TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN “A” Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO EXPEDIENTE: 250002341000201700003-00 DEMANDANTE: COOMEVA EPS S.A. DEMANDADO: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO SENTENCIA Decide el Tribunal sobre la demanda interpuesta por Coomeva EPS S.A., a través de apoderado judicial, contra el Ministerio de Salud y Protección Social.
La demanda Con base en memorial radicado el 11 de enero de 2017, la demandante, mediante apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, solicitó como pretensiones principales que se declare la nulidad de los siguientes actos (Fls. 1 a 36).
Resolución No. 00000975 de 18 de marzo de 2016, “Por la cual se establece el mecanismo de cálculo para definir el monto que las EPS y EOC deben aportar sobre los recursos de la UPC de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y su distribución, para el manejo de la enfermedad huérfana “déficit congénito del factor VIII (Hemofilia A severa)”, proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social (Carpeta Anexos).
Resolución 002955 de 8 de julio de 2016, “por (sic) la cual se definen los montos a aportar, reconocer y pagar a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y Entidades Obligadas a Compensar (EOC) de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, en aplicación de la Resolución 975 de 2016”, proferida por el Ministro de Salud y Protección Social (Carpeta Anexos). 2 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Como consecuencia de lo anterior, solicitó que a título de restablecimiento del derecho se ordene que la demandante Coomeva EPS S.A. no está obligada a pagar la suma dispuestas en los actos administrativos demandados.
A su vez, solicitó que se condene al pago de perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante). Como pretensiones subsidiarias solicitó. Se condene al Ministerio de Salud y Protección Social por el daño antijurídico causado a raíz de la expedición de los actos administrativos demandados, que rompieron el equilibrio de las cargas públicas entre el Estado y la demandante.
Se condene a la demandada por la omisión en ordenar que se constituya el sistema de aseguramiento para enfermedades huérfanas en los términos de la Ley 1392 de 2010 y, en consecuencia, se condene a la Nación a pagarle a Coomeva EPS S.A. las sumas que por ese concepto haya pagado. La demandante expresó como fundamento de su demanda los siguientes hechos.
La Ley 1392 de 2010 establece que las enfermedades huérfanas deben ser tratadas en el marco de un sistema de aseguramiento distinto al de las enfermedades de alto costo. El Estado no cumplió con la disposición prevista en la mencionada ley. El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la Resolución No. 0975 de 18 de marzo de 2016, estableció el mecanismo de cálculo para definir el monto que las EPS y EOC deben aportar sobre los recursos de la UPC de los Regímenes Contributivo y Subsidiado y su distribución, para el manejo de la enfermedad huérfana “déficit congénito del factor VIII (Hemofilia A severa).”.
El artículo primero de esa resolución estableció que para las enfermedades huérfanas se debe acudir al mecanismo de riesgo de ajuste ex post, propio de las enfermedades de alto costo. 3 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El 8 de julio de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución No. 2955 de 8 de julio de 2016, a través de la cual se definen los montos a aportar, reconocer y pagar a las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y Entidades Obligadas a Compensar (EOC) de los Regímenes Contributivo y Subsidiado, en aplicación de la Resolución No. 975 de 2016.
Esa resolución estableció que a Coomeva EPS S.A. le corresponde aportar al fondo común la suma de $3.093´144.483 M/Cte. y le reconoce unos recursos por valor de $2.624´467.535 M/Cte. Actuaciones procesales Mediante providencia de 18 de octubre de 2017, el Magistrado Ponente manifestó impedimento fundado en el numeral 1 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil (Fl. 98).
La “Subsección A” de la Sección Primera de este Tribunal declaró infundado el impedimento presentado a través de proveído de 23 de octubre de 2017 (Fls. 100 y 102). El 9 de febrero de 2018, se admitió la demanda y se ordenó su notificación a la demandada Ministerio de Salud y Protección Social, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Fls. 104 a 105).
Dicha providencia se notificó el 23 de febrero de 2018 al Ministerio de Salud y Protección Social, al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (Fls. 108 a 115). El Ministerio de Salud y Protección Social presentó oportunamente contestación de la demanda el 11 de mayo de 2018, en la cual se opuso a las pretensiones de la demanda, fundando su defensa en aspectos sustanciales (Fls. 117 a 127).
Por Auto de 11 de agosto de 2018, se tuvo por contestada la demanda y se fijó fecha para audiencia inicial (Fl. 148). 4 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Audiencia inicial Se llevó a cabo el 18 de septiembre de 2018; en ella se identificaron la parte demandante y su apoderado, también se dejó constancia de la ausencia de la parte demandada.
Luego, se precisó lo siguiente. (i) el Despacho observó que no había ninguna irregularidad que debiera subsanarse o que generara nulidad. (ii) al resolver sobre las excepciones previas, el Despacho declaró la caducidad de la acción con respecto a la Resolución No. 975 de 18 de marzo de 2016; contra la decisión se interpuso recurso de apelación, concedido en la misma audiencia. (iii) se fijó el litigio.
(iv) se observó la fase de conciliación, la cual fracasó. (v) no se propusieron medidas cautelares. (vi) con respecto al decreto de pruebas, se incorporaron formalmente al proceso los documentos allegados por las partes con la demanda y su contestación; se decretó el dictamen pericial solicitado por la actora, relacionado con las pérdidas económicas que generó la expedición del acto demandado y se decretaron dos pruebas mediante informe, cuya finalidad era obtener detalles sobre diversos datos de las enfermedades huérfanas.
(vii) por último, se señaló fecha para la audiencia de pruebas (Fls. 151 a 154). Etapa de pruebas El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante oficio con radicado No. 201834101296411 de 17 de octubre de 2018, aportó la prueba mediante informe decretadó en la audiencia inicial (Fls. 181 a 224). 5 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El 31 de enero de 2019, el auxiliar de la justicia, previamente posesionado, aportó el dictamen pericial encargado (Fls. 236 a 242).
El 5 de febrero de 2019, se llevó a cabo la audiencia de pruebas, a ella asistió la parte demandante y dejó constancia de la inasistencia de parte demandada. A su vez, se incorporaron las pruebas mediante informe allegadas por el Ministerio de Salud y Protección Social, se solicitó una complementación del mismo y, finalmente, se aplazó la contradicción del dictamen pericial porque no se pudo acceder al mismo con anterioridad (Fls. 244 a 246).
El 21 de febrero de 2019, el Ministerio de Salud y Protección Social presentó complementación del informe decretado (Fls. 253 a 256). El 6 de marzo de 2019, se llevó a cabo la continuación de la audiencia de pruebas. En ella se realizó la contradicción del dictamen pericial, objetado por error grave por parte de la demandante, se incorporó la complementación del informe aportado y se señaló nueva fecha para continuar con la audiencia de pruebas.
El 17 de julio de 2019, se llevó a cabo la continuación de la audiencia de pruebas, a la que asistieron las partes y sus apoderados. Se efectuó la contradicción del dictamen, se declaró precluída la etapa probatoria y se dispuso correr traslado para alegar de conclusión, por escrito (Fls. 304 a 305). Alegatos de conclusión El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante apoderado, presentó dentro de la oportunidad legal alegatos de conclusión. Reiteró los argumentos expuestos en la demanda (Fls. 307 a 316).
Por su parte, Coomeva EPS S.A. presentó de manera oportuna sus alegatos de conclusión (Fls. 317 a 339). Concepto del Ministerio Público El Agente del Ministerio Público no presentó concepto sobre el asunto. 6 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Consideraciones de la Sala Agotados los trámites inherentes a la acción impetrada y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procederá a emitir sentencia en la que declarará la configuración de la falta de legitimación en la causa por activa.
Lo anterior, en atención a que mediante Resolución No. L002 de 24 de enero de 2024, se terminó la existencia legal de Coomeva EPS S.A.1. Problema jurídico. La Sala procederá a estudiar si la terminación de la existencia legal de Coomeva EPS S.A. configura la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en este asunto. Análisis de la Sala.
La legitimación en la causa consiste en la capacidad jurídica procesal de las partes, esto es, atañe a la aptitud legal de los sujetos para comparecer y actuar en un proceso judicial. Sobre la legitimación en la causa por activa, el H. Consejo de Estado2, señaló. “ Con relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, en sentido amplio, la jurisprudencia constitucional se ha referido a ella, como la "calidad subjetiva reconocida a las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso",3 de forma tal, que cuando una de las partes carece de dicha calidad o condición, no puede el juez adoptar una decisión favorable a las pretensiones demandadas4.
Entendido así el concepto de legitimación en la causa, es evidente que cuando ella falte, bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria, sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada. 1 Folios 351 a 361 cuaderno principal 2 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 14 de marzo de 2012, radicado 76001-23-25-000-1997-03056-01(22032). 3 H. Corte Constitucional.
Sentencia C- 965 de 2003. 4 H. Consejo de Estado, sentencia de 25 de julio de 2011, expediente: 20.146. 7 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Al respecto, no sobra recordar lo dicho por la Sala en tal sentido, a saber: "(…) La legitimación en la causa consiste en la identidad de las personas que figuran como sujetos (por activa o por pasiva) de la pretensión procesal, con las personas a las cuales la ley otorga el derecho para postular determinadas pretensiones.
Cuando ella falte bien en el demandante o bien en el demandado, la sentencia no puede ser inhibitoria sino desestimatoria de las pretensiones aducidas, pues querrá decir que quien las adujo o la persona contra las que se adujeron no eran las titulares del derecho o de la obligación correlativa alegada (…)."5 (Destacado por la Sala) En consecuencia, ante la ausencia de capacidad jurídica de las partes no es posible iniciar o continuar un proceso, pues no tendría sentido proferir una sentencia en favor de un sujeto que jurídicamente ha dejado de existir y que se encuentra impedido para contraer obligaciones y adquirir derechos.
El artículo 53 del Código General del Proceso señala que pueden ser parte, entre otras, las personas naturales y jurídicas. Es decir, que solo quien tenga el atributo de persona puede ejercer el derecho de acción previsto en la Constitución. Por lo tanto, al desaparecer el atributo esencial del derecho de acción (capacidad para ser parte), desaparece la legitimación en la causa para argüir una pretensión. Esto ocurre en el presente caso por cuanto el 24 de enero de 2024, mediante la Resolución No. L002, terminó la existencia legal del extremo activo, entidad promotora de salud Coomeva EPS S.A. y como consecuencia de dicha terminación no existe subrogación legal, sustituto procesal, patrimonio autónomo o cualquier otra figura jurídico procesal, según el referido acto.
“ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR terminada la existencia legal de COOMEVA EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN identificada con NIT 805.000.427-1.
PARÁGRAFO: De manera expresa se manifiesta que como consecuencia de la terminación de la existencia legal de COOMEVA EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN no existe subrogatario legal, sustituto procesal o cualquier otra figura jurídico procesal que surta los mismos efectos, sin perjuicio de los activos contingentes y remanentes que se discuten o se puedan discutir judicial y administrativamente. 5 Sentencia de 23 de octubre de 1990, expediente: 6054. 8 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ARTÍCULO SEGUNDO: ORDENAR a la Cámara de Comercio de Cali la cancelación de la matrícula mercantil a nombre de COOMEVA EPS S.A. EN LIQUIDACIÓN,identificada con NIT.805.000.427-1, así como la cancelación de inscripción de las sucursales, agencias y establecimientos de comercio de la empresa.
ARTÍCULO TERCERO: ORDENAR la inscripción de la presente Resolución en los registros administrados por el Ministerio de Salud y Protección Social, la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud-ADRES, la Superintendencia Nacional de Salud, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y demás autoridades del orden nacional y territorial; así como la cancelación del registro como Liquidador de COOMEVA EPS SA.
ARTÍCULO CUARTO: PUBLICAR la presente resolución en la forma prevista en el artículo 9.1.3.6.6 del Decreto 2555 de 2010 y en el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante la publicación, por una sola vez, de la parte resolutiva en un diario de amplia circulación nacional y en la web institucional.
ARTÍCULO QUINTO: Contra la presente resolución no procede ningún recurso conforme lo señalado en el artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ARTÍCULO SEXTO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.”. La resolución anterior fue inscrita en la Cámara de Comercio de Cali, según consta en su página web. Ver página web https://enlinea.ccc.org.co/certificadoElectronico/#/comprar-certificados/compra-rapida-de-certificados De igual forma, debido a la inexistencia de la persona jurídica se extingue la capacidad procesal, lo cual impide la realización de actos procesales pues según el artículo 53 del Código General del Proceso6 solo podrán ser partes de un proceso las personas naturales o jurídicas, los patrimonios autónomos, el 6 ARTÍCULO
53. CAPACIDAD PARA SER PARTE. Podrán ser parte en un proceso: 1. Las personas naturales y jurídicas. 2. Los patrimonios autónomos. 3. El concebido, para la defensa de sus derechos. 4. Los demás que determine la ley. 9 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho concebido y las demás que determine la Ley, hipótesis que no comprende el presente caso.
Lo anterior implica que la entidad promotora de salud Coomeva EPS S.A. no es capaz de mantener su condición de extremo activo por la terminación de su existencia como persona jurídica. Por lo tanto, ante la terminación de la existencia jurídica de la entidad promotora de salud Coomeva EPS S.A., que consta en la Resolución No. L002 de 24 de enero de 2024 y en la cancelación de la matrícula mercantil según el certificado de la Cámara de Comercio de Cali, esta Sala de decisión declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y, en consecuencia, negará las pretensiones de la demanda.
Dicha excepción puede ser declarada de oficio en la sentencia por parte del juez de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 187, inciso 2, Ley 1437 de 20117. Condena en costas Por último el Tribunal, de acuerdo con lo establecido por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, no condenará en costas porque no es manifiesta la carencia de fundamento legal de las pretensiones.
Decisión 7 ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.
(…) 10 Exp. 250002341000201700003-00 Demandante: Coomeva EPS S.A. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa en relación con la entidad promotora de salud Coomeva EPS S.A. liquidada.
SEGUNDO. - En consecuencia, dispone NEGAR las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Coomeva EPS S.A. contra el Ministerio de Salud y Protección Social. TERCERO.- Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO.- En firme esta providencia, archívese el expediente físico, desactívese en el aplicativo de información SAMAI y devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Aprobado en Sala realizada en la fecha. Firmado electrónicamente LUIS MANUEL LASSO LOZANO Magistrado Firmado electrónicamente FELIPE ALIRIO SOLARTE MAYA Magistrado Firmado electrónicamente CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO Magistrada La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma de información SAMAI por los magistrados Luis Manuel Lasso Lozano, Claudia Elizabeth Lozzi Moreno y Felipe Alirio Solarte Maya.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, conforme al artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.