TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintitrés (23) de abril de dos mil veintiséis (2026) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50001 23 33 000 2021 00326 00 M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: ELKIN DARÍO ORTEGA PULGARÍN DEMANDADO: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA ANTICIPADA/1A INST/L. 1437 Revisado detalladamente el proceso de la referencia, en cuanto a los presupuestos del medio de control, de la demanda y del procedimiento, encuentra la Sala que se han cumplido a cabalidad y no se advierte la existencia de causal de nulidad procesal, razón por la cual se procede a proferir la decisión de fondo correspondiente.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA1: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA., concurre el señor ELKIN DARÍO ORTEGA PULGARÍN, a través de apoderado judicial, en contra de la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL- para obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: • Oficio E-00003-20181223 CASUR id: 337044 de 28 de junio de 2018 por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro por pérdida de la capacidad psicofísica.
Como restablecimiento del derecho, solicita que se reconozca y pague la asignación de retiro por «disminución de su capacidad psicofísica, o por incapacidad profesional», conforme al artículo 144 del Decreto 1212 de 1990, artículos 3.1 y 3.9 de la ley 923 de 2004, artículo 1 del Decreto 754 de 2019, con el correspondiente retroactivo.
La cuantía de la prestación la tasa en el 58% de la totalidad de las partidas o haberes salariales devengados en actividad, esto es, subsidio familiar, prima de actualización, bonificación por compensación, nivelación salarial IPC-Oscilación, así como las mesadas adicionales de junio y diciembre, con efectos fiscales a partir del 7 de septiembre de 2014. 1 Pág. 5-24.
Actuación 2. SAMAI. 2 Asimismo, se ordene la afiliación al subsistema de salud de la Policía Nacional y a la Caja Promotora de Vivienda Militar y de Policía -CAPROVIMPO- y el pago de los aportes no realizados con los correspondientes intereses moratorios. Igualmente, pide la indexación y la aplicación de los artículos 192 y 195 del CPACA, así como la declaratoria de prescripción de acuerdo con el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990.
Además, solicita la condena en costas. El sustento fáctico, lo narra indicando que el demandante ingresó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional desde el 3 de marzo de 1997 hasta el 6 de septiembre de 2014, cuando se dio su retiro por solicitud propia, completando un tiempo de servicios de 17 años, 6 meses y 2 días. Comenta que el 23 de abril de 2005 se le practicó Junta Médico Laboral por parte del área de sanidad de la Policía Nacional en la que se le determinó una pérdida de capacidad laboral de 9.08%.
Posteriormente, el 3 de octubre de 2016 fue nuevamente calificado por la entidad, esta vez con 22.56% de PCL. Aduce que ante la inconformidad con la decisión solicitó la conformación del Tribunal Médico Laboral, el cual se reunió el 5 de julio de 2017, decidiendo ratificar la decisión de la Junta Médica. En consecuencia, el 22 de diciembre de 2017 se le reconoció la indemnización por incapacidad relativa y permanente.
Indica que el 9 de mayo de 2018 solicitó el reconocimiento de la asignación de retiro por la disminución de la capacidad psicofísica o incapacidad profesional, la cual fue negada por CASUR en el acto demandado. En el acápite de «DISPOSICIONES LEGALES VIOLADAS» señaló las siguientes: • Artículos 1, 2, 9, 25, 48, 53, 58, 150, 189, 216 y 217 de la Constitución. • Artículos 137, 140, 144, 145, 151, 155, 156, 157, 158, 159, 160 y 197 del Decreto 1212 de 1990, artículos 15 y 82 del Decreto 132 de 1995, artículo 1 del Decreto 754 de 2019. • Artículos 2 y 10 de la Ley 4 de 1992, artículo 7 de la Ley 180 de 1995, artículos 3.1 y 3.9 de la Ley 923 de 2004.
La demanda sostiene que el régimen jurídico aplicable es el previsto en el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990, interpretado de manera armónica con los artículos 3.1 y 3.9 de la Ley 923 de 2004, los cuales consagran el principio de progresividad y un régimen de transición en materia de asignación de retiro. 3 Se afirma que, para el personal del Nivel Ejecutivo incorporado directamente y en servicio activo a la entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004, no puede exigirse un tiempo de servicio superior al previsto en la normatividad vigente a esa fecha, ni desconocerse la causal de disminución de la capacidad psicofísica como habilitante del derecho.
Se citan múltiples pronunciamientos del Consejo de Estado que declararon la nulidad de normas reglamentarias que incrementaban los requisitos para acceder a la asignación de retiro, entre ellas: el artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, el parágrafo 2° del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004 y el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012, con efectos ex tunc.
Igualmente, se invoca la Sentencia C-432 de 2004 de la Corte Constitucional, que reafirma la reserva de ley marco en materia prestacional de la Fuerza Pública. La parte actora sostiene que la negativa de CASUR vulnera los principios de progresividad, favorabilidad, igualdad, prohibición de desmejora salarial y prestacional, reserva de ley y derecho al pago oportuno de las prestaciones sociales, consagrados en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política.
Señala que la entidad aplicó normas reglamentarias anuladas o contrarias a la ley marco, desconociendo derechos consolidados y expectativas legítimas.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2: En providencia del 10 de febrero de 2022, se tuvo por no contestada la demanda por parte de la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICIA NACIONAL.
3. FIJACIÓN DEL LITIGIO3: En la citada providencia, se fijó el siguiente litigio: […]Así pues, de conformidad con el artículo 182A del CPACA, observa el despacho que el objeto del litigio en el presente asunto, consiste en determinar si el acto administrativo demandado incurre en causal de nulidad porque el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la asignación de retiro por la disminución de la capacidad psicofísica o por incapacidad profesional, de conformidad con el artículo 144 del Decreto Ley 1212 de 1990, concordante con el artículo 1° del Decreto 1157 de 2014 y con la Ley 923 de 2004, con efectos fiscales a partir del 07 de septiembre de 2014, y, en cuantía equivalente al 58% de la totalidad de partidas o haberes salariales, retributivos del servicio y devengados en actividad; junto con el subsidio familiar, la prima de actualización y bonificación por compensación, la nivelación salarial anual comparativa entre el IPC y la oscilación, y, las mesadas adicionales anuales de junio y diciembre. […] 2 Actuación 9. 3 Actuación 9. 4
4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: Mediante auto del 25 de agosto de 2022 (Actuación 22), se corrió traslado a las partes para presentar sus alegatos de conclusión, indicando que dentro del mismo término podría el Ministerio Público rendir su concepto. La parte actora en sus alegatos de conclusión4, reiteró lo expuesto en la demanda insistiendo en que a partir del análisis sistemático y reiterado de la jurisprudencia del Consejo de Estado, el régimen jurídico aplicable al personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional incorporado directamente es el previsto en el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990.
Ello se explica porque las disposiciones posteriores que pretendieron regular la asignación de retiro fueron expulsadas del ordenamiento jurídico mediante sentencias de nulidad, antes de la consolidación del derecho del demandante. Insiste en que para los miembros del Nivel Ejecutivo que estaban activos a la fecha de expedición de la Ley 923 de 2004, como el demandante, no puede exigirse un tiempo de servicio superior a veinte (20) años en caso de retiro por solicitud propia, ni inferior a quince (15) años cuando el retiro obedece a otra causal, como la disminución de la capacidad psicofísica.
Cualquier norma reglamentaria que desconozca dichos límites resulta abiertamente contraria a la ley marco y a la Constitución. En el caso concreto, destaca que el demandante acreditó un tiempo de servicio de 17 años, 6 meses y 2 días, y fue calificado con una pérdida de capacidad psicofísica del 22,56%, condición ratificada por el Tribunal Médico-Laboral.
Tales circunstancias, consideradas de manera conjunta, constituyen causal suficiente para acceder a la asignación de retiro, conforme a los artículos 55, 59 y 60 del Decreto 1791 de 2000 y al artículo 144 del Decreto 1212 de 1990. La entidad demandada y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Este Tribunal es competente para fallar en primera instancia, en aplicación a lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 152 y numeral 3 del artículo 156 del C.P.A.C.A, sin las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. 4 Actuación 27.
SAMAI. 5 II. Problema Jurídico: El problema jurídico principal se contrae a determinar si el demandante tiene derecho a la asignación de retiro por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, acorde con lo dispuesto en el Decreto 1212 de 1990 y Ley 923 de 2004, o si, por el contrario, la negativa de CASUR está ajustada a derecho porque no cumple los requisitos exigidos en la norma vigente para el momento de la causación, según se desprende del Decreto 1858 de 2012, ya que el retiro se produjo por solicitud propia.
Para llegar a la solución de dicho problema, considera necesario la Sala analizar el marco normativo y jurisprudencial de la asignación de retiro de los miembros del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional y luego, valorar el acervo probatorio allegado en este caso concreto. III. Marco normativo y jurisprudencial de la asignación de retiro de los miembros del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional: En razón a la especialidad del régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública, a los mismos se les ha reconocido como prestación económica la asignación de retiro, ésta ha sido explicada por el Consejo de Estado de la siguiente manera: […] Esta prestación tiene como objetivo principal beneficiar a los miembros de la fuerza pública, con un tratamiento diferencial encaminado a mejorar sus condiciones económicas por la ejecución de una función pública que envuelve un riesgo inminente para sus vidas y las de sus familiares.
Por consiguiente, la asignación de retiro, que se encuentra excluida de la regulación de la Ley 100 de 1993, se constituye en prestación económica especial para los integrantes de la fuerza pública, y en particular de la Policía Nacional, que se retiran del servicio activo por las excepcionales funciones públicas que realizan en cumplimiento de su actividad policial que tiene como objetivo la financiación de sus necesidades básicas, tales como alimentación, vivienda, vestido, acceso a los servicios públicos domiciliarios, recreación, atención en salud, entre otras, y familiares, a la que se accede siempre y cuando se acrediten los presupuestos normativos para ello. […]5 Ahora bien, el artículo 216 de la Constitución Política de 1991 señala que la fuerza pública está integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.
Por su parte, el inciso tercero del artículo 218 Constitucional prevé que la Ley determinará el régimen de carrera, prestacional y disciplinario de esta última institución. En el ordenamiento jurídico, encontramos el Decreto 1212 de 19906 «Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional», el cual en su artículo 144 dispone en cuanto a la asignación de retiro lo siguiente: 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Subsección B. Sentencia de 03 de septiembre de 2018. Radicado 11001-03-25-000- 2013-00543-00(1060-13). C.P: César Palomino Cortés. Actor: Julio César Morales Salazar y otros. 6 Norma aplicable conforme a la sentencia del 27 de mayo de 2021, Sección 2ª, Subsección A, radicado nro. 18001-23-33- 000-2017-00317-01 (2458-2019), C.P. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS.
Aspecto que se explicará más adelante. 6 […]ARTICULO 144. Asignación de retiro. Durante la vigencia del presente Estatuto, los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince (15) años, por llamamiento a calificar servicios, o por mala conducta, o por no asistir al servicio por más de cinco (5) días sin causa justificada, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad sicofísica, o por incapacidad profesional, o por conducta deficiente y los que se retiren o sean separados con más de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente al cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 140 de este Estatuto, por los quince (15) primeros años de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda a los quince (15), sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de actividad.
PARAGRAFO 1 o. La asignación de retiro de los Oficiales y Suboficiales que durante la vigencia de este Estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será equivalente al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en el artículo 140, liquidadas en la forma prevista en este Decreto.
PARAGRAFO 2 o. Los Oficiales y Suboficiales retirados antes del 17 de diciembre de 1968 con treinta (30) o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la respectiva asignación. […] Frente al contenido normativo descrito el Consejo de Estado en sentencia del 18 de octubre de 20227, indicó que «Si bien es cierto que se podría pensar que no hay derecho a la asignación de retiro por «separación absoluta» porque no se contempló de manera expresa en el artículo 163 del Decreto 1211 de 1990, esta sala considera que esta causal encaja en los supuestos de conducta deficiente, o disminución de la capacidad psicofísica o incapacidad profesional, tal como se advierte a partir de la jurisprudencia de esta corporación.».
Lo mismo ocurre con la causal de destitución: «el Consejo de Estado ha precisado que la destitución o la separación absoluta pueden ser enmarcadas dentro de la causal de mala conducta»8 Aunado a ello, en sentencia del 31 de marzo de 20229, indicó que «si bien tal criterio fue expuesto respecto de los artículos 163 y 104 de los Decretos 1211 y 1213 de 1990, dicho análisis también resulta atendible en el caso del personal regido por el artículo 144 del Decreto 1212 de ese año, habida cuenta de que este comparte el mismo vacío normativo que aquellos (en cuanto no previeron la mentada causal de retiro), y que el concepto de destitución consagrado en el artículo 61 del Decreto 1791 de 2000 resulta aplicable a todo el personal uniformado de la Policía Nacional, sin excepción.» Posteriormente, la Ley 923 de 2004 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del 7 Sección Segunda.
Subsección A. providencia del 18 de octubre de 2022. MP: Gabriel Valbuena Hernández. Rad: 11001-03- 25-000-2015-01058-00 (4673-2015) y 11001-03-25-000-2016-00294-00 (1694-2016) Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 4 de septiembre de 2025. CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad: 52001-23-33- 000-2020-00821-01 (0119-2024). 8 Sección Segunda.
Subsección A. providencia del 31 de marzo de 2022. MP: Gabriel Valbuena Hernández. Rad: 05001233300020160195001 (2879-2020) Allí trae a colación: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, radicado: 76001-23-31-000-2006-02942-01 (2201-2007). 9 Sección Segunda. Subsección A. providencia del 31 de marzo de 2022.
MP: Gabriel Valbuena Hernández. Rad: 05001233300020160195001 (2879-2020) 7 régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.», en sus artículos 2 y 3 describe lo siguiente: ARTÍCULO 2o. OBJETIVOS Y CRITERIOS.
Para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta además de los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad, responsabilidad financiera, intangibilidad y solidaridad los siguientes objetivos y criterios: 2.1. El respeto de los derechos adquiridos.
Se conservarán y respetarán todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a disposiciones anteriores a la fecha de entrada de las normas que se expidan en desarrollo de la misma. […] 2.8. No podrá en ningún caso desconocerse el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al miembro de la Fuerza Pública que hubiere adquirido el derecho a su disfrute por llamamiento a calificar servicios, por retiro por solicitud propia, o por haber sido retirado del servicio por cualquier causal. […] ARTÍCULO 3o.
ELEMENTOS MÍNIMOS. <Apartes subrayados CONDICIONALMENTE exequibles> El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: 3.1.
El derecho a la asignación de retiro para los miembros de la Fuerza Pública se fijará exclusivamente teniendo en cuenta el tiempo de formación, el de servicio y/o el aportado. El tiempo de servicio para acceder al derecho de asignación de retiro será mínimo de 18 años de servicio y en ningún caso se exigirá como requisito para reconocer el derecho un tiempo superior a 25 años.
A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal.
Excepcionalmente, para quienes hayan acumulado un tiempo de servicio en la Fuerza Pública por 20 años o más y no hayan causado el derecho de asignación de retiro, podrán acceder a esta con el requisito adicional de edad, es decir, 50 años para las mujeres y 55 años para los hombres. En todo caso, los miembros de la Fuerza Pública que se retiren o sean retirados del servicio activo sin derecho a asignación de retiro o pensión, tendrán derecho al reconocimiento del bono pensional por el total del tiempo servido, de conformidad con las normas del Sistema General de Pensiones.
(Negrilla fuera del texto) De acuerdo con lo expuesto por el Consejo de Estado en providencia del 22 de agosto de 202410, «para el reconocimiento de la asignación de retiro se exige un mínimo de 18 años y un máximo de 25 años de servicio, sin embargo, a los miembros activos a la entrada en vigor de la Ley 923 de 2004 no se les exigirá un tiempo de labor superior al regido por las disposiciones anteriores, sin que pueda ser mayor a 10 Sección Segunda.
Subsección B. Sentencia del 22 de agosto de 2024. Rad: 50001-23-33-000-2019-00159-01 (7315-2023). Actor: Óscar Leonardo Hernández Zamora. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 1 de septiembre de 2022. CP: Carmelo Perdomo Cuéter Rad: 52001-23-33- 000-2018-00121-01 (4433-2019) Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 8 de julio de 2022.
CP: Gabriel Valbuena Hernández. Rad: 25000 23 42 000 2015 00164 01 (3012-2020) 8 20 años de servicios cuando el retiro sea por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro sea por cualquier otra causal.» Como desarrollo de la Ley 923 de 2004, el presidente de la República expidió el Decreto 4433 de 2004, que en su parágrafo 2 del artículo 25 dispuso los requisitos para acceder a la asignación de retiro para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional en servicio activo, sin embargo, el Consejo de Estado11 declaró la nulidad de la disposición, porque contravenía los límites establecidos por la ley marco.
Al respecto, indicó que la norma vulneró la Ley 923 de 2004 al modificar el tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro del personal del nivel ejecutivo activo al momento de su vigencia, sin prever un régimen de transición que protegiera sus expectativas legítimas. Adujo que la norma fijó 25 años para retiro voluntario y entre 20 y 25 años para otras causales, excediendo los límites del régimen anterior (15 a 20 años) y desconociendo la garantía establecida por la Ley 923 para quienes estaban en servicio activo, que no debían cumplir requisitos superiores a los vigentes en 2004.
Aunque la Ley marco prevé un rango general entre 18 y 25 años, el problema radica en la afectación del régimen especial de transición para dicho personal, lo que constituye la inconformidad planteada en la demanda. Sin embargo, es de aclarar que en lo que respecta al reconocimiento de la asignación de retiro en caso de retiro por solicitud propia, no se presentó ningún cambio entre lo establecido en el Decreto 1213 de 1990 y lo dispuesto en el Decreto 4433 de 2004, ya que, conforme a la Ley 923 de 2004, siempre se ha requerido un mínimo de 20 años de servicio12.
De todas formas, la jurisprudencia ha señalado que, «las condiciones para acceder a la asignación de retiro para aquellos que se encontraban en servicio activo al momento de la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 deben ser examinadas conforme a los términos establecidos por la Ley 923 de 2004, que no permitió que se exigiera un tiempo de servicio superior al contemplado en las disposiciones anteriores.»13.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del parágrafo 2 del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1858 de 2012 « Por medio del cual se fija el régimen pensional y de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional.», el cual dispuso lo siguiente: 11 Sección Segunda.
Sentencia del 12 de abril de 2012. Cp: Alfonso Vargas Rincon. Rad11001-03-25-000-2006-00016- 00(0290-06) y 11001-03-25-000-2007-00049-00(1074-07). 12 Al respecto puede consultarse: Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 25 de agosto de 2022. CP: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Rad: 190012333000201800222 01. 13 Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 22 de agosto de 2024.
Rad: 50001-23-33-000-2019-00159-01 (7315-2023). Actor: Óscar Leonardo Hernández Zamora 9 Artículo 1º. Régimen de transición para el personal homologado del Nivel Ejecutivo. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional antes del 1º de enero de 2005, siendo Suboficiales o Agentes, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución después de quince (15) años de servicio por llamamiento a calificar servicios, por voluntad de la Dirección General o por disminución de la capacidad psicofísica y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de los veinte (20) años de servicio, a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3º del presente decreto, por los quince (15) primeros años de servicio, un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) hasta cumplir los diecinueve (19) años y un nueve por ciento (9%) al cumplir los veinte (20) años de servicio.
Así mismo se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas. Artículo 2º. Régimen común para el personal del Nivel Ejecutivo que ingresó al escalafón por incorporación directa. Fíjase el régimen pensional y de asignación de retiro para el personal que ingresó al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con veinte (20) años o más de Servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Director General de la Policía por delegación, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3º del presente decreto, por los primeros veinte (20) años de servicio y un dos por ciento (2%) más, por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas.
No obstante, el artículo 2 fue objeto de nulidad por parte del Consejo de Estado en providencia del 3 de septiembre de 201814. La Corporación adujo lo siguiente: […]En conclusión de esta primera disquisición, la Sala encuentra que por remisión expresa de la Ley 923 de 2004, a los miembros de la Policía Nacional, entre los cuales se hallan los que integran el nivel ejecutivo, que se encontraran activos al momento de la expedición de la Ley, esto es, al 31 de diciembre de 2004, no se les puede exigir un tiempo de servicio, para efectos de acceder a la asignación de retiro, superior al establecido en los Decretos 1212 y 1213 de 1990, por ser esta la normativa que se encontraba vigente para dicho momento, cuando quiera que la causal de retiro invocada sea la de solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando la desvinculación se produzca por cualquier otra causal.[…] En razón de nulidad de la citada norma, se expidió el Decreto 754 de 2019 «Por el cual se fija el régimen de asignación de retiro de personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004.», el cual en su artículo 1 indica:
ARTÍCULO 1. Régimen de asignación de retiro del personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004. Fijase el régimen de asignación de retiro para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que ingresó al escalafón por incorporación directa 14 Sección Segunda.
Subsección A. providencia del 3 de septiembre de 2018. MP: CESAR PALOMINO CORTES. Rad: 11001- 03-25-000-2013-00543-00(1060-13) 10 hasta el 31 de diciembre de 2004, los cuales tendrán derecho cuando sean retirados de la institución con quince (15) años o más de servicio por llamamiento a calificar servicios, o por voluntad del Director General de la Policía, o por disminución de la capacidad psicofísica, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta o destituidos después de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de las partidas de que trata el artículo 3° del Decreto 1858 de 2012, por los primeros quince (15) años de servicio, un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15) hasta cumplir los diecinueve (19) años, y un nueve por ciento (9%) al cumplir los veinte (20) años de servicio.
Así mismo se incrementará en un dos por ciento (2%) por cada año que exceda de los veinte (20), sin que en ningún caso sobrepase el ciento por ciento (100%) de tales partidas.
PARÁGRAFO. Ninguna de las demás primas, subsidios, bonificaciones, auxilios y compensaciones, que devengue el personal a que se refiere este decreto, diferentes a las establecidas en el artículo 3° del Decreto 1858 de 2012, serán computables para efectos de la asignación de retiro. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de marzo de 202515, indicó que frente esta norma que no era compatible con el régimen de transición descrito en el artículo 3.1 de la Ley 923 de 2004, siendo necesario acudir a la norma anterior, esto es, el Decreto 1212 de 1990, veamos: […]Resulta evidente que el inciso 2° del numeral 3.1. del artículo 3° de la Ley 923 de 2004, extendió la garantía de prohibición de aumentar el tiempo de servicio o cambio de régimen pensional a aquellos miembros que se encontraban en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia, sin importar que fueran o no homologados como quiera que el único condicionamiento era que los uniformados estuvieran en servicio activo con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia de dicho régimen.
De acuerdo con el recuento normativo y jurisprudencial efectuado, el Gobierno expidió distintos decretos mediante los cuales pretendió reglamentar, entre otros asuntos, el de la asignación de retiro de los miembros del personal del Nivel Ejecutivo de la Fuerza Pública y de la Policía Nacional así: el artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, el artículo 25 parágrafo 2° del Decreto 4433 de 2004 y en el artículo 2° del Decreto 1858 de 2012, disposiciones normativas que fueron declaradas nulas por esta misma Sección mediante sentencias del 12 de abril de 2012, del 28 de septiembre de 2017 y del 3 de septiembre de 2018, respectivamente, con el argumento de que el Gobierno Nacional había excedido la facultad reglamentaria y por ende la reserva legal, al aumentar el tiempo de servicios para acceder a la asignación de retiro.
Ha sido por demás pacífica la postura jurisprudencial de esta Sección en sus dos subsecciones, en reconocer que, para el otorgamiento del derecho prestacional a la asignación de retiro de un uniformado de la Policía Nacional, debe tenerse presente el tiempo de servicio prestado a la institución y la fecha de su vinculación laboral, en virtud del artículo 3°, numeral 3.1. de la Ley 923 de 2004, por lo que se le debía reconocer la legislación vigente al momento de su expedición, que en todo caso no podía sobrepasar los 15 años de servicio. […] Al respecto, la Sala no comparte este argumento por cuanto que la decisión sobre la asignación de retiro del señor Alexander Cárdenas Díaz, debe atender lo dispuesto en el Decreto 1212 de 1990, norma vigente antes de la entrada en vigor de 15 Sección Segunda.
Subsección B. Sentencia del 5 de marzo de 2024. CP: César Palomino Cortés. Rad: 11001-03-15-000- 2024-00499-00. En ese sentido ver también la sentencia del 30 de octubre de 2024. CP: Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad: 05001-23-33-000- 2016-00757-01 (1146-2024) 11 la Ley 923 del 2004 y no lo consagrado en el Decreto 754 de 2019. […] (Negrilla fuera del texto) Así las cosas, con las anteriores premisas jurídicas pasa la Sala a ocuparse de analizar el caso concreto con fundamento en los elementos probatorios allegados de forma oportuna al expediente.
IV. Caso concreto: En el presente asunto, está acreditado con la hoja de servicios 71745808 del 24 de septiembre de 2014 que el señor ELKIN DARIO ORTEGA PULGARÍN prestó sus servicios a la Policía Nacional por el lapso de 17 años y 9 meses. Según allí se documenta su retiro del servicio por se dio por «SOLICITUD PROPIA», a partir del 6 de septiembre de 2014 (Pág. 5.
Actuación 14) Obra en la página 7 la constancia de notificación de la Resolución 03608 de 5 de septiembre de 2014, por medio de la cual «se retira del servicio activo a un Intendente de la Policía Nacional por solicitud propia», la cual esta suscrita por el demandante. De otro lado, se allegó al expediente Acta de Junta Médico laboral de la Policía Nacional del 23 de abril de 2006, en la que se advierten algunas afecciones del demandante, por las que se señala una pérdida de capacidad laboral del 9%, declarándolo en ese momento con «INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL- APTO» (Pág. 37.
Actuación 2). El 3 de octubre de 2016 (Pág. 40-42. Actuación 2), la Junta se volvió a reunir por solicitud del demandante. Allí nuevamente se estableció que el retiro del demandante se dio el 6 de septiembre de 2014. En ese momento, la Junta concluyó que el señor ORTEGA PULGARÍN, presentaba una disminución de la capacidad laboral del 22.56%.
También se indicó una «INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL- NO APTO-. Por Artículo 68 A. REUBICACIÓN LABORAL NO APLICA POR ESTAR RETIRADO DE LA INSTITUCIÓN» (pág. 42). Esta decisión fue ratificada en Acta de Tribunal Laboral de Revisión Militar y de Policía del 5 de julio de 2017 (Pág. 16-21. Actuación 14). Allí se indicó que «respecto a la reubicación laboral esta instancia considera que es improcedente el pronunciamiento ya que el calificado se encuentra retirado de la institución» (Pág. 47-52.
Actuación 2) Por esta razón, le fue sufragada la correspondiente indemnización (Pág. 57-59. Actuación 2) En razón de lo anterior, el 9 de mayo de 2018 (Pág. 60-61. Actuación 2), el demandante presentó petición a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA 12 NACIONAL – CASUR- el reconocimiento de la asignación de retiro por disminución de la capacidad psicofísica o por incapacidad profesional.
Ante lo cual, CASUR negó el reconocimiento de la asignación de retiro porque no cumple los requisitos establecidos en el Decreto 1858 de 2012, esto es, 25 años de servicio al haberse retirado por solicitud propia (Pág. 62. Actuación 2) En resumen, tenemos que el miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía, acá demandante, fue retirado del servicio el 6 de septiembre de 2014, por solicitud propia.
El demandante alcanzó un tiempo de servicios de 17 años y 9 meses. En ese orden de ideas, la Sala considera relevante recordar lo expuesto en el marco teórico para concluir que conforme a lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 316 de la Ley 923 de 2004, todo el personal del Nivel Ejecutivo que se encontraba en servicio activo al 30 de diciembre de 2004 (fecha de entrada en vigencia de dicha ley) debe regirse por el marco normativo vigente en ese momento.
Este principio garantiza la protección de los derechos adquiridos y la aplicación de normas más favorables para quienes ya estaban vinculados a la institución. En virtud de lo anterior, el estudio de legalidad respecto al reconocimiento de la asignación de retiro del demandante debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto Ley 1212 de 1990.
Esta norma, vigente al momento de su vinculación, establece los requisitos y causales para acceder a dicha prestación, por lo que resulta inaplicable cualquier disposición posterior que imponga condiciones más gravosas. Máxime cuando el artículo 2 del Decreto 1858 de 2012, aplicado por la entidad para negar la asignación de retiro y vigente al momento del retiro, fue declarado nulo por el Consejo de Estado en providencia del 3 de septiembre de 2018, conforme ya se explicó en el marco jurídico de esta decisión. De manera que, el demandante tiene derecho a que la procedencia de su asignación de retiro sea analizada bajo la égida del artículo 144 del Decreto 1212 de 199017.
Ahora, de entrada, la Sala advierte que, si bien el demandante orienta sus pretensiones al reconocimiento de la asignación de retiro por la causal de disminución de la capacidad psicofísica o de incapacidad profesional, el material probatorio allegado al expediente permite concluir que dicha causal no fue la que dio lugar a su retiro del servicio activo. 16 A los miembros de la Fuerza Pública en servicio activo a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley, no se les exigirá como requisito para el reconocimiento del derecho un tiempo de servicio superior al regido por las disposiciones vigentes al momento de la expedición de esta Ley cuando el retiro se produzca por solicitud propia, ni inferior a 15 años cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal. 17 En ese mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado Sección Segunda.
Subsección A. providencia del 31 de marzo de 2022. MP: Gabriel Valbuena Hernández. Rad: 05001233300020160195001 (2879-2020 Igualmente, este Tribunal en sentencia del 13 de marzo de 2025. Rad: 50001-33-33-008-2023-00220-01. MP: Teresa Herrera Andrade. 13 Por el contrario, se encuentra plenamente acreditado que la desvinculación del actor de la Policía Nacional se produjo por solicitud propia, circunstancia que resulta determinante y definitoria para el análisis del derecho pretendido.
Las documentales que así lo acreditan no fueron objeto de controversia en el proceso. En efecto, la hoja de servicios y el acto administrativo de retiro evidencian de manera clara e inequívoca que fue el propio uniformado quien manifestó su voluntad de separarse de la institución, razón por la cual el retiro no fue consecuencia de una decisión unilateral de la entidad por no resultar apto para el servicio policial por la merma en su capacidad psicofísica.
Esta precisión fáctica impide, desde el punto de vista jurídico, analizar el caso bajo un supuesto distinto al realmente configurado. Nótese que el artículo 144 del Decreto 1212 de 1990 diseñó un régimen diferenciado de acceso a la asignación de retiro, en el cual el tiempo mínimo de servicios exigido guarda relación directa con la causal de desvinculación. Así, cuando el retiro se produce por disminución de la capacidad psicofísica o por incapacidad profesional, el legislador fijó un tiempo de servicios de 15 años para acceder al derecho prestacional, atendiendo a que se trata de eventos en los cuales la potestad decisoria recae exclusivamente en la administración, al constatar que el uniformado no resulta apto para el ejercicio de la función policial.
Esta previsión normativa responde a un criterio de justicia material y protección reforzada, pues busca evitar que el servidor que es separado del servicio sin intervención de su voluntad, por razones atribuibles a su estado de salud o capacidad funcional, vea frustrado el acceso a una prestación económica mínima, siempre que haya cumplido un tiempo razonable de servicios, que en la citada norma se fijó en 15 años.
En tales casos, la ley ampara al uniformado frente a una decisión institucional que lo priva de continuar su carrera. No ocurre lo mismo cuando el retiro se origina en la solicitud propia del policial, supuesto en el cual media una manifestación expresa y libre de voluntad dirigida a poner fin al vínculo por razones ajenas a la entidad.
Frente a esta hipótesis, el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración normativa, exigió un tiempo más amplio de prestación del servicio, consistente en haber completado 20 años de servicio, al no existir una causa objetiva que imponga la desvinculación a la entidad, sino que proviene del querer del uniformado. En el caso concreto, pretender que el reconocimiento de la asignación de retiro se analice bajo el parámetro de los 15 años de servicio supone desconocer la causal real que produjo la desvinculación. Nótese que la Junta Médico Laboral realizada el 23 de abril de 2006, cuando el demandante se encontraba en servicios activo, declaró una 14 incapacidad permanente parcial, pero seguidamente describe que continua apto para el servicio, lo que corrobora que su retiro en definitiva no se dio por su estado de salud.
Así las cosas, al haberse producido el retiro por solicitud propia, el derecho reclamado solo podría estructurarse si el demandante acreditara el cumplimiento del requisito de 20 años de servicios, presupuesto que valga la pena decir, tampoco se satisface en este caso, pues está demostrado que el actor contaba únicamente con 17 años y 9 meses de servicios a la Policía Nacional, tiempo insuficiente para acceder a la asignación de retiro bajo dicha modalidad.
En consecuencia, al no haberse configurado la causal de retiro por disminución de la capacidad psicofísica o por incapacidad profesional, no es posible acceder al reconocimiento de la prestación con 15 años de servicios, por ende, las pretensiones de la demanda serán negadas. CONDENA EN COSTAS: De otra parte, frente a la condena en costas, la misma se encuentra regulada en el artículo 365 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, que dispone que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» El cual fue adicionado por el artículo 40 de la Ley 2080 de 2021, indicando que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
Al respecto, el Consejo de Estado18, expuso que «la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo». «Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes». 18 Consejo de Estado. Sección segunda.
Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23- 33-000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata.
Ver también SECCIÓN CUARTA consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 15 De igual forma, en sentencia del 11 de octubre de 202119, el Consejo de Estado, expuso que la interpretación más adecuada del artículo 188 del CPACA es la que armoniza sus dos incisos y asegura su aplicación efectiva.
Según esta lectura, la regla general es la condena en costas a la parte vencida, ya sea demandante o demandada, en cualquier tipo de proceso. La excepción aplica en asuntos de interés público (acciones públicas), donde no procede la condena en costas, salvo cuando la demanda sea totalmente infundada, caso en el cual sí puede imponerse al demandante para sancionar el ejercicio irresponsable del derecho de acción y el uso innecesario del aparato judicial.
Con ello, es claro que tanto el legislador como la jurisprudencia establecieron claramente la condena en costas en el proceso en la medida de su causación y comprobación, sin que para su imposición resulte necesario analizar la conducta de las partes a la luz del artículo 81 del CGP, que señala la temeridad y la mala fe también como causales de condena en costas.
En ese orden de ideas, para establecer esta condena no interesa la conducta de las partes, pues conforme a la norma, basta con que una de ellas resulte vencida y la otra haya incurrido en gastos que aparezcan comprobados. Así las cosas, en el caso concreto tenemos que conforme al artículo 188 del CPACA, este litigio no es de aquellos en los que se discuta un asunto de interés público, como quiera que lo buscado por la parte actora es un beneficio patrimonial particular, derivado del reconocimiento pensional.
Por ende, procede el estudio de la condena en costas conforme a las situaciones establecidas en el artículo 365 del Código General del Proceso. El numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso». Solo es posible abstenerse de condenar en costas o condenar parcialmente, cuando se presenta la hipótesis descrita en el numeral 5º de tal disposición, esto es, cuando la demanda prospere parcialmente, eso sí expresando los fundamentos de la decisión. De tal manera que, a juicio de la Sala, si la sentencia reconoce una parte de las pretensiones, y no todas ellas, necesariamente nos ubicamos en la opción normativa descrita, es decir, no podrá proferirse una condena total de las costas a favor del demandante.
Por el contrario, debe escogerse entre (i) condenar parcialmente, o (ii) no condenar en costas, habida cuenta que lo señalado por la norma es un hecho objetivo 19 Sección Tercera. Subsección B. sentencia del 11 de octubre de 2021. CP: Fredy Ibarra Martínez. Rad: 11001-03-26-000- 2019-00011-00(63217). Actor: Arley Ávila Calero. 16 consistente en que la sentencia acceda parcialmente a la demanda, es decir, que no se accede a la totalidad de lo pretendido por el actor, sin distinguir la causa para ello.
En todo caso, la decisión, sea cual fuere la opción que escoja, tendrá que fundamentarse en debida forma. En el caso particular, tenemos que las pretensiones de la demanda en su totalidad fueron negadas, lo que conlleva a encontrarnos en la hipótesis prevista en numeral 1 del artículo 365 ibidem, sin embargo, la demandada no intervino en esta instancia, por ende, al no estar causadas no habrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, por lo indicado en las consideraciones de esta sentencia.
TERCERO: Una vez ejecutoriada la presente providencia, procédase al archivo el expediente dejando las constancias del caso, previa fijación de las agencias en derecho, liquidación y aprobación de las costas.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 23 de abril de 2026, según Acta No. 016, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx (firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO NILCE BONILLA ESCOBAR Magistrado Magistrada (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada.