TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: LUIS MANUEL LASSO LOZANO EXPEDIENTE: 250002341000202401577-00 Demandante: JOSÉ LUIS AVELLA CHAPARRO Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Medio de control: CUMPLIMIENTO SENTENCIA Procede la Sala a decidir sobre la acción de cumplimiento interpuesta por el señor José Luis Avella Chaparro, quien actúa en nombre propio, contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante, también, la RNEC).
Solicitud de acción de cumplimiento La parte actora formuló las siguientes pretensiones. “Se pretende con la presente acción de cumplimiento que, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales del Estado, que: PRIMERA: Se declare a la Defensoría del Pueblo (sic) en incumplimiento de las obligaciones dispuestas en los artículos 125 de la Constitución Política; artículos 6; 8; 12-2; 15 literales a, b, c, y d; 16; 17; 18,; 20, literales b, c y e; 25; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 32; 33; 34; 35; 36; 37; 38; 39; 65; 69 de la Ley 1350 de 2009 (Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen La Gerencia Pública.), así como el artículo 9 de la Ley 1033 de 2006 que adicionó la Ley 909 de 2004; disposiciones que son aplicables a los regímenes especiales de carrera por así disponerlo el tal y como lo establece el numeral 2 del art 3 de dicha Ley concordante con el Art 69 de la Ley 1350 de 2009, respecto de 3539 cargos de carrera administrativa que a corte MAY DE 2024 se encontraban en vacancia definitiva en la planta de personal de la entidad.
SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a la entidad demandada que: 2.1. DEFINA la modalidad de concurso (ascenso o abierto), que se requerirá desarrollar para proveer la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024. 2.2.
DEFINA el tipo de pruebas a aplicar para proveer por concurso de méritos la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024. 2.3. SUSCRIBA las convocatorias a concurso público de méritos para proveer la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes 2 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024. Dentro de dicha reglamentación, disponga el cobro de los derechos de participación de los concursantes, tal y como lo habilitan el art 9 de la Ley 1033 de 2006 que modificó la Ley 909 de 2004; disposiciones estas que son aplicables. 2.4.
ADELANTE el proceso de selección (concurso público de méritos) que permita proveer la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024. Para lo anterior, podrá desarrollar el concurso de manera directa o a través de contratos administrativos con instituciones de educación superior 2.5.
En firmes los resultados de las pruebas e instrumentos aplicados en el concurso de méritos, CONFORME las listas de elegibles para la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024. 2.6.
En firmes las listas de elegibles, proceda a los nombramientos en periodo de prueba de la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024. 2.7. EXPIDA los actos administrativos que sean necesarios para la ejecución en oportunidad, eficiencia y eficacia del concurso de méritos que permita proveer la TOTALIDAD de las vacantes definitivas que existan en la entidad a la fecha, incluyendo, pero no limitándose a los 3539 CARGOS vacantes DEFINITIVAMENTE (sin titular de derechos de carrera administrativa) con corte Mayo de 2024.”.
La parte actora narró los siguientes hechos como fundamento de su acción. En la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil había un total de 4.112 cargos para el mes de mayo de 2024, de los cuales 213 de libre nombramiento y remoción, es decir, un 5% del total de la planta de personal. A mayo de 2024, en la planta de personal de la entidad había un total de 3.899 cargos de carrera administrativa.
Al corte de mayo de 2024, de 2.004 cargos de carrera administrativa había un subtotal de 3.539 en vacancia definitiva, susceptibles de ser provistos previo concurso público de méritos, es decir, el 86.1% del total de cargos de carrera administrativa. A ese mismo corte, 3.300 cargos se encontraban provistos en provisionalidad y en encargo 114; además, 239 sin proveer.
En 1998 fue convocado el último concurso de méritos en la Registraduría Nacional del Estado Civil y han pasado más de 26 años sin que la entidad hubiese adelantado 3 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento concurso público de méritos para proveer ninguna de las 3.539 vacantes de carrera administrativa que se encuentran en vacancia definitiva.
A pesar de que los literales c y e del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009 establecen un plazo perentorio para adelantar concursos públicos de 6 meses y que, en todo caso, debían adelantarse antes del 6 de agosto de 2012, por así disponerlo el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011, persiste el incumplimiento. En los términos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, fue constituida en renuencia la entidad, sin que a la fecha haya adelantado el concurso público de méritos.
El demandante fundamentó la acción en los siguientes argumentos. La carrera especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil fue desarrollada por la Ley 1350 de 2009, modificada por la Ley 1450 de 2011, también son aplicables de manera supletiva las normas de la Ley 909 de 2004, como lo establece el numeral 2 del artículo 3 de dicha ley, concordante con el artículo 69 de la Ley 1350 de 2009.
La RNEC se excusa en la ausencia de recursos para financiar el concurso, sin embargo omitió poner de presente que a las carreras especiales, caso del régimen de los servidores de la entidad, le son aplicables, de manera supletiva, las normas de la Ley 909 de 2004, modificadas por la Ley 1033 de 2006 (artículo 9), que le permiten autofinanciarse sustancialmente.
En otros concursos de entidades con carreras especiales se ha dispuesto el cobro de derechos de participación a los concursantes (1.5 salarios mínimos diarios), con lo cual se han obtenido importantes recursos para el autofinanciamiento. Ejemplo de lo anterior es el caso de la Fiscalía General de la Nación. Contestación de la demanda Registraduría Nacional del Estado Civil El apoderado de la entidad se opuso a las pretensiones, con base en los siguientes argumentos.
Si bien el accionante presentó solicitudes para el cumplimiento de la norma que pretende hacer valer, dicha manifestación no es suficiente para inferir el desacato de 4 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento la Registraduría Nacional del Estado Civil al deber de adelantar la convocatoria al concurso de méritos del sistema de carrera especial.
La entidad no ha desconocido la obligación a su cargo: ha desarrollado actividades tendientes a poner en práctica el sistema de carrera que no es simplemente la realización del concurso meritocrático sino la estructuración y puesta en marcha de diferentes herramientas de gestión y administración del talento humano, a saber. Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales, Sistema de Evaluación del Desempeño Laboral, actualización del Registro Público de carrera e implementación del Sistema de Estímulos e Incentivos, como se ha propuesto por el Consejo Superior de Carrera.
La Registraduría Nacional del Estado Civil sí ha venido solicitando presupuesto para la realización del concurso de méritos, a fin de proveer los empleos de carrera. Mediante Decreto 2295 del 29 de diciembre de 2023 y su modificación, el Decreto 163 del 14 de febrero de 2024, la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene una apropiación por $26.000.000.000 en el rubro OTRAS TRANSFERENCIAS – DISTRIBUCIÓN PREVIO CONCEPTO DGPPN destinada al concurso de méritos.
Por lo tanto, como lo acepta el demandante, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha cumplido con el deber de requerir los recursos para implementar no sólo el concurso de méritos sino también las herramientas de gestión del talento humano que componen el Sistema de Carrera Administrativa Especial. El 6 de septiembre de 2024 la doctora Sonia Fajardo Medina, Directora Financiera de la Registraduría Nacional del Estado Civil, presentó un oficio en el que se detalla el trámite de asignación y apropiación de recursos ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Para llevar a cabo las fases preliminares del concurso de méritos se solicitó el levantamiento previo correspondiente a $2.352.897.402 el cual justifica, al 6 de agosto de 2024, la provisión de 501 cargos de auxiliar administrativo, código 512004, nivel asistencial, los cuales serán convocados para el proceso de selección a finales del presente año. Para el anteproyecto de presupuesto 2024, en aras de garantizar la igualdad de condiciones de acceso al empleo público, se tuvo en cuenta que cada una de las 5 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento delegaciones departamentales adelantará su propia convocatoria, es decir, las pruebas se llevarán a cabo en por lo menos 7 capitales de departamento. Es decir, los recursos que hasta ese momento han sido objeto de levantamiento del concepto previo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público sólo alcanzan para los cargos antes mencionados y no para la totalidad de más de 3.500 de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
Por ende, para cumplir con el mandato del fallador de primera instancia se tendrían que requerir los recursos adicionales destinados para ello, lo que implica realizar estudios para establecer a cuánto ascienden. Teniendo en cuenta la fecha en que nos encontramos, a pocos meses de terminar la actual vigencia presupuestal, implicaría que no tendríamos la oportunidad de ejecutar tales recursos en su totalidad en la presente vigencia. Lo anterior implicaría acudir a la autorización de vigencias futuras que se encuentran suspendidas o esperar a eventuales recursos asignados en el presupuesto de 2025, los que fueron solicitados en el anteproyecto de presupuesto para 2025 y que está a espera de aprobación por parte del Congreso de la República.
La pretensión que se invoca con la acción implica un gasto para el cual la Registraduría Nacional del Estado Civil no cuenta con los recursos suficientes, por ende es improcedente según el artículo 9 de la Ley 393 de 1997. El artículo 65 de la Ley 1350 de 2009 establece un plazo que fue extendido hasta el 6 de agosto de 2012, mediante el artículo 276 de la Ley 1450 de 2011.
La Registraduría Nacional del Estado Civil ha desarrollado actividades encaminadas a su cumplimiento, entre las que se encuentran. 6 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento La suscripción de tres contratos de prestación de servicios profesionales en el mes de julio de 2024, con el fin de actualizar la documentación e insumos para iniciar las gestiones preparatorias de un concurso de méritos para la provisión de los empleos que otorgan derechos de carrera administrativa.
La entidad ha iniciado con la fase de selección del concurso para proveer 600 cargos de auxiliar administrativo 5120-04, para lo cual el Consejo Superior de la Carrera mediante Acuerdo No. 0001 de 2024 fijó los lineamientos generales del proceso de selección. La presentación y aprobación en el Congreso de la República de un Proyecto de Nuevo Código Electoral varía de manera significativa la estructura y planta de cargos de la entidad.
Ese proyecto no solo prevé nuevos cargos, sino que además profesionaliza los de registrador municipal, hasta ahora de nivel técnico, lo que mantenía una incertidumbre en torno al universo y naturaleza de los cargos a convocar en este proceso de selección. Tal proyecto al ser referido a una eventual ley estatutaria, se encontraba sujeto a control previo y automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, la que solo publicó un comunicado con su decisión en el transcurso de la presente acción, desconociéndose a la fecha el texto de la sentencia, por lo que aún no se encuentra vigente tal fallo.
En conclusión, la Registraduría Nacional del Estado Civil ha venido adelantando las gestiones necesarias para la implementación del Sistema de Carrera Administrativa, que no es simplemente la realización del concurso meritocrático sino la estructuración y puesta en marcha de las diferentes herramientas de gestión y administración del talento humano. Finalmente, solicitó que se tenga en cuenta la decisión que será adoptada en segunda instancia por parte del H. Consejo de Estado, proceso con radicado No. 250002341000202401313-00.
Trámite de la actuación En auto de 5 de septiembre de 2024, se admitió la demanda, se ordenó notificar al Registrador Nacional del Estado Civil y se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda. 7 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento Mediante memorial radicado a través de la plataforma Samai, la Registraduría Nacional del Estado Civil contestó la demanda el 16 de septiembre de 2024.
Consideraciones de la Sala El problema jurídico Consiste en determinar si debe ordenarse a la Registraduría Nacional del Estado Civil el cumplimiento de las siguientes normas, a fin de adelantar un concurso público y abierto de méritos para proveer cargos de carrera de la entidad. Constitución Política, artículo 125. Ley 1350 de 6 de agosto de 2009 “Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen La Gerencia Pública.”; artículos 6, 8, 12 (literales a, b y c), 14 (numeral 2, literales del a al d), 15 (literales del a al d), 16, 17 (literales del a al c), 18 (literales del a al j), 20 (literales b, c y e), 25, 26 (literales del a al f), 27, 28, 29 (literales de a al k), 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 y 65.
Ley 1450 de 16 de junio de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”; artículo 276. Ley 909 de 23 de septiembre de 2004 “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones”; artículo 3, numeral 2. Ley 1033 de 18 de julio de 2006 “por la cual se establece la Carrera Administrativa Especial para los Empleados Públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y de sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas al sector Defensa, se derogan y modifican unas disposiciones de la Ley 909 de 2004 y se conceden unas facultades conforme al numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política.”; artículo 9.
La acción de cumplimiento y los requisitos para su procedencia El artículo 87 de la Constitución Política dispone. “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En caso de prosperar la 8 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.”.
Esta norma fue desarrollada por el legislador mediante la Ley 393 de 1997, que prevé los requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, a saber. (i) El deber jurídico cuyo cumplimiento se pretende debe estar consagrado en normas aplicables con fuerza de ley o actos administrativos, artículo 1. (ii) El cumplimiento del mandato debe corresponder a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas, artículos 5 y 6.
(iii) El actor debe probar la renuencia, esto es, que pese a que se reclame el cumplimiento del deber legal o administrativo la autoridad o el particular en ejercicio de funciones de públicas se ratifique en su incumplimiento o no conteste dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la reclamación, artículo 8. (iv) Quien instaura la acción no debe tener o haber tenido otro instrumento de defensa para lograr el cumplimiento del deber omitido, salvo que de no proceder el juez se cause un perjuicio grave e inminente; las normas que se pretenda hacer cumplir no deben establecer gastos; y no procederá cuando se trata de proteger derechos que puedan ser garantizados mediante la acción de tutela, artículo 9.
Normas que estima incumplidas la parte demandante Constitución Política. “ARTICULO 125. Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público.
El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes. El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley.
En ningún caso la filiación política de los ciudadanos podrá determinar su nombramiento para un empleo de carrera, su ascenso o remoción.
PARÁGRAFO. <Parágrafo adicionado por el artículo 6 del Acto Legislativo 1 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Los períodos establecidos en la Constitución Política o en la ley para cargos de elección tienen el carácter de institucionales. Quienes sean designados o elegidos para ocupar tales cargos, en reemplazo por falta absoluta de su titular, lo harán por el resto del período para el cual este fue elegido.”. 9 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento Ley 1350 de 6 de agosto de 2009. “ARTÍCULO 6o. NATURALEZA DE LOS EMPLEOS. Los empleos de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán el carácter de empleos del Sistema de Carrera Especial de la Registraduría Nacional, con excepción de los siguientes empleos de libre nombramiento y remoción: (…) ARTÍCULO 8o.
INGRESO A LA CARRERA. El servidor público de la Registraduría Nacional del Estado Civil ingresa a la Carrera Especial una vez superado con calificación satisfactoria el período de prueba. (…)
ARTÍCULO
12. INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN DE PERSONAL CENTRAL. La Comisión de Personal Central estará integrada por: a) El Secretario General o su delegado, quien la presidirá; b) El Jefe de la Oficina Jurídica; c) Dos (2) representantes de los funcionarios o sus respectivos suplentes, quienes deberán ser empleados de Carrera, elegidos por votación universal y directa por los funcionarios de Carrera de la Registraduría Nacional a nivel nacional, para un período de dos (2) años, sin reelección inmediata.
PARÁGRAFO. Actuará como Secretario el Gerente del Talento Humano o su delegado. (…)
ARTÍCULO
14. FUNCIONES DE LAS COMISIONES DE PERSONAL. Las Comisiones de Personal Central y Seccionales ejercerán las siguientes funciones: (…) 2. Velar por el adecuado desarrollo de los procesos de selección para la provisión de los cargos de Carrera y los procesos de evaluación del desempeño, en desarrollo de lo cual deberán: a) Verificar la observancia estricta de las normas, procedimientos legales y reglamentos de cada concurso; b) Resolver en primera instancia las reclamaciones que se formulen con ocasión de los procesos de selección; c) Elaborar las actas que correspondan a las diferentes etapas que contienen los procesos de selección, de acuerdo con los resultados del respectivo concurso; d) Conformar las listas de elegibles de acuerdo con los resultados del proceso de selección y excluir a quienes no reúnan los requisitos exigidos para el desempeño del empleo.
ARTÍCULO
15. FUNCIONES DE LA GERENCIA DEL TALENTO HUMANO. La Gerencia del Talento Humano ejercerá las siguientes funciones como Órgano de Administración de la Carrera Especial: a) Presentar para aprobación del Consejo Superior de Carrera los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera; b) Asesorar a los nominadores en la aplicación adecuada y técnica de los procesos de selección; 10 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento c) Desarrollar en el nivel central los concursos para la provisión de las vacantes de empleos de Carrera a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior que contrate para tal fin el Registrador Nacional del Estado Civil; d) Realizar el trámite correspondiente para el proceso de inscripción de funcionarios en el sistema de Carrera Administrativa de la Entidad, así como administrar, organizar y actualizar el sistema de información para registro y control de novedades de inscripción en la Carrera a nivel nacional;
ARTÍCULO
16. CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA. El Consejo Superior de la Carrera es el órgano supremo de vigilancia, control y decisión del sistema de Carrera Especial de la Registraduría Nacional.
ARTÍCULO
17. CONFORMACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR. El Consejo Superior de la Carrera estará conformado por: a) El Registrador Nacional o su delegado; b) Los dos (2) Registradores Delegados; c) Dos (2) representantes de los funcionarios o sus respectivos suplentes, quienes deberán ser empleados de Carrera, elegidos por votación universal y directa por los funcionarios de Carrera de la Registraduría Nacional a nivel nacional para un período de dos (2) años, sin reelección inmediata.
ARTÍCULO
18. FUNCIONES DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA. El Consejo Superior de la Carrera ejercerá las siguientes funciones: a) Servir de Organo de Dirección en materia de Carrera Administrativa en la Registraduría Nacional del Estado Civil; b) Servir de órgano de control y vigilancia de la Carrera Administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil; c) Decidir los casos sometidos a su consideración por desacuerdo de los miembros de las Comisiones de Personal Central o Seccional; d) Pronunciarse a solicitud de parte sobre la situación de funcionarios de Carrera cuyos empleos hayan sido suprimidos en virtud de reformas de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil; e) Absolver las consultas que sobre la Carrera Administrativa Especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil se le formulen por intermedio del Registrador Nacional del Estado Civil; f) Conocer y decidir en segunda instancia las reclamaciones que se formulen con ocasión de los procesos de selección que conocen en primera instancia las Comisiones de Personal; g) Aprobar los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de Carrera; h) Dejar sin efecto total o parcialmente los procesos de selección cuando se compruebe la ocurrencia de irregularidades, siempre y cuando no se hayan producido actos administrativos de contenido particular y concreto relacionados con los derechos de Carrera, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado dentro del proceso de selección impugnado.
Las reclamaciones sobre esta materia serán conocidas y decididas en única instancia por este Órgano; i) Aprobar los instrumentos de evaluación del desempeño que sean propuestos por la Gerencia del Talento Humano; j) Elaborar los términos de las convocatorias para los procesos de selección para empleos de Carrera de acuerdo con los términos de la presente ley y el reglamento que se dicte para el efecto;
(…)
ARTÍCULO
20. CLASES DE NOMBRAMIENTO. La provisión de los empleos en la Registraduría Nacional del Estado Civil podrá realizarse mediante las siguientes clases de nombramiento: (…) 11 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento b) Nombramiento en período de prueba: Es aquel mediante el cual se proveen los cargos del sistema especial de Carrera de la Entidad con una persona seleccionada por concurso y tendrá un término de cuatro (4) meses c) Nombramiento provisional discrecional: Esta clase de nombramiento es excepcional y solo procederá por especiales razones del servicio.
El término de la provisionalidad se podrá hacer hasta por seis (6) meses improrrogables; deberá constar expresamente en la providencia de nombramiento. En el transcurso del término citado se deberá abrir el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente; ( ) e) Nombramiento en encargo: Es aquel que se hace a una persona inscrita en Carrera Administrativa para proveer de manera transitoria un empleo de Carrera mientras se surte el concurso respectivo.
El encargo no podrá exceder de seis (6) meses. En el transcurso del término citado se deberá adelantar el concurso respectivo para proveer el empleo definitivamente. (…)
ARTÍCULO 25. OBJETIVO. El proceso de selección tiene como objetivo garantizar el ingreso de personal idóneo a la Registraduría Nacional del Estado Civil y el ascenso de los servidores públicos de la Entidad dentro del Sistema Especial de Carrera, con base en el mérito y mediante procedimientos que permitan la participación en igualdad de condiciones de quienes demuestren poseer los requisitos y competencias para el desempeño de los cargos.
La provisión de los empleos de Carrera se hará mediante la selección de candidatos por el sistema de concurso, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida.
ARTÍCULO
26. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN. Los procesos de selección del Sistema Especial de Carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil comprenderán las siguientes etapas: a) Convocatoria; b) Reclutamiento; c) Pruebas; d) Conformación de la lista de elegibles; e) Provisión de empleo; f) Período de prueba.
ARTÍCULO
27. DE LA CONVOCATORIA. La convocatoria es norma y constituye el reglamento de todo concurso y obliga tanto a la Administración como a los participantes. Sus bases y reglas no podrán ser cambiadas una vez se inicie la etapa de inscripción de sus participantes, salvo aquellas que se refieran al sitio, término para la recepción de inscripciones, fecha, hora y lugar en que se llevará la aplicación de las pruebas y cuando se advierta por el Consejo Superior de la Carrera que la convocatoria viola de manera evidente disposiciones de carácter legal, reglamentario o los lineamientos trazados por este Organo para el proceso.
En todos los casos deberá darse aviso oportuno a los interesados.
ARTÍCULO 28. La convocatoria es la ley del concurso y deberá ser expedida mediante resolución del Registrador Nacional del Estado Civil o de los Delegados del mismo o de los Registradores Distritales, de conformidad con la ubicación orgánica de los empleos de Carrera y de acuerdo con lo establecido en la presente ley, los reglamentos y los términos de las convocatorias fijados por el Consejo Superior de la Carrera.
ARTÍCULO
29. CONTENIDO DE LA CONVOCATORIA. Toda convocatoria deberá contener necesariamente la siguiente información: a) Clase de concurso; b) Nombre del empleo y su ubicación orgánica y jerárquica; c) Números de empleos a proveer; d) Funciones, atribuciones y responsabilidades del empleo; e) Cualidades, competencias, requisitos y perfiles para su desempeño; 12 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento f) Lugar de trabajo y asignación básica; g) Duración del período de prueba al que será sometido el seleccionado; h) Clase de prueba o instrumentos de selección que se van a aplicar; i) Criterios y sistema de calificaciones y puntaje mínimo para aprobar; j) Sitio y término para la recepción de inscripciones; k) Fecha, hora y lugar en que se llevará a cabo el concurso.
ARTÍCULO
30. DIVULGACIÓN DE LA CONVOCATORIA. La convocatoria es un acto público que debe ser divulgado por los medios más idóneos definidos por el Consejo Superior de la Carrera. La publicidad de las convocatorias será efectuada por la Registraduría Nacional del Estado Civil a través de los medios que garanticen su conocimiento y permitan la libre concurrencia. La página web de la Registraduría y de las entidades contratadas para la realización de los concursos, complementadas con el correo electrónico y la firma digital, será uno de los medios de publicación de todos los actos, decisiones y actuaciones relacionadas con los concursos, de recepción de inscripciones, recursos, reclamaciones y consultas.
La Registraduría Nacional del Estado Civil publicará en su página web la información referente a las convocatorias, lista de elegibles y registro público de Carrera.
ARTÍCULO
31. TÉRMINOS DE LA CONVOCATORIA. La convocatoria se hará con no menos de quince (15) días calendario antes de la fecha señalada para la realización del concurso. Deberá hacerse nueva convocatoria a concurso para el mismo empleo cuando vencido el término de la inscripción no se inscribieren aspirantes. En los concursos en los cuales se inscribiere un solo candidato o solo uno de los inscritos reúna los requisitos exigidos, deberá ampliarse el término de inscripción por un término igual al inicialmente previsto.
Si vencido el nuevo plazo no se presentan más aspirantes, el concurso se realizará con la única persona admitida.
ARTÍCULO 32. DEL RECLUTAMIENTO. La inscripción para los concursos deberá hacerse dentro del término señalado para tal efecto en la respectiva convocatoria, de acuerdo con la reglamentación que para tal efecto se expida.
ARTÍCULO
33. DE LAS PRUEBAS. La prueba es la aplicación técnica y calificada de dos o más medios idóneos de selección, tales como exámenes y pruebas escritas sobre conocimientos generales o específicos, entrevistas, análisis de antecedentes o cualquier otro procedimiento técnico que conduzca a establecer la capacidad, aptitud e idoneidad de los aspirantes según la naturaleza de los empleos que deban ser provistos mediante este sistema.
ARTÍCULO
34. COMPETENCIA PARA ADELANTAR LOS CONCURSOS. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por las instancias competentes de la Registraduría Nacional del Estado Civil a través de contratos o convenios suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, preferentemente con las acreditadas como idóneas para adelantar este tipo de concursos ante la Comisión Nacional del Servicio Civil.
ARTÍCULO 35. CONCURSOS. Los concursos para el ingreso y el ascenso a los empleos públicos de Carrera Administrativa serán abiertos para todas las personas que acrediten los requisitos exigidos para su desempeño.
ARTÍCULO
36. COMPLEMENTOS ESPECIALES DE LAS PRUEBAS O INSTRUMENTOS DE SELECCIÓN. En los concursos de méritos podrán utilizarse, entre otros, las siguientes modalidades como herramientas complementarias de selección: 13 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento Concurso-Curso: Esta modalidad consiste en la realización de un curso, al cual ingresarán quienes superen las pruebas exigidas en el reglamento del concurso, quienes serán seleccionados por el mayor puntaje obtenido en las pruebas o instrumento de selección anteriores.
La lista de elegibles se conformará en estricto orden de acuerdo con la sumatoria de los puntajes obtenidos en la calificación final del curso y de los demás elementos de selección previstos en el concurso.
ARTÍCULO 37. CONFORMACIÓN Y VIGENCIA DE LA LISTA DE ELEGIBLES. La lista de elegibles, cuya vigencia será de dos (2) años, será conformada por las Comisiones de Personal con los candidatos que aprobaren el concurso, en estricto orden de méritos. Los empleos objeto de la convocatoria serán provistos a partir de quien ocupe el primer puesto de la lista y en estricto orden descendente.
ARTÍCULO 38. RECLAMACIONES. Quienes tuvieren reclamaciones con ocasión de los procesos de selección las presentarán ante la respectiva Comisión de Personal y en segunda instancia ante el Consejo Superior de la Carrera, dentro de los términos que se señalen en el reglamento del concurso.
ARTÍCULO
39. PROVISIÓN DE EMPLEOS. En firme la lista de elegibles, se proveerá el empleo con los candidatos que figuren en la misma en estricto orden de méritos. Si el seleccionado no aceptare o no tomare posesión del empleo en los términos de ley, se reordenará la lista de elegibles con quienes sigan en orden descendente en la calificación del concurso y se volverá a realizar la designación.
ARTÍCULO 65. <Ver Notas de Vigencia> A partir de la vigencia de la presente ley, la Registraduría Nacional realizará las acciones necesarias para poner en práctica el sistema de Carrera Especial que deberá operar plenamente dentro de los 24 meses siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley.”. Ley 1450 de 2011. “ARTÍCULO 276.
VIGENCIAS Y DEROGATORIAS. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. (…) Amplíase hasta el 6 de agosto de 2012, las funciones establecidas en el artículo 65 de la Ley 1350 de 2009.”. Ley 909 de 2004. “ARTÍCULO 3o. CAMPO DE APLICACIÓN DE LA PRESENTE LEY. (…) 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y defensoría del pueblo - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. 14 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República”. Ley 1033 de 2006. “ARTÍCULO 9o. Con el fin de financiar los costos que conlleve la realización de los procesos de selección para la provisión de los empleos de la carrera que convoque la Comisión Nacional del Servicio Civil y la especial de Sector Defensa, la Comisión Nacional del Servicio Civil cobrará a los aspirantes, como derechos de participación en dichos concursos, una suma equivalente a un salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes los niveles técnico y asistenciales, y de un día y medio de salario mínimo legal diario para los empleos pertenecientes a los demás niveles.
El recaudo lo hará la Comisión Nacional del Servicio Civil o quien este delegue. Si el valor del recaudo es insuficiente para atender los costos que genere el proceso de selección, el faltante será cubierto por la respectiva entidad que requiera proveer el cargo.
PARÁGRAFO. Las personas que hayan pagado el valor de la inscripción para participar en el grupo dos de la Convocatoria 001 de 2005 adelantada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, tendrán derecho a participar en los procesos de selección que se adelanten en cumplimiento de las normas especiales de carrera que se expidan en desarrollo de las facultades conferidas en la presente ley, sin que deban cancelar nuevamente la inscripción. Las personas que se inscriban por primera vez deberán sufragar los gastos de inscripción que se establezcan para el efecto.”.
Sobre el particular, la Sala observa lo siguiente. La acción de cumplimiento no es el mecanismo procesal idóneo para ordenar el cumplimiento de normas constitucionales, caso del artículo 125, toda vez que esta acción se ejerce para procurar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. En relación con este aspecto se ha pronunciado el Consejo de Estado1.
“2.5.2.1. En primer lugar, respecto del cumplimiento de normas constitucionales, como lo son las citadas por la actora [artículo 48 de la Constitución Política y el parágrafo transitorio 4º del Acto Legislativo 01 de 2005], debe precisar la Sala que el artículo 87 de la Constitución Política consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. 1 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia de veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012). Radicación número: 25000-23-24-000-2012-00120-01(ACU). Consejero ponente: Mauricio Torres Cuervo. 15 Exp. No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”.
La Ley 393 de 1997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso, en su artículo 1º, que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
Respecto del particular esta Sección ha dicho: “… la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza de ley y los actos administrativos. Nótese, que las normas transcritas [artículos 87 de la Constitución Política y 1º de la Ley 393 de 1997] señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
Así las cosas, se tiene que por medio de esta acción constitucional no puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales, pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas.
De manera que la Sala no puede conocer sobre el supuesto incumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Constitución.” Por lo anterior, es claro que la presente acción no tiene dentro de su objeto o finalidad el cumplimiento de normas constitucionales sino el de leyes, normas con fuerza material de ley, o de actos administrativos; por consiguiente, cuando con su ejercicio se pretende que se ordene el cumplimiento de normas de carácter constitucional, como las citadas por la actora, resulta manifiestamente improcedente.
(Destacado fuera del texto). En cuanto a las demás normas que estima incumplidas la parte actora, la Sala advierte que su cumplimiento está encaminado a que se adelante un concurso público de méritos para proveer 3.539 cargos vacantes de carrera administrativa en la Registraduría Nacional del Estado Civil. Sobre estas pretensiones ya hubo un pronunciamiento en la sentencia del 26 de agosto de 2024, acción de cumplimiento, radicado No. 250002341000202401313-00.
En tal decisión se efectuó una integración normativa de las disposiciones de la Ley 1350 de 2009 con fundamento en la sentencia de 29 de abril de 2021, H. Consejo de Estado, Sección Quinta, Expediente No. 54001-23. El análisis normativo y fáctico permitió concluir que habían transcurrido más de 12 años sin implementar el proceso de ingreso a la administración pública por el sistema objetivo de méritos de oposición en concurso público y abierto en la Registraduría Nacional del Estado Civil. 16 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento Además, se puso de relieve que la omisión de la entidad accionada impidió la plena aplicación del artículo 125 de la Constitución y del inciso 3 del artículo 266 ibídem. Lo anterior sirvió de base para la prosperidad de las pretensiones y la decisión de impartir una orden a la Registraduría Nacional del Estado Civil para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia convoque a concurso para la provisión de la totalidad de empleos de carrera de la entidad, en los términos de la Ley 1350 de 2009.
La decisión anterior fue confirmada por el H. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de octubre de 2024, Consejero Ponente Dr. Pedro Pablo Vanegas Gil. En este orden de ideas, la Sala advierte el contenido del inciso 1 del artículo 303 del Código General del Proceso, que regula la excepción perentoria de cosa juzgada. “Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. (…)”. De acuerdo con la disposición anterior, la excepción de cosa juzgada se configura cuando concurren los siguientes elementos: (i) identidad de objeto, (ii) identidad de causa e (iii) identidad jurídica de partes.
Sobre dicha excepción, el H. Consejo de Estado2 ha hecho las siguientes precisiones en materia de acción de cumplimiento, que resultan pertinentes por las características particulares de este medio de control. “6. De la cosa juzgada. Reiteración jurisprudencial. Esta Sala ha expresado que el objeto de la cosa juzgada es que los hechos y conductas que se han resuelto judicialmente no puedan ser debatidos nuevamente en un proceso posterior.
Lo anterior por cuanto lo decidido por el juez adquiere las características de vinculante, obligatorio y, por lo tanto, de inmutable. Que el elemento formal de la cosa juzgada tiene que ver con la imposibilidad de que el juez pueda volver a pronunciarse dentro del mismo proceso sobre un asunto que se decidió en una providencia ejecutoriada o, que otro juez, 2 Sentencia de 26 de febrero de 2015, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Radicado No. 17001-23-33-000-2014-00219-01(ACU), Consejera Ponente, Dra. Susana Buitrago Valencia. 17 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento en un proceso diferente resuelva sobre una materia debatida con identidad de pretensiones y fundamentos jurídicos. Así mismo se ha sostenido que el elemento material de la cosa juzgada tiene relación con la intangibilidad de la sentencia, en el entendido que se tiene por cierto que el juez de conocimiento se ocupó de la relación objeto de la contienda y que la decisión la adoptó respetando las formas propias del juicio.
(…) Ahora bien, la Sala considera que para estar en presencia del fenómeno de la cosa juzgada en las acciones de cumplimiento, en principio, no es necesaria la identidad de partes, en específico de la demandante, pues al igual que acontece con las acciones populares, el carácter púbico de la acción de cumplimiento implica que puede instaurarse por cualquier persona y que así mismo la sentencia que decide la solicitud de cumplimiento respecto de actos administrativos de carácter general y abstracto o de normas con fuerza material de ley genera efectos erga omnes y, por tanto, cobija a toda la comunidad y no a un sujeto en particular.
Por otra parte, porque la acción de cumplimiento que prevé el artículo 87 de la Constitución Política, se creó con la finalidad de obtener de las autoridades públicas la materialización de normas con fuerza de ley o actos administrativos, lo cual, sin lugar a dudas y tratándose de actos de carácter impersonal y abstracto, redunda en beneficio de la colectividad y no de una persona específicamente considerada.
Aunado a lo anterior, no escapa al juicio de la Sala que el referido mecanismo constitucional también tiene como propósito lograr el respeto por la ley como principio fundamental en un Estado de Derecho, en aras de lograr la satisfacción del interés general, lo cual, valga la pena aclarar, como se verá en el caso objeto de estudio, puede garantizarse mediante una única orden judicial de cumplimiento dirigida a la respectiva autoridad pública.”.
De acuerdo con la sentencia transcrita, tratándose de la acción de cumplimiento no es necesaria la identidad del demandante para que se presente la excepción de cosa juzgada. Sobre la identidad de objeto y de causa, se ha pronunciado el H. Consejo de Estado en el sentido de señalar que el primero está relacionado con las pretensiones de la demanda y la segunda con los fundamentos jurídicos3.
En este contexto, la Sala pasará a analizar los elementos que permiten configurar la excepción de cosa juzgada, específicamente los de identidad de pretensiones, fundamentos jurídicos y parte demandada, atendiendo al criterio jurisprudencial del H. Consejo de Estado sobre tales elementos en la acción de cumplimiento y a la regulación del artículo 303 del Código General del Proceso. 3 Sentencias de 4 de septiembre de 2003 y 28 de febrero de 2008, Sección Cuarta, Radicados Nos. 11001-03-27-000-2002-00002-01(13051) y 25000-23-27-000-2000-00751-01(15617), Consejeras Ponentes, Dra. Ligia López Díaz y Dra. María Ínes Ortiz Barbosa. 18 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento Elementos de la excepción de cosa juzgada Acción de cumplimiento con radicado No. 2024-01313 Acción de cumplimiento con radicado No. 2024-1577 Identidad de pretensiones De acuerdo con la demanda, la pretensión consiste en la convocatoria del concurso de méritos para la provisión de empleos de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
De acuerdo con la demanda, la pretensión consiste en la convocatoria del concurso de méritos para la provisión de empleos de carrera de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Identidad de fundamentos jurídicos Los literales c) y e) del artículo 20 de la Ley 1350 de 2009. Artículos 6; 8; 12-2; 15 literales a, b, c, y d; 16; 17; 18,; 20, literales b, c y e; 25; 26; 27; 28; 29; 30; 31; 32; 33; 34; 35; 36; 37; 38; 39; 65; 69 de la Ley 1350 de 2009.
Artículo 276 de la Ley 1450 de 2011. Artículo 3, inciso 2, de la Ley 909 de 2004. Artículo 9 de la Ley 1033 de 2006. Identidad de la parte demandada Registraduría Nacional del Estado Civil Registraduría Nacional del Estado Civil En este contexto, la Sala concluye que, en sus aspectos esenciales, ya se tramitó una demanda de acción de cumplimiento fundada en razones similares a la presente: la que se identifica con el radicado No. 25000234100020240131300.
Por lo tanto, esta Sala concluye que en la presente demanda se configura la excepción de cosa juzgada en relación con la sentencia de segunda instancia del 3 de octubre de 2024, H. Consejo de Estado, Sección Quinta, Consejero Ponente, Dr. Pedro Pablo Vanegas Gil, expediente con radicado No. 250002341000202401313-01. Decisión En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLÁRASE la excepción de cosa juzgada en el presente asunto, con respecto a la sentencia de segunda instancia del 3 de octubre de 2024, H. Consejo de 19 Exp.
No. 250002341000202401577 00 Actor: José Luis Avella Chaparro Medio de Control de Cumplimiento Estado, Sección Quinta, Consejero Ponente, Dr. Pedro Pablo Vanegas Gil, expediente con radicado No. 250002341000202401313-01. En consecuencia, ESTESE a lo resuelto en la sentencia mencionada. SEGUNDO.- RECONOCER PERSONERÍA al abogado Lázaro Ramírez Salazar, identificado con C.C. No. 80.194.682 y T.P. No. 212.498 del C. S. de la J., para representar a la Registraduría Nacional del Estado Civil, en los términos y para los efectos del poder conferido, que se allegó junto con la contestación de la demanda.
TERCERO. - La presente providencia podrá ser impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, en los términos del artículo 26 de la Ley 393 de 1997. CUARTO.- Notifíquese esta decisión de conformidad con lo previsto por el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en Sala. Firmada electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado Firmada electrónicamente Con aclaración de voto CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrada Magistrado La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI por los magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.