 MUNOZ MUÑOZ, mediante la cual se revoca parcialmente la habilitación a la COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA COMPARTA EPSS, identificada con NIT 804.002.105-0. 2.
Consecuencia de la declaración anterior, declarar nula la Resolución número 189 del 31 de enero de 2017 por medio de la cual se resuelve recurso de reposición contra la Resolución N°3255 del 01 de noviembre de 2016. 3. Que a título de restablecimiento del derecho, la SUPERSALUD proceda al reconocimiento u otorgamiento de la habilitación parcial a COMPARTA EPS-S para operar en el Departamento de la Guajira. 4.
Consecuencia de lo anterior, se ordene el reintegro o reasignación de los usuarios a COMPARTA EPSS de conformidad con las prescripciones del Decreto 780 de 2016 y demás normas que regulan la materia. 5. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la Nación-Ministerio de Salud - SUPERSALUD a reconocer y pagar a COMPARTA EPSS, todas las sumas correspondientes al ocho por ciento (8%) de la UPC que le corresponde por concepto de administración en el Departamento de la Guajira durante el periodo de tiempo que se mantenga la revocatoria de la habilitación. 6.
La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el C.P.A.C.A. aplicando los ajustes de valor (indexación) desde la fecha de la materialización de la revocatoria de la habilitación y hasta tanto se haya restablecido el derecho. 7. El Ministerio de Salud y/o la SUPERSALUD, darán cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. (fl. 199 ibídem – negrillas y mayúsculas sostenidas del texto original).
II. H E C H O S Como fundamento fáctico de las pretensiones, la parte demandante expuso en el escrito contentivo de la demanda, en síntesis, lo siguiente: 1) Por medio de la Resolución N.°0121 de 27 de enero de 2006, Comparta EPS–S obtuvo la habilitación para la administración del programa del régimen subsidiario del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 2) La Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional de la Superintendencia Nacional de Salud realizó una auditoría documental sobre Comparta EPS-S y revisó aspectos referentes a: i) los componentes de gestión de riesgo en salud para la desnutrición infantil, ii) los indicadores de oportunidad en la asignación de citas para la atención de la población y, iii) los programas especiales en el departamento de la Guajira, definidos para el manejo de patologías prevalentes en la infancia. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 3 3) Mediante oficio identificado con el radicado NURC 2-2016-062951 de 14 de julio de 2016 y dentro del marco de las funciones de inspección y vigilancia, la Superintendente Delegada para la Supervisión Institucional requirió a Comparta EPS-S para que realice su pronunciamiento respecto de las situaciones y hallazgos evidenciados en la auditoría documental. 4) Por medio de escritos identificados con los radicados NURC 1-2016-099757 de 25 de julio de 2016 y 1-2016-099757101887 de 28 de julio del mismo año, Comparta EPS- S dio respuesta a los hallazgos contenidos en el informe remitido con el oficio NURC 2-2016-062951 de 14 de julio de 2016 y, en tal sentido, allegó la información y los soportes tendientes a desvirtuar por completo los hallazgos. 5) No obstante lo anterior, por medio de la Resolución N.°3255 de 11 de noviembre de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió revocar parcialmente la habilitación a Comparta EPS–S en el departamento de la Guajira, pasando por alto las evidencias y/o soportes allegados con los escritos radicados el 25 y 28 de julio de 2016. 6) Contra la decisión adoptada en la Resolución N.°3255 de 11 de noviembre de 2016, Comparta EPS-S interpuso el respectivo recurso de reposición. 7) A través de la Resolución N.°00189 de 31 de enero de 2017, la Superintendencia Nacional de Salud resolvió el recurso de reposición interpuesto, confirmando de manera íntegra la decisión contenida en la Resolución N.°3255 de 11 de noviembre de 2016.
III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN En sustento de las pretensiones, la parte demandante adujo la violación de los artículos 2, 6, 29 y 333 de la Constitución Política, así como de las Leyes 100 de 1993, 1122 de 2007 y del Decreto N.°780 de 2016. Si bien la parte actora no formuló cargos de nulidad concretos, del acápite de la demanda denominado “CONCEPTO DE VIOLACIÓN – SUSTENTO FÁCTICO Y JURÍDICO”, se logran extraer los siguientes argumentos de reproche: 1) La Superintendencia Nacional de Salud debía someterse a los procedimientos determinados en la ley y, en tal sentido, incorporar y valorar las evidencias aportadas Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 4 por Comparta EPS-S en las respuestas distinguidas con los radicados NURC 2-2016- 062951 de 25 de julio de 2016 y 1-2016-099757101887 de 28 de julio de 2016. 2) La autoridad administrativa pasó por alto los escritos allegados por Comparta EPS-S los días 25 y 28 de julio de 2016 y, por tanto, vulneró la garantía del debido proceso consagrada en el artículo 29 Constitucional. 3) La autoridad administrativa vulneró el derecho de defensa, el debido proceso y la libertad económica que le asistían a Comparta EPS-S, en la medida que: i) interpretó y aplicó en forma errónea el termino consagrado en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016 y, ii) no incorporó ni realizó una valoración adecuada de la totalidad del acervo probatorio allegado con las respuestas antes señaladas. 4) Del plazo definido en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, se concluye que la vigilada dispone de un término no inferior a cinco (5) días (posteriores al requerimiento) para realizar la entrega de la información y los respectivos soportes. 5) Dado que la norma en mención no establece un término máximo, solo es posible determinar el mínimo de tiempo para que la EPS vigilada ejerza el derecho de defensa y contradicción. 6) La ley no le atribuye competencia alguna a la Superintendencia Nacional de Salud para realizar una interpretación amplia del sentido las normas. 7) La autoridad administrativa dio un alcance diferente o erróneo a la norma contenida en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, al considerar que el término allí previsto puede ser inferior o igual a cinco días. 8) Las respuestas proferidas por Comparta EPS-S se radicaron en un período de seis (6) y nueve (9) días hábiles siguientes al requerimiento, lo cual evidencia un término racional, pronto y justo, teniendo en cuenta la cantidad de información requerida por la Superintendencia Nacional de Salud. 9) Dado que la norma en mención no expresa un término máximo para que la EPS investigada ejerza el derecho de defensa y, teniendo en cuenta la celeridad o tiempo Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 5 razonable que se tomó Comparta EPS-S para compilar y radicar la información solicitada, no es dable que la autoridad pase por alto o rechace de plano la información y los soportes allegados a través de los oficios radicados los días 25 y 28 de julio de 2016. 10) La Superintendencia Nacional de Salud vulneró el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción que le asisten a Comparta EPS-S, ya que realizó una interpretación errónea y adversa al contenido de la norma prevista en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016. 11) Dada la interpretación errónea de la norma en mención, la Superintendencia Nacional de Salud incurrió en un error de derecho "Iuris in iudicando" 12) Las resoluciones atacadas no tuvieron en cuenta los informes presentados por Comparte EPS-S dentro de la oportunidad probatoria y a través de los cuales se soportaron los hallazgos evidenciados en la auditoría documental. 13) La falsa motivación de los actos demandados se configura por el hecho de que la autoridad administrativa tomó como cierto el incumplimiento de los estándares de habilitación de Comparta EPS–S, sin que se hubieran evaluado, en forma adecuada, las evidencias allegadas por la misma.
IV. TRÁMITE Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 1. La admisión y trámite relevante de la demanda 1) Efectuado el respectivo reparto, correspondió el conocimiento del asunto al despacho de la Magistrada Martha Elizabeth García González de la Sección Primera del Consejo de Estado quien, por auto de 16 de diciembre de 2020, resolvió remitir por competencia el proceso de la referencia a la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
(fls. 227 a 230 del archivo “02ExpedienteDigitalizado” del expediente digital). 2) En atención a lo anterior, el asunto en cuestión correspondió por reparto al presente despacho, quien por auto de 15 de junio de 2021 resolvió avocar conocimiento y admitir la demanda de la referencia (archivo “04.Autoavocaadmitedemanda” ibídem). Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 6 3) El auto admisorio de la demanda fue notificado el 7 de julio de 2021 en forma personal, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales al Ministro de Salud y la Protección Social, al Superintendente Nacional de Salud, al Ministerio Público y al Director General o al representante delegado de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (archivo “08CorreoNotificacion-admisorio” del expediente digital). 4) Por medio de auto de 20 de octubre de 2021, se resolvieron las excepciones previas formuladas por el Ministerio de Salud y la Protección Social, declarándose probadas aquellas que denominó: “falta de legitimación en la causa por pasiva” e “ineptitud sustantiva de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”, por lo que se ordenó desvincular de la presente demanda a la referida Cartera Ministerial.
(archivo “19. Resuelve EP Ley 2080 declara fundada D” del expediente digital). 5) A través de auto de 14 de enero de 2022, se fijó el litigio, se resolvió sobre el decreto de pruebas, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y, en aplicación del numeral 1.°del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, el despacho encontró cumplidos los presupuestos consagrados en la norma para dictar sentencia anticipada antes de la audiencia inicial.
(archivo “26Auto- procede-sentencia-anticipada” del expediente digital). 2. Contestaciones de la demanda 2.1 Superintendencia Nacional de Salud Mediante escrito radicado el 24 de agosto de 2021, ante la Secretaría de la Sección Primera de esta corporación (archivo “12Contestacion-poder-Supersalud” del expediente digital), la Superintendencia Nacional de Salud contestó la demanda.
En esta actuación, frente a los cargos de nulidad, formuló los siguientes argumentos de defensa: 1) La actuación de los funcionarios que componen la administración pública debe estar supeditada a lo previsto en la Constitución y en la ley. 2) El principio de legalidad en las actuaciones de la Administración Pública implica que las funciones a cargo de los servidores públicos no pueden ser ejercidas de forma arbitraria e ilimitada, pues su consagración es expresa y de interpretación restrictiva.
Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 7 3) La inobservancia o extralimitación de las funciones a cargo de los servidores públicos acarrea responsabilidades jurídicas y políticas para los mismos. 4) La autoridad administrativa expidió los actos administrativos demandados revestida de competencia funcional y respetando el procedimiento establecido para ello. 5) La Superintendencia Nacional de Salud tiene a su cargo las funciones de inspección, vigilancia y control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, las cuales se encuentran definidas en el artículo 35 de la Ley 1122 de 2007. 6) La Superintendencia Nacional de Salud es un ente eminentemente técnico- administrativo que se encarga de inspeccionar, vigilar y controlar (ex post) el funcionamiento del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 7) La Superintendencia Nacional de Salud no incurrió en error alguno de interpretación en el procedimiento que dispone el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016. 8) La referida autoridad administrativa verificó el cumplimento estricto de la norma en mención y, en tal sentido, otorgó a Comparta EPS-S el plazo mínimo previsto en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016 para que atienda el requerimiento realizado. 9) El cumplimiento de los términos perentorios se constituye en una garantía para las partes. 10) De la simple lectura de los actos administrativos demandados se puede observar que los mismos son el resultado de un análisis juicioso de los fundamentos facticos y jurídicos que se encuentran probados dentro de la actuación. 2.2 Ministerio de Salud y Protección Social Mediante escrito radicado el 20 de agosto de 2021, ante la Secretaría de la Sección Primera de esta corporación (archivo “11Contesta-demanda-Minsalud” del expediente digital), el Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda y formuló la excepciones previas que denominó: “FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA” e “INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR FALTA DE Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 8 AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD”, las cuales se declararon fundadas por medio de auto de 20 de octubre de 2021.
V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Por medio de auto proferido el 14 de enero de 2022, se corrió traslado a las partes para que por escrito presentaran los alegatos de conclusión por el término común de diez (10) días hábiles, los cuales fueron allegados - de manera extemporánea - únicamente por la parte demandada. (archivo “30Alegatos-supersalud” del expediente digital).
V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agente del Ministerio Público rindió concepto en los siguientes términos (archivo “27Concepto-MinPublico” del expediente digital): 1) El artículo 155 de la Ley 100 de 1993 define el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) como un conjunto de reglas, instituciones y procedimientos dirigidos a garantizar la adecuada prestación del servicio público esencial de salud. 2) En el texto original de la ley 100 se creó el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS) como organismo adscrito al Ministerio de Salud, cuyas funciones principales eran dirigir el sistema y definir asuntos como: (i) el contenido del POS y POS-S, (ii) el valor de las cotizaciones, de las Unidades de Pago por Capitación (UPC) y de la afiliación de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iii) los criterios generales de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado, (iv) el régimen de pagos compartidos, entre otros. 3) El CNSSS fue reemplazado en la mayoría de sus funciones por la Comisión de Regulación en Salud (CRES), creada por el artículo 3 de la ley 1122 de 2007. 4) La Ley 1122 de 2007 creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud como un conjunto de normas, agentes y procesos articulados entre sí para cumplir dichas funciones y, asimismo, encargó su dirección a la Superintendencia Nacional de Salud.
Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 9 5) En atención a lo dispuesto en la Ley 1122 de 2007, modificada por la Ley 1438 de 2011, la Superintendencia Nacional de Salud debe garantizar, en relación con los recursos: i) que existan los suficientes para financiar el sistema, ii) que no se empleen en fines diferentes a asegurar el goce efectivo del derecho a la salud, iii) que se usen en la forma más eficiente posible y se destinen con prioridad a quienes más lo necesitan y, iv) que los servicios que los usuarios requieran sean prestados de forma adecuada y oportuna por las EPS e IPS. 6) El incumplimiento de las responsabilidades de cada agente faculta a los órganos de inspección, vigilancia y control para imponer sanciones a las EPS, IPS y otros agentes del sistema. 7) No se evidencia vulneración alguna del debido proceso, del derecho de defensa y mucho menos de la disposición contenida en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, toda vez que la Superintendencia Nacional de Salud tiene la facultad de adoptar la decisión de revocatoria y/o suspensión del certificado de funcionamiento o la revocatoria de habilitación de las EPS mediante acto motivado, previa concesión de un término de 5 días hábiles para que la EPS investigada ejerza el derecho de defensa y contradicción. 8) El término mínimo señalado en la norma (5 días hábiles) fue concedido en debida forma por parte de la Superintendente Delegada para la Supervisión Institucional de la Superintendencia Nacional de Salud. 9) Mediante oficio con radicado NURC 2-2016-062951 de 14 de julio de 2016, la Superintendencia Nacional de Salud solicitó a Comparta EPS-S hacer uso del derecho de defensa y contradicción, realizando el respectivo pronunciamiento frente a los hallazgos encontrados en la auditoria documental. 10) A través de los oficios radicados bajo el número NURC 1-2-2016-099757 de 25 de julio 2016 (al sexto día de recibido el oficio que puso en conocimiento los hallazgos) y radicado NURC 1-2016-101887 de 28 de julio de 2016 (al noveno día de recibido el oficio que puso en conocimiento los hallazgos) Comparta EPS hizo uso del derecho de defensa y contradicción. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 10 11) La Superintendencia Nacional de Salud puso de presente que las respuestas allegadas por Comparta EPS-S no lograron desvirtuar los hallazgos encontrados y puestos en conocimiento de la parte actora. 12) En momento alguno se omitió tener en cuenta los descargos realizados por la parte actora y mucho menos el término concedido fue inferior a los 5 días hábiles que establece la norma, por ende, mal puede predicarse la vulneración del derecho de defensa y contradicción que le asistían a Comparta EPS-S. 13) Tal como se indicó en la comunicación NURC 2-2016-062951 de 14 de julio de 2016, la Superintendente Delegada para la Supervisión Institucional de la Superintendencia Nacional de Salud concedió a la ahora demandante un plazo de cinco (5) días hábiles para que Comparta EPS-S realice el respectivo pronunciamiento sobre los hallazgos contenidos en el informe adjunto al oficio en mención. 14) De acuerdo con la información reportada y teniendo en cuenta el análisis de los criterios de permanencia, se encontró que Comparta EPS–S no garantizó la cobertura esperada en los municipios de la Guajira, vulnerando con dicha actuación lo dispuesto en el literal b) del numeral 3 del artículo 5 del Decreto 4747 de 2007 y el criterio 4.1 del estándar 4 de las condiciones de permanencia tecnológica y científica previstas en el anexo N.°2 de la Resolución N.°581 de 2004, entre otros hallazgos.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resolverá el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia, 2) análisis de los cargos de nulidad, 3) conclusión, 4) condena en costas y, 5) otro aspecto procesal. 1.
Objeto de la controversia La parte actora pretende la declaración de nulidad de la Resolución N.°003255 de 1° de noviembre de 2016, expedida por el Superintendente Nacional de Salud, por medio de la cual se revocó parcialmente la habilitación a Comparta EPS – S (autorizada mediante la Resolución N.°0121 de 2006) en el departamento de la Guajira, por haber incurrido en las causales previstas en el título II, capítulo 3 del Decreto 780 de 2016.
Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 11 Asimismo, se solicita la nulidad de la Resolución N.°000189 de 31 de enero de 2017, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución N.°003255 de 1° de noviembre de 2016, confirmando en su totalidad la resolución inicial.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó: a) reconocer y otorgar la habilitación parcial a Comparta EPS–S para operar en el departamento de la Guajira, b) ordenar el reintegro o reasignación de los usuarios a Comparta EPS–S, de conformidad con las prescripciones del Decreto 780 de 2016 y demás normas que regulan la materia, c) condenar a la autoridad demandada a reconocer y pagar a Comparta EPS–S todas las sumas correspondientes al ocho por ciento (8%) de la UPC que le corresponde por concepto de administración en el departamento de la Guajira (durante el periodo que se mantenga la revocatoria de la habilitación), d) actualizar la condena respectiva de conformidad con lo previsto en el CPACA y dando aplicación a los ajustes de valor (indexación), desde la fecha de la materialización de la revocatoria de la habilitación y, hasta tanto se restablezca el derecho a su favor, e) dar cumplimiento de la sentencia en los términos señalados en el artículo 192 del CPACA.
En el libelo introductorio de la demanda, la parte actora no formuló cargos concretos de nulidad, sin embargo, del aparte de la demanda denominado “CONCEPTO DE VIOLACIÓN – SUSTENTO FÁCTICO Y JURÍDICO”, se lograron extraer los motivos de reproche que ya fueron señalados en el acápite de esta providencia denominado “III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN”.
El problema jurídico en esta primera instancia, consiste en determinar lo siguiente: 1) Si se vulneró el derecho de defensa, el debido proceso y la libertad económica de Comparta EPS – S, por el hecho de que la Superintendencia Nacional de Salud interpretó y aplicó en forma errónea el termino contenido en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, el cual establece un periodo no inferior a cinco (5) días hábiles (contados a partir de la recepción del requerimiento) para que las EPS´S investigadas ejerzan el respectivo derecho de defensa y contradicción. 2) Si los actos administrativos demandados se encuentran falsamente motivados, ya que la autoridad administrativa no incorporó ni realizó una valoración adecuada de la Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 12 totalidad del acervo probatorio allegado por Comparta EPS-S con las respuestas distinguidas con los radicados NURC 2-2016-062951 de 25 de julio de 2016 y 1-2016- 099757101887 de 28 de julio de 2016. 3) Si la autoridad administrativa dio un alcance diferente o erróneo al término definido en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, al considerar que el término allí previsto puede ser inferior o igual a cinco días, aunque la norma no defina dicho aspecto. 4) Si la autoridad administrativa no tuvo en cuenta los informes presentados dentro de la oportunidad probatoria y con los cuales Comparta EPS-S pretendía soportar los hallazgos evidenciados en la auditoría documental. 2.
Análisis de los cargos de nulidad Definido lo anterior, la Sala procede a estudiar el mérito de los cargos de nulidad propuestos por la parte actora, resaltándose que se realizará el análisis conjunto de aquellos cargos que guardan relación sustancial o argumentativa. Asimismo, cabe anotar que los sustentos y/o fundamentos de los motivos de reproche formulados en la demanda ya fueron consignados en el acápite denominado “NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN” de los antecedentes de esta providencia. Los motivos de reproche formulados por la parte demandante en el acápite de la demanda denominado “CONCEPTO DE VIOLACIÓN – SUSTENTO FÁCTICO Y JURÍDICO”, se centran en señalar que la autoridad administrativa vulneró el derecho de defensa, el debido proceso, la libertad económica de Comparta EPS–S y, asimismo, aduce que los actos administrativos demandados se encuentran falsamente motivados, por el hecho de que la Superintendencia Nacional de Salud interpretó y aplicó en forma errónea el termino contenido en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, el cual establece un periodo no inferior a cinco (5) días hábiles para que las EPS´S investigadas ejerzan el derecho de defensa y contradicción. Asimismo, señala que, como consecuencia de lo anterior, la autoridad administrativa no incorporó ni realizó una valoración adecuada de la totalidad del acervo probatorio Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 13 allegado por Comparta EPS-S, por medio de las respuestas distinguidas con los radicados NURC 2-2016-062951 de 25 de julio de 2016 y 1-2016-099757101887 de 28 de julio de 2016.
Finalmente, aduce que la autoridad administrativa dio un alcance diferente y erróneo al término definido en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, al considerar que el término allí previsto podía ser inferior o igual a cinco días. Los motivos de reproche antes formulados no están llamados a prosperar, por las siguientes razones: a) Respecto del debido proceso, la Declaración Universal de los Derechos Humanos1, aduce que este es un derecho reconocido a toda persona a ser oída públicamente y de manera justa por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de los derechos y obligaciones a su cargo o, para el examen de las acusaciones que le son formuladas. b) El derecho fundamental del debido proceso, se encuentra consagrado en el artículo 29 de la Carta Política, en los siguientes términos: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará a preferencia de la restrictiva o desfavorable. Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable.
Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público, sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.
Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. (resalta la Sala). 1 Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución No. 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966, aprobado mediante la ley 17 de 1972. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 14 c) De la disposición en cita, se desprende que el ejercicio de las competencias públicas es un asunto reglado por la ley que busca la realización de los cometidos estatales, la efectividad del derecho material y la protección de las garantías de quienes intervienen en los distintos procedimientos, para cuyos efectos se dota al particular involucrado en la actuación de una serie de instrumentos de defensa en aras de la protección de sus derechos y garantías fundamentales. d) En igual sentido, el debido proceso es el conjunto de reglas que los órganos correspondientes deben seguir para la elaboración del acto legislativo, administrativo y jurisdiccional, de las cuales dependen su legalidad y validez, como aspectos objetivos del debido proceso; al mismo tiempo, constituyen un medio de conservación del orden público y de la seguridad jurídica, como derechos inalienables del administrativo en el Estado liberal, en lo que constituye el aspecto sustancial del debido proceso2. e) Así lo ha entendido el máximo tribunal de lo constitucional, al definir el derecho fundamental al debido proceso, como la regulación jurídica que de manera previa limita los poderes del Estado y establece las garantías de protección a los derechos de los individuos, de modo que ninguna de las actuaciones de las autoridades públicas dependa de su propio arbitrio, sino que, se encuentran sujetas a los procedimientos señalados en la ley. f) Por consiguiente, el debido proceso exige de las autoridades públicas estricta y debida observancia de los procedimientos legalmente preestablecidos, ajenos a su libre albedrío y, destinados a preservar las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y en la ley, entre las que se encuentran las siguiente: a) El derecho de acceso a la administración de justicia con la presencia de un juez natural; b) el derecho a ser informado de las actuaciones que conduzcan a la creación, modificación o extinción de un derecho o a la imposición de una obligación o sanción; c) el derecho de expresar libre y abiertamente sus opiniones; d) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas; e) el derecho a que los procesos se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas; f) el derecho a ser juzgado según la legislación preexistente a los hechos y, por supuesto, g) el derecho a presentar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra. 2 JUAN FRANCISCO LINARES.
“El debido proceso como garantía innominada en la Constitución argentina”. Buenos Aires, Editorial Jurídica Argentina, 1943, págs. 12 y 13. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 15 g) Así las cosas, es claro que el derecho al debido proceso se concreta en la protección constitucional que se otorga a todos las personas con el fin de garantizar durante todo el trámite, bien sea administrativo o judicial, la obtención de decisiones justas y adecuadas al derecho material, para lo cual es indispensable que se haya proporcionado al interesado la oportunidad de ser escuchado y de controvertir los elementos probatorios que sustentan la adopción de la respectiva decisión. h) De esta forma, la garantía constitucional del debido proceso constituye un instrumento de control contra las posibles irregularidades y desaciertos en los que pueda incurrir la autoridad en el trámite de un proceso sancionatorio o de condena. i) Ahora bien, el derecho de defensa es un componente del debido proceso, en otros términos, es una garantía de su núcleo esencial pues, es la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier actuación administrativa o proceso judicial, de ser oída, de controvertir las pretensiones, pruebas y argumentos de la contraparte o del Estado, según sea el caso, de solicitar y allegar pruebas, así como de ejercitar los recursos que la ley otorga3, entre otras actuaciones. j) Los componentes del derecho de defensa son: la presunción de inocencia, el derecho a la asistencia jurídica de un abogado en el proceso penal4, el principio de publicidad5, que se materializa principalmente con la notificación en debida forma, el derecho a ser oído, el derecho a presentar y controvertir pruebas, entre otros. 3 Corte Constitucional, sentencia C-617 de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 4 También conocido como defensa técnica.
La Corte Constitucional en sentencia C-069/09, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, reiteró que desde antaño tiene definido el derecho a la defensa técnica, como la garantía constitucional que posee tres características esenciales: debe ser intangible, real o material y permanente, en todo el proceso. “La intangibilidad está relacionada con la condición de irrenunciable, por lo tanto, en el evento de que el imputado no designe su propio defensor, el Estado debe procurárselo de oficio; material o real porque no puede entenderse garantizada por la sola existencia nominal de un defensor profesional del derecho, sino que se requieren actos positivos de gestión defensiva y finalmente la permanencia conlleva a que su ejercicio debe ser garantizado en todo el trámite procesal sin ninguna clase de limitaciones” (Resaltado fuera de texto). 5 La Corte Constitucional, en auto 147/05, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, mencionó sobre el principio de publicidad que: “el garantizar que la persona interesada esté debidamente enterada de las decisiones que en particular comprometen sus derechos, es un deber indeclinable de las autoridades.
Es mediante el acto de la notificación que la administración cumple con el principio de publicidad y garantiza con ello, que la persona pueda ejercer el derecho a la defensa”. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 16 k) La Corte Constitucional ha destacado la importancia del derecho de defensa en el contexto de las garantías procesales6, señalando además que con su ejercicio se busca “impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad, con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo actuado”7.
Acorde con ello, ha reconocido igualmente que el derecho de defensa es una garantía del debido proceso de aplicación general y universal, que constituye un presupuesto para la realización de la justicia como valor superior del ordenamiento jurídico. l) Precisado lo anterior y descendiendo al asunto objeto de estudio, adquiere pertinencia referir que el numeral 2 del artículo 6 del Decreto 2462 de 2013, consagra como función de la Superintendencia Nacional de Salud, la de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control del cumplimiento de la normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
En efecto, la referida disposición normativa consagra lo siguiente:
ARTÍCULO 6. Funciones. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá las siguientes funciones: (…) 2. Ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud, incluyendo las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del Sector Salud.
(resalta la Sala). m) Asimismo, el numeral 15 del artículo 7 del Decreto en cita establece como función del despacho del Superintendente Nacional de Salud la de “garantizar la idoneidad de los actores del Sistema de Seguridad Social en Salud a través, entre otras, de la autorización o revocatoria para el funcionamiento y habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud - EAPB, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente, cualquiera que sea su naturaleza o régimen.” n) Por otro lado, el numeral 2 del artículo 22 del Decreto en cita señala que es función de la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes 6 Corte Constitucional, sentencia C-315/12, M.P. María Victoria Calle Correa. 7 Corte Constitucional, sentencia C-799 de 2005, M.P. Jaime Araújo Rentería. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 17 de Beneficios – EAPB la de “Verificar el cumplimiento de los requisitos para recomendar al Superintendente Delegado, la autorización, revocatoria o suspensión del certificado de funcionamiento o habilitación de las Entidades Promotoras de Salud - EPS, las empresas de medicina prepagada y al servicio de ambulancia prepagado, de conformidad con lo establecido en la normativa vigente.” o) Ahora bien, respecto de la facultad de revocar total o parcialmente el certificado de funcionamiento o habilitación de las Entidades Promotoras de Salud – EPS, el artículo 2.5.2.3.14 del Decreto 780 de 2016 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”, consagra dicha competencia en cabeza de la Superintendencia Nacional de Salud, la cual se encuentra sujeta a las reglas allí previstas.
Al respecto, la disposición en cita consagra lo siguiente: “(…) Artículo 2.5.2.3.14. Revocatoria de la habilitación. La Superintendencia Nacional de Salud revocará, total o parcialmente, la habilitación de las Entidades Promotoras de Salud del régimen subsidiado, conforme a las siguientes reglas: 1. Revocatoria total de la habilitación: La Superintendencia Nacional de Salud revocará totalmente la habilitación de una Entidad Promotora de Salud de régimen subsidiado, cuando se verifique el incumplimiento de por lo menos una de las condiciones que a continuación se señalan: a).
La provisión de servicios de salud a través de prestadores de servicios, que de acuerdo con el pronunciamiento de la dirección departamental o distrital de salud incumplan las condiciones de habilitación; b). La realización de operaciones que deriven en desviación de recursos de la seguridad social; c). La realización de operaciones directas o indirectas con vinculados económicos o la celebración de contratos de mutuo, créditos, otorgamiento de avales y garantías a favor de terceros; d).
La utilización de intermediarios para la organización y administración de la red de prestadores de servicios, en términos diferentes a lo establecido en el presente Capítulo; e). La realización de actividades que puedan afectar la prestación del servicio, la correcta administración o la seguridad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud; f).
El incumplimiento de las condiciones de capacidad técnico- administrativa; Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 18 g). El incumplimiento de las condiciones de capacidad financiera; h). El incumplimiento de las condiciones de capacidad tecnológica y científica. 2.
Revocatoria parcial de la habilitación: La Superintendencia Nacional de Salud revocará parcialmente la habilitación de una Entidad Promotora de Salud del régimen subsidiado cuando se presente, por lo menos, uno de los siguientes eventos: a). Cuando la entidad no demuestre condiciones de capacidad tecnológica y científica en alguno o algunos de los departamentos en los cuales está habilitado para operar; b).
Cuando, habiendo recibido los recursos de las entidades territoriales, no pague los servicios a alguna de las Instituciones Prestadores de Servicios de Salud (IPS) de la red prestadora de servicios departamentales dentro de los plazos establecidos en el literal d) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007 o la norma que la modifique o sustituya y respecto del departamento o departamentos en que tal circunstancia ocurra.
Sin perjuicio de las restantes medidas administrativas a que haya lugar, la revocatoria parcial origina que la Entidad Promotora de Salud del régimen subsidiado no pueda administrar subsidios en el departamento o departamentos respecto de los cuales se adopta la medida.” (resalta la Sala). p) En ese orden de ideas, se tiene que el Superintendente Nacional de Salud tiene la facultad de adoptar la decisión de la revocatoria y la suspensión de la autorización de funcionamiento o la revocatoria de habilitación de una Entidad Promotora de Salud o de una EPS del régimen subsidiado, cualquiera sea el régimen que administre o la naturaleza jurídica de la entidad, previo el ejercicio del derecho de contradicción por parte de la EPS investigada, en un período mínimo de cinco (5) días hábiles, tal como lo dispone el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, así: Artículo 2.5.5.1.8.
De la revocatoria, la suspensión de la autorización de funcionamiento o la revocatoria de la habilitación. La revocatoria y la suspensión de la autorización de funcionamiento o la revocatoria de habilitación de una Entidad Promotora de Salud o de una EPS del régimen subsidiado, cualquiera sea el régimen que administre o la naturaleza jurídica de la entidad, podrá adoptarse por el Superintendente Nacional de Salud, en cualquier momento que se establezca alguna de las causales a que se refieren los artículos 230 y 153 numeral 4 de la Ley 100 de 1993 o las que se determinen en las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias vigentes, mediante providencia debidamente motivada, previo un derecho de contradicción el cual tendrá como mínimo un período para la defensa de cinco (5) días hábiles.
La existencia de estas causales podrá establecerse, a partir de la información que reposa en la Superintendencia Nacional de Salud con ocasión de la información que las entidades deban enviar en cumplimiento Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 19 de regulaciones de carácter general o en virtud de información que se les solicite de manera particular a la entidad vigilada; a través de la información que se obtenga en ejercicio de las actividades de inspección, vigilancia y control; o a partir de las visitas que realice el organismo de control.
(…)” (resalta la Sala). De las disposiciones normativas antes transcritas, se logra extraer lo siguiente: i) La Superintendencia Nacional de Salud tiene como función la de ejercer la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales que reglamentan el Sistema General de Seguridad Social en Salud. ii) Es función del Superintendente Nacional de Salud garantizar la idoneidad de los actores del Sistema de Seguridad Social en Salud a través, entre otras, de la autorización o revocatoria para el funcionamiento y habilitación de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios de Salud. iii) La revocatoria parcial de la habilitación de una Entidad Promotora de Salud se puede dar en cualquiera de las siguientes dos situaciones: a) cuando la entidad no demuestre condiciones de capacidad tecnológica y científica en alguno o algunos de los departamentos en los cuales está habilitado para operar y, b) cuando, habiendo recibido los recursos de las entidades territoriales, no pague los servicios a alguna de las Instituciones Prestadores de Servicios de Salud (IPS) de la red prestadora de servicios departamentales dentro de los plazos establecidos en la norma. iv) La revocatoria de la habilitación o suspensión del funcionamiento de una Entidad Promotora de Salud procede en cualquier momento que se establezca alguna de las causales a que se refieren los artículos 230 y 153 numeral 4 de la Ley 100 de 1993 o las que se determinen en las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias vigentes. v) De manera previa a que la administración adopte la decisión de revocatoria o suspensión de habilitación del funcionamiento de una Entidad Promotora de Salud se debe dar la oportunidad a la parte enjuiciada para que ejerza su derecho de contradicción por un período (como mínimo) de cinco (5) días hábiles.
Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 20 q) Descendiendo al asunto en cuestión, se tiene que la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional realizó una auditoria documental sobre los componentes de gestión del riesgo en salud para la desnutrición infantil, indicadores de oportunidad en la asignación de citas para la atención de la población y programas especiales en el departamento do la Guajira y, en tal sentido, mediante oficio identificado con el radicado NURC 2-2016-062951 de 14 de julio de 2016, solicitó a Comparta EPS–S su pronunciamiento respecto de las situaciones evidenciadas y los hallazgos contenidos en el informe de la auditoría, para lo cual otorgó el término de 5 días hábiles.
(archivo “3. 2-2016-062951 - REQUERIMIENTO AUDITORIA DOCUMENTAL” del expediente digital). Al respecto, tanto en el oficio en mención, como en el informe adjunto al mismo, la autoridad administrativa señaló lo siguiente: “(…) La Superintendente Delegada para la Supervisión Institucional de Superintendencia Nacional de Salud en el marco de las funciones de inspección y vigilancia establecidas en la Ley 1122 de 2007, así como en el Decreto 2462 de 2013 y en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.5.5.1.8 del Decreto 780 de 2016, solicita se pronuncie respecto a los hallazgos contenidos en el informe que se remite adjunto a la presente.
Lo anterior, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo del presente oficio. (…)” (archivo “3. 2-2016-062951 - REQUERIMIENTO AUDITORIA DOCUMENTAL” del expediente digital – negrillas adicionales). r) En atención a lo anterior, el Representante legal de Comparta EPS–S, por medio de los escritos identificados con los radicados con NURC 1-2016-099757 de 25 de julio de 2016 y 1-2016-09975701887 de 28 de julio del mismo año, dio respuesta a los hallazgos evidenciados y contenidos en el informe remitido, tomando como base la información disponible en los sistemas de información púbicos, tanto del Ministerio de Salud, como de la Superintendencia Nacional de Salud.
(archivos “4. 1-2016-099757 - RESPUESTA REQUERIMIENTO AUD” y “5. 1-2016-101887 - RESPUESTA REQUERIMIENTO AUD” del expediente digital). s) Ahora bien, la parte demandante aduce que se vulneró el derecho del debido proceso y de defensa de Comparta EPS-S por el hecho de que la Superintendencia Nacional de Salud dio una interpretación errónea al término dispuesto en el artículo 2.5.5.1.8 del Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 21 Decreto 780 de 2016.
No obstante, la Sala destaca que la norma en mención es clara al manifestar que la EPS investigada tendrá la oportunidad de ejercer el derecho de contradicción, “el cual tendrá como mínimo un período para la defensa de cinco (5) días hábiles” y, como se precisó en líneas anteriores, la Superintendencia Delegada para la Supervisión Institucional, a través del oficio radicado con el NURC 2-2016-062951 de 14 de julio de 2016, por medio del cual solicitó a Comparta EPS-S el pronunciamiento respecto de los hallazgos, otorgó dicho término (5 días hábiles), es decir, un lapso que se encuentra dentro de los límites previstos en la norma que regula la revocatoria de la habilitación. t) En ese mismo orden, es importante resaltar que, si bien la parte demandante aduce que se vulneró el derecho del debido proceso por el hecho de que la autoridad administrativa dio una interpretación errónea al término antes señalado y, en consecuencia, no valoró las explicaciones allegadas por Comparta EPS-S mediante los oficios identificados con los radicados NURC 2-2016-062951 de 25 de julio de 2016 y 1-2016-099757101887 de 28 de julio de 2016, del contenido de los actos administrativos demandados se observa lo contrario, pues a pesar de que la referida EPS allegó por fuera de término de 5 días los informes solicitados por medio del requerimiento identificado con el NURC 2-2016- 062951 de 14 de julio de 2016, en la Resolución N.°003255 de 1° de noviembre de 2016 “por la cual se revoca parcial la habilitación a la COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA “COMPARTA EPS – S”, identificada con NIT.804.002.105-0” se señaló que la EPS no logró desvirtuar lo evidenciado por la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios – EAPB y, asimismo, se hizo referencia al concepto técnico emitido por la referida Dirección, en el cual se analizaron cada uno de los puntos objeto del requerimiento, de acuerdo con la información allegada por Comparta EPS en los escritos de defensa.
Al respecto, en la Resolución N.°003255 de 1° de noviembre de 2016 se adujo lo siguiente: “(…) Que agotados los cinco (5) días hábiles del periodo de defensa, la respuesta de la COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA "COMPARTA EPS-S"., identificada con NIT 804.002.105-0, no logro desvirtuar lo evidenciado por la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 22 Planes de Beneficios - EAPB, y en consecuencia, no cumple con los requisitos legales y reglamentarios exigidos por la normativa vigente para la habilitación como BAPB del régimen subsidiado en el departamento de la Guajira, tal como se extrae del concepto técnico emitido por la citada Dirección, en al presente acto administrativo (…)” (fl. 16 del archivo “02ExpedienteDigitalizado” del expediente digital – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). u) Por su parte, en el concepto técnico emitido por la la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios – EAPB, el cual fue citado en la resolución en mención, se analizaron tanto los factores referentes a la capacidad tecnológica – científica y el flujo de recursos, como los hallazgos evidenciados en la auditoria y los argumentos de defensa allegados por Comparta EPS en los oficios de 25 y 28 de julio de 2016, así: “D. ANALISIS DE FONDO 1.
CAPACIDAD TECNOLÓGICA-CIENTÍFICA Las EPS administran los riesgos en salud, como lo establece la ley 100 de 1993 y, el Decreto 515 de 2004 en lo relativo a organizar y garantizar la prestación de los servicios de salud previstos en el Plan Obligatorio de Salud, y por lo tanto deben cumplir con un conjunto de normas, requisitos y condiciones básicas para poder manejar dichos riesgos mediante el registro, verificación y control de la capacidad tecnológica y científica.
Es así como la gestión de los riesgos asociados a las condiciones tecnológicas y. científicas permiten cumplir con los indicadores de monitoreo del Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad de la Atención en Salud establecidos por la Resolución 1446 de 2006, entre los que se encuentra la oportunidad en la atención y, la tasa de mortalidad materno infantil, entre otros.
(…) HALLAZGO 1 Respecto de la Red de Prestación de servicios de salud se evidencia que la EPS-S COMPARTA, no está garantizando la cobertura esperada en los municipios de La Guajira, por medio de contratos de prestación o referencia y contrarreferencia de los servicios Hematología e Inmunología de acuerdo a la información reportada, incumpliendo presuntamente con el numeral 3, literal b, artículo 5 del Decreto 4747 de 2007 y el Criterio 4.1 del estándar 4 de las Condiciones de Permanencia Tecnológica y Científica del Anexo 2 de la Resolución 581 de 2004.
(…) Análisis de la Superintendencia Nacional de Salud: Frente a la observación efectuada, la EPS manifiesta que los servicios de baja complejidad no requieren autorización porque son contratados bajo la Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 23 modalidad de capitación, y en caso de que la IPS contratada no cuente con la capacidad para prestar el servicio, la EPS lo autoriza directamente en el municipio.
A través de la respuesta presentada, relaciona tres IPS con las que tiene suscrito contratos para los servicios de hematología y un contrato para los servicios de inmunología, y específicamente para el departamento de La Guajira referencia la prestación de los servicios en los municipios de Distracción, Manaure, Molinos, Riohacha. Uribia y Urumita, encontrando lo siguiente: Para el municipio de Urumita no relaciona las tres IPS señaladas en su respuesta.
(…) HALLAZGO 2 COMPARTA EPS, incumple presuntamente con la entrega de la información requerida por la Superintendencia Nacional de Salud, mediante el NURC 2- 2016-019034 del 01/03/2016, teniendo en cuenta que no se entregó la información, ni los soportes solicitados en el citado requerimiento, vulnerando lo establecido en el artículo 11 de la Resolución 5406 de 2015 y la Ley 1438 de 2011 articulo 114, al igual que el artículo 31 del Decreto 1485 de 1994.
(…) Análisis de la Superintendencia Nacional de Salud En relación con la comunicación remitida con el NURC 2-2016-019034 que manifiesta no haber recibido, se precisa que la misma fue remitida por certimail a los correos que se indican a continuación, con su respectiva confirmación de recibo. (…) Con lo anterior, queda comprobado el recibo de la comunicación radicada con el NURC 2-2016-019034, por lo que no es de recibo los argumentos de la EPS.
En relación con el incumplimiento de la administración del riesgo, como quiera que no dio respuesta a la comunicación no se evidenció la realización de la atención integral de la población menor de 5 años, ni la identificación oportuna en este grupo poblacional de los menores con diagnóstico de desnutrición y las actividades que han realizado frente a esta problemática, así como tampoco la implementación de la resolución 5406 de 2015.
(…) Conclusión Teniendo en cuenta lo manifestado por la entidad, frente al no recibo de la comunicación, y los soportes remitidos y el análisis de los mismos se confirma el hallazgo. HALLAZGO 3 Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 24 La COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA "COMPARTA EPS-S", presuntamente incumple con las responsabilidades de las Entidades Administradoras de Planes de Beneficio - EAPO, de acuerdo a lo establecido en el artículo 11, numeral 11,1 de la Resolución 5406 de 2015 que establece “Garantizar la calidad y oportunidad en la atención integra en salud y nutrición de la población a cargo…”, derivado del incumplimiento en la ejecución del Plan de Contingencia establecido con la Secretaría Departamental de Salud de LA Guajira.
(…) Análisis de la Superintendencia Nacional de Salud: Si bien la EPS manifiesta que en el año 2015 inició un programa de recuperación nutricional, el hallazgo formulado está relacionado con el incumplimiento en la ejecución del Plan de Contingencia establecido con la Secretaría Departamental de Salud de La Guajira. En su respuesta detalla las actividades a desarrollar a través del Plan de Contingencia. La COOPERATIVA DE SALUD COMUNITARIA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD SUBSIDIADA "COMPARTA EPS-S", entre los soportes suministrados para mostrar el cumplimiento al PLAN DE ACCIÓN DESNUTRICION, anexa copias de oficios remitidos a diferentes IPS y Secretarias de Salud, con el siguiente asunto: Asunto: ENTREGA DE PLAN DE ACCIÓN PARA LA ATENCIÓN DE LOS NIÑOS Y NIÑAS MENORES DE 5 ANOS CON DESNUTRICION sin embargo, no anexa un informe en el que dé cuenta del cumplimiento de dichas actividades, del grado de avance o resultado final del mismo.
Conclusión: Teniendo en cuenta que con la información suministrada no se evidencia el cumplimiento del Plan de Acción, se confirma el hallazgo.
2. FLUJO DE RECURSOS El flujo de recursos, el cual está constituido por el conjunto de mecanismos jurídicos y técnicos, que garantizan la prestación del servicio de salud y la sostenibilidad financiera del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), se incluye como categoría de análisis con el fin de que COMPARTA de las respuestas a las que haya lugar frente a los hallazgos y observaciones identificados por la SNS, de acuerdo con los parámetros establecidos para los aspectos relacionados con el capital mínimo, el margen de solvencia y el pago de facturas a la red de IPS por servicios prestados.
(…) HALLAZGO 4 COMPARTA NO CUMPLE con lo definido en los artículos: 114, y 130 (numerales 7 y 12) de la Ley 1438 de 2011, en lo referente a la obligación de reportar, la presentación de informes financieros de las entidades del SGSSS y el cumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas, así como el reporte de información a la SNS de manera oportuna.
La SNS insta a la Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 25 EPS a explicar los motivos del incumplimiento de lo establecido en dicha ley. ANÁLISIS Y CONCLUSIÓN DEL EQUIPO AUDITOR Revisados y analizados tanto el informe y los anexos presentados por COMPARTA, no se evidencia documentación o soporte alguno que haga referencia respecto a los motivos que justifiquen el incumplimiento a las normas en mención, por lo tanto, se confirma el HALLAZGO No. 4 del Consolidado del informe de Auditoría Documental.
(…) HALLAZGO 5 COMPARTA EPS-S NO cumple con lo exigido en el artículo 6 Patrimonio Adecuado del decreto 2702 de 2014, teniendo en cuenta que para el cierre del año 2015 la entidad no disminuyó en al menos el 10% de su margen de solvencia negativo calculado al mes de junio. Es necesario que la entidad, explique cuánto del defecto patrimonial está explicado por su operación en el departamento de la Guajira y detalle cuáles son los resultados financieros de su operación en dicho departamento.
Análisis de la Superintendencia Nacional de Salud: No da lugar a análisis. Conclusión: Se confirma el hallazgo frente al incumplimiento del artículo 6 sobre Patrimonio Adecuado y, por ende, el artículo 9 Plazo para cumplimiento de las condiciones financieras y de solvencia, según las condiciones financieras establecidas por el Decreto 2702 de 2014, compiladas en el Título 2, sección 1, capítulo 2 del Decreto 780 de 2016.
Se señala, respecto al presente hallazgo, que la entidad no dio respuesta frente al requerimiento de explicar cuanto de su defecto patrimonial se genera debido a la operación en el Departamento de La Guajira, ni detalló los resultados financieros de su operación en dicho departamento. (…) HALLAZGO 6 De acuerdo con lo anterior, se evidencia que a la fecha la entidad, no cuenta con la verificación de la adecuada aplicación de la metodología de cálculo de las reservas técnicas, incumpliendo así el Artículo 3 de la Resolución 412 de 2015.
Respuesta de la Entidad: Dentro de la comunicación remitida por la entidad, no se emite respuesta frente al hallazgo, ni se tienen antecedentes de otra comunicación remitida por la entidad al respecto. Análisis de la Superintendencia Nacional de Salud: No da lugar a análisis. Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 26 Conclusión: Se confirma el hallazgo frente al incumplimiento del Artículo 3 de la Resolución 412 de 2015 dado que, a la fecha, la entidad no cuenta con la verificación de la adecuada aplicación de la metodología de cálculo de las reservas técnicas.
(…) HALLAZGO 7 El valor de la Deuda reconocida pendiente de pago, reportado en el Archivo Tipo 001 de la Circular Única presenta diferencias con el valor reportado por parte del Ministerio de Salud, lo anterior genera inconsistencias en la calidad de la información reportada, incumpliendo así el Articulo 37 de la Ley 1122 de 2007 y los Artículos 114 y 116 de la Ley 1438 de 2011.
Respuesta de la Entidad: Dentro de la comunicación remitida por la entidad, no se emite respuesta frente al hallazgo. Análisis de la Superintendencia Nacional de Salud No da lugar a análisis Conclusión: Se confirma el hallazgo. (…) HALLAZGO 8 COMPARTA, NO CUMPLE lo dispuesto en los artículos 1 y 7 del Decreto 1281 de 2002, y la Circular 030 de 2015 (numeral 4.4) por cuanto los montos reportados ante el Ministerio de Salud y Protección Social, son significativamente inferiores a los reportados por las EBP, a lo que se suma el bajo porcentaje de coincidencia, lo cual indica falta de gestión para la aclaración, de cartera, depuración obligatoria de cuentas, y pago de facturación por servicios prestados.
ANÁLISIS Y CONCLUSIÓN DEL EQUIPO AUDITOR Revisados y analizados tanto el informe y los anexos presentados por COMPARTA, no se evidencia documentación o soporte alguno que haga referencia respecto a los motivos que justifiquen el incumplimiento a las normas en mención, por lo tanto, se confirma el HALLAZGO No. 8 de Consolidado del informe de Auditoría Documental.
(…) HALLAZGO 9 COMPARTA incumple con lo dispuesto en la Ley 1122 de 2007, artículo 13, literal D. Por cuanto la edad de la cartera registrada en SISPRO refleja una situación financiera critica en lo referente al pago de obligaciones Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 27 contraídas con las EBP prestadoras de servicios, impactando desfavorablemente sus estados financieros, ya que estas cuentas por cobrar una vez superen los límites de tiempo establecidos aumenta el riesgo para la no prestación del servicio en salud por falta de recursos.
ANÁLISIS Y CONCLUSIÓN DEL EQUIPO AUDITOR Revisados y analizados tanto el informe y los anexos presentados por COMPARTA, no se evidencia documentación o soporte alguno que haga referencia respecto a los motivos que justifiquen el incumplimiento a las normas en mención, por lo tanto, se contra el HALLAZGO No. 9/del Consolidado del informe de Auditoria (…)” (archivo “10. 3-2016-020115 - CONCEPTO TECNICO” del expediente digital – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). v) Así las cosas, para la sala es claro que, si bien la EPS demandante allegó por fuera del término de 5 días hábiles los informes por medio de los cuales pretendía justificar los hallazgos evidenciados en la auditoría documental, los mismos fueron valorados al momento de expedir el concepto técnico proferido la Dirección de Inspección y Vigilancia para Entidades Administradoras de Planes de Beneficios – EAPB, el cual sirvió de sustento para proferir la Resolución N.°003255 de 1° de noviembre de 2016 y la Resolución N.°00189.
No obstante, dichos informes y soportes allegados no lograron justificar los hallazgos e irregularidades evidenciadas en la auditoría documental. w) En atención a lo antes expuesto, los motivos de reproche formulados por Comparta EPS–S, no están llamados a prosperar. 3. Conclusión Por consiguiente, por no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados, se impone denegar las pretensiones de la demanda. 4.
Condena en costas De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el presente asunto no hay lugar a condenar en costas en esta instancia al demandante en la condición de parte vencida en el proceso por cuanto la demanda cuenta con un razonable fundamento fáctico y jurídico.
Aunque el examen del fondo asunto conduce a desestimar el mérito de las pretensiones, el Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 28 ejercicio del derecho de acción en este caso no evidencia en modo alguno una actuación caprichosa o arbitraria, ni mucho menos que la parte actora haya procedido “con manifiesta carencia de fundamento legal”. 5.
Otro aspecto procesal En atención al memorial allegado el 15 de febrero de 2022, se le reconocerá personería jurídica para actuar como apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud a la profesional del derecho María Camila Mejía Olmos, en los términos del poder conferido. (archivo “29Poder-anexos-Supersalud” del expediente digital).
Asimismo, y de conformidad con los memoriales allegados el 16 de febrero de 2022 y el 7 de diciembre de 2023, se le reconocerá personería jurídica para actuar a los profesionales del derecho Eduardo Fabio Maestre Felizzola y Luis Carlos Suarez Ortega como apoderado judicial y apoderado judicial sustituto de Comparta EPS- S SAS, respectivamente, en los términos de los poderes a ellos conferidos.
(archivos “31Poder- Ddte” y “32. SUSTITUCIÓN PODER DTE” del expediente digital). En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1.º) Deniéganse las pretensiones de la demanda. 2.°) Abstiénese de condenar en costas de esta instancia procesal a la parte demandante. 3.°) Devuélvase a la parte actora el remanente que hubiese a su favor por concepto del depósito de expensas para atender los gastos ordinarios del proceso. 4.°) Tiénese a la profesional del derecho María Camila Mejía Olmos como apoderada judicial de la Superintendencia Nacional de Salud, en los términos del poder a ella conferido.
Expediente 25000-23-41-000-2021-00178-00 Actor: Comparta EPS - S Nulidad y restablecimiento del derecho 29 5.°) Tiénese a los profesionales del derecho Eduardo Fabio Maestre Felizzola y Luis Carlos Suarez Ortega como apoderado judicial y apoderado judicial sustituto de Comparta EPS- S, respectivamente, en los términos de los poderes a ellos conferidos. 6.º) Notifíquese esta providencia en los términos establecidos en el artículo 203 del Código Contencioso Administrativo. 7.°) Ejecutoriada esta providencia archívese el expediente previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha. Acta N.°
28. CÉSAR GIOVANNI CHAPARRO RINCÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN Magistrado (Firmado electrónicamente) ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los Magistrados integrantes de la Sala de Decisión de la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.