11001-33-31-030-2009-00271-01 · Administrative Court of Cundinamarca

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN PRIMERA SUBSECCION C Magistrado Ponente: LUIS NORBERTO CERMEÑO Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado No.: 11001 3331 030 2009 00271 01 Demandante: Samuel Urueta Rojas Demandado: Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y otros Medio de Control: Popular Providencia: Sentencia de segunda instancia La Sala decide los recursos de apelación radicados en contra de la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de noviembre de 2022 por el Juzgado Treinta (30) Administrativo de Bogotá.

ANTECEDENTES 1. La demanda Dentro de los hechos invocados, expone que mediante la Ley 1133 de 2007 se creó el programa gubernamental Agro Ingreso Seguro-AIS por iniciativa del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, cuyo propósito era “proteger los ingresos de los productores que resulten afectados, ante las distorsiones derivadas de los mercados externos y a mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, con ocasión de la internacionalización de la economía”.

Para el desarrollo del programa, el artículo 3 de dicha Ley indicó dos tipos de acciones: i) apoyos económicos directos “para proteger los ingresos de los productores durante un periodo de transición”, y ii) el otorgamiento de apoyos a la competitividad para “preparar el sector agropecuario ante la internacionalización de la economía, mejorar la productividad y adelantar proceso de reconversión, en todo el sector agropecuario”.

Afirma que en 2007 varios de estos auxilios fueron entregados a personas de unas mismas familias, en calidad de personas naturales o a sociedades representadas por miembros de las mismas, lo cual contradice de manifiesto las finalidades del programa AIS, en especial aquellas tendientes a reducir la desigualdad en el campo y al fomento de la competitividad en el sector agropecuario.

En 2008 para la cofinanciación de proyectos de riego y drenaje, de nuevo se vieron beneficiados miembros de las mismas familias. En 2009, dentro del componente “apoyo a la competitividad”, se abrió la convocatoria MADR-IICA 2009 para apoyar económicamente a las personas que pretendieran construir distritos de riego u otra clase de obras relacionadas con el uso del agua; sin embargo, dentro de los términos de referencia no se exigió ninguna experiencia o relación con dicha área, ni siquiera con la construcción de obras en general o tener un objeto social relacionado con la construcción de obras hidráulicas, como tampoco se restringió la participación de quienes no desarrollaran su actividad económica en el sector agropecuario.

Así, permitió que cualquier persona, incluso quienes no tenían ninguna relación con el sector 2 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 agropecuario, se beneficiara con incentivos económicos que por disposición legal tenían destinación específica. Y que lo anterior, tuvo como consecuencia que los beneficios del programa AIS fueran adjudicados a personas cuyas actividades económicas poco o nada tenían que ver con el sector agropecuario, lo cual devino en una distribución inequitativa de los recursos del programa y una desigualdad en ese sector que en nada fomentó la competitividad.

Planteó como pretensiones, que se declare a la Nación-Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural responsable de la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, con ocasión de la adjudicación y entrega de apoyos en los componentes de competitividad y cofinanciación de proyectos de infraestructura de riego o drenaje del programa AIS; y que como consecuencia, se le ordene recuperar los recursos públicos indebidamente destinados en los años 2007 y 2008 y revocar los términos de referencia de la convocatoria pública MADR-IICA 2009 y plantear una nueva que garantice la selección objetiva de los beneficiarios, la competitividad en el sector agropecuario y la lucha contra la desigualdad en el campo. 2.

Contestación de la demanda 2.1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR-. Luego de una descripción del programa AIS, señaló que los términos de referencia de las convocatorias cuestionadas por el demandante se limitan a ejecutar lo dispuesto por la Ley 1133 de 2007, de manera que los hechos u omisiones endilgados en la demanda no se derivan de actuaciones del Ministerio sino de la propia Ley, que no es más que la voluntad del legislador.

Señaló que no puede pretender el demandante que dicho ministerio estableciera inhabilidades relacionadas con los vínculos de consanguinidad o profesión o actividad que no estableció la Ley que lo creó, ya que incurriría en una extralimitación de sus funciones administrativas. Indicó que la Ley 1133 de 2007 tampoco restringió que una misma persona natural o jurídica pudiera acceder más de una vez a un incentivo o apoyo económico, por lo que en su deber de ejecución no podía imponerlo. 2.2.

INCODER. Manifestó que su papel dentro del Convenio Especial de Cooperación Científica y Tecnológica celebrado entre el Ministerio de Agricultura y el IICA, se circunscribió al subsidio para la realización de obras de adecuación de tierras previsto en la extinta Ley 1152 de 2007 e hizo parte de la Convocatoria Pública de Riego y Drenaje, limitando el otorgamiento de sus recursos al Grupo No. 2 es decir, a la construcción y rehabilitación de distritos de riego, los cuales fueron desarrollados a partir de acuerdos de financiamiento suscritos con Asociaciones de Usuarios de Distritos de Riego y entidades territoriales y que no fueron objeto de ningún tipo de cuestionamiento en la demanda.

Las asociaciones de usuarios cuyos proyectos resultaron beneficiados presentaron la documentación necesaria, manifestaron contar con el apoyo económico de las entidades territoriales respectivas y fueron evaluados por IICA Colombia en sus componentes técnico, ambiental, productivo, financiero y después declarados elegibles, razones suficientes para negar las pretensiones frente a la entidad. 2.3.

Ex funcionarios del Ministerio de Agricultura. Se pronunciaron Andrés Felipe Arias Leiva (ex ministro de Agricultura), Juan Camilo Salazar Rueda (ex 3 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 viceministro de Agricultura e integrante del Comité Administrativo de algunos de los cuestionados convenios), Juan David Ortega Arroyave (ex secretario general), Javier Enrique Romero Mercado (ex director de Desarrollo Rural) y Tulia Eugenia Méndez Reyes y Oskar August Schroeder Muller (ex jefes de la Oficina Asesora Jurídica).

En resumen, señalaron que el programa AIS nunca pretendió ser parte de la Red de Protección Social del Gobierno o ser un programa asistencialista de subsidios exclusivos para los más pobres o en situación de desplazamiento, aspecto que evita caer en juicios alrededor del tipo o tamaño del productor al que se le destinaron los recursos; que de haber limitado el programa a los pequeños y medianos productores del campo, los grandes empresarios de la agroindustria habrían quedados desprotegidos y expuestos ante la competencia desleal proveniente de otros países, lo que habría acarreado efectos nefastos sobre el empleo rural generado por quienes hubiesen sido excluidos del programa aumentando la desigualdad y no reduciéndola.

Exponen que la asignación de recursos del módulo de riego de AIS a una misma familia no constituye un retroceso en el fomento de la competitividad y la reducción de la desigualdad en el campo, siempre y cuando acceda de manera legal al beneficio y lo utilice adecuadamente para reducir los costos y aumentar la productividad; que los beneficiarios de la convocatoria de riego y drenaje 2007 fueron seleccionados por el IICA que contaba con plena autonomía técnica para la identificación, selección, evaluación y visibilización de los incentivos.

Aducen que respecto de la convocatoria 2008-1, fue donde pudo haberse evidenciado el acceso a la misma a través de falsedad de documentos, lo cual sería un delito de los particulares en contra de la administración pública, ya que serían quienes simularon en forma fraudulenta el fraccionamiento de cultivos que constituían un solo proyecto agrícola o pertenecía a un único dueño, con el fin de multiplicar el monto máximo a que tuvieran derecho.

En ese caso, serían los particulares que recibieron el beneficio, quienes vulneraron los derechos acusados e indujeron en error al Ministerio de Agricultura al violar los términos de referencia. 2.4. Exfuncionarios y excontratistas del IICA. Jairo Cano Gallego, Daniel Montoya López y Julián Alfredo Gómez Díaz (ex contratistas IICA), sostuvieron no haber tenido manejo de los recursos públicos del programa AIS, ya que este era de competencia exclusiva del Comité Administrativo de cada convenio integrado por el Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural, funcionarios del MADR y el representante legal del IICA, así como tampoco tenían poder de decisión o de evaluación de los proyectos o de adjudicar los subsidios o seleccionar los contratistas o adoptar políticas públicas.

Adujeron que el trabajo realizado con los términos de referencia de cada una de las convocatorias, obedeció al cumplimiento estricto de las condiciones fijadas por la Ley. Señalaron que los auxilios de la convocatoria de 2009 finalmente no fueron adjudicados, por lo que en dicha anualidad no hubo afectación de recursos. 2.5. Rodolfo Campo Soto, ex gerente del INCODER.

Mencionó que los subsidios a los que se refiere el artículo 92 de la Ley 1152 de 2007 administrados por el INCODER, son diferentes a los apoyos económicos y a la competitividad, cuya competencia era del Ministerio de Agricultura; que se concertó que solo para el año 2008 la asignación de las dos clases de recursos se realizaría a través de una misma convocatoria, la que finalmente se concretó con el Convenio 055 del 4 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 10 de enero de 2008, suscrito entre el IICA, MADR e INCODER -precedido de la Resolución 005 de 2008- cada uno con funciones autónomas, dentro de las cuales no le era permitido al gerente del INCODER determinar condiciones, fijar requisitos, impartir orientaciones ni disponer de los recursos propios de dicho programa, como en efecto lo consideró en su oportunidad la Procuraduría General de la Nación dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra. 2.6.

Personas naturales y jurídicas que recibieron los beneficios y celebraron acuerdo conciliatorio antes de la sentencia de primera instancia. Palmeras del Llano S.A, C.I. El Roble S.A, Eco Bio S.A.S, C.I. La Samaria S.A.S, Inagro S.A, Banavica S.A, C.I. Banapalma S.A, Construmundo S.A, Inmobiliaria Kasuma S.A, Mevicala S.C.A, Sanvi S.C.A, Sovijila S.A, Vibeych S.A, Vicala S.A, Vicalavi S.A, Vizu S.A, Álvaro Luis Vives Lacouture, Juan Ignacio Vives Lacouture, María Luisa Zúñiga Vives, Patricia Vives Lacouture, Roberto Eusebio Vives Lacouture, Rosa María Lacouture de Vives, Silvia Rosa Campo Vives, María Margarita Cabello Londoño, María Teresa Vives Lacouture, Silvia Rosa Vives de Sánchez, Roxana María Castro Solano, Raúl Alberto Vives Lacouture, Nicolás Simón Solano Tribín, Gustavo Solano Tribín, Guillermo Barrios del Ducca, Luis Miguel Vergara Díaz Granados, Jesús Carreño Granados, Alfredo Lacouture Dangond y José Joaquín Riveros Páez, indicaron haber celebrado acuerdo de conciliación con el MADR para la devolución de los dineros que les fueron entregados de las convocatorias 2007 y 2008 en marco del principio de legalidad y sin haber incurrido en ninguna irregularidad, solo como consecuencia del impacto mediático del programa AIS.

Varios señalaron que las referidas convocatorias no contemplaban la prohibición que una persona presentara varios proyectos para uno o varios inmuebles o por varios integrantes de una misma familia, que la única limitación era el tope máximo por proyecto de $600.000.000, lo cual alcanzaba para cubrir una extensión de aproximadamente 100 hectáreas, razón por la que los predios cuya extensión era mucho mayor requerían de varios proyectos.

Algunos plantearon la excepción de cosa juzgada en virtud de los acuerdos de conciliación plasmados en las actas 016, 017, 021 y 022 de 2010, aprobados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Uno de ellos ya había fallecido. En su mayoría coincidieron en haber sido beneficiarios del proyecto por el cumplimiento estricto de las condiciones para su postulación y adjudicación, por lo que no se les puede endilgar ninguna conducta ilegal.

No obstante, Juan Ignacio Vives Lacouture, Rosa María Lacouture de Vives, María Margarita Cabello Londoño y Raúl Alberto Vives Lacouture señalaron que no fungieron como representantes legales de ninguna sociedad, ni recibieron beneficios del programa AIS a título personal. 2.7. C.I. Tequendama. Adujo hecho superado, toda vez que los dineros fueron reintegrados de manera voluntaria, como consta en la certificación expedida por el MADR el 30 de noviembre de 2011 por concepto de beneficiario de la convocatoria de 2008; sin embargo, manifestó haber estado ceñido a los requisitos legales y contractuales para la adjudicación del beneficio. 2.8.

Personas naturales y jurídicas que recibieron el incentivo por el MADR. Alberto Mario Lacouture Pinedo, Alfredo Luis Lacouture Pinedo, Daniel Andrés Solorza Cortés, Carmen Helena de Fátima Calle Ceballos, Victoria Eugenia, Lacouture Pinedo, Isabel Mónica Pinedo de Lacouture, Victoria Arteaga 5 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 Lacouture, Juan Manuel Fernández de Castro del Castillo, Cecilia Cuadros Delgado, María Gracia Morales Lacouture, Julio Mario Ibarra Lacouture, Agrícola El Retiro S.A, V.F. S.A, F.M.P. & CIA. S.C.A, C.I. Palomino S.A, V.C. & CIA. S.C.A, Asobanar Cooperativa, Inversiones Santa Inés S.A, Agropecuaria El Mango Posada & CIA S.C.A, Grupo Casablanca S.A, La Juliana S.A, Inversiones Alvalena S.A, Agrocauca, Inverjota S.A, Mayaguez S.A. y J Mercado CIA S.C.A, manifestaron que el demandante pretende crear inhabilidades y prohibiciones que no existieron en la Ley ni en los términos de referencia de las convocatorias de 2007 y el 2008, que los dineros recibidos fueron debidamente destinados para el propósito que les fueron entregados, esto es, implementación de sistemas de riego y drenaje, y que se les pretende endilgar conductas que solo le son atribuibles a funcionarios públicos, como la moralidad administrativa. 2.9.

Personas naturales que manifestaron no haber recibido incentivos del programa AIS. Juan José Vives Pinedo, Jaime Gregorio Vives Pinedo, Juan Manuel Posada Grillo, Germán Zapata Hurtado, Alexander Mina Mezu, María Claudia Lacouture Pinedo, Mónica Cristina Lacouture Pinedo, Javier Ochoa Velásquez, Camilo Jaramillo Hincapié, Mauricio Iragorri Rizo, Carlos Eduardo Quintero Arizala y Jaime Restrepo Marulanda, manifestaron no haber recibido recursos del programa a título personal, que para el momento de los hechos actuaban como representantes legales o miembros de juntas directivas de empresas u organizaciones relacionadas en la demanda, lo que no implica responsabilidad alguna en los hechos.

Y Valerie Domínguez Tarud, Jorge Enrique Solano Tribín, Pablo José Solano Tribín, Álvaro José Correa Borrero, Juan Carlos Dávila Abondano, Alfonso Dávila Abondano y Alberto Francisco Dávila Abondano, señalaron no haber recibido algún tipo de incentivo del programa AIS. 2.10. Llamado en garantía Chartis Seguros Colombia (hoy AIG Seguros Colombia).

Javier Ochoa Velásquez, vinculado a la parte demandada, llamó en garantía a esta aseguradora, que manifestó falta de legitimación en la causa por pasiva del asegurado, ya que en su momento actuó en calidad de representante legal de Agrícola El Retiro S.A, compañía que recibió los incentivos del programa. Y señaló “inexistencia de la obligación por inexistencia de siniestro”. 3.

Sentencia apelada En la sentencia del 30 de noviembre de 2022, el Juzgado 30 Administrativo de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, así, cuya decisión se presenta completa para apreciar el contexto del tema:1 “Primero.- Declarar no probadas las excepciones propuestas por los demandados, acorde con las razones expuestas.

Segundo.- Amparar los derechos e intereses colectivos del patrimonio público y la moralidad administrativa porque las autoridades de los distintos niveles del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, según su competencia, autorizaron o permitieron que se administrara, distribuyera, ejecutara, vigilara y controlara los recursos del presupuesto general de la Nación destinados al programa AIS, componente incentivo a la competitividad -construcción 1 Las transcripciones (Textos entre comillas) que se incluyen en esta sentencia, así están escritas en el documento del que se tomaron; por lo tanto, los errores, imprecisiones y resaltados son del original, y con este aviso general, no se hará la advertencia específica cada vez que se amerite un (sic), para evitar su inútil y prolífica repetición; no obstante, se advierte que de algunas citas se suprimen

Footnotes · 10

4.Recursos de apelación 4.1. Julián Alfredo Gómez Díaz. Señaló como motivos de inconformidad, que su vinculación como demandado a la acción popular fue manifiestamente contraria a lo prescrito en la Ley 472 de 1998, ya que la razón para hacerlo fue por haber sido contratista del Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura- IICA, sin más elementos que permitan establecer una supuesta responsabilidad en los hechos objeto de juicio. Como consecuencia de ello, la sentencia de primera instancia lo mantiene vinculado sin hacer ninguna mención de los hechos que se le endilgan. Agrega que el fallo desborda sus competencias, ya 9 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 que tanto los cargos formulados por el demandante, como los argumentos esgrimidos en la demanda, estaban exclusivamente orientados a cuestionar la adjudicación y otorgamiento de los apoyos económicos entregados en desarrollo de las Convocatorias Públicas de Riego y Drenaje del programa Agro Ingreso Seguro de 2007 y 2008, a suspender la entrega de los apoyos dentro del marco de la Convocatoria de Riego y Drenaje de 2009, y a la recuperación de los recursos entregados de forma “indebida”, en ningún momento la acción estuvo orientada a debatir la legalidad de los convenios celebrados por el Ministerio de Agricultura entre 2007 y 2009; que este es un asunto que jamás fue planteado por el demandante y que el Juez a partir de información publicada en los medios de comunicación y que luego estructuró con las decisiones adoptadas en todas las demás actuaciones de entes como la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y las autoridades judiciales, optó por establecer. Convirtió la sentencia de una acción popular en un ensayo o tesis de grado donde expone criterios personales y subjetivos, cuestionó la aplicación normativa para la celebración de los convenios especiales de cooperación para el desarrollo de actividades de ciencia y tecnología, debatió la selección mediante licitación pública cuando está de por medio una persona de derecho internacional, e incluso hasta llegó a cuestionar la idoneidad y suficiencia de las normas que regulan este tipo de negocios jurídicos. Expone que la supuesta responsabilidad en la elaboración de los términos de referencia para las convocatorias de riego, no fue determinada de manera individual y que las consideraciones del Juez no son ciertas, como quiera que no fue quien los elaboró como se aseveró en la sentencia. Indicó que “la participación mía se limitó únicamente a la realización de sugerencias y propuestas de ajuste en relación con el texto de los términos de referencia que se habían elaborado y utilizado previamente a mi vinculación, en la convocatoria de riego de 2007, y la compilación y organización del texto que incorporaba las sugerencias y propuestas de ajuste que fueron remitidas por todos los funcionarios del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del IICA que participaron en la revisión y ajuste de estos documentos (…)”. 4.2. Sociedad F.M.P. & CIA S.C.A. y Sociedad V.F. S.A. Señalaron que hay consideraciones que adolecen de contradicciones sustanciales, pues el a quo reconoce que los productores presentaron proyectos de buena fe, sin embargo, les endilga un comportamiento “egoísta” y “despojado de solidaridad” y “abuso del derecho”, afirmaciones que no cuentan con ningún sustento probatorio en el expediente. Aducen que por el contrario, las apelantes no son un gran productor que ejerza una posición sectorial dominante, sino sociedades que ejercen una actividad agrícola lícita y a mediana escala, que no estaban en la obligación de calcular o estimar la supuesta insuficiencia de recursos para atender una posible demanda de ayudas estatales. Así mismo, que los términos de referencia correspondientes al AIS 2007 no tenían ninguna restricción en cuanto al número de proyectos al que un productor se podía postular y los que se adjudicaron fueron cabalmente invertidos en el propósito y finalidad para los cuales fueron entregados. Señalan que la postura del Juez tiene un exceso de subjetividad e impone a los particulares unos deberes que solo son predicables respecto de los servidores públicos encargados del diseño, formulación, ejecución y control de las políticas públicas, omitiendo el principio de confianza legítima y castigando a un particular que confió para conseguir unos recursos necesarios para su 10 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 actividad productiva, obligándolo a reintegrar unos recursos de los que no dispone. Piden revocar el numeral segundo que ordenó la devolución de los recursos entregados. Inversiones Santa Inés S.A. en liquidación, se adhirió al recurso de apelación. 4.3. Ministerio de Agricultura. Señaló que en los términos de referencia de la convocatoria de 2009 se impedía que las asociaciones de usuarios tuvieran como beneficiarios de nuevos proyectos, a predios, personas o a sus familiares, que ya se hubieran beneficiado con otro proyecto de una convocatoria anterior. En efecto, dicha restricción sólo era aplicable a los proyectos de distritos de riego, y no a la categoría de otros proyectos; sin embargo, dicha restricción se eliminó por solicitud de las propias asociaciones de usuarios que habían presentado proyectos en convocatorias anteriores, ya que el hecho que unos pocos usuarios se hubieran beneficiado con un proyecto en una convocatoria anterior, no debía restringir que todos los demás usuarios de la asociación fueran beneficiarios de un nuevo proyecto en el 2009. Reiteró lo manifestado en primera instancia, esto es, que las restricciones a las que se refiere el demandante como los vínculos de consanguinidad entre los postulados o la experiencia en la construcción de distritos de riego, entre otros, no le correspondía fijarlas a la autoridad administrativa sino al legislador, por cuanto ellas implican una limitación a los principios de igualdad y libre empresa. 4.4. Agrícola El Retiro S.A.S. en reorganización. Insistió en que no se le asignó más de un incentivo para riego y drenaje a título personal o a través de un tercero, no se le adjudicó con fraccionamiento de predios ni con desconocimiento de lo establecido en los términos de referencia, tráfico de influencias o acciones fraudulentas, el proyecto fue ejecutado cabalmente y los predios sobre los cuales se construyó el sistema de riego están ubicados en distintos municipios y distantes entre sí, postularse para recibir apoyos gubernamentales es legítimo aún sí se es productor a gran escala. En consecuencia, solicitó que se revoquen los numerales tres, ocho y 21 de la sentencia de primera instancia. 4.5. Inversiones Alvalena S.A.S. y La Juliana S.A. Critican la decisión del Juez, por cuanto los términos de referencia constituyen un acto administrativo que se presume legal hasta tanto no se declare lo contrario por la autoridad competente que no es el Juez de la acción popular. Afirman que todos los argumentos del Juez parecen ir dirigidos a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no a una acción constitucional de protección de derechos e intereses colectivos. Indican que el Juez sancionó el principio de separación patrimonial consagrado por la legislación colombiana sin restricciones, así como los principios de buena fe y de confianza legítima, ya que no accedieron a los beneficios del programa de Agroingreso con maniobras fraudulentas. 4.6. Agropecuaria El Mango Posada y Cia. SCA, Agropecuaria El Mango S.A.S. y Grupo Casablanca S.A.S. Señalan que el Juez desbordó la esfera de competencia de la acción popular y efectuó unas valoraciones éticas que no le correspondían y que dejaron entrever su visión política; que falló por fuera de lo pedido, ya que impuso unas condenas con un carácter restitutivo, cuando ello no fue incluido en las pretensiones del demandante. Indican que el a quo erró al interpretar que estas sociedades constituyen una misma persona jurídica por 11 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 compartir miembros de la junta directiva, lo cual lo asimila con un hecho reprochable susceptible de sanción por apropiación indebida de los incentivos en cabeza del mismo sujeto. Manifiestan que invirtieron los recursos entregados por el Ministerio de Agricultura en debida forma, tanto así que ahora y gracias a ello, las tierras bajo su dominio son altamente productivas y generan riqueza, empleos e impuestos para el país.
5.Trámite surtido en segunda instancia El proceso fue asignado inicialmente al anterior Despacho Sustanciador, y luego remitido al nuevo Despacho Ponente, que avocó el conocimiento del asunto y admitió el recurso de apelación. Inversiones Santa Inés S.A. en liquidación se adhirió al recurso de apelación radicado por F.M.P. & CIA. S.A. S.C.A. y adjuntó como prueba la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Trece Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento contra Inés Margarita Vives Lacouture y José Francisco Vives Lacouture por las conductas punibles de peculado por apropiación y falsedad en documento privado.
6.Concepto del Ministerio Público No emitió pronunciamiento en esta instancia. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios de la segunda instancia, pasa la Sala a decidir de fondo el presente proceso judicial.
1.El problema jurídico Consiste en: ¿Procede revocar la sentencia de primera instancia, por las razones que se exponen en los recursos de apelación? Se analizarán los cargos de las impugnaciones, confrontados con las consideraciones y decisiones del Juzgado en la providencia de primera instancia, y el acervo probatorio que se aportó al expediente, la normativa y la jurisprudencia aplicables.
2.Análisis de aspectos procedimentales 2.1. Sentencia de fondo. El proceso cumple con el cometido encargado a la Administración de Justicia de dirimir la disputa puesta a su consideración2. 2.2. Las excepciones. En el recurso de apelación no se planteó reclamo en este aspecto, por lo que no procede pronunciamiento sobre el particular. Y 2 Significa que se controló en forma exitosa la legalidad procesal en todos sus aspectos, como jurisdicción, competencia, demás presupuestos exigidos, y sin nulidades u otros trámites por decidir. 12 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 respecto de excepciones de oficio, no se encuentra probada alguna para declarar (Artículo 187, CPACA)3.
3.Principales pruebas Dentro de las aportadas al expediente, se reseñan las siguientes: - Convenio Especial de Cooperación Técnica y Científica 003 de 2007 celebrado por el IICA y el MADR (fl. 2, anexo 1). - Convenio Especial de Cooperación Técnica y Científica 052 y 055 de 2008 celebrado por el IICA y el MADR (fl. 200, 209, c1 y fl. 22, 34, anexo 1). - Términos de Referencia de las convocatorias MADR-IICA 2007-01 con adendas (fl. 62, anexo 1), MADR-INCODER-IICA 2008-01 con adendas (fl. 97, anexo 1), MADR-INCODER-IICA 2008-02 con adendas (fl. 156 anexo 1) y MADR-IICA 2009 (fl. 204, anexo 1) con adendas. - Resoluciones 05 del 4 de enero de 2008 (fl. 191 a 193, c.1), 169 del 21 de mayo de 2008 (fl. 194, c1) y 012 del 16 de enero de 2009 (fl. 197, c1). - Acuerdo básico suscrito entre el IICA y el Gobierno de la República de Colombia, del 27 de septiembre de 1967 (fl.174, c1 y fl. 45, anexo 1). - Plan operativo de cada uno de los convenios 2007, 2008 y 2009 (fl. 399-417, anexo 3). - Actas de las reuniones del Comité Administrativo del MADR y el representante del IICA en Colombia, en el marco de los convenios 003 de 2007 (13 actas), 055 de 2008 (ocho actas) y 052 de 2009 (tres actas), en las que se aprobaron los términos de referencia, implementación y seguimiento de cada una de ellas (fl. 196 a 398, anexo 3). - Actas de reuniones del Comité Intersectorial del MADR durante los años 2007 a 2012 (14 actas) (fl. 7705 a 7910, c21). - CD con los proyectos presentados dentro de las convocatorias 2007, 2008 y 2009 (fl. 10023, c27). - CD con listado de beneficiarios en los proyectos 2007 y 2008, donde reportan que no hubo beneficiarios en el proyecto del 2009 (fl. 456, 470, 471 y 489, c2). 3 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha, como el presente. Cuando se escriba C.Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sustantivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M.P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “fl” indica el número de la página donde se encuentra la prueba o documento mencionado y “c” el respectivo cuaderno o carpeta. 13 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 - Listado de proyectos en la asignación de los apoyos económicos (fl. 300, también en medio magnético a fl. 202, C1). - Memorando 20092900065453 del 19 de noviembre de 2009, en el cual el director de AIS, Julián Alfredo Gómez Díaz, informa sobre las convocatorias, las adendas, entre otros (fl. 446, anexo 3). - Providencias mediante las cuales se aprobaron las conciliaciones extrajudiciales entre el MADR y algunos de los beneficiarios del programa AIS (fl. 6603 y ss., c18, fl 519, c2, fl. 363, c3, fl. 4989, c14, fl. 5499, c15). - Recibos de pago, certificaciones del cumplimiento de los acuerdos de conciliación (fl. 10024, c 27) y de reintegros voluntarios de algunos de los vinculados (fl. 10271, c28). - Nueve informes de avance sobre el desarrollo e implementación del Convenio MADR-IICA 003/2007 (fl. 8028, c22) y seis informes de avance sobre el desarrollo e implementación del Convenio MADR- INCODER- IICA 055/2007 (fl. 8559 y ss, c22, c23). - Oficios 20112900191481 del 27 de julio de 2011 y 20112900105821 del 4 de mayo de 2011 (fl. 8391 y 8394, c22). - Diligencias de cierre de indagación preliminar y apertura del proceso de responsabilidad fiscal adelantados por la Contraloría General de la República contra Andrés Felipe Arias Leiva, Juan Camilo Salazar Rueda, Camila Reyes del Toro, Javier Romero Mercado y otros (fl. 3146, c9). - Escrito de acusación de la Fiscalía General de la Nación contra Juan David Ortega Arroyave (secretario general MADR), Camila Reyes del Toro (directora de Comercio y Financiamiento MADR), Oskar August Shroeder Muller (jefe Oficina Asesora Jurídica MADR), Juan Camilo Salazar Rueda (director de Comercio y Financiamiento MADR) y Tulia Eugenia Méndez Reyes (jefe Oficina Asesora Jurídica del MADR) (folio 4207, c12). - Oficio 20112900238261 del 8 de septiembre de 2011, mediante el cual el director de AIS de la fecha, informó que Valerie Domínguez Tarud desiste del beneficio y no suscribió acuerdo de financiamiento (fl. 5442, C15). - Sentencia absolutoria del 29 de enero de 2013, proferida por el Juzgado 38 Penal de Conocimiento del Circuito de Bogotá y la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior de Bogotá que la confirmó, dentro del proceso penal adelantado contra Valerie Domínguez Tarud (fl. 10312 y ss, c28). Constancia de ejecutoria (fl. 10309, c28). - Informe de los procesos penales que se encontraban vigentes por las irregularidades en el marco del programa AIS, en los cuales el MADR se constituyó como víctima, adelantados contra Andrés Felipe Arias Leiva, Eugenia Méndez, Oskar Schroeder, Juan David Ortega, Camila Reyes del Toro, Álvaro Luís Vives Lacouture, Roberto Eusebio Vives Lacouture, María Luisa Zúñiga 14 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 Vives, Silvia Rosa Vives de Sánchez, Silvia Rosa Campo Vives, Patricia Vives Lacouture, María Teresa Vives Lacouture, Roxana María Castro Solano, Valerie Domínguez Tarud, Javier Enrique Romero Mercado, Juan Manuel Dávila Jimeno, María Clara Fernández de Soto, Juan Manuel Dávila Fernández de Soto, Inés Margarita Vives Lacouture, Juan Camilo Salazar Rueda, José Francisco Vives Lacouture, Grupo Daabon, Alfonso Vives Caballero, Julio César Daza, Julián Gómez y Jairo Cano Gallego (fl. 6614, c18). - Oficio RU-O-6759 del 13 de mayo de 2016, mediante el cual el Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bogotá informa que el Juzgado 40 Penal del Circuito con Función de Conocimiento, profirió el 6 de mayo de 2013 sentencia condenatoria dentro del proceso CUI 11001 60 00 000 2013 00855 (NI 246882) adelantado contra Alfonso Enrique Vives Caballero, por el delito de peculado por apropiación y falsedad en documento privado (fl. 10513 y 10539, c28). - Oficio RU-O-7582 del 20 de mayo de 2016, mediante el cual el Centro de Servicios Judiciales del Sistema Penal Acusatorio de Bogotá informa que el Juzgado 45 Penal del Circuito con Función de Conocimiento, profirió el 4 de octubre de 2012 sentencia condenatoria dentro del proceso CUI 11001 60 00 000 2011 00701 (NI 151019) adelantado contra la Familia Dávila por el delito de peculado por apropiación y falsedad en documento privado (fl. 10518, c28). - Sentencia del 16 de julio de 2014, proferida por la Sala de Casación de la Corte Suprema de Justicia en el proceso contra Andrés Felipe Arias Leiva (Anexo 49). - Certificación de la Coordinadora encargada del Grupo de Talento Humano del MADR, que da fe que se ejecutaron las sanciones disciplinarias impuestas por la Procuraduría General de la Nación a Andrés Felipe Arias Leiva, Juan Camilo Salazar Rueda, Camila Reyes Del Toro, Javier Enrique Romero Mercado, entre otros (fl. 6735, c18). - Informes finales de los procesos de auditoría desarrollados por la Contraloría General de la República-Delegada para el Sector Agropecuario (fl. 7918 y CD 7922, c21). - CD con proceso de responsabilidad fiscal adelantado por la Contraloría General de la República (fl. 10118 y ss., c27; fl. 8448, c22). - Informe de auditoría de las vigencias fiscales de 2007 a 2012 en el marco del programa AIS (Componente de Riego y Drenaje) (fl. 9875 y ss, c26 y c27). - Documentos del proceso disciplinario D-2009-878-183667, de la Procuraduría General de la Nación, obrantes en la carpeta digital del expediente híbrido. - Declaración de Julián Alfredo Gómez Díaz rendida el 23 de marzo y 26 de abril de 2011 ante la Procuraduría General de la Nación, D-2009-878-183667. - Nota diplomática A3/CO-38505 del 4 de octubre de 2011, mediante la cual el IICA emite concepto dentro de la política AIS (fl. 7986, c21). 15 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 - Informe final de evaluación del programa AIS en 2011 “Levantamiento de información y evaluación de los resultados de la ejecución del Programa AIS”, de la Unión Temporal Econometría Consultores (fl. 6609, c18 y anexo 58). - Informe Técnico Financiero del programa Desarrollo Rural con Equidad -DRE- vigencia 2011 (fl. 6762, c18). - Oficio 20092900188261 del 8 de octubre de 2009, del ministro de Agricultura y Desarrollo Rural al IICA (fl. 6610, c18). - Oficio del 16 de julio de 2014 (fl. 10268), del MADRN. - Certificación de la coordinadora del Grupo de Contabilidad del MADR en la que consta la relación de consignaciones a favor de la Dirección del Tesoro Nacional por concepto de conciliaciones extrajudiciales realizadas por algunos de los beneficiarios de la Convocatoria 055 de 2008. (fl. 10271). - Evaluación del Componente de Riego del programa AIS de la Contraloría General de la República (fl. 9877). - Testimonio de Andrés Felipe Arias Leiva (fl. 7673 y 7681, c21; fl. 10388. c28). - Interrogatorios de parte o Testimonios, de Tulia Eugenia Méndez Reyes (fl. 9354, c25), Juan David Ortega Arroyave (fl. 9799, c26), Oskar August Schroeder Muller (fl. 9801, c26), Julián Alfredo Gómez Díaz (fl. 9818, c26), Jairo Cano Gallego (fl. 9820, c26), Daniel Montoya López (fl. 9822, c26), Guillermo Trujillo Estrada (fl. 9825, c26); Guillermo Barrios del Ducca, Jesús Carreño Granados y Luís Miguel Vergara Díaz (fl. 9829, c26), Felipe Francisco Solano Tribín (fl. 9841, c26) Jaime Alberto Gómez Muñoz (fl. 9852, c26); Eric Ricardo Suárez Gómez y José Joaquín Riveros Páez (fl. 9860, c26); Nicolás Solano Tribín, Pablo José Solano Tribín y Gustavo Solano Tribín (fl. 9862, c26). Rodolfo Campo Soto (fl 10183, c27), Luís Fernando Críales Gutiérrez (fl. 10186, c27); el Medio magnético de cada una de las audiencias se encuentra incorporado en el c29, fls. 10766 a 10803. De Yina Paola Cely y Arturo José García Durán (fl. 10197, c27), Jaime Gregorio Vives Pinedo (fl. 10199, c27), Gabriel Ángel Cifuentes Orjuela (fl. 10255 y ss, c27) y Gisela del Carmen Torres Arenas (fl. 10305, c28). - CD’s de los debates de control político en el Congreso de la República por el programa AIS (fl. 487 y 488, c2). - Publicaciones de prensa (fl. 404 y 405, c2; fl. 127, c1).
4.Caso concreto 4.1. El proceso se encarga de establecer si por parte de las personas jurídicas y naturales demandadas, o una o varias de ellas, vulneraron o amenazaron con violar los derechos colectivos cuya protección se invocó. 16 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 El Juzgado resolvió amparar los derechos e intereses colectivos del patrimonio público y la moralidad administrativa y adoptó órdenes en su sentencia, providencia que cuestionaron varias de las personas demandadas en los recursos que aquí se deciden. 4.2. La acción popular y los derechos colectivos. 4.2.1. En el ordenamiento jurídico colombiano las acciones populares datan del último cuarto del siglo XIX, cuando fueron consagradas en el Código Civil (C.C). El Consejo de Estado4 recopila las normas jurídicas sobre la materia desde dicho cuerpo normativo y en otras disposiciones legales, para concluir con la consagración constitucional de 1991, en la que se amplió el catálogo de los derechos e intereses, pues consignó -Expresa más no taxativamente- varios de ellos en el capítulo 3 del Título II: Los derechos de los consumidores (Artículo 78), del ambiente sano (Artículos 79, 80 y 88), espacio público (Artículos 82 y 88), patrimonio (Artículo 88), seguridad y salubridad públicos (Artículo 88), moral administrativa (Artículo 88) y libre competencia económica (Artículo 88). Conforme con lo anterior, se desprenden las siguientes premisas frente al tema de las acciones populares: i) La Constitución es expresa al deferir al legislador la regulación de las acciones populares. ii) El texto constitucional amplió el catálogo de derechos e intereses colectivos en relación con las normas legales que antes se ocupaban de su protección. iii) La Carta Política autorizó al legislador la definición de otros de similar naturaleza, con lo que el catálogo podría extenderse aún más. iiii) Los derechos colectivos no son calificados por la Constitución como de aplicación inmediata o directa (Artículo 85), pues estableció que para ser exigibles requieren de un previo desarrollo legislativo (Artículo 88). La norma constitucional ha sido concretada a través de la Ley 472 de 1998, que amplió significativamente el número de derechos colectivos y reguló el procedimiento para su protección. Así, el artículo 4 extendió el listado enunciativo e indicó que involucraba igualmente aquellos previstos en otras disposiciones de derecho interno (incluidas las anteriores a la Carta de 1991), como en tratados internacionales (Artículo 93, C. Po); en cuanto al procedimiento, el CPACA introdujo cambios significativos (Artículos 144 y 161 – Medio de control y un requisito de procedibilidad-, 152 y 155, Competencia, 229 y 232 –Medidas cautelares-, 272 –Revisión eventual). El objetivo o finalidad de las acciones populares es la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando resulten amenazados o vulnerados, exista peligro, agravio o daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas 4 Entre otras sentencias: M.P. Guillermo Vargas Ayala, 19 de marzo de 2015, rad. 05001-23-31-000-2012-00727- 01; sentencia del 28 de mayo de 2012, exp. 88001-23-31-000-2010-00029-01 AP, M. P. Ruth Stella Correa Palacio y M.P. Stella Conto Díaz Del Castillo, rad. 250002315000 20100240401, 27 de marzo de 2014. 17 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 o de particulares, mediante un mecanismo jurídico preferente para la efectiva protección de tales derechos; sobre los requisitos de amparo, el Consejo de Estado consagra (MP. Guillermo Vargas Ayala, 26 de marzo de 2015, rad. 15001233100020110003101): “En tanto que mecanismos procesales para garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos, la prosperidad de la acción popular depende, según ha sido establecido por la jurisprudencia, de la verificación de los siguientes supuestos sustanciales en el caso concreto: a) una acción u omisión de la parte demandada; b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, distinto de aquél que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana; y, c) una relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. Estos supuestos deben ser debidamente acreditados en el proceso como presupuesto para la que la vulneración del derecho colectivo invocado sea declarada”. En otra de sus providencias, nuestra Alta Corte (M.P. William Hernández Gómez, 13 de febrero de 2018, rad. 25000231500020020270401) fijó como los principales elementos definitorios de su naturaleza jurídica: Es una expresión concreta del derecho de acción, es principal, preventiva, eventualmente restitutiva, actual, no pretérita, la vulneración o amenaza debe ser real, inminente, concreta, es excepcionalmente indemnizatoria y la prueba de la vulneración o amenaza está a cargo del actor popular, sin perjuicio que el Juez imparta las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, en la que deben probarse de manera plena las acciones u omisiones que se denunciaron o quedar evidenciada su existencia. 4.2.2. Los derechos colectivos. Son llamados de Tercera Generación, y desde hace algunas décadas han sido entronizados en las Constituciones del mundo, pues si bien han existido desde hace tiempo, solo tenían rango legal. Incluso, hoy superan la estirpe constitucional, por cuanto son objeto de Tratados Internacionales y su importancia y protección concitan el pleno y permanente interés mundial. De ahí que las acciones populares se instituyeron para protegerlos, y por ello pueden ser instauradas por cualquier persona pero se hace a nombre de la comunidad, por cuanto tales derechos le pertenecen a todos y cada uno de los miembros de la colectividad, incluso en el caso que el accionante no sea residente en la región por la cual aboga. La jurisprudencia nacional los ha estructurado como aquellos que tienen intereses de representación difusa, ya que pretenden la reivindicación de derechos cuyo titular es un grupo indeterminado o indeterminable de personas que en potencia, pueden ser incluso, todas las que integran una comunidad. De ahí que el interés que caracteriza al demandante es noble y altruista, porque no busca su beneficio particular. No obstante, se ha precisado que una reclamación colectiva no siempre es un derecho colectivo, y la diferencia está en el objeto que se persigue, pues si es el interés individual así sea de varias personas, será una acción subjetiva, pero si el interés es para una comunidad toda, será una acción popular. 18 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 El Consejo de Estado (M.P. Enrique Gil Botero, 6 de marzo de 2013, Rad. 13001233100020010005101) considera un método con tres elementos que se deben evaluar a la hora de revisar la violación de los derechos o intereses colectivos: Primero, la existencia de unos bienes jurídicos afectados con la conducta de quien se alega, usurpó los derechos o intereses colectivos; segundo, una forma clara de afectación; y tercero, una reacción jurídica necesaria frente a la lesión, en cuya protección es fundamental el papel que debe cumplir el Juez; y también (M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa, 8 de junio de 2011, rad. 25000232600020050133001) ha precisado que “los derechos e intereses colectivos pueden definirse como aquellos derechos que pertenecen a la comunidad y que tienen como finalidad garantizar que las necesidades colectivas se satisfagan”. 4.2.3. De los derechos colectivos cuya protección se amparó en la sentencia apelada. i). Moralidad administrativa. Este derecho colectivo está contenido en la Constitución Política de Colombia, además del artículo 88, en el artículo 209 que lo impone como uno de los principios de la función administrativa y en todos los demás que impongan deberes, prohibiciones, inhabilidades, entre otros. En el artículo 4 de la Ley 472 de 1998 se consagra en el literal b). El Consejo de Estado (M.P. Enrique Gil Botero, 25 de abril de 2012, exp. 25000-23-24-000-2010- 00757-01 AP) ha establecido sobre este derecho: “En efecto, la moralidad administrativa, como tantas veces se ha reiterado por la jurisprudencia y la doctrina, para el caso del ordenamiento jurídico colombiano, presenta dos diferentes rangos normativos: i) como principio de la función administrativa (art. 209 C.P. y, ii) como derecho de naturaleza colectiva (art. 88 C.P). // (…) ii) Ahora bien, la moralidad administrativa entendida como derecho colectivo se erige como uno de los grandes logros obtenidos con la transformación del Estado Liberal y del Estado de Bienestar de siglo XIX, en la fórmula político - jurídica Social y Democrático de Derecho, en la medida que implica un cambio de concepción política en torno al nuevo centro de legitimidad del poder público, en tanto se abandona la idea del principio de legalidad como principal y único instrumento de legitimidad para, en su lugar, aceptar una serie de derechos no sólo de rango fundamental sobre los cuales se fundamenta y estructura la organización estatal. En esa medida, el nuevo catálogo de derechos de diversas generaciones se yergue como el principal derrotero a través del cual debe ejercerse el poder público”. Agregó que “En esa perspectiva, la moralidad administrativa se radica en cabeza de todos y cada uno de los miembros del conglomerado social. Así las cosas, como lo reconoce Tugendhat, el sustrato de los derechos no puede ser el principio de libertad e igualdad, sino el de necesidad, dado que no todos los individuos actúan de forma autónoma y autosuficiente en la reclamación de la protección de sus derechos subjetivos (fundamentales), sociales, o colectivos. Por consiguiente, la positivización que hace la Carta Política en relación con el derecho colectivo a la moralidad administrativa, es el reconocimiento expreso que se otorga a todos los miembros de la población para que, soliciten el respeto por los parámetros culturales, morales y éticos hegemónicos que se comparten 19 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 y son aceptados - en un juicio de universalidad (imperativo categórico), en términos Kantianos - por la comunidad. (…). // “En su acepción constitucional, no se circunscribe al fuero interno de los servidores públicos sino que abarca toda la gama del comportamiento que la sociedad en un momento dado espera de quienes manejan los recursos de la comunidad y que no puede ser otro que el de absoluta pulcritud y honestidad”. (…) // De allí que, resulta incontrastable que la más clara manifestación de la vulneración a la moralidad administrativa es la desviación de poder, o el ánimo subjetivo del obrar de un funcionario o agente estatal con el fin de satisfacer un interés personal o de un tercero. No obstante lo anterior, también es posible que se ampare la moralidad administrativa por comportamiento de las autoridades públicas, de la administración estatal o de particulares en ejercicio de función pública, cuando al margen de que no se obre de manera dolosa o mal intencionada, sí se constate que la actuación pública atenta contra los postulados contenidos en los principios, valores y derechos constitucionales, e inclusive contra la ética objetiva que reflejan esos preceptos axiológicos o mandatos de optimización” . Al definir este derecho conforme con las voces jurisprudenciales, se plantea que la moralidad administrativa es el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público –también derecho colectivo con el que guarda estrecho vínculo- sea manejado de acuerdo con la legislación vigente (de ahí su íntima relación con la legalidad) y con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario, ya que lo mínimo que la sociedad espera de quienes administran los bienes y recursos públicos, es que lo hagan con rectitud, diligencia, ética objetiva, cuidado, absoluta transparencia, pulcritud y honestidad (de ahí su íntima relación frente a fenómenos como el de la corrupción, la mala fe, y la lucha contra propósitos torcidos o espurios, entre otros). ii). El derecho colectivo al patrimonio público, está contenido en la Constitución Política (Artículos 63 y 88) y es de los que expresamente consagra la Ley 472 de 1998, al incluirlo en el artículo 4 literal e. Por su parte, el Consejo de Estado (M.P. Ramiro Saavedra Becerra, 21 de mayo de 2008, rad. 760012331 000 2005 01423 01; en el mismo sentido, M. P. María Elizabeth García González, 6 de noviembre de 2013, rad. 2012-00145) considera sobre el mismo: “El concepto de patrimonio público que ha dado la jurisprudencia asume como punto de partida la relativa claridad conceptual que tiene la noción de patrimonio. En tal dirección, se dijo por el Consejo de Estado en un primer momento, que se trataba de la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva. // No obstante lo anterior, en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, se amplió este contenido involucrando bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controlador y proteccionista, pero que indudablemente está en cabeza de toda la población”. 20 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 Expuso que “En síntesis, este concepto de patrimonio, abarca todos los bienes materiales e inmateriales que se encuentran en cabeza del Estado como su titular (bienes de uso público, bienes fiscales y el conjunto de derechos y obligaciones que contraiga) y aquellas que lo constituyen (es decir todo aquello que se entiende incluido en la definición de Estado como territorio). // Ahora bien, la consagración del patrimonio público como derecho colectivo, tiene por objeto indiscutible, su protección, lo que implica una doble finalidad: la primera, el mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento; y la segunda, que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados; todo ello, obviamente, conforme lo dispone la normatividad respectiva. Cualquier incumplimiento de estas dos finalidades, implica la potencial exigencia de la efectividad de tal derecho colectivo por parte de cualquier miembro de la colectividad”. Relacionado con este derecho, también expresó el Consejo de Estado (M. P. Guillermo Vargas Ayala, 4 de febrero de 2016, rad. 85001-23-33-000-2012- 00268-01): “(…) En un sentido amplio de la noción se estima que dentro del patrimonio público también se encuentran los bienes inmateriales y los derechos e intereses no susceptibles de propiedad por parte del Estado como el territorio nacional, el mar territorial, la plataforma continental, el espacio aéreo, etc. (…) La protección del patrimonio público busca que los recursos del Estado sean igualmente administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales”. Así, la construcción jurisprudencial sobre el tema establece dos aspectos principales cuya infracción conduce a la violación del derecho colectivo del patrimonio público: (i). El mantenimiento de la integridad de su contenido, es decir prevenir y combatir su detrimento, y (ii). Que sus elementos sean eficiente y responsablemente administrados, pero también a la utilización de los mismos de acuerdo con su objeto y en especial, con la finalidad social del Estado. En tal virtud, si el funcionario público o el particular administraron indebidamente recursos públicos (Sentencia del 6 de septiembre de 2001, exp. AP – 163 de 2001), “bien porque lo hizo en forma negligente o ineficiente, o porque los destinó a gastos diferentes a los expresamente señalados en las normas, afectaron el patrimonio público”. Y ha concluido (Sentencia del 21 de mayo de 2008, exp. 01423-01) “que la afectación de patrimonio público implica de suyo la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa”, por cuanto generalmente acompaña la falta de honestidad y de pulcritud en las actuaciones administrativas en el manejo de recursos públicos. 4.2.4. La parte demandante y el Juez de primera instancia, consideraron que las entidades demandadas, a través de los servidores que se desempeñaban para la época de ocurrencia de los hechos, quienes fungen también como demandados, y las personas naturales y jurídicas vinculadas al proceso, vulneraron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público por la indebida formulación, implementación y disposición del programa gubernamental Agro Ingreso Seguro en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, durante los años 2007, 2008 y 2009. Dentro de las actuaciones que a su juicio configuraron dicha vulneración fueron la elaboración irregular de los términos de referencia que rigieron las diferentes convocatorias, vacíos en la reglamentación del programa que terminaron beneficiando sectores del agro a 21 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 los que no estaban dirigidos propiamente los incentivos, maniobras fraudulentas para acceder a los beneficios como fraccionamiento de tierras y falsificación de documentos, por mencionar algunas. 4.2.5. El programa Agro Ingreso Seguro-AIS se creó mediante la Ley 1133 de 2007, para promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía (Artículo 2), mediante (artículo 3) apoyos a la competitividad y apoyos Económicos Sectoriales. El parágrafo del artículo 3 señaló que los incentivos son una ayuda estatal sin contraprestación económica alguna por parte del particular beneficiario, que se asignarían de manera selectiva, objetiva y temporal bajo unos requisitos y condiciones que establecería el gobierno nacional, para lo que se debía integrar un Comité Intersectorial, entre otros aspectos que se fijaron.
5.Sobre el cargo de extralimitación del Juez de primera instancia, que plantearon Julián Alfredo Gómez Díaz, Inversiones Alvalena S.A.S., La Juliana S.A., Agropecuaria El Mango Posada y Cia. SCA, Agropecuaria El Mango S.A.S. y Grupo Casablanca S.A.S, en el que cuestionan que incurrió en apreciaciones subjetivas y que decidió más allá de lo pedido por el demandante e incluso desbordó la naturaleza de la acción popular porque hizo valoraciones respecto de la legalidad de actos administrativos o la falta de requisitos legales en la celebración de los convenios, que corresponden a otros medios de control. Respecto del alcance de la acción popular y los poderes que le fueron conferidos al Juez popular por mandato legal, se encuentra que en este tipo de proceso el demandante no formula una pretensión para él, ni pide que se declare la existencia de un derecho a su favor; su petición por el contrario, está orientada a que el Juez tome las medidas necesarias para garantizar un derecho colectivo amenazado o vulnerado. Y de la persona citada como presunta vulneradora del derecho, se persigue el cumplimiento de las obligaciones para que cese la amenaza o la vulneración de un derecho colectivo. Así, el Juez no tiene entonces como función dirimir un conflicto entre partes dueñas de un derecho subjetivo en disputa, sino garantizar a la comunidad el derecho colectivo que de acuerdo con la manifestación del demandante, está siendo vulnerado o amenazado. Para tal fin el Juez debe tomar en la sentencia como medida definitiva -O si es el caso antes como medida cautelar-, las disposiciones que considere necesarias para garantizar la vigencia del derecho colectivo vulnerado o para que cese la amenaza que se cierne contra el mismo5. Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C–644 de 2011 indicó que: “El juez popular no cumple funciones jurisdiccionales como las que ejerce el juez administrativo cuando decide un conflicto entre el Estado y un particular en la que deba decidir si un acto administrativo o un contrato está afectado de alguna causal de nulidad, sino que aquí tiene el papel de garante de un derecho colectivo. Del mismo modo, el juez de la acción popular, antes que dedicarse a determinar quién debía proferir un acto o cómo debía celebrarse un contrato, debe adoptar las medidas materiales que garanticen el derecho colectivo 5 Sentencia del 26 de enero de 2021, rad. 54518333100120070001301, M.P. Martín Bermúdez Muñoz. 22 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 afectado con el acto o contrato, cuya forma no consiste precisamente en disponer su anulación. Las acciones populares gozan de una estructura especial que las diferencia de los demás procesos litigiosos. Finalmente, hay que observar que las acciones populares no plantean en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que son un mecanismo de protección principal de los derechos colectivos preexistentes, radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad, pero que igualmente están en cada uno de los miembros que forman la parte demandante de la acción judicial. En ese sentido, el proceso de acción popular tiene una estructura especial que lo diferencia de los demás procesos de contenido litigioso, ya que no plantea una verdadera litis ya que lo que persigue es la efectividad y eficacia de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o logrando que las cosas vuelvan a su estado anterior. El carácter principal de la acción popular resulta compatible con las acciones contencioso administrativas previstas para solicitar la declaratoria judicial de la nulidad de los actos o contratos estatales”. Conforme con estos principios, es claro que si a partir de los hechos afirmados en la demanda el Juez encuentra que se han vulnerado derechos colectivos distintos de los invocados, debe declarar su vulneración, y si concluye que se deben tomar decisiones distintas de las solicitadas para protegerlos, debe adoptarlas en la sentencia. La prevalencia del derecho sustancial, la oficiosidad de la acción una vez se impetra, y el deber judicial de adecuación de la demanda imponen concluir (i) que en la acción popular las partes no disponen del derecho en litigio como ocurre ordinariamente en otros procesos; (ii) que el demandante no puede aspirar a que el Juez se limite a la demanda o con fundamento en el derecho invocado como vulnerado en ella; (iii) que a la entidad vulnerante no se le viola ningún derecho cuando se impone determinada orden dirigida a proteger o garantizar el derecho colectivo afectado o amenazado, solo porque esa orden no fue pedida en la demanda o porque se invocó otro derecho. Ahora, en cuanto al principio de congruencia, de acuerdo con el cual en la sentencia solo pueden resolverse las pretensiones incoadas en la demanda (que son aquellas respecto de las cuales el demandado pudo ejercer su derecho de defensa), debe interpretarse y aplicarse de manera distinta en las acciones populares teniendo en cuenta su propósito y la función que el Juez cumple en ellas. Si el planteamiento fáctico que hace el demandante y que es conocido por la entidad demandada resulta demostrado en el curso del proceso, el Juez de la acción popular puede aprobar un pacto de cumplimiento, o proferir una sentencia que tenga como base la vulneración de derechos colectivos distintos de los invocados en aquella y donde se adopten medias diferentes de las pedidas, eso sí, como lo ha referido el Consejo de Estado (Rad. 11001-33-31-001-2010-00322- 01, M.P. Oswaldo Giraldo López), “En efecto, en ellas se consagra la facultad que tienen los jueces en este tipo de procesos de proferir sentencias extra petita pero siempre dentro del margen de la conducta generadora del daño con el fin de evitar la violación al principio de congruencia y al derecho de defensa”. 23 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 En razón de lo anterior, se encuentra que el disenso de los apelantes con las consideraciones y la decisión del Juez de primera instancia relativas a una supuesta extralimitación de sus competencias, no tiene respaldo en el presente asunto, como quiera que las facultades que se le confieren en materia de acciones populares van más allá de la delimitación que haya hecho el demandante de los derechos conculcados y las pretensiones en aras de su protección. El Juez está investido de competencia suficiente para tomar las decisiones que considere necesarias para salvaguardar no solo los derechos alegados en la demanda sino cualquier otro que identifique, siempre y cuando tengan relación directa con los hechos expuestos y se dirijan a sujetos que estén vinculados al proceso y hayan ejercido oportunamente su derecho de contradicción y defensa. En el presente asunto, las órdenes impartidas por el a quo (La primera instancia) determinaron la devolución de dineros que consideró indebidamente adjudicados de personas naturales y jurídicas vinculadas desde el inicio del proceso y el reintegro de dichos recursos a programas de riego y drenaje del MADR con observancia de los parámetros legales y constitucionales, así como la adopción de medidas institucionales por parte de esa entidad que impidan la repetición de escenarios cuestionados. Ninguna de estas órdenes comporta una desnaturalización de la acción popular ni una extralimitación del Juez natural ni una incongruencia en la sentencia, pues los hechos, derechos y pretensiones fueron planteados desde la demanda. Por su parte, los apelantes Inversiones Alvalena S.A.S., La Juliana S.A., el Ministerio de Agricultura y Julián Alfredo Gómez Díaz, indicaron que los términos de referencia al ser actos administrativos, gozan de una presunción de legalidad que no ha sido desvirtuada y que en razón de ello las consecuencias jurídicas que de aquellos se derivan son legales. Si bien no se demostró en el expediente que existen decisiones judiciales que hayan declarado la nulidad de los términos de referencia de las convocatorias 003 de 2007, 055 de 2008 y 052 de 2009, sí está ampliamente acreditado -no son meras apreciaciones subjetivas- es que de esos procesos contractuales se derivaron diversas irregularidades que dieron como resultado sanciones de tipo penal, disciplinario y fiscal ya ejecutoriadas, justo por encontrar que no obedecieron a criterios legales y constitucionales que debieron ser atendidos. Sin perjuicio de lo anterior, en este escenario tampoco se pretende debatir la legalidad de unos actos administrativos que entre otras perdieron vigencia en el momento en que se dio por terminado el programa AIS; lo que se pretende es determinar si las actuaciones desplegadas por las autoridades públicas demandadas y los ex servidores y ex contratistas involucrados en la ejecución del programa, estuvieron acorde con los principios de la función pública, y entre esas actuaciones se revisaron la elaboración y ejecución de los términos de referencia. Así, ante lo planteado por parte de varios demandados y en recursos de apelación, sobre aspectos no contemplados en la Ley, es necesario revisar los 24 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 términos en que el legislador estableció el alcance de la reglamentación del programa AIS en cabeza del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El artículo 2 de la Ley 1133 de 2007, estableció: “Marco General: El programa "Agro, Ingreso, Seguro" de que trata la presente ley se enmarca dentro de las acciones previstas por el gobierno nacional para promover la productividad y competitividad, reducir la desigualdad en el campo y preparar al sector agropecuario para enfrentar el reto de la internacionalización de la economía. En tal sentido, se propenderá por el ordenamiento productivo del territorio y la empresarización del campo, en concordancia con la agenda interna de productividad y competitividad, la apuesta exportadora del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), y en coordinación con las instituciones del orden territorial”. El numeral 3 del artículo 4 señala: “La continuidad de la asignación de estos apoyos [económicos directos] se condicionará al cumplimiento por parte de los productores de los compromisos de desempeño, que en materia de competitividad establezca el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, basado en los conceptos técnicos del Comité Intersectorial creado en la presente Ley”. Más adelante, el parágrafo del artículo 5 dispuso: “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) con la asesoría del Comité Intersectorial podrá ampliar los campos de aplicación de los recursos dentro de los instrumentos definidos en el presente artículo, cuando así lo determinen sus miembros con base en conceptos técnicos”. El parágrafo 1 del artículo 8: “El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reglamentará el mecanismo de participación de los pequeños agricultores en el Comité”. En lo relativo a las funciones del Comité Intersectorial estableció: “El Comité Intersectorial tendrá las siguientes funciones: 1) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la definición de la distribución de los recursos asignados en cada vigencia, para los componentes de mejoramiento de la competitividad y apoyos económicos directos. En concordancia con el parágrafo del artículo 3º. 2) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el diseño, con base en criterios técnicos, de la metodología de cuantificación, asignación y distribución por producto de los apoyos económicos directos a que se refiere la presente Ley 3) Asesorar al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el' diseño e Implementación de los apoyos para la competitividad a través de Incentivos a la productividad, créditos para la modernización y la reconversión productiva e instrumentos de comercialización. 4) Diseñar e implementar los mecanismos de seguimiento y monitoreo permanentes de la ejecución del programa. 5). Evaluar anualmente los resultados de la ejecución del programa y adoptar las modificaciones que considere pertinentes. 6). Adoptar su propio reglamento”. De lo anterior, se encuentra que la Ley desarrolló un marco general del programa AIS, pero a su vez asignó la reglamentación y funcionamiento del mismo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y al Comité Intersectorial, otorgándoles amplia facultad para el diseño, condiciones de operatividad, acceso 25 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 al programa, asignación de recursos, entre otros aspectos. De ahí que no tienen respaldo jurídico argumentos como el del MADR, según el cual las restricciones para acceder a los incentivos como los vínculos de consanguinidad entre los postulados al programa o la experiencia en la construcción de distritos de riego no le correspondía fijarlas, ya que por mandato de la misma Ley sí era ese ministerio el que debía fijar los parámetros y elementos de funcionamiento del programa, con sujeción a los principios de transparencia y equidad. Y así lo exigió la Ley 1133 de 2007, donde se consignó en varios apartes de manera taxativa que la aplicación a los apoyos económicos directos debía ser transparente en sus reglas de asignación, distribución y acceso y que en cada una de las etapas del programa debía observarse el principio de equidad; sin embargo, irregularidades ya probadas como la asignación de la mayor parte de los recursos a grandes productores en detrimento de las necesidades de los pequeños y medianos productores contrarió dichas disposiciones. Esto es, la exigencia de equidad de la Ley 1133 de 2007 no se aplicó en la ejecución del programa. De ahí que resultara contrario a la Ley que los términos de referencia que rigieron las diferentes convocatorias, hubieran permitido tales irregularidades por falta de reglamentación transparente, ética, completa y rigurosa, tal como lo señaló la Procuraduría General de la Nación en varias de las sanciones disciplinarias impuestas a exfuncionarios del Ministerio de Agricultura, entre ellos el ministro Andrés Felipe Arias Leiva: “Los términos de referencia no incluían factores objetivos de imparcialidad en la adjudicación de los subsidios, por ello los auxilios se otorgaron indistintamente, favoreciendo principalmente a grandes productores, cuando debieron establecerse criterios de diferenciación para que la entrega de subsidios fuese equitativa a grandes, medianos y pequeños productores”. Esta misma situación se encontró de las observaciones consignadas en el informe de evaluación documental de viabilidad y la calificación de las propuestas presentadas a la convocatoria de riego y drenaje elaborado por la Unión Temporal Econometría Consultores, en recomendaciones y conclusiones: “4 RECOMENDACIONES PARA CONVOCATORIAS FUTURAS. La convocatoria que se evaluó fue la primera que el país realizó en lo que a riego refiere. En reto fue grande, pero los resultados fueron satisfactorios en términos de propuestas presentadas y propuestas elegibles, A futuro esta experiencia debe servir para hacer ajustes a lo que podrían ser nuevas convocatorias. En este contexto a continuación se formulan una serie de recomendaciones. 4.1 Es necesario que el gobierno nacional disponga de un documento de políticas acerca del componente Riego del AIS. Este documento, que debe de servir de guía y orientación general de política, debería establecer con claridad el marco general de políticas para el componente de Riego del AIS, el objetivo del componente, los principios generales que rigen este subprograma y las metas que se tienen establecidas para el mismo. Igualmente, debería explicar cómo opera, cómo se ejecutan los recursos y qué mecanismo de seguimiento y evaluación se tiene establecido. Así mismo, en el documento se deben determinar los lineamientos generales del componente de tal forma que se definan aspectos tales como el tipo de proyectos 26 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 elegibles, los beneficiarios del subprograma, el nivel o niveles del subsidio, los requisitos o exigencias que se hacen en las diferentes etapas de formulación, presentación, selección, y ejecución de los proyectos de tal forma que se asegure la selección de los mejores proyectos así como la debida ejecución de las obras y los proyectos, los procedimientos a seguir en las diferentes etapas del proceso, y los criterios de elegibilidad y selección de proyectos. 4.2. El gobierno nacional debería revisar el monto del subsidio, diferenciarlo por tipo de productor y premiar ciertas características deseables de los proyectos Un subsidio del 80% constituye un incentivo muy grande para que: - a la convocatoria no lleguen únicamente los mejores proyectos, - los proponentes manipulen la información de tal manera que el monto efectivo del subsidio termine siendo superior, - y para forzar situaciones de tal forma que se pueda cumplir con los requisitos de elegibilidad exigidos. (…) 4.7 Se debe financiar el proyecto completo (integral) de riego asegurando que siempre se disponga de la distribución intrapredial. La posibilidad de apoyar la realización de etapas parciales de los sistemas de riego genera la posibilidad de fraccionamiento de los proyectos con el objeto de conseguir el financiamiento de un proyecto de riego que, bajo unas normas que sólo financien la realización del proyecto integral, no se podría realizar pues el monto máximo de apoyo estatal no lo permitiría. Adicionalmente, y al no garantizarse la realización de las demás etapas del proyecto de riego, el análisis productivo y financiero del proyecto se dificulta pues no hay manera de asegurar que el proyecto productivo en la práctica se llevará a cabo. Estos hechos sugieren que lo más recomendable es financiar únicamente proyectos, integrales de riego que garanticen que, con la ejecución de los mismos, se dispone de la distribución del riego al interior de los predios”. Igualmente, en el Informe final de evaluación del programa AIS en 2011 “Levantamiento de información y evaluación de los resultados de la ejecución del Programa AIS”, realizado por la misma firma, se registró: “Se observa que AIS no generó impactos sobre el uso de asistencia técnica, excepto para productores grandes y algunas empresas. (…) El programa generó impactos negativos sobre el uso de crédito, especialmente para los hogares pequeños y medianos. “Estructurar programas de acompañamiento a pequeños productores desde su fase inicial y en lo posible hasta la fase de comercialización y mercadeo. Los pequeños productores en muchos casos no presentan resultados significativos en las variables de impacto y tampoco tienen una participación importante en todos los apoyos del programa. Sistemas de demanda cuando los potenciales participantes tienen capacidades muy distintas, pueden llevar a situaciones de exclusión que no favorecen el objetivo de equidad”. Se agrega que contrario a lo que señaló el entonces director del programa en su recurso de apelación, las prohibiciones y condiciones de acceso fueron de una permisividad tal que facilitaron la ocurrencia de maniobras ilícitas, como el fraccionamiento de los terrenos por algunos particulares para obtener más de un beneficio, a pesar de las advertencias. En consecuencia, la responsabilidad de la estructuración y ejecución del programa no es predicable de un vacío normativo como lo aducen varios de los demandados sino de una indebida redacción, formulación y desarrollo de los 27 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 términos de referencia con los que se ejecutó el programa y que sirvieron de base para la adjudicación de los recursos. En cuanto a los planteamientos de las sociedades F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Inversiones Santa Inés S.A., Inversiones Alvalena S.A.S. y La Juliana S.A. sobre que criterios del Juez de primera instancia desconocen la buena fe con la que estas compañías se postularon al programa y recibieron los recursos para invertirlos de la forma prevista en los convenios, así como que confiaron en que las actuaciones del Ministerio de Agricultura estaban enmarcadas dentro de la legalidad, haber invertido en debida forma los dineros y no contar con los recursos para el reintegro, se establece que la buena fe que aducen los recurrentes no se traduce en el caso concreto en el principio de confianza legítima, el cual en contrario al caso, se erige como una garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas. En palabras del Consejo de Estado (12 de julio de 2018, exp. 25000-23-24-000- 2009-00348-01, M.P. Rocío Araújo Oñate), este principio “consiste en la expectativa genuina que alberga el particular de que las reglas establecidas por el Estado para el ejercicio de una actividad o el reconocimiento de un derecho no sean variadas súbitamente”. Sin embargo, también ha señalado que la confianza o la buena fe de los administrados no se protegen garantizando la estabilidad o permanencia de actos u omisiones contrarios al ordenamiento jurídico, pues precisamente el interés general se presenta como un límite a la arbitrariedad; de ahí que no es jurídico en esos aspectos reclamar el principio de la confianza legítima, menos ante derechos que no se adjudicaron conforme al ordenamiento jurídico, que contrarían el interés general, los principios de equidad y transparencia, los postulados normativos de contratación pública y a los principios rectores de la función administrativa, tal como ha sido demostrado en este proceso y con las sanciones penales, fiscales y disciplinarias impuestas con ocasión de este programa, y como consecuencia de ello se hacía necesario como lo decidió el Juzgado, adoptar medidas que en lo posible reviertan los daños causados y vuelvan las cosas a su estado anterior. Adicionalmente, las circunstancias establecidas y en caso que resultara aplicable, no se han presentado de manera intempestiva como protegería el principio de confianza legítima; este es un asunto de vieja data que se conoció desde 2009 y desde entonces han salido a luz pública cada vez con mayor reproche ético y legal, más inconsistencias en la ejecución del programa y la entrega de los recursos, se han conocido decisiones judiciales y administrativas condenando los hechos aquí cuestionados y a la fecha ya han transcurrido 15 años en los que este asunto ya reviste notoriedad amplia. No obstante, la orden de reintegro de dineros tuvo en cuenta un plazo razonable para que los particulares cumplan con el reintegro de los recursos. En razón de lo anterior, la confianza legítima de la que estuvo investida la expectativa de los particulares beneficiarios se encuentra desvirtuada debido al desenlace ilícito del programa AIS, por lo que la orden del Juez de primera instancia tendiente a restituir las cosas a su estado anterior queda incólume en esta instancia, es decir, se deberán reintegrar los dineros que hayan sido 28 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 recibidos por concepto de incentivo del programa Agro Ingreso Seguro, como ya han procedido varios particulares, y como también se acredita con las actas de conciliación aportadas como prueba, donde incluso varios de ellos lo hicieron a pesar que lo alegaron, también amparados en su momento por la buena fe; y es aplicación de los principios de igualdad, equidad, cuya orden busca cubrir a todos los implicados de la misma forma, su reintegro. También controvirtió Julián Alfredo Gómez Díaz su vinculación al proceso, al considerar que en ninguna etapa del mismo se mencionan los hechos que se le endilgan y que su participación obedeció única y exclusivamente por haber sido contratista del IICA. Al respecto, se establece que el demandante cuestionó de manera diáfana que el objeto de la presente acción popular correspondía en concreto a reprochar la indebida adjudicación de los incentivos del programa AIS, derivados de dos conductas: la incorrecta elaboración de los términos de referencia de las convocatorias cuestionadas y las omisiones de la entidad demandada (MADR) en el control y vigilancia de las convocatorias. Para la época de los hechos, el apelante fungía como director del programa Agro Ingreso Seguro, contratado por el IICA, hecho que se demostró y del que se desprende de forma evidente la razón de su vinculación al proceso como parte demandada, tal como ocurrió con otros 14 exfuncionarios y excontratistas involucrados en la implementación del programa, mediante auto del 16 de mayo de 2011. De manera que se respalda la decisión del Juzgado de no desvincularlo del proceso y aquí se confirma, como quiera que uno de los aspectos medulares de la demanda era cuestionar las acciones y omisiones en que habrían incurrido los diferentes funcionaros y contratistas en el desarrollo de AIS en las diferentes irregularidades denunciadas; y en el caso de Julián Alfredo Gómez Díaz está probado dentro del expediente que participó activamente en la elaboración de los términos de referencia que rigieron las convocatorias de los años 2007, 2008 y 2009 dada su calidad de director del programa. Sobre el tema, es necesario precisar que la legitimación en la causa por pasiva, en este caso la de tipo material, se define al momento de la sentencia, cuando se analiza si quien la aduce participó en los hechos objeto de debate judicial, como lo hizo el Juez de primera instancia. Por su parte, F.M.P. & CIA S.C.A., V.F. S.A., Santa Ana S.A., Julián Alfredo Gómez Díaz y otros apelantes reprochan que la sentencia de primera instancia les endilgara un comportamiento que es propio de los servidores públicos y no de los particulares refiriéndose a los derechos colectivos que se consideran conculcados. Como se señaló en acápite anterior, la moralidad administrativa no se predica únicamente de los servidores públicos como predican los apelantes, pues también abarca el comportamiento de todo aquel que se involucre con recursos públicos, incluidos los particulares. Si bien por la calidad que ostentan se tiene mayor exigencia para los servidores públicos frente a principios éticos y morales para garantizar el buen funcionamiento de la administración pública, la moralidad administrativa también es exigible a todas las personas en su interacción con las instituciones púbicas. El Consejo de Estado (M.P. Darío Quiñones Pinilla, 28 de junio de 2002, exp. 7600123310002001207501, 472), fija que la moralidad administrativa sí puede 29 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 protegerse contra la acción u omisión de particulares y por lo tanto no es un interés con sujeto pasivo cualificado, pues su protección no se limita únicamente a las actuaciones de los servidores públicos, sino que también procede cuando ese interés resulta afectado por la acción u omisión de particulares, toda vez que su protección -De la moralidad administrativa- no se identifica por el carácter público del titular de la actuación u omisión que se reprocha, sino por el contenido del bien jurídico que se debe proteger, ya que lo pretendido es el comportamiento ético frente al derecho, en este caso, ante la cosa pública. Y el término ético es utilizado para determinar principios, valores y actitudes que resultan fundamentales para el quehacer público y la convivencia de la sociedad, y se confirman con la presencia de códigos de ética pública que crean reglas para el ejercicio de la función pública cuyo objeto es regular conductas que protejan los recursos colectivos y el buen desempeño de las instituciones. En consecuencia, la ética pública se inscribe como herramienta para combatir y evitar la corrupción, fenómeno que permite la inclusión de intereses impropios en el uso de recursos públicos y del poder, amenazando las instituciones democráticas y la legitimidad del Estado; cuando la administración pública detenta sus valores en la ética produce un efecto social de bienestar colectivo, en tanto que la ciudadanía percibe la sensación de certidumbre y estabilidad en la organización política y funcional del Estado, y se consulta bajo el juicio de los principios jurídicos de nuestro ordenamiento.6 Por ello, la moralidad administrativa recoge e incorpora los principios clásicos del derecho administrativo como los interés general, bien común, transparencia, entre otros, cuya protección se encuentra en diferentes regímenes como el de las inhabilidades e incompatibilidades, requisitos para el acceso al cargo, el deber de motivación de las decisiones administrativas, prescripciones penales, disciplinarias y fiscales, entre otros. En suma, el Juez de la acción popular no es sancionador, sino garante del derecho colectivo a la moralidad y bajo esa línea ejerce una labor de concreción y consulta de su núcleo, en pro del sometimiento de las decisiones administrativas a los postulados constitucionales. Así mismo, del expediente se establece que tanto servidores públicos como particulares incurrieron en conductas transgresoras de la moralidad administrativa y del patrimonio público, lo cual respalda sin duda alguna, el reproche desde el punto de vista jurídico y ético por el contenido y el núcleo esencial de los derechos vulnerados, y ello no supone una visión subjetiva del Juez como pretenden descalificarlo varios apelantes; por el contrario, es una valoración necesaria, jurídica, razonable y proporcional, resultante de la evaluación de actuaciones en el marco de la función pública. De otra de las múltiples revisiones probatorias, se confirma la vulneración de los derechos amparados por el Juez, entre otras, por la omisión de la elaboración de estudios previos aduciendo que los convenios 03 de 2007, 055 de 2008 y 037 y 052 de 2009 eran de ciencia y tecnología por lo que podía surtirse una contratación directa y prescindir de estudios previos, técnicos, financieros y jurídicos previos a su celebración, lo cual desconoció lo previsto en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993 y los decretos reglamentarios 2170 de 2002 y 2474 de 6 Santofimio G., "Tratado de derecho administrativo. Introducción a los conceptos de administración pública y derecho administrativo", 1 edición, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1996. 30 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 2008; transgresión de los principios de transparencia, selección objetiva y responsabilidad que rigen la actividad contractual al aprobar mediante las Resoluciones 05 de 2008 y 169 de 2008 los términos de referencia de las convocatorias pública de riego y drenaje I y II de 2008 correspondientes al convenio 055 de 2008 sin que contaran con factores de evaluación precisos, pues entre otras falencias, no se incluyeron reglas equitativas y suficientes en torno a la asignación de los apoyos económicos, pese a que el MADR fue advertido de estas deficiencias por la firma Econometría en el año 2007; la ausencia de elementos estandarizados que determinaran la viabilidad de los proyectos sometidos a evaluación en lo ambiental, lo técnico y lo económico y que propiciaran la diferenciación de los apoyos que demandaban las necesidades de los pequeños, medianos y grandes agricultores; el desborde del porcentaje establecido en la Ley 1133 de 2007 para los gastos de administración y operación en la suma de $6.696.458.119, del total de los recursos apropiados. Lo anterior se corrobora con que estas actuaciones acarrearon sanciones disciplinarias para el viceministro de Agricultura, dos ministros de Agricultura, el director de Desarrollo Rural del MADR, la directora de Planeación y Seguimiento Presupuestal, los directores de Comercio y Financiamiento, el director de Desarrollo Rural, el entonces director del INCODER, entre otros ex servidores públicos, sin mencionar las acciones penales emprendidas por celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales, peculado por apropiación, entre otras. Así mismo, la Contraloría General de la República también impuso sanciones por gestión fiscal inoportuna e ineficaz que ocasionó la pérdida de recursos del programa AIS en gastos distintos a difusión, divulgación y socialización de ciencia y tecnología. Según reposa en el expediente, al entonces director de Comercio y Financiamiento del MADR y otros funcionarios se les endilgó daño económico o patrimonial de los recursos del Estado por el ejercicio de una gestión fiscal irregular que ocasionó un detrimento a los recursos públicos de la Nación con la celebración de los Convenios 078 de 2006, 003 de 2007, 018 de 2008, 037 de 2009 y 040 de 2010, así como la violación de los principios de la función administrativa y la contratación estatal por la destinación de millonarios recursos a gastos administrativos y operacionales en campañas publicitarias, desviándolos de los objetivos del programa AIS. Así lo destacó también el Consejo de Estado en la sentencia de segunda instancia (4 de febrero de 2021, exp. 25000-23-41-000-2015-00180-01, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón), mediante la cual confirmó parcialmente la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que estudió la legalidad de la sanción impuesta por la Contraloría General de la República a Mario Andrés Soto Ángel, Director de Comercio y Financiamiento del MADR: “Se encuentra acreditada, entonces, la indebida destinación de los recursos públicos, en cuanto no fueron usados para la finalidad para la cual fueron apropiados. De ahí que se configuró el detrimento al patrimonio público, conclusión a la que se también llegó en el informe “[…] Levantamiento de información y evaluación de los resultados de la ejecución del Programa Agro lngreso Seguro-AIS […]”, realizado por la Unión Temporal Econometría Consultores, en el que se advirtió: 31 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 “[…] Se observa que AIS no generó impactos sobre el uso de asistencia técnica, excepto para productores grandes y algunas empresas. Relacionado con esto, tampoco se tiene evidencia de un uso sistemático de capacitación por parte de los hogares productores. Sólo en algunos grupos de empresas hay evidencia de que AIS llevó a mayor nivel uso de capacitaciones. Existe evidencia de mayor uso de maquinaria agrícola únicamente en empresas y en hogares con productos permanentes. El tema de innovaciones tecnológicas (como semillas mejoradas) aparece importante sólo para los beneficiarios de riego. El Programa generó impactos negativos sobre el uso de crédito, especialmente para los hogares pequeños y medianos. Tampoco existe evidencia de que AIS haya llevado a usar mejores insumos. No se registra evidencia fuerte sobre mayor coordinación de fechas de siembra, con la excepción de los productos permanentes. Tampoco de un mayor registro de costos de producción, con la excepción de productores grandes y pequeñas empresas […]” (Resaltado del texto original). De manera que en materia fiscal también se incurrió en irregularidades, toda vez que al destinar los recursos que en cumplimiento de la Ley 1137 de 2007 en su artículo 5 inciso 1, estaban presupuestados para el fortalecimiento de la asistencia técnica, el desarrollo y la transferencia de tecnología, en actividades de divulgación y publicidad, no se benefició el agro colombiano en materia de ciencia y tecnología, pues el dinero recayó en terceros que contrataron con IICA, ni fue invertido en el sistema agropecuario para su tecnificación. Como igual se demostró en el expediente, que por algunos particulares beneficiarios del programa también hubo vulneración a la moralidad administrativa y al patrimonio público, como se observa de las condenas impuestas en materia penal por los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento privado, que los hizo merecedores de 20 meses de prisión para el caso de María Clara Fernández de Soto de Dávila, Juan Manuel Dávila Fernández de Soto y Ana María Dávila Fernández de Soto, y multas que oscilaban los 180 SMLMV. En el caso de Juan Manuel Dávila Jimeno se fijaron sanciones de 22 meses de prisión y multa de 901 SMLMV. El Juez 45 Penal del Circuito con Función de Conocimiento, mediante sentencia del 4 de octubre de 2012, determinó que los procesados se apropiaron en provecho suyo de dineros o fondos del Estado, lesionando los intereses generales de la administración pública y que con sus conductas vulneraron los intereses jurídicamente tutelados de la administración pública y la fe pública, tal como consta a folio 10526. Así mismo, el Juzgado 40 Penal del Circuito de Conocimiento dictó sentencia por preacuerdo en contra de Alfonso Enrique Vives Caballero por los delitos de peculado por apropiación y falsedad en documento privado, quien en nombre propio y como representante de la firma Almaja S.A. recibió la suma de $844.694.232, sin contar con términos de referencia para acceder al apoyo económico para la financiación de los proyectos de riego y drenaje, máxime cuando según el acta de evaluación, se estableció que el proyecto era inviable . De igual forma, se acoge por coincidir en todo con el análisis judicial de este proceso, el concepto del Ministerio Público de primera instancia, dentro del cual establece: “Se remitió a los informes rendidos por la Contraloría General de la República, los cuales arrojaron que la distribución de recursos no obedeció a una planeación estratégica de mejoramiento de la competitividad, el diseño de las 32 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 convocatorias no se realizó sobre un documento de diagnóstico sectorial, la implementación del sistema de riego predial tan solo alcanza una cobertura del 2.56% sobre el área total sembrada, se comprometieron recursos de vigencias futuras, hubo una clara concentración de recursos en los proyectos de grandes productores con una asignación promedio por familia de $205.000.000 valor significativo frente a los proyectos de medianos y pequeños productores, se dejó al margen el objetivo de reducir la desigualdad en el campo, lo que se evidencia en los departamentos del Magdalena, Cesar y La Guajira en los que la concentración de los recursos benefician a un reducido número de productores y de actividades (fl. 9883), los pequeños productores estaban en evidente desventaja dadas las exigencias económicas para acceder a los beneficios, entre muchos otros hallazgos. // Concluyó que los términos de referencia se diseñaron sin tener en cuenta la finalidad del programa en lo que tiene que ver con el componente de competitividad y dentro de este el programa de sistemas de riego, al punto que de la información reportada en los cuadros visibles a folios 9884 y 9885 se evidencia en forma clara que los criterios base para ser beneficiario del apoyo lo constituía la contrapartida, lo cual tan solo cambió en la convocatoria del 2009”. “La aplicación de los términos de referencia de las convocatorias significó un mayor beneficio para los grandes y medianos agricultores, quienes en promedio recibieron subsidios más cuantiosos que los pequeños. Esta falencia no fue corregida y se acrecentó en la primera convocatoria del 2008 en la que se produjo en mayor medida la concentración de subsidios en los grupos económicos mencionados por la Fiscalía General de la Nación, reiterada -aunque en menor escala- en las dos convocatorias siguientes. // El Ministerio de Agricultura omitió por completo estudios como los realizados por la firma ECONOMETRÍA en los que se advertía la necesidad que el Gobierno Nacional dispusiera de un documento acerca del componente de riego y drenaje, en el que se estableciera con claridad el objetivo, los principios generales, las metas trazadas, la operación del programa y la ejecución de los recursos y los mecanismos de seguimiento y evaluación, con lo que se habría evitado incurrir en las ya conocidas irregularidades”. “Si el objeto del programa AIS era proteger los ingresos de los productores de las distorsiones derivadas de los mercados externos y mejorar la competitividad de todo el sector agropecuario nacional, no se entiende como no se benefició efectivamente a la población más vulnerable, sino que por el contrario se privilegió a las personas que cuentan con mayores recursos económicos y mayores extensiones de terreno, y peor aún, cómo pese a haberse implementado o desarrollado este programa desde hace 10 años no se ha logrado la finalidad del mismo. Es más, según la revisión de la OCDE de las políticas públicas en Colombia realizada en el 2015, se evidenció que la competitividad de las exportaciones en el sector agrícola ha descendido. // En consecuencia, no se cumplió ni con la Ley 1113 de 2007, ni con la política pública desarrollada por el Gobierno Nacional en cabeza del MADR, por el contrario, lo que generó el programa AIS en el componente de riego y adecuación de tierras fue mayor desigualdad. Por tanto, el derecho colectivo a la moralidad administrativa efectivamente fue vulnerado por el MADR por la falta de planeación y selección objetiva, se generó un detrimento patrimonial, se 33 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 privilegiaron intereses particulares de empresas, grupos económicos y personas naturales, tanto así que el desarrollo del programa de competitividad fue objeto de conductas que conllevaron a la declaratoria de responsabilidades penales, disciplinarias y fiscales, por lo que se debe ordenar al MADR que inicie las acciones respectivas para obtener el restablecimiento del patrimonio público”. Todo lo anterior acredita que con la estructuración y la ejecución del programa AIS se incurrió en una indebida destinación de recursos públicos, en un desconocimiento de normas jurídicas que rigen la contratación pública, en una omisión del deber de vigilancia y supervisión en la función administrativa, en la transgresión a la fe pública, entre otras actuaciones que vulneraron los derechos e intereses colectivos de la moralidad administrativa y el patrimonio público por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, representado por los ex servidores que se desempeñaban para la fecha de los hechos, así como por los ex contratistas del IICA y los particulares a quienes se les demostró que incurrieron en maniobras fraudulentas para acceder a los recursos de manera ventajosa, lo que los hizo acreedores de sanciones penales, disciplinarias y fiscales. Y se ratifica que hubo una flagrante violación de los principios y normas jurídicas (Artículos 29, 209, C.Po; 2, 3, CCA entonces vigente) que conforman el derecho trifronte (Fundamental, social y colectivo) de una buena, sana y honesta administración. De ahí que corresponda a través de la presente acción popular, amparar dichos derechos colectivos y adoptar medidas que propendan a la restitución de las cosas a su estado anterior y a recuperar los recursos públicos indebidamente empleados, razones por las que se confirma la sentencia de primera instancia; y en forma consecuencial, se establece que no prosperan los recursos de apelación que se radicaron en su contra.
6.De conformidad con lo que se expuso y demostró, se responde al problema jurídico, que no procede revocar la sentencia de primera instancia. En su lugar, se confirmará.
7.Costas En las acciones populares, conforme con el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, es viable condenar en costas en casos de actuaciones temerarias o de mala fe de las partes (artículos 74, 392 y 393 C.P.C), circunstancias que no se presentaron en el presente proceso. Por lo tanto, no se impondrá condena en costas por el trámite en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, proferida el 30 de noviembre de 2022 por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá. 34 Demandante: Samuel Urueta Rojas Proceso: 11001 3331 030 2009 00271 01 SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO. ORDENAR que en firme la presente providencia, se devuelva el expediente al Despacho de origen, previas las anotaciones y registros de rigor en SAMAI. La presente providencia fue aprobada por la Sala en sesión de la fecha. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firma electrónica LUIS NORBERTO CERMEÑO Magistrado Firma electrónica FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA Magistrado Firma electrónica ANA MARGOTH CHAMORRO BENAVIDES Magistrada CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en SAMAI, en consecuencia, se garantiza autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.