REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTA SUBSECCIÓN “A” Bogotá D. C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) MAGISTRADA PONENTE: DRA. GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ EXPEDIENTE No. 11001-33-37-044-2022-00130-01 DEMANDANTE: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: CUOTA DE COMPENSACIÓN MILITAR SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia del 4 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas.
I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA El señor Santiago Ortíz Velandia, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional de Colombia, tendiente a obtener las siguientes, PRETENSIONES PRETENSIONES PRINCIPALES 1. Que se declare la nulidad del oficio del 30 de noviembre de 2020, radicado 202044900214338: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ.JEMGF-COREC-DIRECZONA 15-1.1, mediante el cual la entidad demandada niega la expedición de la libreta militar del señor SANTIAGO ORTIZ VELANDIA al amparo del artículo 1º., de la ley 1961 de 2019 considerando que tiene más de 24 años a la fecha de expedición de la ley y pagando únicamente a título de compensación militar el 15% de un SMLMV.
Es de anotar que el citado oficio corresponde a la respuesta ofrecida por la entidad a la petición formulada por el convocante radicado el día 27 de octubre de 2020. PRETENSIONES CONSECUENCIALES NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 2 El restablecimiento del derecho que se solicita como consecuencia de la declaración de la nulidad del acto administrativo es el siguiente: 2.
Como consecuencia de lo anterior, se declare que mi prohijado tiene derecho a que el Ministerio de Defensa Nacional-Ejercito Nacional de Colombia - Distrito Militar No. 4, identificado con NIT 800.130.632-4, le expida la libreta militar de conformidad con la regla establecida en el artículo 1º., de la ley 1961 de 2019 al tener más de 24 años a la fecha de expedición de la referida ley y pagando únicamente a título de compensación militar el 15% de un SMLMV. 3.
Que, como consecuencia de tal hecho, se expida la libreta militar a favor de mi mandante. 4. Que se condene en costas y agencias en derecho a la demandada.
HECHOS Los hechos que dieron origen a la litis y que interesan al proceso son los siguientes: El demandante es colombiano, y a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1961 de 2019 tenía 27 años de edad. Por lo anterior, el 26 de octubre de 2020 presentó ante la Dirección de Reclutamiento del Distrito Militar No. 4 los documentos requeridos para la expedición de su libreta militar, al amparo del artículo 1º de la mencionada norma, pero los mismos no fueron recibidos, por cuanto no lo cobijaba la ley de amnistía. Por lo anterior, el 27 de octubre de ese mismo año radicó derecho de petición ante la Dirección de Reclutamiento del Distrito Militar No. 4 para que le justificara la negativa respecto de la expedición de la libreta militar.
La solicitud fue resuelta mediante el oficio No. 202044900214338: MDN-COGFM- COEJC-SECEJ.JEMGF-COREC-DIRECZONA15-1.1. del 30 de noviembre de 2020, en el sentido de negar la expedición de la libreta militar en los términos del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019, pues aducen que adicional al requisito de tener más de 24 años debe estar en su sistema en la calidad de infractor, y que no lo está. El día 24 de agosto de 2021, se llevó a cabo la audiencia de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, donde la entidad demandada, decide no conciliar.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La demandante señaló como normas violadas las siguientes: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 3 - Artículo 29 de la Constitución Política. - Artículo 1º de la Ley 1961 de 22019. 1.
Debido proceso Indica que el principio de legalidad hace parte del debido proceso, por consiguiente, para el momento en que elevó la solicitud de la expedición de la libreta militar cumplía con los requisitos del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019, por cuanto, para la fecha en que entró vigencia dicha norma, el actor tenía 24 años. Manifiesta que la citada norma utiliza la conjunción disyuntiva “o” que denota alternativa; en consecuencia, para ser beneficiario de la expedición de la libreta militar bajo el régimen de transición allí contemplado, se debía acreditar alguna de las siguientes circunstancias: (i) estar en condición de infractores, con o sin multas, (ii) tener cualquiera de las características de infractor y cumplir con cualquiera de las causales del artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 o (iv) tener 24 años cumplidos.
Por consiguiente, como el demandante contaba con 24 años al momento en que entró en vigencia la ley 1961 de 2019, cumplía con el requisito para acceder a la ley de amnistía, sin embargo, la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Ejército Nacional-Dirección de Reclutamiento Militar No. 4, no lo quiso reconocer. 2. Alcance de la Ley 1981 (sic) de 2019 – Infracción de las normas en que debía fundarse Reiteró que el artículo 1º de la Ley 1961 de 2019 utilizó la conjunción “o” para enlistar los requisitos para acceder al beneficio allí contemplado, de modo que bastaba con demostrar cualquiera de ellos para que le fuera expedida la libreta militar en el régimen de excepción, sin embargo, el Ejército Nacional – Dirección de Reclutamiento le dio una interpretación errada a dicha disposición y negó la expedición de la libreta militar.
Afirma que, en el oficio demandado, la entidad convocada señala que para efecto de acceder a los beneficios contenidos en la ley 1961 de 2019 se debe cumplir con los siguientes requisitos: “1. tener la calidad de infractor con o sin multa, es decir, que, durante el proceso de definición de la situación militar, ya sea con ley 48 de 1993 o la Ley 1861 de 2017, fue declarado infractor y/o fue sancionado mediante la imposición de multas. 2.
Además de la calidad de infractor con o sin multa, el ciudadano debe demostrar que es mayor de 24 años de edad o encontrarse 12 (SIC) NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 4 de la ley 1861 de 2017” (documento 09 “SubsanaciónDemanda-pdf”, Zip 3, índice 02 SAMAI).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Se opone a las pretensiones de la demanda, por cuanto no ha sido desvirtuada la presunción de legalidad del acto demandado. Indicó que el demandante no logró demostrar que el Comandante del Distrito Militar actúo con desviación de poder, pues la actuación se desarrolló dentro de sus competencias legales y constitucionales.
Por otro lado, manifiesta que el acto administrativo con el que se resuelve desfavorablemente la amnistía para la expedición de la libreta militar del señor Santiago Ortiz Velandia al amparo del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019 se generó con el lleno de los requisitos legales, por lo tanto, tampoco se configuró una falsa motivación. Transcribe el artículo 41 y 42 de la Ley 48 de 1993, relacionado con la denominación de los “infractores” y las sanciones en el régimen del servicio militar obligatorio.
Igualmente, trae a colación las causales de exoneración del servicio contemplado en el artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 y el régimen de transición dispuesto en el artículo 1º de la Ley 1961 de 2019. Afirma que el actor pretende adquirir un beneficio sin contar con las calidades que están exigidas en la ley, por cuanto para acceder a esa amnistía la norma no es excluyente en sus expresiones, se necesita que además de tener la calidad de infractor debe ser mayor de 24 años o encontrarse inmerso en alguna de las causales del artículo 12 de la ley 1861 de 2017.
(documento 15 “CONTESTACIÓNDEMANDA”, Zip 3, índice 02 SAMAI).
3. SENTENCIA APELADA El Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., en sentencia del 4 de abril de 2024, negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Señala que el problema jurídico que debía desatar correspondía a determinar si el acto demandado incurre en nulidad por infracción de las normas en que debería fundarse y vulneración al derecho al debido proceso, y en particular, si la NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 5 administración, al momento de la expedición del acto demandado, interpretó adecuadamente el contenido de la Ley 1961 de 2019.
En primera medida, precisa la naturaleza de la cuota de compensación militar como contribución especial en favor del Tesoro Nacional, los elementos de ésta y la forma en que se debe liquidar, la cual, no podrá exceder los 40 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Pone de presente las personas exoneradas del pago de esta compensación, de acuerdo con el artículo 26 de la Ley 1861 de 2017.
Posteriormente, indica que, en criterio del demandante, el acto demandado incurrió en una falsa motivación e interpretación errada del artículo 1 de la Ley 1961 de 2019, pues allí el Ejército Nacional estableció requisitos adicionales que la norma no contempla, habida consideración que exige además de tener los 24 años cumplidos, demostrar la calidad de infractor con o sin multa, cuando de la lectura de la norma debe entenderse que el interesado que cumpla con cualquiera de las anteriores condiciones podrá acceder al beneficio allí plasmado.
Pone de presente que, efectivamente la disposición en comento, impone que, para ser favorecidos con la condonación total de las multas, quedar exentos del pago de la cuota de compensación militar y solo cancelar el quince por ciento (15%) de un S.M.L.M.V., por concepto de trámite administrativo de la tarjeta de reservista militar o policial, el interesado debe acreditar: (i) nacionalidad colombiana, residente en el territorio nacional o en el exterior, (ii) tener la calidad de infractor y (iii) cumplir con cualquiera de las causales descritas en el artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 relativa a las causales de exoneración del servicio militar obligatorio, o tener 24 años cumplidos.
Precisa que las condiciones que describe la norma en su parte primera son complementarias y no excluyentes con aquellas que se describen en la parte segunda, en esa medida, quien pretenda acceder a los beneficios que confiere la Ley 1961 de 2019 tendrá que haber sido sancionado previamente a título de multa y también, deberá acreditar alguna de las causales previstas para aquellas personas que alcanzaron la mayoría de edad y señaladas en el artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 o tener cumplidos los 24 años.
En ese sentido, concluye que el demandante no cumplía con las dos condiciones que menciona la norma para la configuración del beneficio de condonación que se señala respecto del descuento en el pago de la cuota de compensación militar, por NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 6 cuanto no obra prueba que acredite que el demandante haya sido sancionado o tenga la calidad de infractor, por lo cual la negativa contenida en el oficio radicado No. 2020449002143381: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COREC-DIREC- ZONA 15-1.1 del 30 de noviembre de 2020 proferido por el Mayor Servio Jiménez Lazo en su calidad de Comandante del Distrito Militar No. 4 de Bogotá, resultaba procedente.
Concluye que el demandante no logró demostrar la configuración de ninguna de las condiciones que define la jurisprudencia para la procedencia de la falsa motivación, habida consideración que el acto administrativo demandado se adoptó con fundamento en hechos probados y no existió la vulneración al debido proceso del actor, por cuanto la respuesta emitida por el Ejército Nacional se efectuó por autoridad competente, con apego a las normas de procedimiento aplicables al caso en concreto, y fue conocido y notificado de forma oportuna, lo que le permitió controvertir las decisiones en ejercicio de su derecho de defensa y contradicción. (documento 47, Zip 3, índice 02 SAMAI).
4. RECURSO DE APELACIÓN El demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá. En síntesis, sustentó así el recurso de apelación: Arguye que el Juez de primera instancia desconoció el sentido del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019, cuya finalidad era que los colombianos definieran su situación militar de forma rápida, expedita, y sin tener que pagar unas sumas exorbitantes.
Alega que no se entiende el razonamiento efectuado por la entidad demandada y acogida por el a quo, en cuanto a que el actor debía acreditar 24 años de edad y además haber sido sancionado previamente con una multa, para acceder al beneficio del régimen de transición que confiere la Ley 1961 de 2019. Afirma que en la interpretación realizada por el A quo, implica un contrasentido, pues, para acceder al beneficio que otorgaba la ley es imperativo ser infractor, no obstante, el mismo no es aplicable para para aquellas personas que habían cumplido con sus obligaciones legales.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 7 Insistió que el artículo 1º de la Ley 1961 de 2019 utiliza expresamente la conjunción disyuntiva “o” que denota alternativa, por lo cual, en una interpretación exegética de la norma en mención, se desprende que serán beneficiarios del régimen de transición para la expedición de la libreta militar las personas que se encuentren en cualquiera de las circunstancias allí dispuestas.
Alega que no es cierto que se deba tener la condición de infractor para acceder a un beneficio, pues, bastaba con acreditar 24 años al momento de la expedición de la ley (documento 050 RecursoApelación.pdf, Zip 3, índice 02 SAMAI).
5. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA A través de auto del 17 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida el 4 de abril de 2024 por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá (índice 04 de SAMAI).
6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA El Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 153 del C.P.A.C.A., este Tribunal es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 4 de abril de 2024 proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito de Bogotá.
2. PROBLEMA JURÍDICO El debate jurídico se centra en determinar la legalidad del acto acusado y particularmente, conforme los argumentos de apelación formulados por la parte demandante, establecer si existió una indebida interpretación del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019 y si el señor Santiago Ortiz Velandia cumplía los requisitos allí establecidos para acceder al régimen de amnistía que le permitía pagar el quince NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 8 por ciento (15%) de un S.M.L.M.V., por concepto de trámite administrativo de la tarjeta de reservista militar o policial. 3.
HECHOS PROBADOS Para resolver el problema jurídico planteado se encuentran acreditados a proceso los siguientes hechos: 1. Según el registro civil de nacimiento No. 92082550781 de la Notaría Cuarenta y Uno de Bogotá, el señor Santiago Ortiz Velandia nació el 25 de agosto de 19921. 2. La situación militar del demandante es “EN LIQUIDACIÓN NO LIQUIDADO”, de acuerdo con la constancia No. 040 MDN-CGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COREC- ZONA15 del 20 de enero de 2020, suscrita por el Mayor Servio Fernando Jiménez Lasso2. 3.
Mediante derecho de petición del 27 de octubre de 20203, el demandante, a través de apoderado judicial, solicitó: “(…) que, a mi mandante, el señor Santiago Ortiz Velandia, identificado con la cédula de ciudadanía número 1.136.884.456 se le cobije el beneficio de la amnistía que establece el artículo 1º de la Ley 1981 de 2019” 3.
Mediante oficio No. 2020449002143381: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF- COREC-DIREC-ZONA15-1.1 del 30 de noviembre de 2020, el Distrito Militar No. 04 – Ejército Nacional, negó la petición del demandante, por cuanto no cumplía con la totalidad de los requisitos contemplados en el numeral 1º de la Ley 1961 de 2019.4 Visto lo anterior, corresponde resolver el problema jurídico propuesto, y en ese sentido, determinar si existió una indebida interpretación del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019, como lo alega el demandante.
Para resolver, se observa que el Juzgado estableció que el acto demandado no incurrió en los vicios de nulidad invocados en la demanda, por cuanto, la interpretación del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019 permite establecer que los requisitos allí contemplados son complementarios, de manera que, para acceder al beneficio de la amnistía, no es suficiente con acreditar la edad de 24 años al 1 Fl. 26, documento “09SUBSANACIÓNDEMANDA.dpf”, Zip 3, índice 02 SAMAI. 2 Fl. 42, documento “09SUBSANACIÓNDEMANDA.dpf”, Zip 3, índice 02 SAMAI. 3 Fls. 33 -38, documento “09SUBSANACIÓNDEMANDA.dpf”, Zip 3, índice 02 SAMAI. 4 fls. 11, documento “38AntecedentesAdministrativos”, Zip 3, índice 02 SAMAI.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 9 momento de su entrada en vigencia, sino que, además, se debía demostrar la condición de infractor. A esa decisión se opone el demandante, porque, en su sentir, el a quo avaló la interpretación errada de la norma que efectúo el Distrito Militar No. 4, habida consideración que, de la lectura de los requisitos contemplados en el numeral 1º ejusdem, se desprende que el legislador utilizó la conjunción “o”, por lo que, era suficiente demostrar cualquiera de las condiciones allí descritas.
En esos términos, esta Subsección debe verificar si los requisitos contemplados en la precitada norma son excluyentes, o si, por el contrario, como lo indicó la entidad demandada y lo verificó el Juez de primer grado, se trata de condiciones complementarias. En primer lugar, debe tenerse en consideración que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de Ley 1184 de 2008, modificado por el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017, la cuota de compensación militar es una contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual que debe pagar al Tesoro Nacional el inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado.
En ese sentido, la Corte al analizar la naturaleza jurídica de esta contribución, en la sentencia C-600 de 2015 sostuvo lo siguiente: “La cuota de compensación militar constituye una prestación dirigida a restablecer el principio de igualdad en las cargas públicas, que se vería afectado si no se dispusiera de medida alguna tendiente a compensar la asimetría que, desde el punto de vista de la distribución de dichas cargas, se presentaría entre los varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados a comprometer su tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a la disciplina castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales mientras cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber sido clasificados, quedan librados de tales cargas.
Si bien la cuestión relativa a la naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar ha sido objeto de controversia, la jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que ella pertenece al género de los tributos, señalando que se trata de un tipo especial de contribución fiscal. (…) Con fundamento en este criterio, en la sentencia C-621 de 2007 (…) declaró inexequible, por desconocimiento del principio de legalidad de los tributos, una expresión del artículo 22 de la Ley 48 de 1993 que defería al gobierno la regulación del valor y condiciones de recaudo de la cuota de compensación militar.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 10 Sin necesidad de ahondar en el tema, por no ser el eje de la controversia, en cuanto a los elementos de este tributo, la precitada norma5 indica que el sujeto activo es el Tesoro Nacional – Ministerio de Defensa Nacional, Fondo de Defensa Nacional.
Por su parte, el varón mayor de 18 años que no ingrese a filas y sea clasificado, constituye el sujeto pasivo de dicha contribución. El hecho generador, lo constituye “la decisión de la autoridad de reclutamiento de no llamar a filas a quien, estando en principio obligado a prestar el servicio militar, no es incorporado por existir una causal de exención, inhabilidad o falta de cupo”6.
La base gravable está constituida, por la sumatoria de los siguientes valores: del promedio del Ingreso Base de Cotización (IBC) reportado en la Plantilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) en los últimos dos años o fracción, y la sumatoria del patrimonio líquido del padre y la madre del interesado, o de quienes se dependa, de acuerdo a lo reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior.
En el evento que no dependa económicamente de su grupo familiar o de un tercero, la base gravable de esta contribución estará constituida por el IBC reportado en la PILA en los últimos dos años o fracción y, el patrimonio líquido del interesado reportado en la declaración de renta del año inmediatamente anterior. Ahora bien, en lo que respecta al litigio, la Ley 1961 de 2019 estableció un régimen de transición y, dictó otras disposiciones relacionadas con la amnistía a colombianos que no habían definido su situación militar.
Puntualmente, el artículo 1º de esta norma indicaba lo siguiente: “Los colombianos que a la entrada en vigencia de la presente ley y durante los 18 meses siguientes estuvieran en condición de infractores, con o sin multas, o que tengan cualquiera de las características de infractor, y que cumplan con cualquiera de las causales del artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 o tengan 24 años cumplidos, serán beneficiados con la condonación total -de las multas, quedarán exentos del pago de la cuota de compensación militar y solo cancelarán el quince por ciento (15%) de un smlmv por concepto de trámite administrativo de la tarjeta de reservista militar o policial.” (Resaltado por la Sala) En el presente asunto, se evidencia que el señor Santiago Ortiz Velandia solicitó el beneficio consagrado en la norma transcrita7, petición que fue resuelta negativamente mediante el oficio No. 2020449002143381: MDN-COGFM-COEJC- SECEJ-JEMGF-COREC-DIREC-ZONA 15-1.1 de 30 de noviembre de 2020, en la 5 Artículo 1° de Ley 1184 de 2008, modificado por el artículo 27 de la Ley 1861 de 2017 6 Corte Constitucional, Sentencia C-388 del 27 de julio de 2016. 7 Fls. 33 -38, documento “09SUBSANACIÓNDEMANDA.dpf”, Zip 3, índice 02 SAMAI.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 11 que el Mayor Servio Jiménez Lazo en su calidad de Comandante del Distrito Militar No. 4 de Bogotá le manifestó que para el cumplimiento y aplicación del régimen de transición dispuesto en la Ley 1961 de 2019, además da la calidad de infractor con o sin multa, el ciudadano debía demostrar que se encontraba inmerso en una de las causales de exoneración dispuestas en el artículo 12 de la ley 1861 de 2017 o ser mayor de 24 años, y en el caso del actor a pesar de que cumple con la condición de la edad, no ostenta la calidad de infractor en el proceso de definición de la situación militar, como se observa a continuación8: La decisión adoptada por la entidad demandada, efectivamente comporta un acto administrativo objeto de control jurisdiccional y, por consiguiente, es procedente su estudio a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como lo ha señalado el Consejo de Estado: “En este orden de ideas, se observa que lo pretendido por la parte accionante es que con fundamento en la norma que se dice incumplida, se le expida la libreta militar exenta del pago de la cuota de compensación militar y sólo cancelar lo correspondiente al trámite administrativo, solicitud que fue negada por el oficio No. 564 MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COREC-DIREC-ZONA 15-1- 10 del 18 de octubre de 2019, decisión que constituye un acto administrativo susceptible de demanda de nulidad, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de conformidad con lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, (…)”9 Ahora bien, como se indicó en precedencia, la controversia planteada se enmarca en un análisis de hermenéutica jurídica que permita establecer el sentido del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019, y de esta forma, determinar si la entidad demandada incurrió en los vicios de nulidad, al exigir además de la edad de 24 años, la condición de infractor, para beneficiarse con la exención del pago de la cuota de 8 Fls.28-32, documento “09SUBSANACIÓNDEMANDA.dpf”, Zip 3, índice 02 SAMAI. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia Nº 25000-23-41-000-2020-00308-01 del 24 de septiembre de 2020.
C.P. Dra. Rocío Araújo Oñate. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 12 compensación militar y solo pagar el quince por ciento (15%) de un smlmv, por concepto de trámite administrativo de la tarjeta de reservista militar o policial.
Respecto de los sistemas de interpretación, los artículos 25 a 32 del Código Civil, prevén los siguientes: (i) la interpretación con autoridad, hecha por el legislador para determinar el sentido de una ley oscura; (ii) la doctrinal, hecha por los jueces y funcionarios públicos en busca de su verdadero objeto; (iii) la gramatical, que impone aplicar las normas en su tenor literal cuando éste sea claro;
(iv) la teleológica o finalista, basada en la identificación de la intención que tuvo el legislador para establecer el texto legal o, lo que es lo mismo, el espíritu que éste tiene; (v) la histórica, que remite al intérprete a los antecedentes de la ley para establecer su significado; (vi) la interpretación por contexto, al cual se recurre para ilustrar el sentido de la norma en términos de correspondencia y armonía;
(vii) la sistemática, que no concibe a la norma como un mandato aislado, sino perteneciente a un sistema jurídico normativo coherente y motivado por un cometido específico, de modo que el sentido de la ley lo determinan los principios de ese sistema y el alcance de las demás normas que lo integran y que se relacionan con la norma interpretada y (viii) la interpretación sobre la extensión de una norma, que prohíbe tener en cuenta lo favorable y odioso de una disposición para ampliar o restringir su aplicación. En el presente caso, el examen de la norma se efectuará desde los métodos de interpretación gramatical, teleológico e histórico, por ser los que la parte involucra en relación con el cargo de apelación propuesto.
Sobre el particular, artículo 27 del Código Civil dispone lo siguiente: “Artículo 27. Interpretación gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu. Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento.” El inciso primero de la norma transcrita establece un método de interpretación rígido y restrictivo, que se basa exclusivamente en la literalidad de la ley, sin considerar el contexto en el que se encuentra ni el fin que persigue, y que se condiciona a que el sentido de la ley sea “claro”, es decir, inteligible, fácil de comprender, perceptible y distinguible, esto es, un texto del que no queden dudas ni incertidumbres.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 13 Sobre el particular, vale la pena traer a colación lo señalado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que en sentencia 19950 del 12 de octubre de 201710, indicó: “Sin embargo, puede ocurrir que las palabras de la ley sean claras, pero el sentido de la norma no, por carecer de armonía con el resto de la normativa relacionada, conducir a conclusiones contrarias a la razón o no alcanzarse a descubrir el motivo de la regulación. Si el sentido no es claro, la norma pasa a considerarse “oscura”, es decir, confusa, incierta y poco inteligible, según la semántica correspondiente.
En esos casos, se puede consultar el espíritu o la intención de la norma, ya sea a través de su propio texto, si éste los manifiesta, o de sus antecedentes históricos. Así pues, ante apartes normativos oscuros o contradictorios, cobran aplicación tanto el método teleológico, porque debe establecerse la finalidad que motivó la expedición de la norma, como el método histórico, pues si ese propósito no está previsto en la misma norma que contiene dichos apartes, deben revisarse los respectivos antecedentes legislativos, como compendio de las razones que la motivaron, de las discusiones sobre la misma y del querer legislativo al momento de expedirla (criterio histórico subjetivo), así como la transformación o evolución de las realidades sociales consideradas para esa expedición, con el fin de actualizar el pensamiento que inspiraría la voluntad legislativa traída a nuestros días (criterio histórico objetivo).
(…) Se tiene entonces que, el ejercicio interpretativo a la luz de las reglas legal, jurisprudencial y doctrinalmente aceptadas, lo determina el texto mismo de la norma, porque las palabras, premisas o redacción que utilice, la pueden revestir de un sentido claro u oscuro y, en esa medida, fijan el método de interpretación que debe aplicársele.” En ese sentido, de la lectura literal de la norma en cuestión, se evidencian que la misma está dividida en dos premisas y una conclusión, como se observa a continuación: Premisas: A. “Los colombianos que a la entrada en vigencia de la presente ley y durante los 18 meses siguientes estuvieran en condición de infractores, con o sin multas, o que tengan cualquiera de las características de infractor”.
B. “Y que cumplan con cualquiera de las causales del artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 o tengan 24 años cumplidos”. Conclusión: C. “Serán beneficiados con la condonación total -de las multas, quedarán exentos del pago de la cuota de compensación militar y solo cancelarán el quince por ciento (15%) de un smlmv por concepto de trámite administrativo de la tarjeta de reservista militar o policial.” 10 C.P. CDra. Stella Jeannette Carvajal Basto.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 14 Así las cosas, contrario a lo afirmado por el apelante único, para diferenciar cada una de las premisas el legislador utilizó la conjunción copulativa “y” cuyo objeto es combinar varios elementos de la misma oración para darles un significado11, es decir, forma conjuntos cuyos elementos se suman12.
Por consiguiente, como lo señaló el A quo se trata de requisitos complementarios, en consecuencia, no era suficiente con acreditar alguno de los supuestos allí descritos para acceder al beneficio, sino que, el interesado debía demostrar que estaba incurso en las dos exigencias que estableció la Ley. No se desconoce que, la redacción de la norma utiliza la conjunción disyuntiva “o”, pero lo hace para otorgar dos posibilidades al interior de cada premisa, es decir, el ciudadano que quisiera ingresar al régimen de transición y amnistía; para la premisa A, debía: (i) tener la condición de infractor, con o sin multas, o (ii) tener cualquiera de las características de infractor, y, para la premisa B, era menester acreditar: (i) cualquiera de las causales de exoneración del artículo 12 de la Ley 1861 de 2017 o (ii) la edad de 24 años cumplidos a la vigencia de la ley.
Ahora bien, aunque el artículo 1º de la Ley de la Ley 1961 de 2019 no es una norma oscura, para ratificar la tesis que sostiene esta Sala, corresponde efectuar una análisis teleológico e histórico, de manera que se desentrañe el espíritu de la norma y específicamente, si la intención del legislador era que los interesados cumplieran con cualquiera de los requisitos allí contemplados, o si por el contrario, el beneficio estaba encaminado a los “infractores” que cumplieran con las demás exigencias.
Para el efecto, se pone de presente que la norma en análisis fue presentada como el proyecto de Ley No. 166 de 2018 en Cámara y 239 de 2019 en Senado. De acuerdo con lo consignando en la Gaceta del Congreso No. 332 del 29 de mayo de 2018, este proyecto de ley contenía la siguiente exposición de motivos: “El proyecto de ley que se presenta a consideración del honorable Congreso de la república busca extender los beneficios del régimen de transición establecido en la Ley 1861 de 2017, mejor conocido como amnistía a remisos, por doce meses a partir de la promulgación del presente proyecto como ley de la República.
(…) El artículo de transición tiene como principal objetivo brindar un alivio a los ciudadanos que en la actualidad se encuentran sin definir su situación militar, 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 9 de mayo de 2020. Expediente 11001-03-15-000-2020-01700-00. C.P. Dr. Jaime Enrique Rodrigúez Navas. 12 https://dle.rae.es/conjunci%C3%B3n NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 15 casi siempre por que el alto costo de las multas acumuladas no les permite dar pronta solución al tema, lo que se convierte en un círculo vicioso debido a que el ciudadano necesita la solución a su situación militar para acceder a mejor empleo, pero el alto costo de la sanción no le permite hacerlo.
El organismo de reclutamiento adelanta campañas en las cuales beneficia a los remisos, y estas tienen el mismo objetivo que el artículo de la presente ley, por lo que no va en contra de las iniciativas que a la fecha han venido implementando las fuerzas militares y de policía en el tema.” Como se observa, la finalidad inicial de la norma era extender el régimen de transición contemplado en el artículo 76 de la Ley 1861 de 2017, el cual correspondía a una amnistía para aquellos ciudadanos en condición de remisos, esto es, que ostentaran una condición de infractor, de acuerdo con lo normado en el literal c del artículo 46 ejusdem13.
El inciso primero de la disposición en cita indicaba que: “[l]os colombianos que a la entrada en vigencia de la presente ley y durante los 12 meses siguientes, estuvieran en condición de remisos y cumplieran con cualquiera de las causales del artículo 12 de la presente ley o por tener 24 años cumplidos, serán beneficiados con la condonación total de las multas, quedarán exentos del pago de la cuota de compensación militar y solo cancelarán el quince (15%) por ciento de un SMLMV por concepto de trámite administrativo de la tarjeta de reservista Militar o Policial.” En esta medida, la norma que antecedió al proyecto de ley contemplaba igualmente dos requisitos puntuales para acceder al beneficio: (i) ser remiso, que se traduce en la condición de infractor y (ii) cumplir cualquiera de las causales de exoneración o acreditar 24 años.
De otro lado, se evidencia que en el informe de ponencia del segundo debate en plenaria se presentó un pliego de modificaciones al proyecto de ley, en el cual se indicó lo siguiente: “Durante el debate que la Comisión Segunda le hiciere al proyecto de ley, se propuso cambiar en el artículo primero la letra Y por la Letra O, de manera que se consignara en el texto la expresión “ que tengan cualquiera de las 13 “ARTÍCULO 46.
De las infracciones y sanciones. Serán infracciones a la presente ley las conductas que a continuación se enumeran y tendrán la sanción que en cada caso se indica, así: (…) c. No presentarse a concentración en la fecha, hora, y lugar indicado por las autoridades de Reclutamiento, tendrá una multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, por cada año de retardo o fracción en que no se presente, sin que sobrepase el valor correspondiente a los cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Los remisos podrán ser notificados e informados de su condición y el procedimiento que debe cumplir para continuar con el proceso de definición de la situación militar. El remiso que sea incorporado al servicio militar quedará exento de pagar dicha multa.” NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 16 características de infractor, O que cumplan con cualquiera de las causales del artículo 12 de la Ley 1861 de 2017…”.
El propósito de dicha modificación, como se expuso en la ponencia y durante las intervenciones en la Comisión, era que las personas que cumplieran con las causales del artículo 12 de la Ley 1861 no tuvieran que incurrir en infracciones para poder ser objeto de la amnistía, toda vez que ello sería contradictorio e incentivaría a que aquellas personas que por mandato de la ley están exentas de prestar el servicio militar, tuvieran que incurrir en la categoría de infractor o remiso para poder acceder a los beneficios a que tienen derecho.
Sin embargo, durante la discusión se presentó por parte del Representante Luis Emilio Tovar una proposición que rescataba la redacción original y cambiaba nuevamente la letra O por la letra Y. En opinión del Representante Tovar, el cambio propuesto en la ponencia podría generar una interpretación más laxa de la norma que implicaría una disminución sustancial del reclutamiento por parte de personas que sí tienen el deber de prestar servicio militar.
Finalmente, el Representante retiró la proposición y la dejó como una constancia, siendo aprobada la letra O. De cualquier modo, se estudió a profundidad el asunto, y se determinó que la redacción aprobada podría generar una disminución en el reclutamiento en cerca de 15 mil personas, lo cual sería muy inconveniente para las Fuerzas Militares y de Policía y para la Seguridad Nacional.
Por tal razón, en esta ponencia se rescata la redacción original y se vuelve a consignar la letra Y en el artículo primero del proyecto de ley."14 En ese sentido, no hay discusión respecto de que el legislador tuvo ocasión de estudiar la posibilidad de incorporar en todo el texto analizado la conjunción disyuntiva “o”, de manera que el ciudadano que cumpliera con cualquiera de las exigencias allí establecidas pudiera acceder al beneficio de la amnistía. No obstante, el resultado de los debates generó que el texto finalmente aprobado incluyera la conjunción “y” para denotar que además de la condición de infractor, el interesado debía demostrar que estaba incurso en alguna causal de exoneración o que tenía 24 años.
Por consiguiente, desde el punto de vista teleológico, histórico y gramatical, no cabe duda de que la finalidad del artículo 1º de la Ley 1961 de 2019 es la de imponer dos condiciones complementarias para acceder al beneficio. Todo lo anterior, descarta el argumento de que la conjunción “y” prevista en la disposición analizada, es de carácter facultativo, por cuanto lo que ésta denota, de acuerdo con el contexto y la finalidad de esta norma, es la adición a la condición de infractor, las causales de exoneración (artículo 12 de la Ley 1861 de 2017) o el cumplimiento de la edad exigida (24 años). 14 Gaceta del Congreso 226 del 11 de abril de 2019.
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 17 Así las cosas, resulta evidente que la entidad demandada no incurrió en los vicios de nulidad invocados, pues la negativa contenida en el oficio No. 2020449002143381: MDN-COGFM-COEJC-SECEJ-JEMGF-COREC-DIREC- ZONA 15-1.1 de 30 de noviembre de 2020, tuvo por sustento la correcta aplicación e interpretación de los requisitos contemplados en el artículo 1º de la Ley 1961 de 2019, en tanto que el actor no demostró la calidad de infractor.
Nótese que de acuerdo con la constancia No. 040 MDN-CGFM-COEJC-SECEJ- JEMGF-COREC-ZONA15 del 20 de enero de 2020, la situación militar del demandante es “EN LIQUIDACIÓN NO LIQUIDADO”15. Por todo lo anterior, no prospera el cargo de apelación y se confirmará la sentencia del 4 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá. Respecto de la condena en costas, en aplicación de la posición jurisprudencial del Consejo de Estado16, de conformidad con las reglas previstas en los numerales 1° y 8° del artículo 365 del CGP, y el artículo 188 del C.P.A.C.A., que prevén la condena en costas a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación siempre que aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, la Sala verifica que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas a cargo de la parte demandante, por lo que no se le condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta – Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de abril de 2024, proferida por el Juzgado Cuarenta y Cuatro (44) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. 15 Fl. 42, documento “09SUBSANACIÓNDEMANDA.dpf”, Zip 3, índice 02 SAMAI. 16 Sentencia del 6 de julio de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente No. 25000-23-37-000-2012-00174-01, y sentencia del 30 de agosto de 2016 del Consejo de Estado – Sección Cuarta, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente No. 050012333000201200490-01 [20508].
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 18 TERCERO: NOTIFICAR la presente providencia en los términos previstos en el artículo 203 del CPACA a los siguientes buzones electrónicos: - A la parte demandante, que se encuentra representada en este proceso por el abogado Andrés Chacón Velásquez, a los correos ellexsas@gmail.com, ortizmonsalvaro@yahoo.com, andreschaconvelasquez@gmail.com y ellexabogados@gmail.com - A la parte demandada, que se encuentra representada en este proceso por la abogada Angie Paola Espitia Walteros, a los correos angie.espitia@mindefensa.gov.co, angie.espitia29@gmail.com y notificaciones.bogota@mindefensa.gov.co. - A la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co CUARTO: REMITIR copia de esta providencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al correo notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co, en virtud de lo previsto en el inciso final del artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021.
QUINTO: Se informa que, para la radicación de los memoriales a los que haya lugar deberá utilizarse la ventanilla virtual https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8087/ SEXTO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: El proyecto de esta providencia fue estudiado y aprobado en sesión virtual de la fecha. LOS MAGISTRADOS Firmado Electrónicamente GLORIA ISABEL CÁCERES MARTÍNEZ Firmado Electrónicamente AMPARO NAVARRO LÓPEZ Firmado Electrónicamente LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma de dicha Corporación denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Expediente: 11001-33-37-044-2022-00130-01 Demandante: SANTIAGO ORTÍZ VELANDIA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL DE COLOMBIA. 19 conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA., y el artículo 62 de la Ley 2430 de 2024, que modificó el artículo 122 de la Ley 270 de 1996.