REPÚBLICA DE COLOMBIA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Magistrado ponente: Luis Gilberto Ortegón Ortegón Bogotá, D.C., veintisiete (27) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Expediente: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Nación – Ministerio de Defensa - Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional - ICFE Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Relación laboral encubierta o subyacente Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia del 1º de septiembre de 2023 proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES El medio de control. - El señor Oscar Armando Ramos Celis, a través de apoderado, acudió ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el fin de interponer medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación – Ministerio de Defensa - Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional – ICFE, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 0834/MDNVGSEDBICFEDGJU del 21 de febrero de 2020, por medio del que la demandada resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento de la relación laboral, se pague las prestaciones sociales y demás acreencias laborales a las que tiene derecho como contraprestación de la labor desempeñada desde el 2015 al 2017.
Como consecuencia de la anterior nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la Nación – Ministerio de Defensa - Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional – ICFE: (i) declarar que entre esa entidad y la demandante existió una relación laboral desde 2015 al 2017; (ii) pagar todas las prestaciones laborales y sociales NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE dejadas de percibir tales como: cesantías e intereses, prima de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, aportes a salud, pensión, administradora de riesgos laborales y caja de compensación familiar y toda contraprestación de la labor desempeñada desde el año 2009 hasta el 2017;
(iii) cancelar o devolver las sumas de dinero por retención en la fuente; (iv) reembolso de los aportes a la seguridad social salud, pensión y riesgos laborales; (v) pago de las acreencias laborales, prestaciones e indemnizaciones a las que tiene derecho un trabajador de igual o mejor nivel que preste mismos servicios; (vi) sanción moratoria consagrada en la Ley 244 de 1995; vii) pagar las diferencias adeudadas, conforme al índice de precios al consumidor e indexación que debe ser ordenada mes a mes;
(viii) dar cumplimiento a la sentencia conforme lo establecido en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011; (ix) condena en costas. Fundamentos fácticos. – La parte demandante como soporte del presente medio de control relató que: Laboró de manera constante e ininterrumpida para la Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional - ICFE, desde el 30 de enero al 20 de diciembre de 2017 en la aplicación de pintura interna o tapizar superficies o estructuras a las viviendas fiscales.
La anterior relación se desarrolló mediante la suscripción de contratos de prestación. En el desempeño de sus funciones estuvo sometida a la prestación personal de su servicio, subordinación y al pago por sus servicios. El 31 de enero de 2020 solicitó ante la demandada la declaratoria de la existencia de la relación laboral y el consecuente pago de las acreencias laborales, petición que fue negada a través del oficio No. 0834 MDNVGSEDBICFEDGJU 101 del 21 de febrero de 2020.
Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. - Citó como normas violadas por el acto demandado los artículos 2°, 4°, 11, 13, 25, 29, 42, 46, 48, 53, 58 y 128 de la Constitución Política de Colombia; artículos 10, 19, 36 del Código Civil; Ley 80 de 1993; Decretos 1042 de 1978, 1750 de 2003 y 4171 de 2014. Adujo que la entidad demandada abuso de su competencia discrecional al ocultar una relación laboral y en consecuencia desconocer los derechos del demandante.
Por lo cual, el acto administrativo aquí recurrido transgrede normas de orden superior. NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE Expuso que prestó sus servicios directamente en la entidad demandada desde el año 2015, relación que se prolongó en el tiempo, de manera permanente, continua e ininterrumpida.
Dicha prestación fue remunerada, continua, cumpliendo el objeto social de la entidad demandada, realizaba pagos de la seguridad social, le asignaron recursos físicos para el adecuado desarrollo de las funciones, dependía de un superior jerárquico, bajo parámetros que este mismo le impartiera según reglamentos, manuales, metodologías, entre otros.
Contestación de la demanda. – El Instituto de Casas Fiscales del Ejercito (ICFE), mediante escrito allegado a la oficina de apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la misma carece de fundamentos facticos, probatorios y legales que demuestren con certeza la existencia de los elementos que conlleven a la existencia de relación de trabajo.
Expuso que rendir informes o tener supervisión no es sinónimo de subordinación. Aunque el desarrollo de la profesión tiene autonomía técnica, no es menos cierto que en procura de salvaguardar los recursos públicos debe existir un control en la prestación de servicios, que para el caso debe llamarse supervisión o auditoria. Además, propuso las excepciones denominadas “buena fe de la administración”;
“inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido”; “prescripción de la acción”; “inexistencia de la calidad de trabaj[ad]or oficial”; “exceptio non adimpleti contractus”; “excepción liquidación de los contratos” y “excepción aplicación de clausula contractual”. II. PROVIDENCIA IMPUGNADA El 31 de marzo de 2023, el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá, después de hacer un análisis jurisprudencial y probatorio, accedió parcialmente a las pretensiones, al considerar que: «Del contenido de los acuerdos emana que la actividad del contratista se cumplió en las viviendas fiscales del ICFE, bajo el seguimiento de estándares, criterios o pautas establecidos por la demandada, con acatamiento de una programación, a raíz de allí emerge que el actor no era autónomo para escoger la forma en que prestaba el servicio.
Adicionalmente, la prueba testimonial confirma que el demandante cumplía horario. En consecuencia, se colige con facilidad la continuada dependencia y subordinación, reflejada en la influencia decisiva que ejerció la administración respecto de las NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE condiciones bajo las cuales se cumplieron las labores, de modo que es posible sostener que el actor careció de independencia para desarrollar el objeto contractual.
Ahora bien, no desconoce esta juzgadora que resulta factible la contratación de personal a través de contratos de prestación de servicios, para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, sin embargo, estos contratos sólo pueden celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Por lo que llama la atención del Despacho el hecho de que en el Instituto de Casas Fiscales del Ejercito, existiera personal de planta que ejercía las mismas funciones que el aquí demandante, tal como fue manifestado por el testigo de la parte demandante Diyer Yesid Ramos y por el testigo de la parte demandada Elkin Rondón Barrios y que, pese a que fue informado por el supervisor del contrato (Elkin Rondón Barrios) que se contrataba personal en los meses de alta demanda (diciembre y enero), advierte esta instancia que el señor Ramos Celis fue contratado para prestar sus servicios por periodos superiores a los que se supone que habría necesidad del servicio.
De allí que se viable sostener que el demandante desplegó actividades propias del personal de planta, como lo sugieren los testigos, de donde se infiere que lo hizo bajo continuada subordinación implícita de su labor pintando las casas fiscales, la cual corresponde al giro misional del Instituto de Casa Fiscales. Esa circunstancia también permite sostener que la entidad tenía la posibilidad de nombrar al demandante en un cargo de planta o solicitar al Gobierno Nacional el presupuesto necesario que permitiera su creación, para no soslayar derechos laborales irrenunciables.
En cuanto a la permanencia, se ha demostrado que la vinculación perduró por aproximadamente 3 años, es decir, se desnaturalizó la temporalidad que caracteriza los contratos de prestación servicios. En definitiva, los medios de convicción relacionados permiten concluir que en este asunto se encuentra configurada la subordinación. Así las cosas, se tiene que el demandante logró desvirtuar la supuesta autonomía e independencia en la ejecución de los convenios, toda vez que probó el continuo control desplegado por la entidad sobre la labor desempeñada, que superó a todas luces la coordinación o simple supervisión necesaria en desarrollo de la actividad contractual, la cual, está demostrado con suficiencia que desde ningún punto de vista pudo desarrollarse al arbitrio del contratista. […]» III.
DEL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión del juez de primera instancia, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual sustentó así: Solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su defecto absolver a su defendida de las condenas impuestas en su contra, toda vez, que el a quo no dio la debida valoración de la prueba testimonial del señor Elkin Rondon Barrios, quien fue supervisor de algunos de NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE los contratos de prestación de servicios, explicó en debida forma que solo existió un contrato de prestación de servicios, toda vez que presentaron sus documentos para ser inscritos en el SECOP, se les indicaba sus obligaciones contractuales, la cual era de pintar, no cumplían horario laboral y se les realizaba el pago de honorarios cuando presentaban una cuenta de cobro.
Refiere que, no existen los elementos de un contrato laboral, sino los elementos de un contrato de prestación de servicios, como así lo afirmó el testigo, y los argumentos esgrimidos en los alegatos de conclusión, por cuanto, en estos se explica detenidamente, para que el fallador de segunda instancia exhaustivamente revise la legalidad del acto administrativo demandado.
Reitera que se debe dar aplicación a lo pactado en el contrato de prestación de servicios, por cuanto en dichos contratos se pactó la cláusula cuarta “naturaleza, el presente en un contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión y no genera relación laboral según lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993”, razón por la cual, como lo señala la norma, el contrato es ley de las partes.
III. CONSIDERACIONES Competencia. - Conforme a la preceptiva del artículo 1531 de la Ley 1437 de 2011 esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Problema jurídico. - Se contrae a determinar si entre el señor Oscar Armando Ramos Celis y la Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional, existió un verdadero vínculo laboral (relación laboral encubierta o subyacente) durante el periodo que prestó sus servicios para dicha Entidad; y si como consecuencia del mencionado vínculo, le asiste derecho a que se le reconozca y pague las prestaciones sociales y factores a que tenía derecho, durante el período que duró la vinculación. Tesis de la Sala. - En el asunto sometido a estudio se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, toda vez que, se demostró la existencia de los elementos de la relación laboral, a saber, la prestación 1 «Los tribunales administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda».
NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE personal del servicio, contraprestación y subordinación, de conformidad con las consideraciones que se pasan a exponer. Ahora, para desatar el problema jurídico planteado, se entrará a estudiar los siguientes temas, así: i) marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta ii) hechos probados; iii) caso concreto y; iv) condena en costas. i) Marco normativo y jurisprudencial de la relación laboral encubierta o subyacente.- La Corte Constitucional declaró exequible el numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que estableció la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, después de hacer un análisis al respecto, definió las características del contrato de prestación de servicios y estableció las diferencias con el contrato de trabajo, donde concluyó que el contrato de prestación de servicios es ajustado a la Constitución, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
Lo anterior significa, que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, artículo 53 de la Constitución Política, de igual manera se resaltó que este tipo de vinculación procede cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta, y además que la vigencia del contrato debe ser temporal.
El Consejo de Estado, ha reiterado en varias ocasiones2 que para que se configure un contrato de trabajo, se deben acreditar los tres elementos propios de una relación laboral de trabajo, los cuales son: (i) la prestación personal del servicio; (ii) la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador y (iii) la remuneración. Ahora bien, nos enfocaremos en dar un leve concepto de cada uno de los elementos exigidos para que se configure una relación de trabajo, los cuales son: a).
Prestación personal del servicio, este elemento es relevante para demostrar la permanencia que se necesita en la entidad de la labor, que la hace inherente, además demuestra la «[…] equidad 2 Ver entre otras, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 1° de marzo y 26 de julio de 2018, radicados Nos. 68001-23-31-000-2010-00799-01 y 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: César Palomino Cortés; 1° de marzo de 2018, radicado 23001-23-33-000-2013-00117-01 (3730-2014), Consejero Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter; 1° de marzo de 2018, radicado 76001233300020130040901 (0349-16), Consejero Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas; 20 de septiembre de 2018, radicado 66001233300020160026201 (20462017), Consejera Ponente: Sandra Lisett Ibarra Vélez.
NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE o similitud, que el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios […] para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral […]»3; b).
La subordinación: sujeción a la orden, mando o dominio de alguien4, es la situación en la que se exige al servidor público el cumplimiento de unas órdenes en cuanto a la forma y manera de realizar el trabajo, bajo una coordinación y parámetros establecidos, durante el tiempo que dure el vínculo; y c). Remuneración, contraprestación pecuniaria que se obtiene por la prestación de un servicio.
Se comprueba de este modo que la relación laboral encubierta se configura solamente si se logra demostrar que, dentro de ese acuerdo contractual, se constituyen los elementos que generan un verdadero vínculo laboral, solo que la administración en su afán de disfrazar el verdadero vínculo laboral, le da otra connotación. Es de resaltar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral no implica conferir la condición de empleado público, pues, según lo ha señalado en varias oportunidades el Consejo de Estado5, dicha calidad no se otorga por el sólo hecho de trabajar para el Estado.
Sentencias de unificación relación laboral encubierta o subyacente. Este tema ha sido tan sensible, que el máximo órgano de control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ha proferido en los últimos años dos sentencias de unificación con el ánimo de reducir el empleo de los contratos de prestación de servicios para encubrir relaciones laborales.
En la sentencia de unificación de 25 de agosto de 20166, el Consejo de Estado señaló como reglas de unificación las siguientes: «[…] i) Quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos 3 Posición que adoptó el Consejo de Estado, ver entre otras, Sentencia de 8 de marzo de 2018, radicado 76001-23-33-000-2013- 00409-01, Magistrado Ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 4 Concepto dado por el diccionario de la lengua española. 5Sentencia de veintitrés (23) de febrero de dos mii diecisiete (2017) radicado 11001-33-31-021-2007-00729-02; dieciocho (18) de mayo de dos mil diecisiete (2017) expediente 25000 23 25 000 2006 08204 01 (1452-2013) «[…] Pese a hallarse probados los elementos configurativos de una relación laboral en virtud del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades (prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación o dependencia), destaca la Sala que ello no implica que la persona obtenga la condición de empleado público, ya que no median los componentes para una relación de carácter legal y reglamentaria en armonía con el artículo 122 superior». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 25 de agosto de 2016, radicado N° Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15) CE-SUJ2-005-16, Actor: Lucinda María Cordero Causil, demandado: Demandado: Municipio de Ciénaga de Oro (CÓRDOBA) NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual. ii) Sin· embargo, no aplica el fenómeno prescriptivo frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional y en armonía con los derechos constitucionales a la igualdad e irrenunciabilidad a los beneficios mínimos· laborales y los principios de in dubio pro operario, no regresividad y progresividad. iii) Lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal (que se busca garantizar), sino en relación ·con las cotizaciones adeudadas al sistema de seguridad social en pensiones, que podrían tener incidencia al momento de liquidarse el monto pensional. iv) Las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA). v) Tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de· nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que· a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables. vi) El estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la.relación laboral, pues el hecho de que esté concernido el derecho pensional de la persona (exactamente los aportes al sistema de seguridad social en pensiones), que por su naturaleza es imprescriptible, aquella no tiene la virtualidad de enervar la acción ni la pretensión principal (la nulidad del acto administrativo que negó la existencia del vínculo laboral). vii) El juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral entre el demandante y la agencia estatal accionada, sin que ello implique la adopción de NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador.
De igual modo, se unifica la jurisprudencia en lo que atañe a que (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados.».
De la jurisprudencia transcrita se tiene que la prescripción recae sobre el reconocimiento de derechos de carácter patrimonial el cual, en este caso, se da en las prestaciones sociales reconocidas como consecuencia de un vínculo laboral, más no se aplica a los derechos pensionales por tener la calidad de prestación periódica, como tampoco a la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
En la misma se resaltó que el tiempo laborado, siempre debe ser tenido en cuenta para el cómputo pensional, de conformidad con lo establecido por el Consejo de Estado, cuando precisó que aunque haya prescripción en las prestaciones sociales que se pretenden se reconozcan a título de restablecimiento del derecho en un proceso de existencia de relación laboral encubierta; ésta figura no se aplica para el tiempo que se debe tener en cuenta para efectos pensionales, ni para la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes.
En la más reciente sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-202 del 9 de septiembre de 20217 la misma Corporación, precisó tres reglas relacionadas con la relación laboral encubierta, así: «167. La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 7 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE 168.
La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario. 169.
La tercera regla determina que frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la Administración, es improcedente el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal.». En esta providencia se puntualizó que el término «estrictamente indispensable» que deben durar los contratos de prestación de servicios será el que se señale en la minuta de prestación de servicios y que corresponde al lapso que, según los estudios previos, debe concederse a la espera de que el contratista cumpla con el objeto contractual, sin perjuicio de las prórrogas que puedan concederse para garantizar ese cumplimiento.
Igualmente, se expuso que aun cuando los contratistas de las entidades partes en una relación laboral encubierta no hayan sido afiliados al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede reembolsarle los aportes que haya efectuado de más, por ser aportes parafiscales obligatorios y con destinación específica. ii) Hechos probados. - Se demostró al interior del expediente que: El 31 de octubre de 2020 el señor Oscar Armando Ramos Celis, solicitó ante el Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional, la declaratoria de la existencia de la relación laboral y el pago de todas las acreencias y prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral.
En respuesta a la anterior petición el Director del Instituto de Casas Fiscales del Ejército, expidió el Oficio 0834/MDNVGSEDBICFEDGJU 101 del 21 de febrero de 2020 en el que expuso que «[…] no es posible acceder a su petición, con relación al pago […], por cuanto su poderdante suscribió contratos de prestaciones de servicios, los cuales en ningún momento generaron relación alguna.».
La señora Yamile Ríos Chaves, suscribió con el Instituto de Casas Fiscales de Ejército, los siguientes contratos de prestación de servicios: NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE No. Contrato Desde Hasta Objeto/Perfil 014-ICFE-2015 30-01-15 26-12-15 Prestación de servicios de apoyo a la gestión consistente en la aplicación de pintura interna de las viviendas fiscales del ICFE de acuerdo a las necesidades del supervisor. 022-ICFE-2016 01-01-16 30-03-16 Prestación de servicios consistente en la aplicación de pintura interna de las viviendas fiscales del ICFE de acuerdo a las necesidades del supervisor. 046-ICFE-2016 05-05-16 21-12-16 Prestación de servicios consistente en la aplicación de pintura interna de las viviendas fiscales del ICFE de acuerdo a las necesidades del supervisor. 006-ICFE-2017 10-01-17 10-07-17 Prestación de servicios de apoyo para la gestión consistente en la aplicación de pintura o tapizar superficies o estructuras de acuerdo al tipo de acabado solicitado de las viviendas fiscales del ICFE de acuerdo a las necesidades del supervisor. 072-ICFE-2017 21-07-17 20-12-17 Prestación de servicios de apoyo para la gestión consistente en la aplicación de pintura o tapizar superficies o estructuras de acuerdo al tipo de acabado solicitado de las viviendas fiscales del ICFE de acuerdo a las necesidades.
Certificado de ingresos y retenciones del señor Ramos Celis, expedido por el Instituto Casas Fiscales del Ejército durante los años 2015 al 2017. En audiencia adelantada ante el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá, rindió testimonio el señor Diyer Yesid Ramos Carrero, relató que trabajo en un batallón diferente al del demandante, sin embargo, los últimos cuatro meses fueron compañeros en la artillería, donde realizaban mantenimiento de casas fiscales y trabajos externos como parqueaderos, fachadas y guadañaban.
Indica que, existían personas de NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE planta que desempeñaban las mismas actividades. Que cumplían horario de 7:00 am hasta las 5:00 pm con una hora de almuerzo y, algunos sábados. Donde tenían control del horario con formación y monitoreo de un suboficial en la hora de salida.
Señala que en el contrato suscrito era exclusivamente para pintar y no para desempeñar las otras funciones que les fueron asignadas. Agrego que un suboficial estaba a cargo de sus labores, quien les indicaba donde presentar los documentos para la cuenta de cobro. Que cada vez que finalizaba el contrato suscribían un acta de finalización. En diligencia adelantada en estrados judiciales por la juez Cincuenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá, el señor Elkin Rondón Barrios, asistió como testigo y manifestó que conoció al demandante por los contratos de prestación de servicios, desempeñándose como supervisor de los mismos, señala que el demandante realizaba funciones de pintura, una vivienda cada dos días, las cuales eran las tareas para recibir su remuneración. Esas funciones debían ser realizadas en el día y al final del día el supervisor revisaba su oficio, sin el cumplimiento de horario.
Indica que si había unos pintores, pero cuando llegan las temporadas de traslados tenían que contratar más pintores porque no alcanzaban los de planta. La entidad les hacía entrega de materiales de lo necesario, no se les daba dotación, sin embargo, podían solicitar los elementos que necesitaban. Indica que el demandante debía demostrar su experiencia como pintor y una cotización por sus servicios.
Tenía que presentar unos informes de sus actividades y con ello el supervisor suscribía que habían realizados dichas actividades. En la entidad existían pintores de planta y se les exigía un horario marcando con huella sus salidas y entradas, por lo cual eran tratados diferentes. Se contrataba por prestación de servicios por un año debido a que la entidad al iniciar el año tiene muchas necesidades.
El supervisor o administrador de los apartamentos eran quien le decían al demandante que actividades hacer y en cual apartamento. iii) Caso concreto.- En el presente caso el señor Oscar Armando Ramos Celis, pretende que se declare la existencia de una relación laboral, que en su sentir asegura se generó con la prestación del servicio que prestó al Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional, en la modalidad de órdenes de prestación de servicios, teniendo en cuenta que se configuran los elementos que constituyen un vínculo laboral, y como consecuencia de ello se reconozcan y NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE paguen las prestaciones que se derivan de la mencionada relación, por haberse desempeñado como pintor.
Por su parte, la entidad demandada, aduce que no se puede acceder a las pretensiones de la demanda toda vez, que solo existió un contrato de prestación de servicios, en la que cumplió sus obligaciones contractuales, la cual era de pintar, no cumplía horario laboral y le realizaban el pago de honorarios cuando presentaba una cuenta de cobro.
En ese orden, es necesario establecer si de las pruebas allegadas, se logra demostrar, la configuración de los 3 elementos que constituyen una vinculación laboral, así: Prestación personal del servicio. - Este elemento ha sido reiterado por el Consejo de Estado, bajo el entendido de que, la labor encomendada la debe prestar de manera personal y directa el presunto contratista, ya que el contrato obedeció a sus capacidades y cualidades.
Del análisis del acervo probatorio en especial de los testimonios se tiene que las funciones realizadas por el demandante, se debían ejercer de manera personal, esto por cuanto, ejercía su labor en reparaciones de las viviendas que le asignaran en los conjuntos de la guarnición de Bogotá, debiendo encargarse de resanar, estucar y retocar muros y paredes de diferentes viviendas del Ejército Nacional cumplir con efectividad y oportunamente las ordenes de trabajo expedidas por el jefe de mantenimiento o el administrador del conjunto.
Se destaca que aunque la entidad accionada asegura que la relación contractual siempre estuvo bajo la modalidad de órdenes de prestación de servicios, dicha vinculación perduró por tres (3) años, con la suscripción de cuatro (4) contratos de prestación de servicios de manera ininterrumpida, desdibujándose de esta forma el criterio de temporalidad, criterio que fue reiterado en la reciente sentencia de unificación, como el término estrictamente indispensable que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales.
A partir de lo anterior, se demuestra la necesidad del servicio de manera permanente, lo que permite concluir que el demandante no desarrolló funciones temporales, pues estuvo vinculado, se reitere, por tres (3) años en la entidad y ejercía las labores propias asignadas por ésta, quedando desvirtuado el vínculo contractual. NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE b) Subordinación.- Sobre este asunto el órgano de cierre ha precisado una serie de indicios que nos permiten determinar la existencia de una relación laboral dentro de los cuales se destacan: i) espacio físico de un lugar de trabajo (el cual debe tener en cuenta la nueva modalidad tecnológica); ii) el horario de labores, valorada en función al objeto contractual; iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar; iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Del estudio integral de todo el acervo probatorio se arriba a la conclusión de que: i) el demandante laboró para el Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional, por tres (3) años, con la suscripción de 4 contratos de prestación de servicios; ii) el demandante debía acudir a su turno de lunes a viernes de 7:00 a.m. a 5:00 p.m., y algunos sábados, jornadas en las que entre otras funciones, entregar el inmueble una vez efectuado el trabajo de pintura, aspectos que requerían de su permanencia laboral; iii) el señor Ramos Celis se le suministró el material para ejercer sus funciones; iv) el actor prestó sus servicios bajo una supervisión constante, pues como se indicó en los testimonios, las funciones eran impuestas por el “jefe a cargo” denominado cuadro quien era un suboficial; v) de la prueba testimonial se evidencia que el actor debía cumplir con un horario, ya que debido a las funciones que desempeñaba como pintor, debía estar de manera permanente en su lugar de trabajo.
En ese orden de ideas, en el sub-lite se desvirtuaron las características del contrato de prestación de servicios, porque el demandante, en su condición de mantenimiento de casas fiscales, cumplía funciones que no tienen el carácter de temporales, dado que la vinculación se mantuvo por 3 años, ejerciendo las mismas funciones de trabajadores de planta, que según el demandante y los testigos hacían parte de la planta de la entidad demandada, cumpliendo el horario que la entidad le imponía, asimismo, los contratos celebrados fueron continuos, evidenciándose que no existieron interrupciones que hicieran perder la continuidad de la prestación del servicio. c) La contraprestación. Por otro lado, en el expediente obran desprendibles de pago que demuestran que al demandante se le pagó por los servicios prestados; también en los contratos allegados al expediente se observa que se estipuló el valor a pagar por la función a desempeñar, lo que nunca controvirtió alguna de las partes, por lo que se entiende que el pago de cada orden de servicio se realizó de manera periódica como lo afirma el actor y como se deduce de los testimonios recepcionados.
NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE Dado que la actividad desarrollada por el contratista, implicó la subordinación y dependencia, que cumpliera un horario de trabajo, actividad que desempeñó de forma personal y que por este servicio devengaba un salario, es evidente, que se desvirtuó el contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes.
Así las cosas, las pruebas obrantes en el proceso demuestran que las funciones desempeñadas por el accionante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios, sino que por el contrario, se trató de una relación prolongada en el tiempo, lo que constituye un indicio claro de que, bajo la figura de órdenes de prestación de servicios, se dio en realidad una relación de tipo laboral, es así como al desvirtuarse el vínculo contractual es procedente la declaración de la relación laboral encubierta o subyacente, que si bien, no puede tener la misma connotación del empleado vinculado mediante una relación legal y reglamentaria, sí genera un trato similar al que tiene un empleado público que ejerce las mismas funciones, en relación al tema económico.
En ese orden de ideas, se confirmará la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la existencia de una relación laboral, ya que en efecto, esta desproporción en la utilización de la figura prevista en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, evidencia que la contratación del señor Ramos Celis, se dio con el ánimo de emplearlo de modo permanente en el Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional, cumpliendo funciones propias de la misión de la entidad, pero desconociendo sus derechos salariales y prestacionales de carácter irrenunciable y en abierta pugna con el principio constitucional de igualdad.
Restablecimiento del derecho. - Previo al desarrollo del ítem en cuestión, se precisa que atendiendo a lo dispuesto en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 20218, en relación con el término de interrupción de los contratos, esta Sala determina que la no solución de continuidad se contabilizará en un período de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, bajo los siguientes argumentos: «[…] Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.
Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que 8 Sentencia de unificación Consejo de Estado por importancia jurídica SUJ-025-CE-S2-202, del nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, demandado: municipio de Medellín – Personería. NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado […]».
Así las cosas, conforme a la regla de unificación referida, se tiene que para determinar si hubo o no pérdida de continuidad en la relación laboral, las interrupciones entre contrato y contrato no deben superar los treinta (30) días hábiles. Fijado lo anterior, es preciso concluir que en este caso no hubo solución de continuidad, es decir, que no opera la interrupción de contratos, toda vez, que entre la fecha de finalización de cada contrato y la de su inicio, no transcurrió en ningún caso un interregno de tiempo superior a treinta (30) días hábiles, en los tres años anteriores a la petición de reconocimiento de la relación laboral.
De igual manera, en relación con el tema de la prescripción, es oportuno aclarar que la sentencia de unificación del año 2021 mantuvo incólume la regla de prescripción dispuesta en la sentencia de unificación del año 2016. Precisado lo anterior, se evidencia y reitera que en el sub-lite no hay lugar a dicha declaratoria, por las siguientes razones i) el último contrato suscrito entre las partes aquí demandantes finalizó el día 20 de diciembre de 2017; ii) el 31 de enero de 2020 el demandante presentó reclamación administrativa; y iii) el 21 de octubre de 2020 el actor presentó esta demanda.
En ese orden, es evidente que la parte demandante acudió a reclamar su relación laboral dentro del término de tres (3) años contados a partir de la finalización de su último contrato, razón esta suficiente para que no se declare la prescripción de su derecho. Por consiguiente y en armonía con lo desarrollado por el órgano de cierre de esta jurisdicción en las dos últimas sentencias de unificación, se tiene que la base de liquidación de las sumas a favor del demandante se debe tasar en este caso sobre los honorarios pactados, conforme la decisión de primera instancia. En igual sentido, precisa esta Sala que pese a que en anteriores oportunidades se venía negando la prestación social denominada «vacaciones» esta Sala, confirmará la decisión del a quo en lo relativo a reconocer el pago de la misma, toda vez que la jurisprudencia9 ha sido 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección «B», sentencia de 19 de abril de 2018, Magistrado Ponente: Carmelo Perdomo Cuéter: «Sobre el carácter jurídico de las vacaciones, esta subsección, en sentencia de 29 de abril de 2010, al resolver un caso de «contrato realidad, sostuvo que no NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE reiterada en señalar que debe existir una compensación en dinero de las vacaciones, en razón a que constituye una prestación social, de conformidad con la garantía del derecho de descanso conforme el artículo 53 de la Constitución Política de Colombia, por lo tanto, se deben pagar en dinero, tal como lo solicita la demandante.
Así mismo, en cuanto a la seguridad social, debe indicarse que frente a la no afiliación al sistema de seguridad social para cubrir riesgos y contingencias laborales y de salud, no procede el reembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado por la naturaleza parafiscal que envuelve estos conceptos, postura que fue acogida en la Sentencia de Unificación y que ya venía siendo aplicada por esta Sala de Decisión para estos asuntos.
Por último, la Sala considera que la Sentencia de Unificación del 09 de septiembre de 2021, emitida por el Consejo de Estado, resulta aplicable al caso concreto, dado que el juez al momento de proferir una decisión de fondo debe observar la jurisprudencia vigente para ese tiempo, tanto así, que en el mencionado pronunciamiento, se señaló que las reglas jurisprudenciales que se fijaron aplicarían a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial por medio de acciones ordinarias, salvo los casos en que haya operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultarían inmodificables.
Conclusiones de la Sala. En el presente asunto, quedó demostrada la existencia de los elementos de la relación laboral, a saber, la prestación personal del servicio, contraprestación y subordinación. En ese orden de ideas, no puede desconocer la Sala la forma irregular como ha procedido la entidad demandada, utilizando contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades del servicio permanentes.
En conclusión y de acuerdo con todo lo anterior, se confirmará en su integridad la tiene «| la connotación de prestación salarial porque (es] un descanso remunerado que tiene el trabajador por cada año de servicios, no obstante lo cual, en pronunciamiento de 21 de enero de 2016, asumió un entendimiento diferente de aquellas, cuando dijo: Dentro de nuestra legislación, las vacaciones están concebidas como prestación social y como una situación administrativa, la cual consiste en el reconocimiento en tiempo libre y en dinero a que tiene derecho todo empleado público o trabajador oficial por haberle servido a la administración durante un año y el monto de las mismas se liquidará con el salario devengado al momento de salir a disfrutarlas.
Por tanto, resulta menester precisar, en consonancia con este último criterio, que las vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la concesión de 15 días no laborables remunerados, que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978 […].
Por ende, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre el supuesto contratista y la Administración, corresponde compensarle al primero el derecho a descansar de sus labores y a la par recibir remuneración ordinaria, pero como quiera que el daño de impedirle el goce de tal período se encuentra consumado, ha de compensársele con dinero tal garantía en los términos del aludido artículo 20 del Decreto ley 1045 de 1978, así como de la Ley 995 de 2005».
NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá. Condena en costas. - Con respecto a la condena en costas, esta Sala considera que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que: «[…] salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas y agencias en derecho, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código General del Proceso.».
Así mismo, el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que adicionó el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: «…En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal ». De las normas transcritas, se advierte que no se impone al funcionario judicial la obligación de condenar en costas, solo le da la posibilidad de «disponer», esto es, de pronunciarse sobre su procedencia En el presente asunto, se observa que no existe una conducta de mala fe que involucre abuso del derecho, ya que la partes esbozaron argumentos que aunque no prosperaron, son jurídicamente razonables.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar en su integridad la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por el Juzgado Cincuenta y Cuatro (54) Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por Oscar Armando Ramos Celis en contra del Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional – ICFE.
Segundo. Sin condena en costas. NRD: 11001-33-42-054-2020-00311-01 Demandante: Oscar Armando Ramos Celis Demandado: Instituto de Casas Fiscales del Ejército Nacional -ICFE Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones a que haya lugar. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
Luis Gilberto Ortegón Ortegón Magistrado José Rodrigo Romero Romero Magistrado Alberto Espinosa Bolaños Magistrado CS