REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN TERCERA - SUB SECCIÓN C Magistrado Ponente: FERNANDO IREGUI CAMELO Bogotá, veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024) MEDIO DE CONTROL – CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Radicado: 25000 – 23 – 36 – 000 – 2024 – 00171 – 00 Actor: SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E Demandado: BOGOTÁ D.C. – SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD – FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD Instancia: PRIMERA Sistema ORALIDAD Asunto RECHAZA DE PLANO DEMANDA POR FALTA DE AGOTAMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD Se encuentra el expediente al Despacho para efectuar el respectivo impulso procesal, de conformidad con los siguientes: I.
ANTECEDENTES 1.1. De la demanda El 20 de marzo del 2024, la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. presentó demanda de controversias contractuales en contra de Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud, a efectos de que se acceda a las siguientes pretensiones:
PRIMERO: DECLARAR la Nulidad Parcial del Acta de liquidación bilateral del Contrato No. 545678-2018 de fecha 15 de marzo de 2021 y las actas de auditoría de la facturación inicialmente cobrada por mi defendida en el marco de dicha ejecución, por haber sido expedidas con desviación de poder, al imponer glosas definitivas, desconociendo los términos establecidos por el Decreto 4747 de 2007 y la Ley 1438 de 2011 respecto a la gestión de glosas por servicios de salud prestados por una IPS y debido a la falta de valoración de las pruebas presentadas en la contestación de cada motivo de glosa, durante la ejecución del contrato.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD (FFDS) – SECRETARIA DE SALUD DISTRITAL DE BOGOTÁ, D.C. al pago de los valores glosados en cuantía de MIL SESENTA Y TRÉS MILLONES TRESCIENTOS OCHO MIL OCHOCIENTOS SESENTA Y UN PESOS ($1.063.308.861), por concepto de "Compraventa de servicios de salud a la población pobre no asegurada y los servicios NO POS de la población afiliada al régimen subsidiado en el D.C. Radicado: 25000-23-36-000-2024-00171-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Demandado: Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Instancia: Primera 2 (promoción de la salud, prevención de la enfermedad detección temprana, diagnostico, paliación, readaptación, tratamiento, habilitación y rehabilitación” a favor de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUROCCIDENTE E.S.E., generada dentro del Contrato 545678-2018.
(…) 1.2. Del agotamiento del requisito de conciliación previa En la demanda se manifiesta, sustentado en la sentencia emitida el 16 de junio del 2016 por el Consejo de Estado con ponencia del Consejero William Hernández Gómez dentro del radicado No. 73-001-23-33-000-2012-00240-01(3047-14) y en el artículo 613 del Código General del Proceso, que no resulta necesario agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial cuando quien demande sea una entidad pública, por lo cual advierte que “el presente asunto se enmarca en la excepción establecida por el Legislador respecto del agotamiento de la conciliación previa”. 1.3.
Del trámite relevante Radicada la demanda, por reparto del 3 de abril del 2024, se asignó el conocimiento del asunto a este Despacho Judicial. El 6 de mayo del 2024, el proceso ingresó al Despacho para decidir sobre su admisión según el orden de radicación. II. CONSIDERACIONES 2.1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial de la demanda de controversias contractuales presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. contra Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud, constituye una razón para rechazar la demanda, teniendo en cuenta que ambas, demandante y demandada, son entidades públicas. 2.2.
Tesis Teniendo en cuenta que ambos, demandante (Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E.) y demandado (Fondo Financiero Distrital de Salud) son entidades públicas, en los términos del parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 del 2022, se impone al demandante aportar la respectiva constancia de agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para radicar la demanda de controversias contractuales en referencia, so pena del rechazo de plano de la demanda.
En ese sentido, como la accionante no aportó la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, la Sala considera que hay lugar al rechazo de plano de la demanda. Radicado: 25000-23-36-000-2024-00171-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Demandado: Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Instancia: Primera 3 III.
SOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO 3.1. Normativa aplicable al caso El artículo 86 de la Ley 2080 de 20211, en relación con el régimen de vigencia y transición normativa estableció que “(…) los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)” (Subrayado de la Sala).
En el sub examine la demanda fue presentada el 20 de marzo del 2024, luego de la entrada en vigor de la mencionada normativa (25 enero de 20212), razón por la cual, el estudio del trámite que nos ocupa se asumirá bajo el sistema normativo de la Ley 2080 de 2021. 3.2. Competencia de la Sala Se observa que en el literal g) del artículo 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 del 2021, se establece que corresponden a la Sala, Sección y Subsección la expedición de los autos de que tratan “los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas”; a su vez, el numeral 1° del artículo 243 ibidem establece que la providencia que rechaza la demanda es susceptible de apelación, por lo cual, como se procederá al rechazo de la demanda por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial (num. 1° art. 243 CPACA), el presente proveído debe ser discutido y aprobado en la Sala de la Subsección. 3.3.
Del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial El artículo 161 del CPACA consagra que el requisito previo para demandar en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento, reparación directa y controversias contractuales, es el agotamiento de la conciliación prejudicial, como pasa a verse a continuación: Artículo 161.
Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales. 1 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción.” 2Diario Oficial No: 51.568.
Fecha de Publicación: 25/01/2021 Radicado: 25000-23-36-000-2024-00171-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Demandado: Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Instancia: Primera 4 El requisito de procedibilidad será facultativo en los asuntos laborales, pensionales, en los procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012, en los procesos en que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial, en relación con el medio de control de repetición o cuando quien demande sea una entidad pública.
En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida. Cuando la Administración demande un acto administrativo que ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, no será necesario el procedimiento previo de conciliación. (Subrayado de la Sala) La Sala advierte entonces la obligatoriedad de acudir a la conciliación como requisito de procedibilidad previo a iniciar cualquiera de los medios de control de nulidad y restablecimiento, reparación directa y controversias contractuales contemplados en los artículos 138, 140 y 141 del CPACA ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir, antes de presentar la demanda en ejercicio de los mencionados medios de control, se debe radicar de manera previa y agotar el trámite de la conciliación prejudicial.
En consecuencia, se puede advertir con suficiente claridad que cuando un asunto sea de naturaleza conciliable y se pretenda acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, es indispensable acudir al trámite de la conciliación, previo a presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Igualmente, se advierte que el trámite de la conciliación prejudicial es facultativo en los siguientes casos: 1) asuntos laborales; 2) procesos ejecutivos diferentes a los regulados en la Ley 1551 de 2012; 3) cuando el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial; 4) cuando se ejerza el medio de control de repetición y 5) cuando una entidad pública funja como demandante.
Ahora bien, es preciso destacar que el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 del 2022 “Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones”, consagra que la conciliación prejudicial es requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando el demandante y el demandado son entidades públicas, así: Artículo 92.
Conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
En la conciliación extrajudicial en asuntos laborales y de la seguridad social, se dará aplicación a lo previsto en los incisos 4 y 5 del artículo 89 de la presente ley. La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento. En los demás asuntos podrá adelantarse la conciliación extrajudicial siempre y cuando no se encuentre expresamente prohibida.
Radicado: 25000-23-36-000-2024-00171-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Demandado: Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Instancia: Primera 5 Con el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, en el trámite de conciliación extrajudicial contencioso administrativa se deberá aumentar, profundizar y hacer eficiente y eficaz el aprovechamiento de los datos, con la finalidad de generar valor social y económico, en el marco de lo establecido en la Ley 1581 de 2012.
PARÁGRAFO. La conciliación será requisito de procedibilidad en los eventos en que ambas partes sean entidades públicas. (Subrayado de la Sala) La mencionada ley, en los términos del artículo 145 ibidem, “rige íntegramente la materia de conciliación y entra en vigencia seis (6) meses después de su promulgación”, por lo cual entró en vigencia seis meses después de su promulgación, es decir, desde el 1° de enero del 2023.
En ese orden de ideas, como quiera que la demanda en referencia fue radicada el 20 de marzo del 2024, resultan aplicables al sub lite las disposiciones contenidas en la Ley 2220 del 2022, incluyendo por supuesto el citado artículo 92. 3.4. Del rechazo de la demanda por falta de agotamiento de la conciliación prejudicial La Sala observa que el artículo 169 del CPACA consagra tres causales de rechazo de la demanda, a saber, 1) Cuando hubiere operado la caducidad; 2) cuando, habiendo sido inadmitida, no es subsanada y 3) Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial.
Además, el tercer inciso del artículo 92 de la Ley 2220 del 2022, señala que “La ausencia del agotamiento del requisito de procedibilidad dará lugar al rechazo de plano de la demanda por parte del juez de conocimiento”, por lo cual, en caso que el demandante formule pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales sin aportar constancia del agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, el juez deberá rechazar de plano la demanda. 3.5.
Del caso concreto Se advierte que la demanda de controversias contractuales en referencia fue incoada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. (en calidad de demandante) contra Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud (demandada), para que se declare la nulidad parcial del acta de liquidación bilateral suscrito el 15 de marzo del 2021 y las actas de auditoría de la facturación inicialmente cobradas por la E.S.E. en el marco del contrato No. 545678 del 2018.
Frente a lo anterior, la Sala evidencia que la demandante Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente es una Empresa Social del Estado y el demandado Fondo Financiero Distrital de Salud, creado por el Acuerdo 20 de 1990 (proferido por el Concejo de Bogotá), es un establecimiento público del orden distrital, tratándose entonces de entidades públicas.
Radicado: 25000-23-36-000-2024-00171-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Demandado: Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Instancia: Primera 6 Bajo esa línea de pensamiento, ambos, demandante (Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E.) y demandado (Fondo Financiero Distrital de Salud) son entidades públicas, motivo por el cual, en los términos del parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 del 2022, se impone al demandante aportar la respectiva constancia de agotamiento de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad para radicar la demanda de controversias contractuales en referencia, pues su incumplimiento da lugar naturalmente al rechazo de plano de la demanda.
No obstante, la accionante Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. no aportó la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial, pese a formular pretensiones de controversias contractuales contra otra entidad pública, a saber, el Fondo Financiero Distrital de Salud. La Sala resalta que, desde la demanda se manifiesta, con fundamento en la sentencia del Consejo de Estado del 16 de junio del 2016, con ponencia del Consejero William Hernández Gómez (radicado No. 2012-00240-01 [3047-14]) y en el artículo 613 del Código General del Proceso, que no resulta necesario agotar el requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial cuando quien demande sea una entidad pública, por lo cual advirtió que “el presente asunto se enmarca en la excepción establecida por el Legislador respecto del agotamiento de la conciliación previa”.
Es claro entonces que la entidad está reconociendo que, al amparo de la sentencia reseñada, no era su obligación agotar el requisito de procedibilidad, es decir, reconoce que no adelantó el trámite correspondiente ante el Ministerio Público; sin embargo, dicha postura desconoce que con posterioridad a dicha providencia, el Legislador estableció de manera expresa la obligación de agotar dicho requisito, cuando las entidades tranzadas en la controversia fueran ambas “entidades públicas”.
En consecuencia, para la Sala no resultan atendibles las razones esgrimidas por la entidad demandante para haberse abstenido de solicitar la convocatoria a conciliación extrajudicial de la entidad a quien iba a demandar, razón por la que debe tenerse como incumplido un requisito de procedibilidad del medio de control. Así las cosas, visto que el demandante no cumplió el requisito establecido en el parágrafo del artículo 92 de la Ley 2220 del 2022 (conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad cuando ambas partes son entidades públicas), la Sala rechazará de plano la demanda presentada por Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. En mérito de lo expuesto, la Subsección “C” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: RECHAZAR DE PLANO la demanda presentada por SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR OCCIDENTE E.S.E., contra BOGOTÁ D.C – SECRETARIA DISTRITAL DE SALUD – FONDO FINANCIERO DISTRITAL DE SALUD, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. Radicado: 25000-23-36-000-2024-00171-00 Demandante: Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. Demandado: Bogotá D.C – Secretaria Distrital de Salud – Fondo Financiero Distrital de Salud Instancia: Primera 7 SEGUNDO: DEVOLVER los anexos de la demanda a la parte actora.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE (Aprobado en sesión de la fecha, Sala No. 87) (Firmado electrónicamente en Plataforma SAMAI) FERNANDO IREGUI CAMELO Magistrado JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA Magistrado Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.