Sentencia — Tribunal Administrativo de Cundinamarca

República de Colombia Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección F Magistrada: Dra. Patricia Salamanca Gallo Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Demandante: Myriam Guzmán De Mena Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Expediente: 110013335029-2021-00207-02 Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la Entidad demandada en contra la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2023 (archivo 53 expediente digital), por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que condenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar a la demandante la sustitución de la pensión gracia, en calidad de cónyuge supérstite del causante; y se abstuvo de condenar en costas.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, la señora Myriam Guzmán De Mena, a través de apoderado judicial, solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 029501 del 18 de diciembre de 2020, RDP 007032 del 17 de marzo de 2021 y RDP 007323 del 19 de marzo del mismo año, por medio de las cuales la Entidad demandada negó el reconocimiento de la sustitución pensional, resolvió desfavorablemente los recursos de reposición y apelación interpuestos contra dicha decisión. A título de restablecimiento del derecho, pide: i) se sustituya a favor de la demandante, la pensión gracia que devengaba el señor Francisco José Mena Córdoba (q.e.p.d.), en calidad de cónyuge supérstite, a partir del 29 de noviembre de 2020, fecha de fallecimiento del pensionado; ii) la actualización del retroactivo Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 2 pensional conforme al artículo 187 del CPACA; iii) el pago de los intereses moratorios contenidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iv) se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y v) pagar las costas y agencias en derecho. 2.

Hechos El apoderado de la parte actora refiere que la demandante contrajo matrimonio católico con el causante el 5 de julio de 1978 y tuvieron dos hijos que actualmente son mayores de 25 años de edad. Manifiesta que la extinta CAJANAL reconoció pensión gracia al causante, a través de la Resolución No. 6627 del 08 de agosto de 1988, por su condición de docente; prestación que fue reliquidada, a través de Resoluciones Nos. 3334 del 23 de abril de 1990 y 4669 del 07 de marzo de 2001.

Expone que, el 5 de diciembre de 2018, se profirió sentencia de interdicción por enfermedad mental del causante y se designó como curadora a la demandante. Señala que por Resolución No. 2767 del 05 de junio de 2012, se ordenó el pago de las mesadas pensionales a la demandante, en calidad de curadora del pensionado. Menciona que debido al estado de salud del causante fue internado en un hogar geriátrico desde el año 2017, hasta el 29 de noviembre de 2020, fecha en que fallece.

Enfatiza que la accionante no desamparó a su esposo, dado que “continuó velando por su seguridad y su comodidad, administrando sus pensiones, para pagar la estadía y suministrar los elementos básicos de aseo, salud o similares y para la propia subsistencia de la cónyuge actora. Verificando que no le faltara nada en el hogar geriátrico, haciendo seguimiento y visitas, como lo haría cualquier pareja atenta de su cónyuge con problemas mentales”.

Indica que, el 7 de diciembre de 2020, la demandante solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) el reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia por el fallecimiento de su esposo. Precisa que la petición fue negada, mediante Resolución No. RDP 029501 del 18 de diciembre de 2020, con fundamento en que, supuestamente, el de cujus no cumplía con los requisitos para gozar la pensión gracia. Sostiene que “[p]remisa esta última que hoy en día en efecto es cierta, pero Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 3 que al momento del reconocimiento pensional de mi mandante y su primera reliquidación ni siquiera existía”.

Afirma que interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la decisión anterior, los cuales se resolvieron a través de las Resoluciones Nos. RDP 007032 del 17 de marzo de 2021 y RDP 007323 del 19 de marzo del mismo año, confirmando el acto objeto de censura, “indicando que mi mandante SUPUESTAMENTE no convivió con el causante por cuanto este se encontraba en un hogar geriátrico”. 3.

Normas violadas y concepto de la violación Señala como vulnerados los artículos 2, 6, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1 a 5 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 10, 2508, 2510, 2517 del Código Civil; 4 de la Ley 4 de 1966; 5 del Decreto 1743 de 1966; 3 del Decreto 2277 de 1978; 178 del Decreto 1 de 1984; 1 de la Ley 3 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 5 de la Ley 57 de 1987; la Ley 91 de 1989; los artículos 47 y 279 de la Ley 100 de 1993; la Ley 115 de 1994; el Decreto 407 de 1994; la Ley 715 de 2001; y los artículos 1, 4, 5, 24 y 25 de la Ley 2055 de 2020. 3.1.

Origen de la pensión gracia del causante. Precisa que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, prevé que los educadores vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tendrán derecho a la pensión gracia una vez reúnan los requisitos de ley; disposición aplicable al causante debido a que se vinculó como docente nacionalizado en el año 1973.

Aspecto que fue objeto de pronunciamiento por el Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 22 de enero de 2015, en la que precisó que «la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis (sic), no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional».

Sostiene que de no mediar consentimiento expreso del titular de la prestación de revocar el acto que reconoció el derecho, la Administración debe debatir su legalidad ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que, no puede revocar o Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 4 suspender a motu proprio sus propios actos, por lo que debe seguirse el procedimiento establecido en los artículos 19 y 20 de la Ley 797 de 2003. 3.2.

Derecho de la cónyuge a la sustitución de la pensión. Afirma que el causante causó el derecho a la pensión gracia en el año 1988, la cual fue reliquidada en dos oportunidades sin que CAJANAL evidenciara la ilegalidad o la mala fe del pensionado a devengar la mesada, por lo que la UGPP no puede quebrantar los derechos adquiridos por la demandante, quien tenía una confianza legítima que a la fecha de fallecimiento de su cónyuge se sustituiría a su favor la prestación. Manifiesta que la “sustitución pensional, se materializa cuando el afiliado ya ostenta la condición de pensionado o cumple los requisitos legalmente exigibles para el efecto, de forma que esta no consagra un nuevo derecho del que son titulares los familiares del pensionado, sino que transfiere o sustituye aquel del que este goza”.

Agrega que, la sustitución pensional garantiza el derecho a la seguridad social de los beneficiarios del pensionado que fallece. Expone que no le asiste razón a la Entidad demandada al negar la sustitución de la prestación a favor de la demandante bajo el supuesto que no convivió con el causante durante los 5 años anteriores a su muerte, toda vez que el hecho que el de cujus estuviese internado en un hogar geriátrico no resta validez al vínculo familiar de la pareja de esposos.

Menciona que la UGPP no valoró la situación de interdicción de su cónyuge, y pasó por alto que la demandante era su curadora por lo que se encargaba de su cuidado, situación diferente es que la condición metal que presentó impidió que convivieran bajo el mismo techo. 4. Contestación de la demanda La apoderada judicial de la Entidad se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda (archivo 7 expediente digital), por las siguientes razones: 4.1.

Causante no reunía requisitos para devengar la pensión gracia. Manifiesta que los docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales ostentan el derecho a la pensión gracia, situación que no se presenta respecto de los educadores que ejercieran su labor en Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 5 centros educativos nacionales.

Esgrime que en el expediente pensional del de cujus, se evidencia que desarrolló sus funciones por vinculación nacional, por lo que no tenía derecho a devengar la pensión gracia. 4.2. Demandante no es beneficiaria de sustitución pensional. Añade que, en el presente caso debe darse aplicación a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003, toda vez que era la norma vigente para la fecha que falleció el causante (29 de noviembre de 2020).

Menciona que dicha disposición legal, prevé que la cónyuge supérstite tiene derecho a sustituir la pensión si demuestra la convivencia con el afiliado durante los últimos cinco (5) años a su fallecimiento, requisito que no acreditó la demandante, por lo que no tiene derecho a la prestación que reclama. Indica que la Corte Suprema de Justicia1 ha precisado que “no basta con el vínculo matrimonial para ser beneficiaria de la pensión de sobreviviente, ya que cuando existe separación de hecho de dos personas unidas por el vínculo matrimonial, se puede perder el derecho”.

Propone las excepciones de “inexistencia del derecho reclamado”, “prescripción”, “buena fe”, “no configuración del derecho al pago del I.P.C., ni de indexación o reajuste alguno”; “no procedencia al pago de costas en instituciones administradoras de seguridad social del orden público” y “genérica o innominada”. 5. Trámite de primera instancia. Medida cautelar.

La parte demandante solicitó la suspensión de los actos demandados, a efectos que se reconozca, de forma transitoria, la sustitución de la pensión gracia que devengaba su esposo hasta que se adopte una decisión de fondo. El Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá negó la medida cautelar, mediante providencia del 20 de enero de 2022 (archivo 7 medida cautelar).

Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. En proveído del 17 de noviembre de 2022, se revocó el auto que negó la medida cautelar solicitada; procedió a su decreto, y ordenó a la UGPP: i)“DEJAR SIN EFECTOS las resoluciones RDP 029501 del 18 de diciembre de 2020, RDP 1 CSJ SL, 10 may. 2005, rad. 24445, reiterada en CSJ SL, 22 nov. 2011, rad. 42792, CSJ SL460-2013 y CSJ SL13544-2014 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 6 007032 del 17 de marzo de 2021 y RDP 007323 del 19 de marzo de 2021; que negaron el derecho a sustituir la pensión gracia, en su lugar se reconozca de forma transitoria el derecho, hasta tanto se resuelva de fondo el proceso”, y ii) “el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes - gracia en favor de la demandante, a partir del 31 de diciembre de 2020” (archivo 12 medida cautelar).

La Entidad demandada promovió recurso de apelación contra la decisión anterior, el cual fue concedido ante el Superior, correspondiendo por reparo a la Magistrada Ponente (archivo 17 medida cautelar). En providencia del 18 de julio de 2023, se revocó la medida cautelar decretada, toda vez que el derecho que reclama la demandante no podía ser dirimido en dicha etapa procesal, como quiera que debía analizarse si el causante cumplía los requisitos dispuestos por la ley para el reconocimiento y pago de la pensión gracia; y de ser el caso, establecer si la accionante es beneficiaria de la prestación. Se precisó que, en “cuanto al perjuicio irremediable alegado porque la demandante es un adulto mayor que no cuenta con los recursos económicos para costear su subsistencia, advierte la Sala que la sola edad no es un criterio suficiente para tener por acreditado dicho perjuicio y es claro que en este caso no se aportó prueba de la carencia de recursos de la accionante, por el contrario, verificado el Sistema Integral de Información de la Protección Social (SISPRO) -Registro Único de Afiliados (RUAF) se reporta que a la demandante en el año 2008 le fue reconocida pensión de jubilación por parte del FOMAG, y en el año 2021 este mismo Fondo le reconoció pensión de sobrevivencia “vitalicia riesgo común”».

La parte demandante solicitó la adición de la providencia anterior, a efectos que se emitiera pronunciamiento respecto a los dineros que de buena fe devengó la demandante durante el tiempo que estuvo vigente la medida cautelar decretada por el Juez de primera instancia. En auto del 12 de septiembre de 2023, se adicionó el auto que revocó la cautela (archivo 22 medida cautelar), en los siguientes términos: «PRIMERO: ADICIONAR el numeral primero de la parte resolutiva del auto 18 de julio de 2023, así: “ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP que se ABSTENGA de solicitarle a la actora la devolución de lo percibido por concepto de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, durante el tiempo que estuvo vigente la medida cautelar decretada en este asunto.

La determinación en torno a la devolución de los dineros recibidos por la demandante por concepto de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 7 durante el tiempo que estuvo vigente la medida cautelar decretada en el auto apelado, se efectuará en el fallo que resuelva el proceso de la referencia”». 6.

La sentencia recurrida El Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en sentencia del 4 de septiembre de 2023, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; y condenó a la Entidad demandada a sustituir a la demandante la pensión gracia que devengaba su cónyuge; y se abstuvo de condenar en costas.

El a quo indica que en el plenario está demostrado que en los actos administrativos demandados se indica que “el causante no cumplía con los requisitos para obtener la pensión gracia; frente a lo cual este Despacho comparte las apreciaciones de la parte actora cuando señala que la demandada está desconociendo un derecho que ella misma reconoció y que, si en su momento consideraba que no existía razón jurídica para disfrutar de la prestación ha debido agotar el procedimiento previsto para la revocatoria directa del acto que ella misma profirió y de no contar con la autorización del señor FRANCISCO JOSÉ MENA CÓRDOBA demandar su propio acto en nulidad y restablecimiento del derecho ejercida en lesividad y no, tal como lo reprocha la parte actora, esperar a que la hoy demandante, reclamara lo que corresponde a la sustitución pensional para argumentar que a quien ella le reconoció la prestación no reunía requisitos”.

Afirma que el Consejo de Estado en sentencia de unificación proferida el 11 de agosto de 20222, estableció que la norma que debe aplicarse para definir el derecho a la sustitución de la pensión gracia es la que se encontraba vigente para la fecha de fallecimiento del causante. Sostiene que debido a que el pensionado murió el 29 de noviembre de 2020, debe darse aplicación a la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003.

Expone que el artículo 47 de la referida norma, preceptúa que la cónyuge supérstite tiene derecho a la sustitución de la pensión si demuestra que convivió con el titular de la prestación durante 5 años anteriores a su fallecimiento. Señala que la Corte Constitucional en sentencia SU-108 de 2020, precisó que dicho requisito se cumple, aunque la pareja no viva bajo el mismo techo si existe una causa que justifique la separación de cuerpos. 2 SUJ -029- CE-S2 de 2022 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 8 Enfatiza que “si bien los esposos no se encontraron viviendo físicamente desde el año 2014 en la casa que los dos compartieron hasta entonces; lo fue por una justa causa, toda vez que se demostró que por la propia seguridad del causante y de quienes lo rodearan debía estar bajo supervisión las 24 horas del día, necesitando ayuda especializada para realizar todas las actividades de la vida diaria, desde su aseo personal; darle el alimento, uso de pañales, ejercicios, terapias y lo que se considera aún más relevante, porque se probó que el causante, en razón de su patología era agresivo y tenía alucinaciones que, ponían en riesgo su integridad física; además, por su situación mental y la citada agresividad, a la demandante no le era posible encargarse de su cuidado, por lo que en acatamiento de recomendaciones médicas buscó un hogar geriátrico para que se le brindara el cuidado especializado y constante que requería”.

Indica que las pruebas documentales y testimoniales demuestran que la demandante tenía su domicilio en un lugar cercano al hogar geriátrico donde estaba internado su esposo, por lo que podía caminar a visitarlo diariamente o día de por medio, lo que demuestra que no lo abandonó. Agrega que se encuentra justificada la separación de cuerpos entre la pareja de esposos, de forma que no se desvirtuó la convivencia de 5 años que exige la norma para la sustitución pensional a favor de la accionante. 7.

Recurso de apelación La apoderada de la Entidad demandada solicita se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que los actos administrativos demandados no adolecen de nulidad, dado que la demandante no tiene derecho al reconocimiento de la sustitución pensional (archivo 55 expediente digital). Explica que la pensión gracia está destinada a los docentes territoriales y nacionalizados que cumplieron los requisitos contenidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, tal como lo estableció la Ley 91 de 1980.

Argumenta que los medios probatorios aportados al expediente demuestran que el causante laboró como docente, así: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 9 Destaca que el tiempo que el causante ejerció su labor al servicio del Ministerio de Educación Nacional, esto es, el periodo comprendido entre el 18 de enero de 1968 y el 27 de julio de 1987, ostentó vinculación Nacional, razón por la cual no es procedente el reconocimiento y pago de la sustitución pensional que reclama la demandante, toda vez que el de cujus no cumplió los requisitos para devengar la pensión gracia, pues los tiempos nacionales no pueden computarse y al descontar el referido lapso, no acredita 20 años de labor.

Indica que para resolver la controversia debe tenerse en cuenta la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018, en la cual se estableció que “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”3. 8.

Trámite en segunda instancia: Recibido el expediente proveniente del Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y previa sustentación de los recursos, se admitieron y se ordenó notificar al Ministerio Público en forma personal (archivo 5 expediente digital samai). No se ordenó traslado de alegatos en los términos del artículo 247 numeral 5 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, como quiera que las partes no solicitaron pruebas en esta instancia. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Surtido el trámite de segunda instancia y sin que se observe vicio de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a adoptar la decisión que en derecho corresponda de la siguiente manera. 1. Cuestión previa Antes de emprender el análisis del fondo del asunto, se hace necesario decantar que, así como la demanda es el marco de juzgamiento, de igual forma el 3 Sentencia de unificación 25000-23-42-000-2013-04683-01 de fecha (21) de junio de 2018 Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 10 recurso de apelación determina los límites del pronunciamiento de segunda instancia, razón por la cual el estudio se circunscribirá a los motivos expuestos por la parte demandada en su escrito de impugnación respecto al justo título de la pensión gracia que devengó el de cujus en calidad de docente oficial, toda vez que no se controvierte que la demandante se encuentre en el orden de beneficiarios del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003. 2.

Problema jurídico. El presente asunto se contrae a establecer: i) si contrario a lo determinado por el a quo, la pensión gracia que devengó el causante no deviene de un justo título, por lo que la demandante en calidad de cónyuge supérstite no tiene derecho a sustituir la prestación. En el evento que se determine que no es procedente sustituir la prestación, se analizará ii) si la demandante debe devolver lo percibido durante el tiempo que estuvo vigente la medida cautelar decretada por el Juez de primera instancia, que ordenó el reconocimiento y pago provisional de la sustitución de la pensión. Para desatar la inconformidad previamente citada, la Sala abordará el fondo del asunto de la siguiente manera: 2.1.

Expectativas legítimas del derecho a la sustitución de la pensión. Los beneficiarios no gozan de un derecho adquirido a sustituir la prestación. La Corte Constitucional en sentencia C-451 de 2005, precisó que “la sustitución pensional constituye un derecho a gozar de los beneficios de una prestación económica antes percibida por un afiliado o pensionado, sin que implique el reconocimiento del derecho a la pensión sino la legitimación para reemplazar a la persona que venía gozando del mismo” (negrilla fuera del texto).

Criterio reiterado en providencia T-228 de 2023, en la cual destacó que “la sustitución pensional no implica el reconocimiento de una nueva prestación pensional a los beneficiarios, únicamente los legitima para subrogar al causante en el disfrute de la pensión”. La Corte Suprema de Justicia en sentencia 13 de marzo de 2023, destacó que el pensionado que fallece consolidó un derecho que se sustituye a sus beneficiarios en igualdad de condiciones.

Criterio que retomó de una línea jurisprudencial uniforme, así: Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 11 “Frente a este aspecto, debe recordarse lo discutido en proveído CSJ SL, 30 nov. 2010, rad. 41137, reiterado en CSJ SL, 19 jul. 2011, rad. 47928, CSJ SL870-2013 y CSJ SL13267-2016 y CSJ SL3840-2021, en el que se indicó: De otro lado, como también lo ha determinado la Corte, en el caso de los pensionados, la pensión de sobrevivientes susceptible de transmisión no configura un derecho nuevo a favor de los beneficiarios, sino un derecho derivado, valga decir, una verdadera “sustitución pensional” del mismo derecho adquirido, que conduce a que no sea de recibo la argumentación de la censura en el sentido de haber nacido, con la muerte del señor […], un derecho diferente sujeto a nuevos condicionamientos” También, esta Corporación en sentencia CSJ SL13267-2016, reiterada en CSJ SL3484- 2018, estableció: Lo anterior lleva a concluir que, en el sub examine, no tiene relevancia jurídica la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01/2005, puesto que quien recibe una sustitución pensional no recibe un derecho ex novo, sino derivado, cuyas condiciones de consolidación, eventual compatibilidad o compartibilidad, e inclusive vocación de transmisibilidad, constituyen elementos arraigados e indisolubles del derecho principal”4 (negrilla fuera de texto).

La Corporación Judicial en sentencia del 6 de diciembre de 2023, reiteró que “se ha dicho que el beneficiario de la sustitución no recibe un derecho nuevo, sino proveniente del causante cuyas condiciones de consolidación, compatibilidad y transmisibilidad, constituyen elementos arraigados e indisolubles del derecho principal (CSJ SL4181-2018, CSJ SL6116- 2017)”5.

De la jurisprudencia en cita, se concluye que los beneficiarios de un pensionado que fallece gozan de una expectativa válida de sustituir la prestación, pues el derecho no cesa con su muerte dado que puede ser extensivo a los destinatarios en el orden establecido en la ley; sin embargo, este derecho no es absoluto si no se adquiere con justo título.

Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 2 de junio de 2022, refirió: “Vale precisar que el respeto y la garantía del derecho adquirido de no ser desconocido depende, además de lo anterior, de que se hubiese obtenido con respeto del ordenamiento jurídico, pues el artículo 58 de la Carta es claro en indicar que deben ser adquiridos «con arreglo a las leyes civiles», lo cual quiere decir que debe existir un justo título por lo que «solo pueden tener la entidad suficiente para ofrecer la garantía que se comenta, los actos que respetan el ordenamiento jurídico».6 (Negrilla fuera de texto). 4 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral – Sala de Descongestión No. 2, sentencia del 13 de marzo de 2023, M. P. Dra. Cecilia Margarita Durán Ujueta, radicación No. 87308, providencia No. SL847-2023. 5 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Laboral – Sala de Descongestión No. 3, sentencia del 6 de diciembre de 2023, M. P. Dr. Jorge Prada Sánchez, radicación No. 91519, providencia No. SL3019-2023. 6 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 25 de junio de 2002. Radicación: 11001-03-15-000-1999-0439-01(S-439). Actor: Yuvanny Annelice Cifuentes Varón. Igual posición se asumió por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 12 En tal sentido, una vez ocurridos todos los supuestos normativos, el derecho se incorpora de manera definitiva en el patrimonio de su titular, lo que significa, a la luz del artículo 58 Superior citado, que no es posible por ninguna persona ni por el Estado desconocerlo, pues está protegido por la propia Constitución. Ello, excepto en los casos en que sea necesario limitar su ejercicio para garantizar principios y valores de mayor valor consagrados en la Constitución Política como la solidaridad y el interés general7”(negrilla fuera del texto)8.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en un caso de similares características al que ocupa la atención de la Sala, donde se atribuía que la Entidad demandada debía iniciar el procedimiento contenido en el artículo 97 del CPACA a efectos de revocar el acto administrativo que reconoció el derecho a un pensionado fallecido, pues a criterio del demandante, tratándose de sustitución pensión, la Administración está limitada a verificar los requisitos del beneficiario y no el origen de la pensión, en sentencia del 20 de octubre de 2022.

Consideró: “A pesar de que el señor…, desde el día 12 de enero de 1992 fecha en que surtió efectos fiscales la pensión de gracia, percibió y disfrutó de la misma sin ningún pronunciamiento de fondo sobre alguna irregularidad o ilegalidad respecto del reconocimiento de dicha pensión, no es óbice para que cuando la accionada se percató de la ilegalidad de este reconocimiento a través de la petición de sobrevivientes al analizar nuevamente el caso, pueda negar el mismo con los argumentos referidos, al sostener que los servicios prestados fueron de carácter nacional, y por ende resolver negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por lo que su actuar corresponde a lo determinado en la ley.

Por lo expuesto la afirmación de la parte demandante relativa a que el pago constante de la pensión gracia durante más de 22 años consolidó un derecho adquirido sobre tal prestación, no resulta adecuada al caso sub judice, puesto que tal como se adujo previamente, aquella figura jurídica no se configura por el paso del tiempo sino por la legalidad de su origen y estructuración siempre y cuando ésta no sea rebatida en vía judicial con un fallo ejecutoriado. 7 Al respeto en la sentencia C-606 de 1992 con ponencia del magistrado Ciro Angarita Barón se expuso o que sigue: «… lo que prima ahora no es el interés patrimonial del individuo, -que por supuesto merece también particular atención-, sino otros valores, principios y derechos que, como la solidaridad, el interés general y la dignidad humana, podrían llegar a verse afectados por una defensa a ultranza de los derechos patrimoniales».

Por otro lado, la sentencia C-491 de 2002 con ponencia del magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra se indicó que «El artículo 58 de la Carta Política de Colombia dispone que el ordenamiento jurídico nacional preservará la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección, común a todo régimen constitucional que reconozca la primacía de los derechos individuales, no es absoluta.

La limitación del ejercicio del derecho de propiedad atiende al reconocimiento de que, según el artículo 95 de la Carta Política, el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución implica responsabilidades, toda vez que las decisiones humanas no repercuten exclusivamente en la órbita personal del individuo, sino que afectan, de manera directa o indirecta, el espectro jurídico de los demás. La explotación de la propiedad privada no admite concesiones absolutas.

Por el contrario, exige la adopción de medidas que tiendan a su integración en la sociedad como elemento crucial del desarrollo». Estas posturas fueron también asumidas en la sentencia C-258 de 2013 con ponencia del magistrado Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de junio de 2022, C.P. Dr. William Hernández Gómez, expediente No. 76001-23-33-000-2015-00116-01 (1014- 2021).

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 13 No comparte la Sala lo relacionado con que el actuar de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP va en contravía del principio constitucional de confianza legítima, el cual otorga al administrado el poder de exigir una protección jurídica de sus expectativas legítimas, cuando al tener razones objetivas para confiar en la estabilidad de la situación jurídica preexistente, la alteración repentina de las mismas sin haber proporcionado el tiempo y los mecanismos necesarios para su adaptación a la nueva situación, desencadena una alteración grave de sus condiciones económicas y patrimoniales, ya que las expectativas que se protegen son las legales y no las provenientes del abuso del derecho” 9 (negrilla fuera del texto).

La Corporación concluyó que resulta desproporcionado exigirle a la Administración que solamente estudie los requisitos de transmisibilidad de la prestación, por cuanto, con la reclamación administrativa de sustitución pensional puede determinar si el derecho a la prestación deviene de un justo título, y de no ser el caso, negar el reconocimiento a quien atribuye ser el beneficiario del causante.

Sostuvo: “La administración cuenta con la posibilidad de realizar un nuevo análisis respecto del acto administrativo creador del derecho y cuando considere que el mismo es ilegal o vulnere el ordenamiento jurídico, puede negar la reliquidación o sustitución deprecada, para poner fin a una situación que considera irregular y en consecuencia, hacer cesar sus efectos”10.

La anterior decisión fue debatida en sede de tutela y en sentencia del 8 de junio de 2023, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” determinó que la valoración realizada por la Corporación se encuentra ajustada a derecho. Consideró que “no desconoció ningún precepto constitucional, ni realizó una interpretación de la normatividad contraria a la Constitución, como tampoco dejó de aplicar una disposición legal desconociendo el precedente constitucional; por el contrario, atendió el deber que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Constitución”11.

De la jurisprudencia en cita, se concluye que la sustitución pensional no implica un nuevo reconocimiento de la prestación a los causahabientes, pues busca subrogar al causante con la persona que ostente mejor derecho según el orden establecido en la ley; sin embargo, éste derecho no es absoluto, pues la Administración debe verificar los requisitos que acrediten la legitimidad de los beneficiarios y la legalidad del acto 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 20 de octubre de 2022, M.P. Dr. César Palomino Cortés, expediente No. 66001-23-33-000-2018-00073-01 (3855- 2019). 10 Ibíd. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 8 de junio de 2023, C. P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, expediente No. 11001 03 15 000 2023 00685 01.

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 14 que otorgó la pensión al de cujus, dado que son objeto de protección los derechos que han sido adquiridos con justo título, conforme al artículo 58 de la Constitución Política. 2.2. Pensión gracia. El Consejo de Estado en sentencia proferida el 11 de agosto de 2022, unificó su posición en torno a que los docentes pueden devengar la pensión gracia incluso si acreditan el status con posterioridad al 29 de diciembre de 1989, para el efecto, debe haber tenido vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

Indicó: “66. Así las cosas, la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».

(…) 73. Como consecuencia, se mantuvo el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. v) Bajo este contexto, el órgano legislativo derogó la pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 1989, pero la mantuvo antes y después de esa fecha a quienes hubieran tenido una experiencia docente territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980. 74.

En este orden de ideas, conforme a lo indicado en la sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada.

(…) v) La sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 15 se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. (…) 2.5. Regla de unificación 86.

Con fundamento en los análisis precedentes, la Sección Segunda del Consejo de Estado fija la siguiente regla de unificación en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”12.

De la jurisprudencia en cita se concluye que los docentes que acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pueden acceder a la pensión gracia con posterioridad 29 de diciembre de 1989, en el evento que reúnan los requisitos establecidos por la ley. La pensión gracia se rige por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, esto es por una normativa especial.

Dicha prestación constituye una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir sin que se requiera realizar aportes a dicha entidad, todo ello hace que la pensión gracia sea una prestación de régimen especial.

El artículo 1 de la Ley 114 de 1913, previó que los “Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia”. Respecto a los requisitos, el artículo 4, estableció: “ARTÍCULO 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, 11 de agosto de 2022.

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 16 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado por el artículo 8 de la Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento (negrilla fuera del texto).

Según lo ha decantado la jurisprudencia, de conformidad con la normativa que rige la pensión gracia, los beneficiarios de esta prestación son los maestros vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 y que cuenten con 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada; 50 de edad y observar buena conducta. El artículo 1 de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional.

Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.

La importancia de la anterior clasificación radica en que se constituye en el punto de partida para evaluar si el docente interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora, la Corte Constitucional – Sala Plena en sentencia de unificación del 22 de enero del 2020, se pronunció en torno a la acreditación de la calidad de docente territorial o nacionalizado a efecto de ordenar el reconocimiento de la pensión gracia, así: “De manera concordante, los decretos de nominación suscritos por el primer mandatario local como representante de la Junta Administradora del FER y el delegado del Ministerio de Educación Nacional, no evidencian por sí solos una vinculación de carácter nacional, ya que: (i) los alcaldes, obrando como presidentes de las Juntas y ejecutores de las decisiones del FER, tenían la función de nombrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 17 nacionalizados;

(ii) el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional supervisaba los FER, y a su vez, certificaba sobre la disponibilidad presupuestal del cargo a suplir, fuera este nacional o nacionalizado; y (iii) los nombramientos se realizaban de forma homogénea para ambas calidades de educadores, por lo que, en la práctica, no habían diferencias formales entre el acto de nombramiento de un docente nacional y el de uno nacionalizado.

No obstante, esto no implicaba que educadores nacionales y nacionalizados se equipararan, pues ambos continuaron bajo regímenes prestacionales diferentes, que solo fueron unificados con la Ley 91 de 1989. (…) 79. Igualmente, la calidad del nombramiento de un educador no puede considerarse nacional por la sola circunstancia de que los recursos para su sostenimiento provengan parcialmente del presupuesto general de la Nación. Reitérese que con la expedición de la Ley 43 de 1975, el ejecutivo central se ocupó del servicio de educación primaria y secundaria que hasta ese momento era gestionado por los departamentos, comisarías e intendencias; dicho proceso, justamente, implicaba la movilización de dineros hacía las instituciones educativas otrora territoriales (redistribución del impuesto a las ventas, Situado Fiscal).

Al respecto, conviene enfatizar el artículo 1º de la mencionada ley de nacionalización: (…) 80. De manera que, tanto la educación nacional como la nacionalizada, se pagaban con recursos que tenían su origen en la Nación, sin que de ello pudiera derivarse una u otra calidad para los docentes. En otras palabras, los gastos concernientes a los maestros dependientes de las instituciones nacionalizadas y de las nacionales eran sufragados en todo o en parte por dineros que tenían su fuente en el tesoro público de la Nación; de ahí que, el origen prima facie nacional de los fondos no puede constituir un criterio suficiente o fiable para determinar la clasificación docente.

Tal depende, como se verá, de la naturaleza jurídica del vínculo.” La Corporación Judicial, concluyó que lo que determina la calidad del nombramiento de un educador es la naturaleza jurídica del vínculo. Refirió: “81. … el punto de partida para evaluar la categorización de la educación lo determina la naturaleza jurídica del vínculo definido en el artículo 1º la Ley 91 de 1989, esto es, la plaza a ocupar, no la fuente de financiación. Y tal autorizado criterio proviene de la interpretación recientísima del Consejo de Estado. 82.

En otras palabras, la nacionalización de la educación dada mediante la Ley 43 de 1975 conllevó la asunción por parte del gobierno central del pago de los servicios educativos de los docentes otrora territoriales, situación que no derivó en que estos mutaran de plano a maestros nacionales, toda vez que este salto solo se dio para los vinculados a partir de la expedición de la Ley 91 de 1989 que unificó o igualó el régimen prestacional de todos los educadores.

Por ello, la distinción entre profesores nacionales y nacionalizados vinculados en el período que nos ocupa (entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980), la establecía la plaza a ocupar, es decir, que esta se diera en establecimientos antes territoriales13” (negrilla fuera del texto). Por su parte, el Consejo de Estado precisó que los actos de nombramiento y la posesión son los documentos idóneos para acreditar tiempos de servicios docentes 13 Corte Constitucional sentencia de unificación SU-014 de 2020.

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 18 para efectos de acceder la pensión gracia. No obstante, ha aceptado que también puede hacerse con certificados expedidos por la autoridad nominadora. Así lo estableció, en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, al precisar que “[s]e requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.”14 (negrilla fuera de texto) En cuanto a los certificados docentes para la pensión gracia, indicó que “[c]omo ya se ha dicho por esta Subsección, estos pueden ser expedidos por los mismos directivos de los centros educativos donde trabajaron los educadores y en ellos deben establecerse con claridad el cargo desempeñado, la dedicación, la clase de plantel y el nivel de vinculación del centro educativo a las entidades públicas; dichos certificados servirán de base para expedir otros en forma correcta, tal como se verifica que ocurrió en el caso del demandante pues el Secretario General de la Alcaldía municipal de La Cruz (Nariño) certificó el lapso de trabajo incluyendo el periodo comprendido del 19 de enero de 1981 al 13 de julio de 1983 en el que el docente estuvo vinculado como interino en la Escuela Rural Mita de la Laguna”».

Concluyó que “lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestará los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados.” (negrilla del texto) Así las cosas, las certificaciones expedidas para el reconocimiento de la pensión gracia son válidas para acreditar los tiempos de servicios requeridos para el reconocimiento de la pensión, siempre y cuando de los mismos se pueda advertir el cargo desempeñado, clase de planteles, la dedicación, el nivel de la vinculación y la época del trabajo realizado, entre otros, que permitan tener certeza de la labor desempeñada. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018. Rad. 25000-23- 42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 19 La Sala advierte que el Consejo de Estado en sentencia del 27 de febrero de 2023, precisó que no siempre debe aceptarse que cuando la certificación laboral indica que la vinculación es Nacional, esto sea cierto, pues debe ser contrastado con el nombramiento.

Al respecto dijo: “Posterior a ello, por medio del Decreto 000150 de 5 de junio de 1990, proferido por el gobernador del departamento del Cesar, se nombró a la accionante en propiedad como docente de básica primaria (…). (…) En certificado expedido el 13 de mayo de 2014 por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Valledupar, se señaló que la docente únicamente registra un nombramiento en propiedad a partir del 19 de julio de 1990 y que su tipo de vinculación laboral es nacional.

Dicho certificado fue actualizado con fecha del 11 de agosto de 2016, en el que se afirmó que la docente para el momento de la expedición de ese documento se encontraba en servicio activo. (…) Por su parte, en lo que corresponde a la vinculación del 19 de julio de 1990 a 11 de agosto de 2016, periodo respecto al cual en la certificación emitida por el Fondo Nacional del Magisterio – Secretaría de Educación de Valledupar, visible a folio 11 del expediente, la vinculación como docente de la actora es del orden nacional.

Sin embargo, el acto de nombramiento da cuenta de que la vinculación de la señora Luz Marina Ortiz Lago es de carácter nacionalizada. Al respecto, se evidencia que el gobernador del departamento del Cesar efectuó el nombramiento de la actora a través del Decreto 000150 de 5 de junio de 1990, en el cual se señaló que aquella se desempeñaría como docente en básica primaria en la Escuela Urbana Mixta Carlota Uhía de Baute de Valledupar y que la plaza correspondía a las adjudicadas al municipio por efecto de la Ley 12 de 1989 «por la cual se nacionaliza la educación básica primaria, básica secundaria y media vocacional, que oficialmente viene prestando el Departamento del Cesar y sus Municipios»”15 (negrilla fuera de texto).

Teniendo en cuenta lo expuesto por el Consejo de Estado, para establecer si el vínculo del docente es nacional o territorial y/o nacionalizada se debe examinar la naturaleza jurídica del nombramiento, que se acredita mediante los actos de nombramiento y la posesión o los certificados expedidos por la autoridad nominadora. 3. Caso concreto.

En el plenario está demostrado que la extinta CAJANAL, mediante Resolución No. 6627 del 8 de agosto de 1988 (archivo 12 expediente administrativo) reconoció pensión 15 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A Sentencia del 27 de febrero de 2023, Exp. No. 20001-23-33-000-2015-00099-01, actor Luz Marina Ortiz Lago.

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 20 de jubilación gracia al señor Francisco José Mena Córdoba (q.e.p.d.), conforme a lo dispuesto en la Ley 114 de 2013, por la labor docente ejercida por 20 años, así: ENTIDADES FECHA INICIAL FECHA FINAL AÑOS MESES DÍAS DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA 16/02/1959 30/03/1964 5 1 15 MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 18/01/1968 02/12/1982 14 10 15 TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 20 0 0 La Entidad indicó que el educador continuó prestando sus servicios en el Ministerio de Educación Nacional por el periodo comprendido entre el 3 de diciembre de 1982 y el 30 de julio de 1987; y consolidó el derecho a la pensión el 11 de septiembre de 1986, fecha en que cumplió 50 años de edad, dado que nació el mismo día y mes del año 1936.

Igualmente, se acreditó que la liquidada CAJANAL reliquidó la prestación, a través de la Resolución No. 3334 del 23 de abril de 1990, sobre el 75% del promedio de los factores salariales que devengó entre el 12 de septiembre de 1985 y el 11 de septiembre de 1986 (archivo 17 expediente administrativo). Prestación que nuevamente se reajustó, mediante Resolución No. 4669 del 7 de marzo de 2001 (archivo 25 expediente administrativo), en la cual se precisó que prestó la labor docente, de la siguiente forma: ENTIDADES FECHA INICIAL FECHA FINAL AÑOS MESES DÍAS DEPARTAMENTO DE CÓRDOBA 16/02/1959 30/03/1964 5 1 15 DISTRITO CAPITAL 18/01/1968 30/07/1987 19 6 13 DISTRITO CAPITAL 01/08/1987 28/02/2000 12 6 28 TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 37 2 26 El pensionado falleció el 29 de noviembre de 2020 (f. 36 archivo 1 expediente digital).

La demandante solicitó a la UGPP la sustitución de la pensión en calidad de esposa del causante; Entidad que negó lo pedido a través de Resolución No. RDP 029501 del 18 de diciembre de 2020, al considerar que el de cujus “no cuenta con los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado teniendo en cuenta que para acceder a la prestación solicitada no es posible computar tiempos de servicio del orden Nacional ni los desempeñados en Cargos de carácter Administrativo total o parcialmente, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada” (f. 66 archivo 1 expediente digital).

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 21 La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra dicha decisión, y mediante Resolución No. RDP 7032 del 17 de marzo de 2021, la UGPP precisó que el causante laboró para el Ministerio de Educación Nacional desde el 18 de enero de 1968, hasta el 28 de febrero de 2000, por lo que no acreditó el tiempo de servicios que exige la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia; en consecuencia, confirmó el acto administrativo objeto de censura (f. 72 archivo 1 expediente digital).

La UGPP resolvió desfavorablemente el recurso de apelación, a través de Resolución No. RDP 7323 del 19 de marzo de 2021, precisando que “por cuanto el causante no tenía derecho a que se reconociera pensión de jubilación gracia a su favor, por no cumplir los requisitos establecidos en la ley al ser su vinculación a la docencia de carácter NACIONAL, no es procedente reconocer pensión de sobrevivientes al interesado” (f. 82 archivo 1 expediente digital).

Cabe destacar que, si bien lo pretendido por la demandante deriva de un derecho que causó el pensionado fallecido, lo cierto es que su transmisibilidad surge de la legalidad, por lo que la UGPP estaba facultada para establecer si el titular de la prestación adquirió el derecho con sujeción al ordenamiento jurídico, pues de no ser así, lo procedente es negar la sustitución de la prestación para garantizar la solvencia del sistema pensional.

Por consiguiente, debido a que la Entidad demandada considera que el ordenamiento jurídico no permite a un educador devengar pensión gracia con el cómputo de tiempo de servicio docente por vinculación de carácter nacional, la Sala estudiará si el causante ostentó el derecho a dicha prestación. 3.1. Vinculación territorial. La Secretaría de Educación de Chocó y el Jefe de Sección Administrativa de la Secretaría de Educación de Córdoba, certificaron que el causante laboró por los siguientes periodos: ACTO ADMINISTRATIVO CENTRO EDUCATIVO Empleo FECHA INICIAL FECHA FINAL AÑOS MESES DÍAS Decreto 101 del 17 de marzo de 195916 Escuela Urbana de Acandí Docente primaria 16/02/1959 28/02/1960 1 0 13 16 Archivo 7 expediente digital Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 22 Decreto 070 del 5 de febrero de 196017 Escuela Urbana de Varones Municipio de Chimá Director 09/02/1960 30/03/1964 4 1 22 TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 5 2 5 La Gobernación de Córdoba certificó que por el tiempo que el causante laboró como Director de la Escuela Urbana de Varones del Municipio de Chimá ostentó vinculación territorial de orden Departamental, toda vez que “el proceso de Nacionalización de la Educación se dio con la entrada vigencia de la Ley 43 de diciembre 11 de 1975” (f. 3 archivo 37 expediente administrativo) La Sala advierte que se incorporó el Acta No. 1440, en la que consta que de cujus tomó posesión del cargo de Profesor Departamental de Fosca, nombrado por Decreto No. 531 de 1972, con efectos fiscales a partir del 14 de febrero de dicho año (f. 4 archivo 38 expediente digital).

La Directora Operativa de la Gobernación de Cundinamarca certificó que “como consta en el Acta de nombramiento No. 1440 del 06 de marzo de 1972”, el causante “perteneció al régimen nacionalizado toda vez que fue nombrado antes del 31 de diciembre de 1989, puesto que no se tienen más registros de otras vinculaciones del docente solo es posible verificar el régimen de este periodo” (fs. 2 y 3 archivo 38 expediente digital); sin embargo, no se aportó al plenario el referido acto administrativo, como tampoco la constancia de prestación de servicios por lo que la Sala considera que el demandante no laboró en el Municipio de Fosca, dado que, para el mes de febrero de 1972, estaba vinculado como docente Nacional en el Municipio de Nocaima, y para marzo de dicho año en el Municipio de Villavicencio, como se puede observar a continuación. 3.2.

Vinculación Nacional. El Jefe de la División de Personal del Ministerio de Educación Nacional, certificó que el causante prestó sus servicios en la Cartera Ministerial (archivo 4 expediente administrativo), así: ACTO ADMINISTRATIVO CENTRO EDUCATIVO Empleo FECHA INICIAL FECHA FINAL AÑOS MESES DÍAS Resolución No. 405 del 23 de febrero de 1968 Normal Nacional de Varones de Icononzo - Tolima Profesor de Enseñanza Secundaría 18/01/1968 09/02/1968 0 0 22 Resolución No. 1158 del 24 de abril de 1969 (traslado) Normal de Varones de Nocaima Profesor de Enseñanza Secundaría 10/02/1969 16/03/1972 3 1 7 17 Archivo 5 expediente digital Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 23 Resolución No. 874 del 17 de marzo de 1972 Instituto Nacional de Educación Media de Villavicencio - Meta Profesor de Matemáticas 17/03/1972 18/07/1976 4 3 29 Resolución No. 5879 del 3 de agosto de 1976 Colegio Cooperativo de Sopó - Cundinamarca Profesor de Enseñanza Secundaría 19/07/1976 30/05/1982 5 10 15 Resolución No. 6517 del 4 de mayo de 1982 (traslado) Colegio Cooperativo Alfonso López Pumarejo de Bogotá Profesor de Enseñanza Secundaría 31/05/1982 28/02/2000 17 8 29 TOTAL TIEMPO DE SERVICIOS 31 1 12 La anterior constancia expedida por el Ministerio de Educación se acompasa con la certificación de la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá, en la que consta que el periodo comprendido entre el 19 de julio de 1976 hasta la fecha de retiro del causante figuró “en las nóminas del programa de PLANTELES NACIONALES COL.

COOP. como DOCENTE de escalafón 14” (archivo 20 expediente administrativo). En efecto, mediante Resolución No. 628 del 2 de marzo de 2000, la Secretaría de Educación de Bogotá aceptó a partir del 1 de marzo de 2000, la renuncia presentada por el causante, “docente dependiente de la Nómina del Situado Fiscal Planteles Nacionales” (negrilla fuera de texto) (f. 22 archivo 38 expediente digital).

Ahora bien, se evidencia que el Ministerio de Educación Nacional mediante Resolución No. 1789 del 6 de mayo de 1971, nombró al causante como profesor externo de matemáticas en la Normal de Varones de Nocaima con 4 horas de clases semanales (fs. 13 y 14 archivo 23 expediente digital); fecha en que ejercía la labor docente, en virtud de la Resolución No. 1158 del 24 de abril de 1969, referida en el cuadro anterior, tiempo que no se puede computar por no corresponder a vinculación territorial.

Cabe destacar que, si bien la Jefe de Oficina de Nómina de la Secretaría de Educación de Bogotá, a través de Oficio No. S-2022-304508 del 21 de septiembre de 2022, informó que “verificado el histórico del Sistema Integrado de Gestión de Talento Humano, se evidencia que el exfuncionario JOSÉ FRANCISCO MENA CÓRDOBA… registró salarios dentro de los procesos de nóminas docentes financiados con recursos de la nación provenientes del Sistema General de Participaciones, transferidos a la SED por el Ministerio de Educación Nacional” (f. 8 archivo 46 expediente digital), sin especificar el tiempo que devengó la remuneración con esta fuente de recursos, lo cierto es que la naturaleza Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 24 de la financiación no modifica la vinculación que ostentó el causante como docente Nacional.

Al respecto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B” en sentencia proferida el 2 de febrero de 2023, refirió: “[D]staca la Sala que la fuente de financiación de las plazas docentes no modifica la naturaleza de las vinculaciones, pues esta, como se ha dicho, se define de acuerdo con la autoridad que emita el acto administrativo de nombramiento, máxime cuando para la época de la designación del accionante, en razón a la expedición de la Ley 43 de 1975, tanto los educadores nacionales como los territoriales y nacionalizados eran pagados con dineros de los fondos educativos regionales (FER), girados por concepto del situado fiscal y, posteriormente, con la Ley 60 de 1993, en el proceso de descentralización educativa, en muchos casos, se mantuvieron vigentes los vínculos del orden nacional en diferentes establecimientos educativos (fueran departamentales, municipales o distritales) y en especial en los creados por la Nación. En este orden de ideas, dado que los medios de prueba aportados al expediente dan cuenta de que el accionante desde el 10 de agosto de 1979 hasta el 5 de agosto de 2019 prestó sus servicios para la docencia oficial como maestro nacional, no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo”18 (negrilla fuera del texto).

Igualmente, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, en sentencia del 25 de julio de 2025, indicó: En ese sentido, contrario a lo que consideró el fallador de primera instancia si bien es cierto que la descentralización educativa en Colombia conllevó el traslado e incorporación del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, y que por lo tanto la administración del servicio y de dichos empleados terminó radicada en las referidas autoridades, no lo es menos que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como es el caso de la actora.

De ahí que deba arribarse a la conclusión que la plaza que ocupaba la actora por nombramiento nacional nunca mutó al orden territorial (distrital), pues aunque el Ministerio de Educación Nacional hizo entrega al Distrito de Bogotá, con el fin de que este asumiera la prestación del servicio público de educación según acta de verificación de requisitos y entrega de bienes y, por ende, el control y vigilancia de dichos entes educativos, mediante “acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al distrito de Bogotá, D.C.”18 de 10 de julio de 1996 suscrita por la ministra de Educación Nacional y el alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá, ello no implicó un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia.

(…) 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia del 2 de febrero de 2023, C.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, expediente No. 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266- 2022). Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 25 En todo caso, aun si se plantea que con motivo de la mencionada incorporación el centro de costos para asumir las acreencias laborales del personal docente corresponde al SGP a través del FER, debe precisarse que como se adujo en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el origen de los recursos destinados a financiar los pagos de los maestros oficiales no es criterio suficiente ni indispensable para determinar la calidad del vínculo laboral de aquellos, pues para el efecto lo que resulta necesario es identificar cómo fue el nombramiento del educador en lo que respecta a la entidad que lo haya designado como tal, así como la plaza materialmente ocupada por este, de manera que tampoco sería adecuado afirmar que se dio un cambio de relación legal por las anteriores razones, habida cuenta de que como quedó demostrado en esta causa judicial, esta se dio por decisión directa de la Nación a través del Ministerio de Educación”19 (negrilla fuera del texto).

Como puede verse, la jurisprudencia del Órgano de Cierre de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa aplica el criterio pacífico según el cual para determinar la categoría del docente, depende de la plaza en el cual fue nombrado, sin que la fuente de financiación de los recursos modifique la relación legal y reglamentaria con la que originalmente se vinculó. Así las cosas, se evidencia que la vinculación que ostentó el causante a partir del 18 de enero de 1968 hasta el 1 de marzo de 2000, fue de carácter nacional, lapso que no puede computarse para el beneficio de la pensión gracia. De forma que, solamente puede tenerse en cuenta el periodo comprendido entre el 16 de febrero de 1959 hasta el 30 de marzo de 1964, certificado por las Secretarías de Educación de Chocó y Córdoba, equivale a 5 años, 5 meses y 5 días, por lo que se concluye que el de cujus no acreditó 20 años de labor en plazas territoriales, municipales o distritales.

Cabe destacar que, según certificación expedida por el Fondo Educativo Regional de Bogotá el causante ejerció como profesor por horas Grado 12, por nombramiento efectuado a través de Resolución No. 3511 del 31 de mayo de 1985, desde el mes de marzo a diciembre de 1985, que equivalen a 10 meses de labor; documento que no especificó el plantel educativo en el cual prestó el servicio oficial, pero aclaró que corresponde a “nóminas de horas del Distrito Especial”.

Tiempo que de computarse al certificado por las Secretarías de Educación de Chocó y Córdoba no resulta suficiente para demostrar los 20 años del ejercicio de la función docente (archivo 15 expediente administrativo). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 25 de julio de 2024, C.P. Dr. Jorge Iván Duque Gutiérrez, expediente No. 25000-23-42-000-2018-02375-01 (1859- 2023).

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 26 En consecuencia, el beneficio prestacional concedido por la extinta CAJANAL al pensionado fallecido no constituye un justo título, por lo que no puede ser trasmitido a sus beneficiarios; y en ese sentido, la demandante no puede reclamar derechos adquiridos a la sustitución de la pensión gracia. Por lo tanto, los argumentos de apelación de la parte demandada se encuentran llamados a prosperar, lo que amerita revocar la sentencia de primera instancia. 4.

Improcedencia de devolución de sumas de dinero consecuencia de medida cautelar. El artículo 229 del CPACA, prevé que en los procesos declarativos que se adelanten en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en cualquier estado del proceso; y petición de parte, se podrá decretar las medidas cautelares necesarias para garantizar provisionalmente el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia. La norma estableció que la decisión que se adopte sobre la cautela no incide en la decisión final que debe adoptarse.

El artículo 235 ibídem dispuso que la medida cautelar podrá ser revocada en cualquier estado del proceso, entre otros aspectos, cuando no reúna los requisitos que la ley exige para su decreto, sin establecer consecuencias pecuniarias a cargo de la parte que se favoreció de la medida por el periodo que estuvo vigente, salvo sanción con multa o medidas de corrección. La Sala advierte que la parte demandante con el objeto de sustituir la pensión gracia que en vida devengó su cónyuge, promovió el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y a su vez, radicó escrito de medida cautelar de suspensión de los actos administrativos que le negaron el derecho, bajo el convencimiento que era beneficiaria de la prestación por lo que debía trasmitirse la mesada pensional.

El Juez de conocimiento en auto del 17 de noviembre de 2022, decretó la medida cautelar deprecada por la parte demandante; en consecuencia, ordenó a la UGPP dejar sin efectos los actos administrativos cuya nulidad se pretende y reconocer la sustitución de la pensión gracia a la demandante, en calidad de cónyuge supérstite del causante.

Decisión que fue revocada por esta Subsección, en providencia del 18 de julio de 2023, toda vez que no se acreditaban los requisitos de ley para que en esa etapa se estableciera el derecho de la accionante a devengar la mesada pensional. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 27 Así las cosas, las mesadas pensionales que pudo devengar la demandante por el periodo que cobró efectos la medida cautelar partió de una orden judicial, que perdió vigencia por un hecho sobreviniente que fue la revocatoria, de manera que el monto pensional que devengó no resultó ilegal.

Además, la accionante tiene 71 años de edad, pues según su cédula de ciudadanía nació el 6 de noviembre de 1952 (f. 28 archivo 1 expediente digital), de forma que imponerle la carga de devolver las mesadas pensionales que percibió constituye un impacto que no está en la obligación de soportar, pues no actuó de forma fraudulenta en el curso del proceso, dado que aportó los medios probatorios que, a su sentir, eran suficientes para demostrar el derecho a sustituir la prestación, por lo que no existe reproche frente a la conducta que desplegó de recibir la mesada pensional, ya que, se reitera, se originó por una actuación de autoridad judicial competente, que en virtud de los documentos aportados y con sujeción a una disposición legal consideró que, para la salvaguarda de la sentencia era procedente suspender los actos; decisión que, a pesar que a la postre varió, no da lugar a imputar responsabilidad en contra de la accionante, por lo que no debe devolver lo percibido durante el tiempo que estuvo vigente la medida cautelar decretada por el Juez de primera instancia. 5.

Costas La parte demandante en el escrito de apelación solicita se condene en costas a la Entidad demandada. La Sala advierte que la cuantificación de las costas está sujeta a criterios previamente establecidos por el legislador, quien expresamente dispuso que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” (numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso).

Sobre el particular, las Subsecciones A20 y B21 de la Sección Segunda del Consejo de Estado habían establecido de manera pacífica una tesis jurisprudencial tradicional, 20 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”. CP: Gabriel Valbuena Hernández, sentencia de 12 de agosto de 2019, Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01357-00 (0933-17); en esta providencia se consideró: “no hay lugar a condena en costas por cuanto la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesales, sin que por lo mismo se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso”. 21 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”.

CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 8 de agosto de 2019, Radicación número: 760012331000201101517 01 (4192- 17); en esa providencia se determinó, respecto a las costas, lo siguiente: “de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 28 respecto a la aplicación de un criterio objetivo valorativo22 en el cual en general no se condenaba en costas, básicamente en atención a que no se encontraba acreditado que se hubieran causado.

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha mantenido su tesis jurisprudencial, en el sentido de no condenar en costas, atendiendo a que no se causaron y en atención a la conducta de las parte vencida23, es así como en sentencia del 21 de marzo de 2024, señaló: “De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debiendo tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, pues no basta el simple hecho de las resultas del proceso.

(…) En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no hay lugar a condena en costas en esta instancia.”24 Por el contrario, la Subsección A planteó un giro al alcance del criterio objetivo valorativo al indicar que para imponer costas sólo se tendría en cuenta que si éstas se causaron “sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes” 25; tesis que nuevamente varió para indicar que se debe observar que la parte vencida obró con “manifiesta carencia de fundamento legal”, así: “Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”. 22 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”.

CP: William Hernández Gómez. 17 de junio de 2020, Radicación número: 250002342000-2016-03610-01, en la que se señaló: “no se condenará en costas (…) ello al no observare su causación de acuerdo con el numeral 8 del artículo 365 del CGP”. Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 de abril de 2020, Radicación número: 250002325000-2014-00002-1 en la que se indicó: “como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del código General del Proceso ‘(…) cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. 23 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”;

CP: Carmelo Perdomo Cuéter; sentencia de 25 de noviembre de 2021; radicación número: 25000234200020150039901. Posición que se mantiene y no ha sido modificada, al respecto ver: Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”; CP: César Palomino Cortés; sentencia de 16 de febrero de 2023; radicación número: 500012331-000-2010-00447-01. 24 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “B”.

C.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera, sentencia de 21 de marzo de 2024; radicación número: 52-001-23-33-000-2019- 00419-01. 25 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”. CP: William Hernández Gómez; sentencia de 20 de enero de 2022; radicación número: 0500123330002016-02750-01. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 29 consagrado en el art. 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.

Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.

En el presente caso, aplicando el criterio enunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.”26 En ese escenario jurisprudencial, la Sala modifica su posición para acoger la tesis establecida en la Ley, que aplica la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en atención a que, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, exige para la procedencia de la condena en costas que se actúe con “manifiesta carencia de fundamento legal.” Así las cosas, al no evidenciarse carencia de fundamentación legal de la parte vencida, no hay lugar a condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2023, por el Juzgado Veintinueve (29) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, condenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a reconocer y pagar a la señora Myriam Guzmán De Mena demandante la sustitución de la pensión gracia, en calidad de cónyuge supérstite del causante.

En su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda. 26 Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección “A”. CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez; sentencia de 21 de marzo de 2024; radicación número: 44001-23-4000-020-2022-00059-01. Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 110013335029-2021-00207-02 Pág. No. 30 SEGUNDO: DECLÁRASE que la señora Myriam Guzmán De Mena, identificada con cédula de ciudadanía No. 41.568.536, no debe devolver lo percibido durante el tiempo que estuvo vigente la medida cautelar decretada por el Juez de primera instancia, que ordenó a la Entidad demandada sustituir la pensión gracia que devengó su cónyuge.

TERCERO: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia.

CUARTO: En firme esta sentencia, por Secretaría envíese el proceso al a quo, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) PATRICIA SALAMANCA GALLO Magistrada (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS LUIS ALFREDO ZAMORA ACOSTA Magistrada Magistrado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que conforman la Sala de la Sección Segunda, Subsección “F” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la plataforma denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.