11001-33-35-026-2020-00231-01 · Administrative Court of Cundinamarca

REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN «B» Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Medio de: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema Actuación: Disciplinario Sentencia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES El medio de control. – La señora Ingri Soeida Arenas Beltrán, por conducto de apoderado judicial, y a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), acudió ante esta jurisdicción con el fin de solicitar la nulidad de la Resolución No. 005743 del 8 de agosto de 2019, por medio de la cual se profirió fallo sancionatorio de primera instancia y de la Resolución No. 009060 del 20 de noviembre de 2019, que confirmó la sanción impuesta por la Subdirectora de Gestión de Control Disciplinario Interno de la DIAN.

Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho solicitó se condene a la entidad demandada a eliminar de las bases de datos, los antecedentes disciplinarios de la demandante registrados en la Procuraduría General de la Nación; así como de cualquier buscador de datos o buscador web y que se condene al pago de perjuicios materiales y morales como consecuencia de la sanción impuesta.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 2 Fundamentos Fácticos. - Como soporte del presente medio de control, la demandante señaló los siguientes hechos: Ingresó a laborar en la DIAN, desde el 1 de abril de 1991, como jefe de la Coordinación de Quejas, Reclamos y Sugerencias de la Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente de la DIAN, hasta el 16 de octubre de 2015.

La oficina de Control Interno de la DIAN, realizó auditoría interna a la Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente, mediante auditoria ATS 2016004, encontrando 4 hallazgos. En el hallazgo 3, se indicó que se evidenciaba una muestra de 74 solicitudes que no fueron trasladadas oportunamente a la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno. En atención a lo anterior, se inició investigación disciplinaria 213-3032016-170 la cual concluyó en el acto administrativo sancionatorio, Resolución No. 005743 del 8 de agosto de 2019, que sancionó a la demandante con suspensión e inhabilidad en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses y 15 días.

Frente a la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante la Resolución No. 009060 del 20 de noviembre de 2019, que confirmó la sanción impuesta. Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Argumentó como razón de inconformidad que la accionada en su despliegue probatorio no logró desvirtuar su presunción de inocencia, comoquiera que, i) los medios de prueba allegados al expediente, no fueron valorados conforme a las reglas de la sana crítica y del principio de unidad de pruebas, pues ellas claramente señalan que la investigada no pudo incurrir en el cargo que se le endilgaba toda vez que actuó conforme a sus deberes profesionales; y se desconoció por la entidad sancionatoria el contexto profesional y laboral en el que se prestaba el servicio público que era coordinado por la demandante y ii) lo más grave de la actuación estatal adelantada, es que dentro del plenario, la investigada no tuvo plena certeza de cuáles eran las presuntas solicitudes PQRS que había desconocido en ejercicio de sus funciones, pues como podrá observarse los documentos aportados al expediente no permiten determinar con seguridad si los documentos que tuvieron relación con el reporte.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 3 Explicó que los documentos que fueron trasladados por la Oficina de Control Interno, para la respectiva investigación, no se hizo referencia expresa de cuáles eran las presuntas 74 solicitudes QRS vencidas, es decir, no se detallaron o enlistaron los números de las presuntas solicitudes que generaron el hallazgo, ni mucho menos, se anexaron los documentos que indicaran a que solicitudes se hacía referencia en el hallazgo 3.

Adujo que la información obtenida por la auditora correspondió a la extracción de información contenida en un sistema de información digital, como era el software de PQRS, lo que no corresponde a una prueba digital y por consiguiente, era indispensable que en la recolección de dicha evidencia se indicara con certeza y especificidad, cuáles fueron las herramientas utilizadas para evitar que se adulterara la información. Señaló que el a quo para argumentar la infracción al deber que le asistía a la demandante, puso en duda la existencia del acuerdo o reunión efectuada entre las dependencias ya mencionadas, en donde se establecieron los lineamientos para el envío de las PQRS vencidas, que fue ratificada por uno de sus partícipes, como lo fue el subdirector de Control Disciplinario Interno. Asimismo, refutó que el funcionario que proyectó el pliego de cargos fue el mismo que proyectó el fallo de primera instancia, es decir, que desde el pliego de cargos ya se tenía prácticamente resuelta la situación jurídica de la demandante.

Concluyó que del análisis de cada una de las 74 PQRS que fueron objeto de investigación disciplinaria, las mismas no estaban vencidas y en tal sentido, no se cumplía con el elemento normativo de la actividad 37 del procedimiento interno PR-AC-0043. Contestación de la demanda. - Explicó que Ingri Soeida Arenas Beltrán labora en la DIAN desde 1 de abril de 1991, que poseía el criterio y conocimiento suficiente para comprender que debía adoptar las medidas de prevención necesarias para garantizar el envío de las peticiones vencidas a la SGCDI, esto además por contar con formación profesional de abogada que le permitía entender el alcance de su responsabilidad en torno al cumplimiento de la actividad 37 del procedimiento Nro.

PR-AC 0043, y de las consecuencias que podrían derivarse de su desatención para la entidad, como para ella misma, situación que se desprende del contenido de su acta de entrega del puesto de trabajo tantas veces analizada. Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 4 Además expuso que la calidad de jefe de la Coordinación de la demandante la constreñía a actuar con mayor cuidado ya que, era conocedora de los traumatismos generados por los envíos indiscriminados a la Subdirección de Gestión de Control Interno, lo que la obligaba a seguir remitiendo las peticiones vencidas pero de manera filtrada, situación para el periodo investigado que nunca sucedió, porque resulta insólito que no hubiera realizado la remisión de por lo menos algunas de las 1486 peticiones vencidas en el sistema informático, y específicamente las 74 imputadas, situación únicamente explicable por el supuesto acuerdo concertado con el doctor Salas Sánchez, que ella misma sostuvo tantas veces para tal comportamiento.

Por tanto, la implicada pudo estar incursa en un error de percepción y de entendimiento frente al acuerdo realizado con el subdirector de disciplinarios, el cual no constituye excluyente de responsabilidad, por cuanto tal apreciación era pasible de vencimiento, y la causal del artículo 28-6 del Código Disciplinario Único, exige para exonerar de responsabilidad disciplinaria, que el error sea invencible.

Por tanto, es pertinente analizar tal como se dijo en el pliego de cargos que la implicada pudo estar incursa en un error de percepción y de entendimiento frente al acuerdo realizado con el subdirector de disciplinarios, el cual no constituye excluyente de responsabilidad, por cuanto tal apreciación era pasible de vencimiento, y la causal del artículo 28-6 del Código Disciplinario Único, exige para exonerar de responsabilidad disciplinaria, que el error sea invencible.

Así pues, se advierte que la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán, actuó sin el cuidado necesario que las personas del común imprimen a sus actuaciones, específicamente respecto al no envío de la peticiones vencidas a la SGCDI, ya que sobre ella recaía la obligación de obrar con el mayor cuidado posible en el ejercicio de sus deberes funcionales, lo que permite recabar definitivamente la consideración sobre la acreditación de la culpa grave en el incumplimiento de su deber, e inferirle el respectivo juicio de reproche disciplinario.

II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Juzgado Veintiséis (26) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, profirió sentencia de primera instancia el 27 de enero de 2023, en la que accedió a las pretensiones de la demanda bajo las siguientes consideraciones: Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 5 «En este orden de ideas, encuentra el Despacho que el papel del operador disciplinario no se circunscribe a tomar una realidad fáctica y derivar per se una responsabilidad disciplinaria, sino por el contrario, adelantar un debido proceso en el cual se brinden todas las garantías, en especial de la investigación integral, y conforme a ello, tomar los hechos y valorar las pruebas y contrastarlos con los medios de prueba suficientes a partir de lo cual, adoptará una decisión sancionatoria o absolutoria.

No obstante, como se ha acotado, se evidencia una falencia en la valoración probatoria y una negación al aporte de pruebas relevantes para el proceso, por parte del funcionario disciplinario. Sin temor a ser reiterativo, debe recordar este despacho, que las garantías de un debido proceso en materia disciplinaria, son mandatos de obligatorio acatamiento para los servidores públicos en el trámite de las actuaciones administrativas y judiciales.

(…). En este orden de ideas y conforme a la valoración probatoria efectuada, no se logró demostrar de manera concluyente la responsabilidad subjetiva de la señora INGRI SOEIDA ARENAS BELTRÁN y por lo mismo, no debió haber sido sancionada. Corolario de lo expuesto hasta aquí, este Despacho declarará la nulidad de la Resolución No. 005743 del 8 de agosto de 2019, por medio de la cual se profirió fallo sancionatorio de primera instancia y de la resolución No. 009060 del 20 de noviembre de 2019, que confirmó la sanción impuesta por la Subdirectora de Gestión de Control Disciplinario Interno de la DIAN, por violación al debido proceso y, como restablecimiento del derecho, se ordenará que se elimine el registro de las sanciones de suspensión e inhabilidad en el ejercicio del cargo por 2 meses y 15 días que reposan en la Procuraduría General de la Nación. Además, la entidad demandada deberá pagar a la demandante todos los salarios, primas, bonificaciones y demás emolumentos que devengaba en el cargo de GESTOR III Código 303 grado 3, en el grupo interno de trabajo de determinaciones oficiales de la División de liquidación en la entidad demandada, durante el tiempo que duró su suspensión e inhabilidad en el cargo, esto es, por 2 meses y 15 días, descontando las sumas que hubiere devengado la demandante, provenientes el tesoro público.» III.

EL RECURSO DE APELACIÓN La apoderada de la DIAN interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia argumentando que el a quo profirió la decisión recurrida, partiendo de una premisa equivocada esto es, dando un alcance que no corresponde a la falta disciplinaria endilgada, ya que en el mismo fallo se manifestó que a la actora se le declaró responsable de la comisión de la falta disciplinaria descrita en el numeral 1, artículo 34 de la ley 734 de 2002, falta grave cometida a título de culpa grave y que dicha conducta conllevó una desatención de un deber, lo cual de acuerdo con el artículo 23 de la ley 734 de 2002, constituye infracción disciplinaria.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 6 Reprochó el razonamiento efectuado por el juez de primera instancia en cuanto a que la conducta disciplinaria no queda desvirtuada por “el no haber enviado el informe señalando las 74 PQRS vencidas, de manera trimestral” ya que, la configuración de la conducta disciplinaria implica la existencia de al menos una (1) PQRS vencida para la procedencia de la elaboración y presentación del informe echado de menos. Consideró que el alcance que se da a la conducta disciplinaria es abiertamente ajena al sentido de la misma, ya que la obligación de la disciplinada consistía en el envío del informe a la dependencia competente en la oportunidad establecida por la ley y para ello solo era necesario que se advirtiera la existencia de vencimientos conforme lo reportaba el sistema, sin que hubiera sido necesario que la demandante hiciera seguimiento a todas las PQRS para cerciorarse de su estado final, razón por la cual, la sentencia debe ser revocada en lo desfavorable, pues es evidente que al proferirse se incurrió en un error en cuanto a la interpretación y alcance de la conducta disciplinaria, lo cual condujo a una conclusión errada basada en una indebida motivación del fallo.

Cuestionó que el Despacho no diera credibilidad al reporte frente a los argumentos de la Administración, pero si a los argumentos de la demandante, pues al parecer, esta prueba es idónea para probar que no todas las PQRS estaban vencidas, pero no es de recibo dar validez a los restantes registros en los cuales si se evidencia vencimientos y con relación a los cuales surgió la omisión en el elaboración y presentación del informe, obligación que dicho sea de paso, no especifica el número de las PQRS que deben encontrarse vencidas, ni exige que se deba revisar la trazabilidad del trámite que finalmente se dé a cada una, únicamente, elaborar y remitir el informe respectivo a la dependencia competente, en el momento pertinente, al evidenciar los vencimientos, lo cual en este caso no ocurrió. El apoderado del demandante interpuso recurso parcial de apelación en relación con el numeral 4 de la parte resolutiva, y en su lugar reconocer y tasar de ser necesario los daños o perjuicios morales causados a la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán, con ocasión de la imposición de la sanción administrativa ilegal que expidiera la DIAN.

Expuso que la sola manifestación de ilegalidad que reconoce el despacho con respecto a los fallos sancionatorios disciplinarios permiten evidenciar que la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán, de manera injusta y caprichosa fue sometida a un escarnio público dado que su Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 7 reputación profesional y personal fue manchada de manera ilegal, toda vez que los antecedentes disciplinarios que le fueron reportados ante los diferentes órganos de control por la sanción disciplinaria, le causaron un daño a nivel personal dado el señalamiento de terceras personas que podían verificar la sanción administrativa.

Concluyó que, conforme a los medios probatorios aportados al proceso, y conforme a la decisión de nulidad de los fallos de primera y segunda instancia ordenada por el despacho, se observa que se presentan suficientes elementos objetivos y de juicio que permiten determinar que la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán, tuvo una serie de aflicciones a nivel personal, que concatenan con la sanción administrativa ilegal, a la que fue expuesta mi mandante.

IV. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la parte actora fue concedido a través de auto del 21 de febrero de 2023 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 21 de julio de 2023, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3°) y 201 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

V. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 1531 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico. - A la Sala corresponde en esta oportunidad determinar si la demandante tiene derecho o no a que se eliminen de las bases de datos los antecedentes disciplinarios registrados en la Procuraduría General de la Nación, y a que se le paguen los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que se hizo efectiva la sanción, así como al pago de perjuicios materiales y morales causados por la sanción 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 8 impuesta, verificando para ello la legalidad de los actos acusados, esto es, las decisiones de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso disciplinario adelantado en contra de la demandante, conforme se solicita en la demanda, junto con el restablecimiento del derecho a que hubiere lugar.

Tesis de la Sala. - En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda comoquiera que, no existió certeza sobre el efectivo vencimiento de términos de las 74 peticiones relacionadas en los fallos sancionatorios, esto debido que el operador disciplinario no realizó un estudio detallado sobre cada una de las peticiones y tampoco atendió cuestionamientos relacionados con las inconsistencias en el sistema de conteo, ni con la aplicación de las diferentes normas que regulan asuntos tributarios y aduaneros que a simple vista se denota hacían parte del conglomerado de PQRS que se radican ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, además tampoco analizó de manera integral los reglamentos internos de la entidad con los acuerdos celebrados entre Subdirecciones de esa dirección de impuestos en diferentes mesas de trabajo pasando inadvertido que la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y el buen ejercicio de la gestión pública y permitiendo que se generaran dudas sobre la materialización de la conducta que le fue adjudicada a la demandante.

En ese escenario, esta Sala de Decisión confirmará la sentencia recurrida comoquiera, que no se efectuó un despliegue probatorio pertinente para el caso concreto, no se evidenció el desglose de las 74 peticiones, por tanto, no resulta de recibo que los actos sancionatorios se hayan confiado de la información virtual que reposaba en sus sistemas sin previo realizar una verificación física, ya que su sistema no ofrece certeza ni en el conteo de términos ni en la aplicación normativa adecuada.

Marco jurídico. - Lo primero que se debe advertir es que la potestad correccional y disciplinaria le compete a la Procuraduría General de la Nación, la cual ostenta un poder preferente, sin que esto denote la exclusión de la facultad que tienen algunas entidades para ejercer directamente esa misma potestad como es el caso de la DIAN. Dicho control jurisdiccional está sometido al control judicial por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los términos establecidos en la Ley 1437 de 2011 y debe ser integral en el que se verifique la constitucionalidad y legalidad del acto cuestionado, se realice Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 9 una valoración fáctica y probatoria (conforme a las reglas de la sana crítica); calificación de la falta; modalidad de la conducta; y los criterios atendidos para la graduación de la sanción, la valoración judicial, los conceptos jurídicos indeterminados y concretados en la decisión. Sin embargo, en ningún caso el control jurisdiccional puede ser considerado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que debió surtirse en el proceso disciplinario, en el que las partes tuvieron la oportunidad de solicitar y controvertir en las respectivas etapas procesales, conforme a las reglas del debido proceso, y hacer todas las actuaciones anteriores dentro de la oportunidad pertinente, de tal manera que el control judicial no se utilice como un medio para subsanar las irregularidades que la parte no realizó en el escenario correspondiente.

Al respecto, el Consejo de Estado2, ha sostenido que no se puede desbordar la competencia que debe tener está jurisdicción, toda vez que en temas disciplinarios existen unos límites, que impiden que el control judicial convierta en una tercera instancia del proceso disciplinario, así: «Para el Consejo de Estado resulta indudable que los actos de control disciplinario adoptados por la Administración Pública y por la Procuraduría General de la Nación, es decir, aquellos actos expedidos en ejercicio de la potestad disciplinaria en sus ámbitos interno y externo, constituyen ejercicio de función administrativa, y por lo tanto son actos administrativos sujetos al pleno control de legalidad y constitucionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa.

No se trata de actos que manifiesten la función jurisdiccional, ni mucho menos de una función sui generis o nueva del Estado, sino –se reitera con énfasis- de actos administrativos que tienen, por definición, control judicial. (…) En reiterados pronunciamientos el Consejo de Estado ha aclarado que el proceso contencioso-administrativo no puede constituir una tercera instancia para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso disciplinario.

No obstante, se resalta, esta jurisprudencia no puede ser interpretada en el sentido de limitar las facultades de control del juez contencioso-administrativo, ni de impedirle realizar un examen integral de las pruebas con base en las cuales se adoptaron las decisiones administrativas disciplinarias sujetas a su control. Por el contrario, el sentido de estos pronunciamientos del Consejo de Estado es que el debate probatorio en sede jurisdiccional contencioso-administrativa debe ser sustancialmente distinto y contar con elementos valorativos específicos, de raigambre constitucional, que son diferentes a los que aplica la autoridad disciplinaria.

No es que al juez contencioso-administrativo le esté vedado incursionar en debates o valoraciones probatorias, sino que los criterios de apreciación con base en los cuales puede –y debe- acometer la valoración de las 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 11 de julio de 2013, radicado N° 11001-03-25-000- 2011-00115-00 (0390-2011), Magistrado ponente: Gustavo Gómez Aranguren.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 10 pruebas son sustancialmente diferentes, y se basan en los postulados de la Constitución Política». En igual sentido, la misma corporación se había pronunciado en la sentencia de 2 de mayo de 2013, la Sección Segunda, Subsección «A»3, en la que planteó cuál debe ser el control que ejerce la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, específicamente determinó: «3.4.

El control ejercido por la jurisdicción contencioso-administrativa es pleno y no admite interpretaciones restrictivas. El control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos administrativos disciplinarios proferidos por la Administración Pública o por la Procuraduría General de la Nación es un control pleno e integral, que se efectúa a la luz de las disposiciones de la Constitución Política como un todo y de la ley en la medida en que sea aplicable, y que no se encuentra restringido ni por aquello que se plantee expresamente en la demanda, ni por interpretaciones restrictivas de la competencia de los jueces que conforman la jurisdicción contencioso-administrativa.

La entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, con su catálogo de derechos fundamentales y sus mandatos de prevalencia del derecho sustancial en las actuaciones de la administración de justicia (art. 228, C.P.) y de prevalencia normativa absoluta de la Constitución en tanto norma de normas (art. 4, C.P.), implicó un cambio cualitativo en cuanto al alcance, la dinámica y el enfoque del ejercicio de la función jurisdiccional, incluyendo la que ejercen los jueces de la jurisdicción contencioso- administrativa (incluyendo al Consejo de Estado).

En efecto, según lo han precisado tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, la plena vigencia de los derechos y garantías fundamentales establecidos por el constituyente exige, en tanto obligación, que los jueces sustituyan un enfoque limitado y restrictivo sobre el alcance de sus propias atribuciones de control sobre los actos de la administración pública, por un enfoque garantista de control integral, que permita a los jueces verificar en casos concretos si se ha dado pleno respeto a los derechos consagrados en la Carta Política.

Esta postura judicial de control integral del respeto por las garantías constitucionales contrasta abiertamente con la posición doctrinal y jurisprudencial prevaleciente con anterioridad, de conformidad con la cual las atribuciones del juez contencioso- administrativo son formalmente limitadas y se restringen a la protección de aquellos derechos y normas expresamente invocados por quienes recurren a la justicia, posición -hoy superada- que otorgaba un alcance excesivamente estricto al principio de jurisdicción rogada en lo contencioso-administrativo.

Este cambio, constitucionalmente impuesto y de gran calado, se refleja nítidamente en un pronunciamiento reciente del Consejo de Estado, en el cual la Sección Segunda – Subsección “B” de esta Corporación, recurriendo a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y dando aplicación directa a los mandatos de la Carta, rechazó expresamente una postura restrictiva que limitaba las facultades garantistas del juez contencioso-administrativo en materia de control de las decisiones disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación con base en el principios de jurisdicción rogada, y adoptó en su reemplazo una postura jurisprudencial que exige a las autoridades jurisdiccionales realizar, en tanto obligación constitucional, un control sustantivo pleno que propenda por materializar, en cada caso concreto, el alcance pleno de los derechos 3 Radicado interno 1085-2010, CP Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

Posición que ha sido reiterada en diversas oportunidades, como lo fue recientemente en Providencia del 26 de marzo de 2013, radicado interno 0263-13, de la misma Subsección y ponencia del mismo Consejero. Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 11 establecidos en la Constitución. […] El hecho de que el control que ejerce la jurisdicción contencioso-administrativa sobre los actos disciplinarios es un control pleno e integral, resulta confirmado por la amplísima jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia de procedencia de la acción de tutela, en la cual se ha explícitamente afirmado que las acciones ante la jurisdicción contenciosa –en nulidad o nulidad y restablecimiento- son, en principio, los medios judiciales idóneos para proteger los derechos fundamentales de quienes estén sujetos a un proceso disciplinario.

En efecto, la Corte Constitucional en jurisprudencia repetitiva ha explicado que los actos de la procuraduría son actos administrativos sujetos a control judicial por la jurisdicción contenciosa, regla que ha sido aplicada en incontables oportunidades para examinar la procedencia de la acción de tutela en casos concretos, en los que se ha concluido que ante la existencia de otros medios de defensa judicial, la tutela se hace improcedente salvo casos de perjuicio irremediable –que por regla general no se configuran con las decisiones sancionatorias de la procuraduría-.

Se puede consultar a este respecto la sentencia T-1190 de 2004, en la cual la Corte afirmó que el juez de tutela no puede vaciar de competencias la jurisdicción contencioso-administrativa, encargada de verificar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la Procuraduría en ejercicio de sus potestades disciplinarias. La lógica jurídica aplicada por la Corte Constitucional al declarar improcedentes acciones de tutela por ser idóneos los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para ventilar las pretensiones de anulación de decisiones disciplinarias por violación de la Constitución, es la misma lógica jurídica que sustenta el ejercicio de un control más que meramente formal por la jurisdicción contencioso- administrativa sobre estos actos administrativos. […] En este sentido, el Consejo de Estado ha subrayado, y desea enfatizar en la presente providencia, que la diferencia fundamental que existe entre la actividad y valoración probatoria del fallador disciplinario, y la actividad y valoración probatoria del juez contencioso administrativo –en virtud de la cual el proceso judicial contencioso no puede constituir una tercera instancia disciplinaria-, no implica bajo ninguna perspectiva que el control jurisdiccional de las decisiones disciplinarias sea restringido, limitado o formal, ni que el juez contencioso carezca de facultades de valoración de las pruebas obrantes en un expediente administrativo sujeto a su conocimiento; y también ha explicado que el control que se surte en sede judicial es específico, y debe aplicar en tanto parámetros normativos no sólo las garantías puramente procesales sino también las disposiciones sustantivas de la Constitución Política que resulten relevantes. […] (Lo resaltado es del texto original).

De la jurisprudencia transcrita, se entiende que el control jurisdiccional que se realiza a los fallos proferidos por las entidades competentes en temas disciplinarios, no solo se debe limitar a la ilegalidad de los mismos, pues constitucionalmente se ha abierto una brecha donde se aduce que este debe ser pleno e integral, afirmando que los medios de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en nulidad y restablecimiento del derecho son en principio, los medios judiciales idóneos para proteger los derechos fundamentales de quienes estén sujetos a un proceso disciplinario, por esa razón requieren un estudio más Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 12 profundo cuando así se requiera dada la complejidad de la actuación disciplinaria en vía administrativa.

Posteriormente, en pronunciamiento del magistrado William Hernández Gómez, en sentencia de 9 de agosto de 2016, expediente 110010325000201100316 004, donde se pronunció sobre el alcance del control judicial integral, se: «[…] En conclusión: El control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es integral.

Según lo discurrido, ha de concluirse que el control judicial es integral, lo cual se entiende bajo los siguientes parámetros: 1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Respecto de las causales de nulidad. Ahora bien, el juez de lo contencioso administrativo tiene competencia para examinar todas las causales de nulidad previstas en el artículo 137 de la Ley 1437. Si bien, prima facie, el juicio de legalidad se guía por las causales de nulidad invocadas en la demanda, también es cierto, que en virtud de la primacía del derecho sustancial, el juez puede y debe examinar aquellas causales conexas con derechos fundamentales, con el fin de optimizar la tutela judicial efectiva, de máxima importancia al tratarse del ejercicio de la función pública disciplinaria que puede afectar de manera especialmente grave el derecho fundamental al trabajo, el debido proceso, etc.

Afirma Rafael Ostau De Lafont Pianeta lo siguiente: “[…] La concepción del Estado Social de Derecho entonces, trasciende sin abandonar el control de legalidad para inducir al juez en general y particularmente al juez contencioso como un juez garante de la tutela efectiva de los derechos ciudadanos. Le impone al juez no solamente entonces ocuparse de si el acto, la actuación, o la gestión de la administración debe verificarse en cuanto a su contexto de adecuación al ordenamiento jurídico.

Sino que además de ello debe preocuparle al juez el que sus decisiones propendan por proteger y garantizar la protección de los derechos de los administrados. […]”5 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «A», demandante: Piedad Esneda Córdoba Ruíz. 5 Ver ensayo sobre Fundamentos del Código de Procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo.

Colección jurídica disciplinaria del ICDD. Ed. 2014, pág. 130. Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 13 En ejercicio del juicio integral, tal y como acontece en el presente caso, el juez de lo contencioso administrativo puede estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria.

Así las cosas, en esta sentencia de unificación se precisa el alcance del control judicial integral que tiene el juez de lo contencioso administrativo, cuando se trate de actos sancionatorios disciplinarios, de todo aquello que tenga vinculación con las causales de nulidad invocadas y los derechos fundamentales allí involucrados. Respecto de la valoración de las pruebas recaudadas en el disciplinario.

De las causales de nulidad que regula el artículo 137 de la L. 1437, se destacan cuatro de ellas, porque tendrían relación directa con la valoración probatoria bajo los parámetros de un juicio integral, a saber: (i) violación del derecho de audiencias y de defensa, que vincula el derecho al debido proceso regulado en el artículo 29 Constitucional que consagra el derecho a presentar pruebas, solicitarlas o controvertirlas.

(ii) Infracción de las normas en que debe fundarse el acto administrativo. Cuando el acto administrativo no se ajusta a las normas superiores a las cuales debía respeto y acatamiento6 resulta lógico deducir que en el evento en que la decisión disciplinaria contraríe los principios y reglas ya estudiadas que regulan la actividad de recaudo y valoración probatoria, establecidas en el artículo 29 de la Constitución y en las normas citadas de la Ley 734 de 2002, estará viciada por no sujetarse a las normas sustanciales y procesales que son imperativas para el operador disciplinario.

(iii) Falsa motivación, se configura cuando las razones de hecho o de derecho que se invocan como fundamento de la decisión no corresponden a la realidad. Motivación que constituye un principio rector en el artículo 19 de la L. 734. El juicio integral permite controlar la valoración de la prueba porque sólo a partir de su objetiva y razonable ponderación, se puede colegir si el acto disciplinario se encuentra debidamente motivado.

Respecto de los principios rectores de la ley disciplinaria. Este control judicial integral, permite que el juez de lo contencioso administrativo pueda y deba examinar en la actuación sancionatoria el estricto cumplimiento de todos los principios rectores de la ley disciplinaria, esto es, la legalidad, ilicitud sustancial, debido proceso, reconocimiento de la dignidad humana, presunción de inocencia, celeridad, culpabilidad, favorabilidad, igualdad, función de la sanción disciplinaria, derecho a la defensa, proporcionalidad, motivación, interpretación de la ley disciplinaria, aplicación de principios e integración normativa con los tratados internacionales sobre derechos humanos y los convenios internacionales de la OIT ratificados por Colombia» En ejercicio del juicio integral, tal y como acontece en el presente caso, el juez de lo contencioso administrativo puede estudiar la legalidad, pertinencia y conducencia de las pruebas que soportan la imposición de la sanción disciplinaria.

Así las cosas, en esta sentencia de unificación se precisa el alcance del control judicial integral que tiene el juez de lo contencioso administrativo, cuando se trate de actos sancionatorios disciplinarios, de todo aquello que tenga vinculación con las causales de nulidad invocadas y los derechos fundamentales allí involucrados. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 11de mayo de 2006, Rad. 14226, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 14 En ese orden, se entiende que en efecto en el control disciplinario se debe hacer un juicio integral, estudiando no solo la legalidad del acto administrativo para determinar si se encuentra o no a tono con el procedimiento, sino también en la valoración probatoria, la gravedad de la falta, la conducta del disciplinado, la graduación de la sanción y los criterios para imponerla, siempre en aras de defender los derechos rectores de la ley disciplinaria.

Caso concreto. - El objeto del presente debate se centra en determinar la legalidad de la Resolución No. 005743 del 8 de agosto de 2019, por medio de la cual se profirió fallo sancionatorio de primera instancia y de la Resolución No. 009060 del 20 de noviembre de 2019, que confirmó la sanción impuesta por la subdirectora de Gestión de Control Disciplinario Interno de la DIAN, de suspensión en el ejercicio del cargo a la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán por el término de dos (2) meses y quince (15) días, al haberla hallado responsable de la falta disciplinaria grave, descrita en el numeral 1, artículo 34 de la ley 734 de 2002, cometida a título de culpa grave.

El origen de la sanción impuesta en los precitados actos administrativos tiene que ver con la auditoría interna ATS 2016004 que le realizó la oficina de Control Interno de la DIAN, a la Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente de esa misma entidad, en la que se encontró 4 hallazgos, indicándose en el hallazgo 3 que se evidenciaba una muestra de 74 solicitudes que no fueron trasladadas oportunamente a la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno. Sobre estas súplicas de nulidad, el juez de primera instancia accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, resolviendo declarar la nulidad de las resoluciones enjuiciadas, ordenando pagar todos los salarios, primas, bonificaciones y demás emolumentos que la accionante devengaba en el cargo de gestor III código 303 grado 3 en la DIAN, durante el tiempo que duró su suspensión e inhabilidad; pero negó el reconocimiento de perjuicios morales.

En consideración a lo anterior, las partes presentaron recurso de apelación, por un lado, la demandante manifestó su inconformidad frente a la negativa del reconocimiento de perjuicios morales y por otro lado, la entidad recurrente reprochó el razonamiento efectuado por el juez de primera instancia en cuanto a que la conducta disciplinaria no quedaba desvirtuada por «el no haber enviado el informe señalando las 74 PQRS vencidas, de manera trimestral» ya que, Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 15 la configuración de la conducta disciplinaria implica la existencia de al menos una (1) PQRS vencida para la procedencia de la elaboración y presentación del informe.

Así las cosas, resulta imprescindible entrar en el análisis de la situación fáctica y probatoria que conllevó a la autoridad disciplinaria a imponer la precitada sanción disciplinaria a la aquí demandante. Dentro de la investigación disciplinaria que desencadenó la sanción objeto de este debate, se estableció que para la época comprendida entre el 25 de noviembre de 2013 y el 16 de octubre de 2015, la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán se desempeñó como coordinadora del sistema de PQRS de la Subdirección de Gestión de Asistencia al Cliente, y no envió a la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno dentro del plazo establecido en la actividad Nro. 37 del procedimiento PR-AC-0043, las solicitudes ingresadas en el sistema de PQRS.

La anterior sanción fue impuesta por la omisión en remitir 74 solicitudes ingresadas por el sistema de PQRS que presentaban vencimiento en su diligenciamiento, conducta que se materializó entre el 1 de enero a 16 de octubre de 2015. No obstante, del estudio de la hoja de vida de la señora Arenas Beltrán se evidenció que durante el interregno de tiempo en que se señaló que cometió la conducta objeto de la investigación, esto es, del 1 de enero de 2015 al 16 de octubre de ese mismo año, la accionante tuvo dos licencias por enfermedad, la primera cobijó los primeros 13 días del mes de enero de 2015 (Resolución No. 001190 del 19 de febrero de 2015) y la segunda aconteció por 30 días, estos, entre el 10 de julio y hasta el 8 de agosto de 2015 (Resolución No. 009539 del 25 de septiembre de 2015).

Lo anterior, de entrada, implica que el tiempo frente al cual se planteó el problema jurídico en los fallos disciplinarios objeto de examen, no guardó correspondencia con la situación administrativa de la demandante, ello comoquiera que dentro de toda la actuación se dispuso que la conducta se materializó entre el 1 de enero de 2015 al 16 de octubre de esa anualidad, sin haberse atendido su situación de salud y por ende discriminado las peticiones no remitidas en esos intervalos de tiempo, o por lo menos, reducido el periodo de la materialización de la conducta.

En relación con la omisión en la remisión de las peticiones vencidas, una vez revisado el acervo probatorio, se tiene que no hay duda de que la demandante por el interregno de tiempo Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 16 que se le adjudica tanto en el pliego de cargos como en los fallos objeto de este proceso no remitió las PQRS vencidas a la Oficina de Asuntos Disciplinarios (asunto que ella afirmó en la entrega de su cargo y también lo afirmaron algunos de sus colaboradores en diligencia de testimonios).

Sin embargo, la demandante manifestó que no existió precisión respecto a las 74 peticiones vencidas que se relacionaron en el pliego de cargos, ya que no existía identidad respecto de las peticiones remitidas por la Oficina de Control Interno de la DIAN el 19 de mayo de 2017, pero que curiosamente si coincidían esas 74 peticiones con las enviadas por la DIAN el 24 de junio de 2016 al proceso disciplinario, es decir, que se informó para el año 2016 unas PQRS diferentes a las del 2017 evidenciándose con ello la falta de análisis y trazabilidad a efectos de determinar si estaban vencidas, así como también la norma aplicable a cada una de ellas.

Sobre ese asunto se tiene que, de conformidad con el escrito presentado por la doctora Erika Armenta Cruz quien remplazó a la demandante en el cargo de jefe de coordinación del Sistema de Quejas Reclamos y Sugerencia, la remisión del reporte generado a través del Servicio informático de PQRS relacionado con las solicitudes que presentaban extemporaneidad para los años 2014 y 2015, era un primer insumo, pero que era necesario analizar la trazabilidad de cada una de ellas para poder determinar la viabilidad de remitirlas, ya que el sistema no contemplaba el conteo de los días cuando se presentaba una respuesta parcial o una solicitud de información; además, en dicho informe se aseguró que debía revisarse si en las solicitudes figuraba algún tipo de respuesta por medio físico que no hubiera sido ingresada al Servicio de PQRS, puesto que, según el servicio figurarían como vencidas, pero al verificar el físico para algunos casos la respuesta podría ser oportuna a pesar de no haber cerrado en término el ciclo informático; en ese orden, resulta evidente que el sistema de filtración de la información no era confiable, en razón de que presentaba inconsistencias en el conteo de términos, por tanto, no podía adjudicarse una falta disciplinaria por esos motivos, sin que previamente se realizara un estudio detallado y físico sobre los vencimientos de términos que en últimas es la omisión adjudicada a la aquí demandante.

Por consiguiente, no se comparte el criterio expuesto en el auto No. 1010-1 del 11 de enero de 20195, proferido por la Subdirección de Gestión de Control Disciplinario Interno, donde se dispuso que: «…conocer la trazabilidad individual y las gestiones desplegadas para la entrega de las respuestas correspondientes a sus destinatarios, de cada uno de los registros PQRS a Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 17 los que se ha hecho referencia, resultaría de gran interés y trascendencia, si el hecho investigado fuese el vencimiento de cada uno de los derechos de petición anotados en dicho sistema, pero se recaba que el hecho que se investiga en este asunto difiere de tal circunstancia, fíjese que la conducta objeto de pliego de cargos no se concretó en el vencimiento de las peticiones cargadas al sistema PQRS, la conducta reprochable se imputó sobre el hecho de no hacer reportes a la Subdirección de Disciplinarios de los registros vencidos en el sistema PQRS, actividad determinada a la implicada, según lo descrito en el artículo 34 del procedimiento PR-AC-0043», si bien es cierto que, la omisión por la que se sancionó a la señora Arenas Beltrán tiene que ver con la no remisión de las peticiones vencidas, es apenas lógico que debía realizarse un examen exhaustivo sobre cuales eran esas peticiones vencidas, toda vez que, de encontrarse que no habían solicitudes vencidas no existiría ninguna omisión de remisión. En consecuencia, esta colegiatura no está de acuerdo con dicha apreciación puesto que, tanto en la formulación del pliego de cargos como en los fallos disciplinarios se le endosó como falta disciplinaria la no remisión de esas 74 peticiones y aun cuando en un aparte del fallo de primera instancia se exceptuó 10 como no vencidas y 2 como contestadas en el término de 15 y 30 días, en el demás cuerpo de los actos enjuiciados se continuó hablando de 74 peticiones.

En vista de las circunstancias, esta Sala de Decisión echa de menos el análisis detallado y minucioso que debió realizar el ente investigador sobre cada una de las 74 peticiones vencidas y no remitidas por las cuales se le endilgó la falta disciplinaria a la demandante. Lo anterior guarda relevancia si se entiende que el asunto transversal de esta investigación disciplinaria tuvo que ver con los vencimientos de las PQRS toda vez que, la falta disciplinaria se materializa por el hecho de no haber enviado a la Oficina de Control Disciplinario las peticiones que estuvieran vencidas, entonces, si no hay peticiones vencidas, desaparece el sustento de la falta, por ello es que resultaba primordial que el ente investigador se cerciorara de los vencimientos de términos, no obstante, lejos de que esta corporación compruebe ese estudio pormenorizado de los términos, se observa que según el mismo informe de auditoría que originó esta investigación, la administración era conocedora de que el sistema PQRS presentaba inconsistencias ya que tomaba el término de 20 días como término general para el seguimiento en las respuestas, sin tener en cuenta el tipo de solicitud.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 18 Además de que las deficiencias en el sistema impedían un efectivo seguimiento a la trazabilidad en la gestión documental, no permitiendo identificar en forma oportuna el estado de las peticiones para generar alertas o promover acciones correctivas.

Las peticiones objeto de la sanción fueron relacionadas así; Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 19 Así las cosas, la autoridad disciplinaria debía realizar el examen individual de cada una de las 74 PQRS objeto de la sanción disciplinaria, diferenciando las peticiones reguladas en procedimientos especiales como lo es, el Estatuto Tributario y los decretos aduaneros y cambiarios y no tener por cierto que todas se tramitaban conforme a lo dispuesto por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, asimismo, debía determinarse si se trataba de un derecho de petición, una solicitud, una consulta, una petición de documentos, solicitudes de saldo a favor, etc., lo anterior, dado que no solo cambiaría el procedimiento sino también los términos de resolución, así que tratándose de una sanción Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 20 proveniente de un trámite extemporáneo debía definirse con claridad la supuesta configuración de vencimiento de términos, más aún, atendiendo que la auditoría que arrojó los hallazgos fue solo del sistema, conforme a lo narrado por la señora Gloria Elsy Matallana, servidora que laboraba en la oficina de control interno y que realizó la auditoría que dio origen al proceso disciplinario.

Igualmente, de los testimonios rendidos por los señores Erika Patricia Armenta Cruz, Otilia Murcia Casallas y Leonardo Augusto Uribe Mora, se extrae que existían serias fallas en el sistema porque dicho aplicativo no hacía el conteo de los términos como lo indica la norma, sino que los contaba de seguido sin tener en cuenta los festivos; en ocasiones cerraba los hallazgos sin respuesta; no había interrupción de términos cuando había una respuesta parcial, o una solicitud de ampliación de la solicitud; no generaba el reporte de PQRS vencidas, solamente generaba un cuadro Excel con información general y no total de los casos registrados, cada una de estas inconsistencias le restan credibilidad al estudio probatorio que debió desplegar el ente investigador, ya que desde los descargos planteados por la accionante y el informe de auditoría, quedaron planteadas estas anomalías pero pese a ello, se continuó el proceso disciplinario y se tomó una decisión definitiva sin que se resolvieran todas estas dudas a favor de la investigada.

Al respecto resulta oportuno precisar que la actividad probatoria en el proceso disciplinario se debe desarrollar a partir del principio de investigación integral, según el cual, todas las etapas del proceso se encuentran encauzadas, no solo a la obtención de medios de prueba que logren identificar la responsabilidad del servidor público, sino que, también se centra en encontrar las pruebas que desvirtúen o eximan de responsabilidad al mismo, ello dando primacía al principio de imparcialidad.

De otro lado, del testimonio rendido por el señor José Alberto Salas Sánchez en su calidad de subdirector de Gestión de Control Disciplinario Interno de la DIAN, se vislumbró que éste impartió instrucciones respecto a no remitir peticiones vencidas que no acreditaran ciertas condiciones. El subdirector de Gestión de Control Disciplinario fue enfático en afirmar que el sí, indicó la forma en que debían realizarse los reportes a control disciplinario y que las condiciones en la entrega eran una estrategia tendiente a racionalizar el trabajo de las dos subdirecciones depurando de mejor manera la información, pero que ello no implicaba que no se realizarán los reportes, al respecto, esta colegiatura entiende que existieron unas mesas Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 21 de trabajo en las cuales en virtud del principio de colaboración se establecieron unas condiciones o requisitos para que la coordinadora de PQRS remitiera a la Subdirección de Control Disciplinario las peticiones que se encontraran vencidas.

Asimismo, en el informe rendido por la doctora Erika Armenta Cruz, quien remplazó a la demandante en el cargo de jefe de Coordinación del Sistema de Quejas Reclamos y Sugerencias en memorial del 22 de abril de 2016, además de remitirle al doctor José Alberto Salas Sánchez en su calidad de Subdirector de Gestión de Control Disciplinario Interno un primer listado de solicitudes que figuran en el servicio de quejas y reclamos (SIE de PQSR y Denuncias), sin respuesta final y contestadas por fuera del término legal (con fecha de corte 22 de abril de 2016), le solicitó que se definieran los parámetros (morosidad, seguimientos, riesgo de áreas, cargas de trabajo, funcionario renuente, entre otros) que deben ser tenidos en cuenta para el reporte de solicitudes vencidas ingresadas al SIE de PQSR y Denuncias, antes de enviarse a su despacho, lo que a todas luces indicaba que así existiera un procedimiento preestablecido para ello, era importante acoger las directrices planteadas por la Oficina de Control Disciplinario, ya que, como se pudo ver a lo largo del proceso disciplinario, cada año aumentaba el número de peticiones y no se contaba ni con el personal de talento humano necesario, ni con las herramientas tecnológicas suficientes para ese trabajo.

Así las cosas, para esta Sala de Decisión resulta incuestionable que pese a existir reglamentos internos dentro de la DIAN, era necesario que las diferentes Subdirecciones a fin de evitar desgastes administrativos se pusieran de acuerdo en el trámite de depuración de información. Es lógico que una Subdirección de Control Disciplinario solicite que la remisión de las PQRS vencidas no se remitan en masa, sino que se analicen previamente unas condiciones preliminares a la remisión para evitar desgastes, sin embargo, si dichas condiciones no figuran dentro de un reglamento como por ejemplo el del procedimiento de denuncias PR-AC-0043, estaríamos en un escenario en el que se confunde al servidor público sobre la eficiencia en la prestación de su servicio.

Así pues, al evidenciarse que entre dos Subdirecciones de la DIAN se llegó a un acuerdo en aras de optimizar los recursos y la eficiencia en la prestación del servicio, era indispensable que se analizara en conjunto los procedimientos internos con los acuerdos de dichas áreas, más aún cuando el mismo subdirector de Control Disciplinario expuso que si existieron unos acuerdos, por tanto, el ente investigador tenía la obligación de analizar cada una de las Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 22 peticiones no solo bajo los reglamentos internos, sino también acogiendo las normas generales, las normas especiales y los acuerdos de eficiencia celebrados entre sus Subdirecciones para así tomar en derecho una decisión disciplinaria, teniendo presente que la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y el buen ejercicio de la gestión pública.

A modo de pedagogía debe precisarse que el derecho disciplinario no tiene una función punitiva, la sanción en este escenario no puede ser vista como el aspecto fundamental, en este escenario el eje transversal es su naturaleza preventiva y organizacional. Aun cuando en nuestro ordenamiento jurídico no se ha establecido claramente los límites del poder disciplinario, si se aplican los principios de tipicidad, de proporcionalidad y la non bis in ídem, al que se encuentran sometidas tanto las Oficinas de Control Disciplinario Interno como la Procuraduría General, en la expedición de estos actos administrativos sancionatorios.

De ahí que, el principio de proporcionalidad conlleva a la obligación de ponderar la gravedad de la conducta del trabajador y los bienes jurídicos afectados, debiendo existir una debida proporción entre la sanción a aplicar y la conducta a sancionar, por tanto, no es de recibo para esta Sala, que el ente sancionador considere que da lo mismo él envió de una petición vencida al envió de 74 peticiones.

La administración en este caso paso inadvertido las graves fallas que presentan sus aplicativos y sistemas para el conteo del vencimiento de términos y el cierre de las PQRS, olvidando la vocación del derecho disciplinario ya que, el mejor índice de efectividad no significa el mayor numero de sanciones sino un apropiado desarrollo de la vocación preventiva y organizacional.

Los procesos sancionatorios deben evolucionar hacia un derecho disciplinario más humano, de hecho basta con observar los cambios introducidos por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, en aspectos relacionados con la actividad probatoria los cuales resultan novedosos y fundamentales para el nuevo entendimiento del proceso disciplinario, desde el entendido que se trata de un modelo mucho más garantista que se adapta a las necesidades actuales con un sistema de valoración probatoria más objetiva y razonable, en la que se dé una verdadera apreciación integral de las pruebas en lo desfavorables pero sobre todo en lo favorable a los derechos del investigado.

Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 23 Del recuento de todo el acervo probatorio se arriba a la conclusión de que no existió certeza sobre el efectivo vencimiento de términos de las 74 peticiones relacionadas en los fallos sancionatorios, esto debido que el operador disciplinario no realizó un estudio detallado sobre cada una de las peticiones y tampoco atendió cuestionamientos relacionados con las inconsistencias en el sistema de conteo, ni con la aplicación de las diferentes normas que regulan asuntos tributarios y aduaneros que a simple vista se denota hacían parte del conglomerado de PQRS que se radican ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN, además tampoco analizó de manera integral los reglamentos internos de la entidad con los acuerdos celebrados entre Subdirecciones de esa dirección de impuestos en diferentes mesas de trabajo pasando inadvertido que la finalidad de la ley disciplinaria es la prevención y el buen ejercicio de la gestión pública y permitiendo que se generaran dudas sobre la materialización de la conducta que le fue adjudicada a la demandante.

Por consiguiente, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Solicitud de reconocimiento de perjuicios morales La parte actora, en el escrito de demanda y recurso de apelación solicitó se le reconocieran y pagaran daños morales que se ocasionaron con la expedición ilegal de los actos administrativos demandados.

En cuanto a los perjuicios morales es preciso señalar que el concepto se encuentra compuesto por el dolor, la aflicción y en general los sentimientos de desesperación, congoja, desasosiego, temor, zozobra, etc., que invaden a la víctima directa o indirecta de un daño antijurídico, individual o colectivo. Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 24 Si bien es cierto que, en sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2014, Exp. 26.251, M.P Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera, consejero Ponente doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, unificó los criterios sobre las condenas en perjuicios morales e inmateriales, también lo es, que del análisis de dicha providencia no se advierte que se haya contemplado la situación fáctica planteada en ésta Litis, razón por la cual, en el sub-lite se deberá efectuar un análisis de los perjuicios, conforme a los elementos materiales probatorios obrantes en el plenario.

Sin embargo, se debe tener en cuenta que en este caso los perjuicios morales solicitados en la demanda, no se pueden acceder, toda vez que, aunque se consideran ilegales los actos acusados, del estudio del material probatorio que reposa en el plenario no se evidencia los medios probatorios que lleven a la certeza de la configuración de estos.

Condena en costas. Con respecto a la condena en costas, esta Sala considera que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: «[…] salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso».

Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 25 enero de 2021 que adicionó el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, señaló que: «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De las normas transcritas se advierte, que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. En el presente asunto, para esta Sala no es procedente imponerlas, ya que no se verifica una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, pues las partes esbozaron argumentos que son jurídicamente razonables.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Expediente: 11001-33-35-026-2020-00231 Demandante: Ingri Soeida Arenas Beltrán Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN 25 FALLA: Primero. CONFIRMAR la sentencia de 27 de enero de 2023, proferida por el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de la señora Ingri Soeida Arenas Beltrán contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en las dos instancias.

Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado LC