Sentencia — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Meta

1 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026) SALA DE DECISIÓN ORAL No 2 REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: JOSÉ FLORINDO LADINO MARTÍNEZ DEMANDADO: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIÓNAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES - UGPP RADICACIÓN: 50001-23-33-000-2019-00131-00 I. SENTENCIA Clausurado el trámite legal, sin observar causal de nulidad que invalide el proceso e impida su pronunciamiento y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno1, procede la Sala a proferir sentencia que en derecho corresponda, en el proceso promovido por José Florindo Ladino Martínez, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, contra la entidad demandada – Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal – en adelante UGPP2.

II.

ANTECEDENTES El demandante José Florindo Ladino Martínez, actuando a través de apoderado judicial, el 3 de mayo de 20193, interpuso medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal - UGPP, con la finalidad que se estimaran las siguientes: 1. Pretensiones El señor José Florindo Ladino Martínez, a través de apoderado judicial, solicitó que se declare la nulidad de la Liquidación Oficial nro.

RDO- 2017-02584 del 28 de julio del 2017 y la Resolución No. RDC-2018-00861 del 15 de agosto de 2018, a través de las cuales la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones 1 “En relación con el derecho de turno es necesario tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, entre otras causales, en atención a su especial trascendencia social y por carecer de antecedentes jurisprudenciales, cuando su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva”.

Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 3 de julio de 2018. Radicado: 73001-23-31-000-2012- 00227-01(50949), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 2 Exp. SAMAI: 3 Exp. SAMAI: 001_ActaReparto_índice 1 2 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Parafiscales – UGPP solicitó al accionante la afiliación y pago de los aportes al Sistema Social Integral en salud y pensión. Solicitó a título de restablecimiento del derecho se declare la firmeza de las declaraciones privadas, autoliquidaciones y pagos al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones presentadas por José Florindo Ladino Martínez para el periodo de enero a diciembre de 2014 y, como consecuencia de ello, se declare que el accionante no tiene que sufragar suma alguna por el concepto señalado.

Igualmente, requiere que se condene a la entidad al pago de los daños causados al accionante con la expedición de los actos administrativos y, al pago de costas que se generen como consecuencia del proceso. 2. Hechos Se señala en la demanda que, el 25 de octubre del 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP le notificó el requerimiento de información nro.

RQI-M-439 del 17 de agosto del 2016, expedido para verificar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al Sistema de Protección Social en Salud de José Florindo Ladino Martínez por el periodo comprendido entre el 01 de enero y el 31 de diciembre del 2014. Expone que, el 02 de diciembre del 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.

RDC-2016-02299, porque el accionante debía afiliarse, declarar y pagar como cotizante al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones por todo el periodo 2014, puesto que contaba con capacidad de pago que lo obligaba a cotizar. Al respecto el accionante no dio respuesta al requerimiento dentro del término legalmente establecido. Indica que, el 28 de julio del 2017, la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP profirió la Liquidación Oficial nro.

RDO-2017- 02584, en la que ordenó al accionante pagar la suma de ciento sesenta y nueve millones noventa y dos mil pesos ($169.092.000), el cual fue notificado el 14 de agosto del 2017. Contra la anterior decisión, informa que interpuso oportunamente el recurso de reconsideración, dirigido a demostrar que el ingreso base de cotización determinado por la UGPP es ilegal, de acuerdo con los ingresos mensuales devengados para el año gravable 2014, toda vez que no puede dividir los ingresos brutos de todo el 2014 en los doce (12) meses del año. Finalmente, resaltó que los ingresos brutos del accionante para el mes de septiembre del 2014 correspondieron a $418.841.000, por lo que, efectuó los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones sobre el tope máximo de 25 SMMLV, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, así como el pago de la suma de $13.256.320 por concepto de sanción por omisión. Por lo que, la parte accionada no puede tomar la totalidad del valor como un ingreso general anual y dividirlo en el número de meses. 3 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia 3.

Normas vulneradas y concepto de vulneración Se señalan como fundamentos normativos, los siguientes: Constitución Política de Colombia: artículos 29 y 90; Estatuto Tributario: artículo 90; CPACA: artículos 3, 91, 152, 157, 231 y 232; Código de Procedimiento Civil: artículos 47, 137, 318, 177, 194, 199, 233 y 260. Leyes 1151 de 2007: artículo 156; 1819 de 2016: artículo 314;

Decreto 575 de 2013; 576 de 2013; 4269 de 2011; 4168 de 2011; 169 de 2008; 5021 de 2009 y 5022 de 2009. El apoderado de la parte demandante afirmó que la administración debió expedir el acto administrativo acusado en aplicación de las normas sustanciales y procesales, de un lado, determinando correctamente el ingreso base de cotización de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones de acuerdo con los ingresos netos efectivamente percibidos por el accionante para el año gravable 2014.

Sostiene el apoderado que en cumplimiento de las normas de seguridad social que regulan los aportes en salud concluye que, i) el tope máximo de aportes a Seguridad Social es de 25 SMLMV y en ningún caso podrá ser inferior al SMLMV; ii) el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes se determina con sobre el 40% de los ingresos mensualizados; y, iii) El trabajador independiente por cuenta propia obligado al cotizar puede deducir de los ingresos los costos en que incurra para desarrollar la actividad.

Señala que los ingresos del accionante para el mes de septiembre del 2014 correspondieron a $418.841.000, por lo que, efectuó los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones sobre el tope máximo de 25 SMMLV, de conformidad con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993. Por lo que, la parte accionada no puede tomar la totalidad del valor como un ingreso general anual y dividirlo en el número de meses.

Agregó que la UGPP al momento de resolver el recurso de reconsideración no tuvo en cuenta los pagos realizados por el demandado el 28 de septiembre de 2014, reajustando la liquidación de los aportes en el mes de septiembre de 2014, a través de las Planillas (PILA) que se aportan con esta demanda, por considerar que los aportes se cancelaron con posterioridad a la notificación de la liquidación oficial.

Considera que la UGPP debe garantizar el debido proceso a los administrados sobre las actuaciones que se adelanten, especialmente en las sancionatorias, teniendo en cuenta los criterios sustanciales y formales, sin desconocer la primacía de los primeros. Por ende, la UGPP debió estudiar los soportes que desacreditaban la liquidación oficial, como eran la certificación de la Comercializadora del Llano S.A. y la certificación de Inversiones Molino Colombia S.A.S. Así las cosas, concluye el demandante que se estructuran las causales de nulidad de los actos demandados en la presunta falsa motivación, al fundamentarse en la 4 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia existencia de hechos incorrectos y dejando de apreciar los respectivos soportes probatorios que generaban la nulidad de los mismos; la expedición irregular de los actos, al vulnerar el principio de legalidad y la prexistencia de los procedimientos y las normas sustanciales. 4.

Contestación de la demanda La apoderada judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–4, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, señalando que no existe fundamento jurídico ni legal para que sea procedente la solicitud. En cambio, requiere que se condene en costas a la parte actora.

Consideró que la UGPP profirió los actos administrativos con observancia a la normatividad referente al pago de aportes al Sistema de Seguridad Social, y teniendo en cuenta las pruebas aportadas por el demandante dentro del proceso de fiscalización, respetando el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, manifestando que se explicó en detalle los argumentos de los cargos propuestos al accionante.

Sostuvo que, el fiscalizado guardó silencio en cada una de las etapas de proceso de fiscalización y determinación y no allego prueba idónea que demostrara haber recibido los ingresos en un solo mes, por el contrario, las únicas pruebas allegadas por el aportante fiscalizado con el escrito de recurso de reconsideración fueron el certificado de retención en la fuente de la Comercializadora del Llano S.A. y el extracto de cuenta de Inversiones Molino Colombia S.A.S.; documentos que no sumaban la totalidad de los ingresos declarados en renta y además no indicaba en qué mes efectivamente los había recibido.

Informa que la UGPP concedió las oportunidades legales previstas para ejercer la defensa, fundamentó todas las decisiones en el acervo probatorio obrante en el plenario y notificó en debida forma cada una de las actuaciones administrativas. Por lo tanto, en el proceso de fiscalización actuó respetando el debido proceso, derecho de defensa y contradicción. En los argumentos de defensa se refirió a los siguientes asuntos: - Antecedentes Generales de la UGPP.

El apoderado recordó las facultades de la entidad para recibir hallazgos enviados por entidades que administran sistemas de información sobre contribuciones parafiscales, solicitar la información relevante que tengan las diferentes entidades. En desarrollo de esas funciones puede estandarizar los procesos de cobro que le corresponda a las administradoras y entidades del sistema.

Así como las facultades para la determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago. - Antecedentes específicos de la actuación adelantada. 4 Exp. SAMAI: 005_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_CUAD 2_INDICE 0005 5 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Expone la apoderada que previo al proceso de fiscalización la entidad adelanta campaña persuasiva de pagos, para luego verificar el cumplimiento de la obligación de afiliación y pago de los aportes de los últimos 5 años, basado en los ingresos percibidos y declarados en renta, lo cual hace presumir la existencia de capacidad de pago para con el Sistema de Seguridad Social, sin perjuicio de que la persona requerida pueda desvirtuar dicha presunción. Sostienen que el caso particular del demandante se dio cumplimiento al proceso de fiscalización, concediendo la oportunidad legal para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos demandados.

Frente a los planteamientos de los cargos de nulidad, expuso: Cargo 1. Los actos administrativos se oponen a las normas sustanciales en que deberían fundarse. Al respecto, indicó que con contrario a lo afirmado por el demandante la entidad respetó en su integridad los preceptos legales y constitucionales y los aplicó en estricto sentido, atendiendo los principios y fines esenciales del Estado y que los mismos fueron proferidos en ejercicio de las facultades y funciones atribuidas por Ley a la Unidad para determinar la correcta, adecuada y oportuna liquidación y pago de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

Insistió en la obligación de los trabajadores independientes de afiliarse y pagar los aportes al sistema de seguridad social, de conformidad con los artículos 13 y 157 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003. Precisó que «la norma vigente para establecer el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por la vigencia 2014 no era el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, como quiera que dicha norma no tiene el alcance de aplicar retroactivamente sino hacia el futuro.» La norma vigente para dicho periodo era el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003.

Aclaró que para establecer el IBC para la liquidación de aportes de los trabajadores independientes no es posible que se deduzcan de los ingresos registrados en su declaración de renta, los costos y deducciones allí consignados, en razón a que dichos valores por si solos, no permiten establecer la relación de causalidad, necesidad y proporcionalidad de estos con la actividad productora de renta.

Argumenta que en ninguna disposición que regula el procedimiento de determinación de obligaciones con el Sistema de la Protección Social, ha dispuesto que la UGPP tome los costos y gastos declarados en renta o que los presuma veraces en su actuación administrativa. Por lo tanto, le corresponde al requerido arrimar a la actuación administrativa la información solicitada y probar los costos y gastos derivados de su actividad económica.

Cargo 2. Los actos administrativos fueron expedidos en forma irregular y con desconocimiento del debido proceso. Alega la apoderada, que la UGPP, dentro del proceso de fiscalización y determinación adelantado en contra demandante concedió las oportunidades legales 6 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia previstas para ejercer la defensa, fundamentó todas y cada una de sus decisiones en el acervo probatorio obrante en el plenario, notificó en debida forma cada una de las actuaciones administrativas.

Sin embargo, el demandante guardó silencio en las oportunidades para ejercer su derecho de defensa. Cargo 3. Falsa motivación. La apoderada señala que la parte demandante insiste en que la norma en que debió fundarse la UGPP para calcular el IBC era el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y que no era procedente tener en cuenta como ingresos mensuales la totalidad de los ingresos declarados y dividirlos entre los 12 meses del año, sin tener en cuenta su actividad de agricultor.

Disposición que no le era aplicable toda vez que para el periodo de fiscalización no se encontraba vigente, sino las disposiciones ya mencionadas. 5. Trámite procesal. La demanda fue presentada inicialmente ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 8 de febrero de 2019, la cual fue remitida por competencia5 a esta corporación, realizándose reparto el 12 de agosto de 2019, tal como consta en el acta individual de reparto6.

Mediante auto del 28 de mayo de 2018 se inadmitió la demanda7, presentada en término la subsanación fue admitida en proveído del 02 de julio 20198. A través de proveído del 6 de mayo de 20219, se fijó fecha para adelantar audiencia inicial. La cual se realizó el 26 de mayo de 202110. Luego de insistirse11 en la práctica del dictamen pericial, finalmente, es rendido por el perito designado por la firma CONPUCOL, el 29 de octubre de 2022.

El 15 de febrero de 2023 se adelantó la audiencia de pruebas12 para la contradicción del dictamen, en la misma audiencia se se corrió traslado para alegar de conclusión13. Oportunidad procesal, en la cual las partes aportaron sus respectivas alegaciones y el Ministerio Público guardó silencio. 5.1. Alegatos parte demandante. El apoderado de la parte demandante14 presentó en término los alegatos de conclusión, solicitando que se declare la nulidad de los actos demandados.

Así mismo, argumentó que las facultades sancionatorias de la UGPP deben efectuarse bajo las reglas del régimen de responsabilidad subjetiva, pues las normas que 5 Exp. SAMAI: 002_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_CUAD. 1.-INDICE 0002 – Pág. 60 a 64 (auto del 21 de marzo de 2019 de la Sección Cuarta – Sub Sección B del Tribunal Administrativo del Cundinamarca) 6 Exp.

SAMAI: 001_ActaReparto_índice 1 7 Exp. SAMA: 002_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_CUAD. 1.-INDICE 0002 - Pág. 77 a 82 8 Exp. SAMAI: 003_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_SUBSANA DDA_INDICE 0003 – Pág. 59 y 60. 9 Exp. SAMAI: 09AutoFijaFecha-INDICE 0009 10 Exp. SAMAI: 11ActaDeAudiencia_26-05-2021_INDICE 0012 11 Exp. SAMAI: 15_AutoDecreta_DESIGNA PERITO_INDICE 0017 - 18_AutoDecreta_DESIGNA PERITO_INDICE 0022 - 21_AUTODECRETAPEDICTAMEN_INDICE 0027 12 Exp.

SAMAI: 36_AUDIENCIADEPRUEBAS_15-02-2023_INDICE 0053 13 Ibídem pág. 3 14 Exp. SAMAI: 37_ALEGATOSDECONCLUSIÓN_DEMANDANTE_INDICE 0055 7 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia regulan el procedimiento sancionatorio así lo establecen y según lo previsto en el artículo 3 del CPACA.

Expone que la UGPP incurre en una contradicción al señalar que la división de los ingresos por todo el año 2014 -no constituye una presunción-, sin embargo, parte de este supuesto y lo da por cierto para efectos de imponer las sanciones administrativas en el marco del proceso de fiscalización sin que exista fundamento legal. Agregó que también se vulneran las disposiciones que regulan el régimen de seguridad social en cuanto a la forma de determinarlos ingresos.

Afirmó que no es correcto que a partir de los ingresos brutos reportados en la declaración del renta se determine el IBC para el pago de seguridad social de los trabajadores independientes, en razón a que: no existe una norma que así lo determine; «en muchos casos, los contribuyentes informan ingresos superiores en las declaraciones de renta, con el fin de demostrar solvencia económica y de esta manera poder apalancarse financieramente», y la UGPP no tiene en cuenta los costos, gatos y deducciones reflejados por el trabajador en la misma declaración de renta a pesar de estar revestida de presunción de veracidad.

Reitera que el pago de la seguridad social se realiza sobre lo realmente percibido por el contribuyente, sin embargo, la UGPP presumió arbitrariamente los ingresos de la demandante al dividirlos en 12 meses los estipulados en la declaración de renta; y realizó el cálculo de la sanción sobre esa misma presunción. 5.2. Alegatos entidad demandada.

Por su parte, el apoderado de la entidad demandada15 solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda y se confirme la legalidad de los actos administrativos cuestionados, reiterando los argumentos de defensa de la contestación de la demanda. Lo anterior, teniendo en cuenta que las pruebas practicadas en el proceso no varían, ni desvirtúan los ajustes determinados a favor del Sistema de la Protección Social a través de los actos administrativos demandados, como tampoco se probó haber incurrido en causal de nulidad alguna, por lo que no hay lugar a la prosperidad de las pretensiones.

Sostuvo que, conforme a la Ley 100 de 1993, sus decretos reglamentarios y la jurisprudencia constitucional, los trabajadores independientes con capacidad de pago —incluidos los comerciantes— son aportantes obligatorios al Sistema General de Seguridad Social. Precisó que para el periodo enero a junio del año 2015 la actora debía cotizar sobre el ingreso base previsto en el artículo 19 de la Ley 100 modificado por la Ley 797 de 2003, y desde julio de ese año conforme al artículo 135 de la Ley 1753 de 2015.

Sobre la obligación de los trabajadores independientes de aportar al sistema de seguridad social citó jurisprudencia del Consejo de Estado y el Tribunal del Cundinamarca. Por otra parte, señaló que la UGPP hizo requerimiento al demandante para que aportara la relación de ingresos brutos y los costos asociados a su actividad productora de renta, sin embargo, este optó por no aportarlas, lo cual trajo consigo 15 Exp.

SAMAI: 38_ALEGATOSDECONCLUSIÓN_UGPP_INDICE 0056 8 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia que no fue posible aplicar costos y gastos en el proceso de determinación que adelantó entidad demanda. Agregó, que dada la ausencia de pruebas para rendir el dictamen el perito se abstuvo de rendir opinión, teniendo en cuenta que el demandante no aportó los soportes de los ingresos brutos, como tampoco los costos asociados a la actividad.

En ese sentido indicó que los actos administrativos deben fundarse en hechos probados y el demandante tenía la carga de probar el hecho alegado. Finalmente, indicó que no es cierto que la UGPP haya incurrido en las causales de nulidad invocadas en la demanda, esto es, en violación del derecho a la defensa y contradicción o en falsa motivación de los actos demandados.

Por último, se observa que el Ministerio público guardó silencio. Rituado el proceso con las formalidades legales y no observándose causal alguna de nulidad que puede invalidar lo actuado se procede a resolver previas las siguientes: III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. Es competente este Tribunal para resolver el presente proceso en razón a la cuantía de conformidad con el numeral 4 del artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo16 y de lo Contencioso Administrativo; así como, por el territorio de acuerdo con el numeral 7 del artículo 156 del C.P.A.C.A. 2.

Problema Jurídico. De acuerdo con el planteamiento realizado en la audiencia inicial, el problema jurídico que esta corporación debe atender se concreta en determinar si la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, al expedir la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-02584 del 28 de julio del 2017 y la Resolución No. EDC-2018-00861 del 15 de agosto del 2018, incurrió en falsa motivación al presuntamente calcular los aportes a la Seguridad Social del señor José Florindo Ladino Martínez con una base errada y sin valorar el acervo probatorio allegado por el accionante o, por el contrario, los actos administrativos demandados se encuentran ajustados a la legalidad como lo indica la entidad accionada.

Una vez planteado lo anterior, procede la Sala delimitar el caso sub-examine teniendo en cuenta lo siguiente: 3. Caducidad La caducidad de la acción es un fenómeno de creación legal, por cuyo efecto, el paso del tiempo implica la pérdida de oportunidad para reclamar por vía judicial los derechos vulnerados por causa de la actividad del Estado.

Así las cosas, tratándose 16 Sin la modificación de la Ley 2080 de 2021. 9 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, como el que aquí se promovió, el artículo 164 del C.P.A.C.A establece como término de caducidad, el plazo de cuatro (04) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto según el caso.

Hecha la precisión de carácter normativo antes citada, se observa en el sub lite, que la parte demandante pretende la nulidad de la liquidación oficial por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes del sistema de seguridad social en salud y pensión y sanción por no declarar, adoptada mediante Resolución RDO-2017-02584 del 28 de julio de 2017 por el cual se calculó un mayor aporte a seguridad social del año 2014, y se determinaron las sanciones por omisión. Así mismo, la Resolución RDC-2018-00861 del 15 de agosto de 2018 por medio de la cual resolvió el recurso de reconsideración, oficial por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes del sistema de seguridad social en salud y pensión y sanción por no declarar en el año 2014 que se notificó por edicto entre el 28 de septiembre y el 11 de octubre de 201817.

En consecuencia, tenía plazo para radicar el correspondiente medio de control de nulidad y restablecimiento hasta el 12 de febrero de 2019. Así las cosas, en el sub-lite no se ha presentado el fenómeno de la caducidad de la acción administrativa, toda vez que la demanda fue instaurada dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la ejecutoria del acto, de conformidad con el artículo 164 del CPACA., es decir, el 8 de febrero de 201918, tal y como se observa en el acta de reparto de la demanda. 4.

Marco normativo. 4.1. Regulación normativa de la afiliación y la obligación de realizar aportes sociales al Sistema General de Seguridad Social. El artículo 1 de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema de Seguridad Social Integral tiene por objeto garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.

Adicionalmente, informa que está comprendido por las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, regulados en dicha Ley, y cualquiera que se incorporen normativamente en el futuro. De igual manera, el Sistema de Seguridad Social Integral, creado por la Ley 100 de 1993, estableció tres subsistemas: i) el Sistema General de Pensiones, ii) el Sistema General de Seguridad Social en Salud y iii) Sistema General de Riesgos Profesionales.

El sistema de seguridad social establecido en la Ley 100 de 1993 está orientado por los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación, dando prevalencia al principio de solidaridad en un sistema eficiente y equitativo. 17 002_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_CUAD. 1.-INDICE 0002 – pág. 39 - 41 18 Exp.

SAMAI: 002_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_CUAD. 1.-INDICE 0002 – pág. 58 10 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia En ese sentido, no solo pretende el legislador otorgar un amparo a las personas que tengan los medios para aportar al sistema, sino que se busca es la ampliación progresiva de la cobertura a la población que no está cubierta con un sistema de pensiones o una cobertura en su salud – régimen subsidiado -.

Ahora bien, el artículo 3 de la Ley 100 de 1993 estableció el derecho a la Seguridad Social, indicando que es el Estado quien debe garantizar a todos los habitantes del territorio nacional, el derecho irrenunciable a la seguridad social. El Sistema de Seguridad Social Integral prestará este servicio, en orden a la ampliación progresiva de la cobertura a todos los sectores de la población. Conforme lo anterior, el legislador consideró a la seguridad social como un Servicio Público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control están a cargo del Estado y que será prestado por las entidades públicas o privadas.

Además, expuso que este servicio público es esencial en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Con respecto al Sistema General de Pensiones sólo en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones. 4.1.1. De los trabajadores independientes como aportantes al sistema de seguridad social.

De inicio, la Sala encuentra necesario precisar el concepto de trabajador independiente como sujeto activo del sistema de seguridad social integral, en el entendido que la parte demandante tiene la calidad de trabajador independiente por cuenta propia y la discusión gira en torno a la obligación de tales trabajadores de afiliarse al sistema de seguridad social.

El Decreto 1406 de 1999, que reglamentó la Ley 100 de 1993, en el artículo 1, definió como aportantes a la «persona o entidad que tiene la obligación directa frente a la entidad administradora de cumplir con el pago de los aportes correspondientes a uno o más de los servicios o riesgos que conforman el Sistema y para uno o más afiliados al mismo.» Así mismo, indicó que tienen la calidad de aportantes, entre otros, los rentistas de capital y demás personas que tengan capacidad de contribuir al sistema de seguridad social y los trabajadores independientes que se encuentren afiliados al sistema.

El literal c), del artículo 16 de la citada ley, definió al trabajador independiente como “aquel que no se encuentre vinculado laboralmente a un empleador, mediante contrato de trabajo o a través de una relación legal y reglamentaria. Se considerarán como trabajadores independientes aquellos que teniendo un vínculo laboral o legal y reglamentario, además de su salario perciban ingresos como trabajadores independientes.

Para los efectos del sistema de liquidación de aportes que establece el presente decreto, se asimilan a trabajadores independientes los grupos de población subsidiados dentro del Régimen General de Pensión.” En ese sentido, debe entenderse que el trabajador independiente es aquella persona natural que ejerce una profesión, oficio o actividad económica con o sin trabajadores 11 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia a cargo, sin vínculo laboral.

En esta categoría de trabajadores pueden incluirse el rentista de capital – trabajadores por cuenta propia - trabajadores con contratos diferentes a prestación de servicios – como es el caso del contrato de obras o el estatal – y los trabajadores por contrato de prestación de servicios. Entonces, con independencia de la denominación que se le dé, como aportantes al sistema, dicha obligación no se deriva de la denominación, sino de la categoría de trabajadores independientes con capacidad de pago.

Del mismo modo, la Corte Constitucional19 ha señalado que dentro de la categoría de trabajadores independientes señalado en la Ley 100 de 1993, se encontraban los rentistas de capital. 4.1.2. De la afiliación de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social en pensiones. Frente a la obligación de los trabajadores independientes de afiliarse al sistema de seguridad social en pensiones se tienen los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993 modificados por la Ley 797 de 2003, disponen que dichos trabajadores deben afiliarse al sistema, así: «ARTÍCULO

13. CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: a. La afiliación es obligatoria para todos los trabajadores dependientes e independientes; ( ) d. La afiliación implica la obligación de efectuar los aportes que se establecen en esta ley. (…) 19 Sala Plena de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao Pérez, en sentencia C-578/09, del veintiséis (26) de agosto de dos mil nueve (2009), expuso: “En el mismo sentido, se incluyó de manera expresa en calidad de “aportantes” a los rentistas de capital en el artículo 1º del Decreto 1406 de 1999, por el cual se implementó el Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral con el fin de establecer un efectivo control a las cotizaciones.

(…) la mayoría de intervinientes -incluido el Ministerio Público- coinciden en afirmar que contrario a lo expresado por la demandante, de una interpretación sistemática e integral de la Ley 100 de 1993, no es posible concluir que los “rentistas” se encuentran excluidos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, pues en los términos del inciso 1º del artículo 157 de la Ley 100 y de los artículos 1º y 156 de esta Ley “Todos lo habitantes en Colombia deberán estar afiliados al sistema general de seguridad social en salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio[…]”, de manera tal que ningún colombiano puede eludir esta obligación, a punto que el artículo 154 de la Ley 100, señala que el Estado intervendrá en el servicio público de la seguridad social para asegurar su carácter obligatorio.

(…) en la medida que una compresión amplia de la expresión permite incluir dentro de tal concepto el de “rentistas” tal como en su momento lo señaló el Decreto 3063 de 1989, en su artículo 15, según el cual es trabajador independiente toda “persona natural que ejerce personal y directamente una profesión, oficio o actividad económica, con o sin trabajadores a su servicio, sin sujeción a contrato de trabajo”, con lo cual se concluye que la expresión trabajadores independientes incluye a todas las personas económicamente activas.

(…) Es así como se hace evidente que la supuesta omisión señalada por la demandante en realidad se deriva de una interpretación restringida del numeral 1º, literal A del artículo 157, así como del parágrafo segundo del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, con lo cual queda demostrada la ineptitud sustantiva de la demanda alegada por la Vista Fiscal, circunstancia que lleva a esta Sala a declararse inhibida.” 12 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia ARTÍCULO 15.

AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: 1. En forma obligatoria: Todas aquellas personas vinculadas mediante contrato de trabajo o como servidores públicos. Así mismo, las personas naturales que presten directamente servicios al Estado o a las entidades o empresas del sector privado, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, o cualquier otra modalidad de servicios que adopten, los trabajadores independientes y los grupos de población que por sus características o condiciones socioeconómicas sean elegidos para ser beneficiarios de subsidios a través del Fondo de Solidaridad Pensional, de acuerdo con las disponibilidades presupuestales […] (negrilla fuera de texto)» Sobre la afiliación obligatoria de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social en pensiones, el Consejo de Estado señaló: «[…] que los trabajadores independientes, obligatoriamente, deben estar afiliados a pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia C-1089 de 2003 al declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 3º de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 15 de la Ley 100 de 1992, indicó que “el ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado”, lo que presupone, entonces, la existencia de un ingreso efectivo por parte del trabajador independiente para hacer obligatoria su cotización.»20 Respecto del ingreso base de cotización al sistema de seguridad social en pensiones se tiene que el literal a) del parágrafo 1º del artículo 15 y artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, establece: «ARTÍCULO 15.

AFILIADOS. Serán afiliados al Sistema General de Pensiones: (…) “PARÁGRAFO 1o. En el caso de los trabajadores independientes se aplicarán los siguientes principios: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley; b) (…) ARTICULO. 19.- BASE DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES.

Los afiliados al sistema que no estén vinculados mediante contrato de trabajo, contrato de prestación de servicios o como servidores públicos, cotizarán sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual se afilien, guardando correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos. Cuando se trate de personas que el Gobierno Nacional haya determinado que deban ser subsidiadas temporalmente en sus aportes, deberán cubrir la diferencia entre la totalidad del aporte y el subsidio recibido. 20 Consejo de Estado - Sección Cuarta.

Sentencia del 11 de noviembre de 2021. Mp. Myriam Stella Gutiérrez Argüello - Rad: 54001-23-33-000-2018-00316-01 (24719). 13 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente.

(…)» Norma que fue reglamentada por el artículo 20 del Decreto 692 de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993”, determinando en el caso de los aportes a pensiones lo siguiente: «Artículo 20. Ingreso Base de cotización. […] Los trabajadores independientes y demás afiliados voluntarios efectuarán las cotizaciones obligatorias sobre los ingresos mensuales que declaren a la entidad a la cual se afilien.

Todas las cotizaciones que efectúen estos afiliados, se entenderán hechas para cada período, de manera anticipada y no por mes vencido. Cuando el afiliado no especifique el período de cotización, o el ingreso base, se tomará como período de la cotización el mes siguiente al de la fecha de consignación del aporte y como ingreso base el resultado de dividir el monto de la cotización efectuada por 0,115 si es durante el año 1994, por 0,125 si es durante el año 1995 y por 0,135 si es a partir del año 1996.

Parágrafo 1o. En ningún caso, la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto en la Ley 11 de 1988 para los trabajadores del servicio doméstico. […]” (Subrayado y negrilla fuera de texto)» Así mismo, el parágrafo del artículo 1 de Decreto 510 de 200321 establece que se «entiende por ingresos efectivamente percibidos por el afiliado aquellos que él mismo recibe para su beneficio personal.

Para este efecto, podrán deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.» Y el artículo 3 ibídem establece que «la base de cotización del Sistema General de Pensiones será como mínimo en todos los casos de un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud.» Por su parte, el artículo 30 del Decreto 1406 de 1999 establece que «Los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la entidad administradora de pensiones, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.» 4.1.3.

De la afiliación de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social en salud. Ahora, en cuanto a la obligación del esta misma clase de aportantes -trabajadores independientes- al sistema de seguridad social en salud, el literal b) del artículo 156 de la Ley 100 de 1993 establece que «Todos los habitantes en Colombia deberán estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, previo el pago de la cotización reglamentaria o a través del subsidio que se financiará con 21 “Por medio del cual se reglamentan parcialmente los artículos 3°, 5°, 7°, 8°, 9°, 10 y 14 de la Ley 797 de 2003.” 14 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia recursos fiscales, de solidaridad y los ingresos propios de los entes territoriales».

Así mismo, el artículo 157 ibídem determinó los tipos de participantes en el sistema de seguridad social en salud, indicando que «…todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados.» Frente a los primeros, afiliados al régimen contributivo indicó que en este grupo se encuentran las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y los independientes con capacidad de pago.

La Corte Constitucional al decidir la exequibilidad de los artículos 156 y 157 de la Ley 100 de 1993, en la sentencia C-663 de 1996, precisó «que la afiliación contemplada para los trabajadores independientes no es un elemento exclusivo ligado a la libre opción individual de asegurar o no los propios riesgos sino una forma razonable de vincular a quienes precisamente gozan de capacidad de pago al eficaz funcionamiento del sistema de seguridad social, mediante su contribución, a fin que se cumpla con uno de los objetivos del estado social de derecho como lo es la garantía de acceso a la seguridad social para todos los habitantes como derecho irrenunciable.»22 Así mismo, el artículo 26 del Decreto 806 de 1998 «por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional» señaló que: «ARTÍCULO 26.

Afiliados al Régimen Contributivo. Las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al Régimen Contributivo mediante el pago de una cotización o aporte económico previo, el cual será financiado directamente por el afiliado o en concurrencia entre éste y su empleador. Serán afiliados al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1.

Como cotizantes: (…) d) Los trabajadores independientes, los rentistas, los propietarios de las empresas y en general todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador y cuyos ingresos mensuales sean iguales o superiores a dos salarios mínimos mensuales legales vigentes.» Ahora bien, respecto del ingreso base de cotización sistema de seguridad social en salud, el artículo 204 de la Ley 100 de 1993 sostuvo que: «Artículo 204.

Monto y distribución de las cotizaciones. La cotización al Régimen Contributivo de Salud será, a partir del primero (1°) de enero del año 2007, del 12,5% del ingreso o salario base de cotización, el cual no podrá ser inferior al salario mínimo. La cotización a cargo del empleador será del 8.5% y a cargo del empleado del 4%. Uno punto cinco (1,5) de la cotización serán trasladados a la subcuenta de 22 ibídem 15 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Solidaridad del Fosyga para contribuir a la financiación de los beneficiarios del régimen subsidiado.

Las cotizaciones que hoy tienen para salud los regímenes especiales y de excepción se incrementarán en cero punto cinco por ciento (0,5%), a cargo del empleador, que será destinado a la subcuenta de solidaridad para completar el uno punto cinco a los que hace referencia el presente artículo. El cero punto cinco por ciento (0,5%) adicional reemplaza en parte el incremento del punto en pensiones aprobado en la Ley 797 de 2003, el cual sólo será incrementado por el Gobierno Nacional en cero punto cinco por ciento (0,5%).

(…)

PARAGRAFO 2 º. Para efectos de cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunciones de ingreso con base en información sobre el nivel de educación, la experiencia laboral, las actividades económicas, la región de operación y el patrimonio de los individuos. Así mismo, la periodicidad de la cotización para estos trabajadores podrá variar dependiendo de la estabilidad y periodicidad de sus ingresos.

PARAGRAFO 3 º. Cuando se devenguen mensualmente más de 20 salarios mínimos legales vigentes, la base de cotización podrá ser limitada a dicho monto por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud […]» Norma que fue reglamentada por el artículo 4 del Decreto 695 de 1994 «por el cual se reglamenta parcialmente los artículos 157, 204 y 280 de la Ley 100 de 1993 y se incorporan los servidores públicos al Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones, en la que se dispuso como ingresos base de cotización lo siguiente: «Artículo 4º Ingreso base de cotización. […] La base de cotización para los trabajadores independientes se calculará sobre los ingresos que éstos declaren a la entidad a la cual estén afiliados, mientras el Gobierno Nacional reglamenta el sistema de presunción de ingresos de que trata el parágrafo 2º del artículo 204 de la Ley 100 de 1993.

Todas las cotizaciones que efectúen estos afiliados, se entenderán hechas para cada período, de manera anticipada y no por mes vencido. Parágrafo. En ningún caso la base de cotización podrá ser inferior al monto del salario mínimo legal mensual vigente, salvo lo dispuesto en la Ley 11 de 1988 para los trabajadores del servicio doméstico.» En cuanto a la declaración de ingresos, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999 «por el cual se adoptan unas disposiciones reglamentarias de la Ley 100 de 1993, se reglamenta parcialmente el artículo 91 de la Ley 488 de diciembre 24 de 1998, se dictan disposiciones para la puesta en operación del Registro Único de Aportantes al Sistema de Seguridad Social Integral, se establece el régimen de recaudación de aportes que financian dicho Sistema y se dictan otras disposiciones», determinó las pautas para presentar la declaración: «Artículo 25.

Ingreso Base de Cotización para trabajadores independientes afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS. Las entidades promotoras de salud-EPS deberán, al momento de la afiliación, aplicar con suma diligencia a los trabajadores independientes los cuestionarios que, con el fin de determinar las bases presuntas mínimas de los aportes que dichos trabajadores deben efectuar al SGSSS, han establecido los órganos de control o aquellos que sean establecidos en el futuro. 16 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia En todo caso, cuando los ingresos reales del trabajador independiente sean superiores a los que resulten de la aplicación de las presunciones sobre bases mínimas, los aportes de dicho trabajador deberán hacerse con base en los ingresos reales.

Para tal efecto, los trabajadores independientes que deseen afiliarse al SGSSS deberán presentar una declaración anual, en la cual informen a la EPS, de manera anticipada, el Ingreso Base de Cotización que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente. (…) En ningún caso el Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes podrá ser inferior a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes. […]» Disposición que fue reiterada en el artículo 123 del Decreto 3085 de 2007 “por medio del cual se reglamenta parcialmente el artículo 44 de la Ley 1122 de 2007”, en el que se insistió en la obligación de presentar la declaración anual de ingresos a más tardar en el mes de febrero.

Conforme lo anterior, es de anotar que desde el momento de la afiliación las entidades encargadas del sistema de seguridad social debían interrogar al afiliado sobre las bases mínimas de los aportes, con el fin de determinar el ingreso base de cotización. No obstante, en caso de que los ingresos reales del trabajador independiente resultaren mayores a los de las presunciones, los aportes deben hacerse con fundamento en las bases reales.

Empero, la declaración anual debe informarse anticipadamente desde febrero de cada año hasta enero del año siguiente. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 3324 de la Ley 1438 de 2011 establece una presunción de capacidad de pago y de ingresos, que conlleva la obligación de afiliarse al régimen contributivo o ser afiliadas de manera oficiosa, 23 “Artículo 1°.

Declaración Anual de Ingreso Base de Cotización. Todos los trabajadores independientes deberán presentar una declaración anual a más tardar en el mes de febrero de cada año, en la cual informen a las entidades administradoras del Sistema de la Protección Social a las que se encuentren afiliados, en la misma fecha prevista para el pago de sus aportes, el Ingreso Base de Cotización, IBC, que se tendrá en cuenta para liquidar sus aportes a partir del mes de febrero de cada año y hasta enero del año siguiente.

(…) La declaración de IBC anual podrá realizarse de manera manual en los formularios previstos para el efecto o de manera electrónica, mediante la utilización de la novedad “variación permanente de salario”, en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes. En todo caso el Ingreso Base de Cotización no podría ser inferior a un salario mínimo legal mensual, ni al porcentaje previsto en el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007 y a su definición se continuará aplicando, cuando corresponda, el Sistema de Presunción de Ingresos.” 24 “Artículo 33.

Presunción de capacidad de pago y de ingresos. Se presume con capacidad de pago y, en consecuencia, están obligados a afiliarse al Régimen Contributivo o podrán ser afiliados oficiosamente: 33.1 Las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e impuesto de industria y comercio. 33.2 Quienes tengan certificados de ingresos y retenciones que reflejen el ingreso establecido para pertenecer al Régimen Contributivo. 33.3 Quienes cumplan con otros indicadores que establezca el Gobierno Nacional.

Lo anterior, sin perjuicio de poder ser clasificado como elegible al subsidio por medio del Sisbén, de acuerdo con las normas sobre la materia. El Gobierno Nacional reglamentará un sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas. En caso de existir diferencias entre los valores declarados ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y los aportes al sistema estos últimos deberán ser ajustados.” 17 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia entre quienes se encuentran las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e industria y comercio.

En el artículo 135 de la Ley 1735 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” se determinó una nueva base de liquidación de aportes al sistema de seguridad social para los trabajadores independientes por cuenta propia y con contratos diferentes a prestación de servicios permitiéndoles cotizar al sistema sobre el 40% de los ingresos, deduciendo las expensas que se generen de la ejecución de la actividad, conforme a los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario.

Disposición que se mantiene en el artículo 24425 de la Ley 1955 de 2019, mediante la cual se expidió el “Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”, manteniendo la obligación de los trabajadores independientes de afiliarse al sistema de seguridad social, estableciendo i) una base mínima de cotización al sistema de seguridad social en salud, en el 40% del valor mensualizado del contrato; y, ii) el mecanismo para la determinación de los ingresos de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas.

Finalmente, dicha disposición se adoptó de manera permanente en el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 por medio del cual se expidió la reforma tributaria, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 89. INGRESO BASE. DE COTIZACIÓN (IBC) DE LOS INDEPENDIENTES. Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del cuarenta por ciento (40%) del valor mensual de los ingresos causados para quienes están obligados a llevar contabilidad, o los efectivamente percibidos para los que no tienen dicha obligación, sin incluir el valor del impuesto sobre las ventas - IVA. 25 “ARTÍCULO 244.

INGRESO BASE DE COTIZACIÓN (IBC) DE LOS INDEPENDIEN-TES. Los trabajadores independientes con ingresos netos iguales o supe-riores a 1 salario mínimo legal mensual vigente que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del 40% del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

Los independientes por cuenta propia y los trabajadores independientes con contratos diferentes a prestación de servicios personales con ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente efectuarán su cotización mes vencido, sobre una base mínima de cotización del 40% del valor mensualizado de los ingresos, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA).

En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia. (…) Parágrafo. Para efectos de la determinación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) deberá, atendien-do a los datos estadísticos producidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, por el Banco de la República, por la Super-intendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunción de costos.” 18 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Sin perjuicio de lo anterior, quienes no están obligados a llevar contabilidad y decidan llevarla en debida forma, podrán tomar como ingresos para determinar la base de cotización el valor causado o el efectivamente percibido.

En estos casos será procedente la imputación de costos y deducciones siempre que se cumplan los criterios determinados en el artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores incluidos en la declaración de renta de la respectiva vigencia. Los trabajadores independientes con ingresos netos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV) que celebren contratos de prestación de servicios personales, cotizarán mes vencido al Sistema de Seguridad Social Integral, sobre una base mínima del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado del contrato, sin incluir el valor del impuesto sobre las ventas -IVA.

Cuando las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos -de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable.

PARÁGRAFO 1. Para efectos de la determinación del ingreso base de cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y para quienes celebren contratos diferentes de prestación de servicios personales que impliquen subcontratación y/o compra de insumos o expensas, la U.A.E. Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales -UGPP deberá, atendiendo a los datos estadísticos producidos por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN, por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE, por el Banco de la República, por la Superintendencia de Sociedades u otras entidades cuyas estadísticas fueren aplicables, determinar un esquema de presunción de costos.

No obstante, lo anterior, los obligados podrán establecer costos diferentes de los definidos por el esquema de presunción de costos de la UGPP, siempre y cuando cuenten con los documentos que soporten los costos y deducciones, los cuales deben cumplir con los requisitos establecidos en el artículo 107 del Estatuto Tributario y demás normas que regulen las exigencias para la validez de dichos documentos.

PARÁGRAFO 2. La UGPP podrá aplicar el esquema de presunción previsto en el parágrafo anterior a los procesos de fiscalización en curso y a los que se inicien respecto de cualquier vigencia fiscal y a los que, siendo procedente y sin requerir el consentimiento previo, estén o llegaren a estar en trámite de resolver a través de revocación directa y no dispongan de una situación jurídica consolidada por pago.» Frente a la obligación de los empleados independientes de afiliarse y pagar aportes al sistema de seguridad social en salud, la jurisprudencia del Consejo de Estado26 ha 26 El Consejo de Estado - Sección Cuarta.

Sentencia del 11 de noviembre de 2021. Mp. Myriam Stella Gutiérrez Argüello - Rad: 54001-23-33-000-2018-00316-01 (24719), sobre la obligación de los trabajadores independientes da afiliarse y pagar aportes, expuso: “Recientemente, la Sala al estudiar la legalidad del artículo 26 del Decreto 806 de 1998 en sentencia del 29 de abril de 2021 (exp.25056 C.P. Myriam Gutiérrez Argüello) reiteró lo expuesto anteriormente y señaló que “no solo deben afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud los rentistas de capital y los propietarios de empresas, sino también todas las personas naturales residentes en el país, que no tengan vínculo contractual y reglamentario con algún empleador.” Así las cosas, esta Sección ha sido clara sobre el deber de afiliarse en el sistema de salud de este tipo de personas. 19 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia sido reiterada en señalar que las personas que tienen capacidad de pago deben estar afiliados al sistema de seguridad social en salud, en el régimen contributivo, explicando que dentro de la expresión “trabajador independiente”, deben considerarse a las personas activas que ejercen una actividad económica, los rentistas de capital y general aquellas personas que no cuentan con un contrato de trabajo o en una relación legal o reglamentaria, pero que ostentan capacidad de pago.

En ese sentido, se deduce que los trabajadores independientes (rentista de capital – trabajadores por cuenta propia - trabajadores con contratos diferentes a prestación de servicios – como el caso del contrato de obras o el estatal – y los trabajadores por contrato de prestación de servicios) con independencia de la denominación, como aportantes al sistema, están obligados a afiliarse al sistema de seguridad social y realizar aportes conforme a los ingresos declarados o a lo que posteriormente se determinen. 4.2.

Proceso de determinación oficial de las contribuciones parafiscales del Sistema General de Seguridad Social. Para el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social, el artículo 17827 de la Ley 1607 de 2012 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones” facultó a la UGPP para que adelantara las actuaciones correspondientes en caso de omisiones o inexactitudes de los afiliados.

Según la competencia antes reseñada, la UGPP puede iniciar las acciones sancionatorias por la omisión o inexactitud en el pago de las contribuciones parafiscales. Bien sea por la no declaración, el no pago o la presentación de la declaración en valores inferiores a los legalmente establecidos. Ahora, frente al procedimiento a seguir para el cobro de las contribuciones parafiscales adeudadas, el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 estableció que, previo a la expedición de la liquidación oficial o la resolución sanción, la UGPP debía enviar Respecto a los aportes a pensión se tiene que aplican las mismas razones, pues los principios de solidaridad y universalidad se predican de todo el Sistema General de Seguridad Social, incluido el de pensiones, por lo que todas las personas con capacidad económica deben contribuir con su financiamiento.

Es por esto que dentro de la expresión trabajadores independientes se encuentran aquellos que no cuentan con un contrato de trabajo o en una relación legal o reglamentaria, pero que ostentan capacidad de pago para financiar el sistema, de los que se destacan los comerciantes, rentistas de capital, propietarios de empresas, entre otros.

En consecuencia, no se vulneró el principio de reserva de ley, como lo alega la demandante, dado que la determinación del sujeto pasivo de la obligación fue establecida por el legislador.” 27 “Artículo 178.Competencia para la determinación y el cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social. La UGPP será la entidad competente para adelantar las acciones de determinación y cobro de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, respecto de los omisos e inexactos, sin que se requieran actuaciones persuasivas previas por parte de las administradoras.

(…) Parágrafo 2°. La UGPP podrá iniciar las acciones sancionatorias y de determinación de las Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con la notificación del Requerimiento de Información o del pliego de cargos, dentro de los cinco (5) años siguientes contados a partir de la fecha en que el aportante debió declarar y no declaró, declaró por valores inferiores a los legalmente establecidos o se configuró el hecho sancionable.

En los casos en que se presente la declaración de manera extemporánea o se corrija la declaración inicialmente presentada, el término de caducidad se contará desde el momento de la presentación de la declaración extemporánea o corregida.” 20 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia un requerimiento para declarar o corregir o un pliego de cargos, los cuales tienen que ser respondidos por el aportante dentro del mes siguiente a su notificación. No obstante, en el caso en el que el aportante no admita la propuesta efectuada en el requerimiento para declarar o corregir o en el pliego de cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva liquidación oficial o la resolución sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes.

Igualmente, expone que contra la liquidación oficial o la resolución sanción procederá el recurso de reconsideración, que deberá interponerse en los diez días siguientes a la notificación de la liquidación oficial o la resolución sanción. Así mismo, señala que la resolución que lo decida se proferirá dentro de los seis (6) meses siguientes a la interposición del recurso.

Sin embargo, es de advertir que el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 fue modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 “por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones.”, en los siguientes términos: “Artículo 50. Modifíquese el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, el cual quedará así: Artículo 180.

Procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social y a la imposición de sanciones por la UGPP. Previo a la expedición de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar o Corregir o un Pliego de Cargos, los cuales deberán ser respondidos por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación. Si el aportante no admite la propuesta efectuada en el Requerimiento para Declarar o Corregir o en el Pliego de Cargos, la UGPP procederá a proferir la respectiva Liquidación Oficial o la Resolución Sanción, dentro de los seis (6) meses siguientes, si hay mérito para ello.

Contra la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción procederá el Recurso de Reconsideración, el cual deberá interponerse dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación de la Liquidación Oficial o la Resolución Sanción. La resolución que lo decida se deberá proferir y notificar dentro del año siguiente a la interposición del recurso.

Parágrafo. Las sanciones por omisión e inexactitud previstas en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 no serán aplicables a los aportantes que declaren o corrijan sus autoliquidaciones con anterioridad a la notificación del requerimiento de información que realice la UGPP. Conforme lo anterior, se amplió el plazo para responder el requerimiento para declarar o corregir o el pliego de cargos de uno a tres meses.

Adicionalmente, se amplió el término para interponer el recurso de reconsideración a dos meses y se indicó que la resolución que lo decida puede ser proferida y notificada en el siguiente año a la interposición del recurso. Bajo las anteriores consideraciones, se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 21 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia 5.

Caso concreto. La parte accionante pretende que se decrete la nulidad de la Resolución mediante la cual se realizó la Liquidación Oficial nro. RDO-2017-02584 del 28 de julio del 2017 y la Resolución No. EDC-2018-00861 del 15 de agosto del 2018, incurrió en falsa motivación al presuntamente calcular los aportes a la Seguridad Social del señor José Florindo Ladino Martínez con una base errada, sin valorar el acervo probatorio allegado por el accionante y sin tener en cuenta los costos y gastos asociados a la actividad productora de renta.

Por su parte, la entidad demandada señaló que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, por cuanto los actos administrativos demandados se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico. Sin que haya sido posible desvirtuar la presunción de legalidad ante la infundada formulación de los cargos contenidos en la demanda y la insuficiente carga probatoria para accederse al restablecimiento del derecho planteado.

Se advierte, que teniendo en cuenta que los cargos de nulidad, por vulneración en las normas que debía fundarse los actos, falsa motivación y violación del debido proceso -por no valorarse las pruebas aportadas con el recurso de reconsideración- comparten fundamentos fácticos y jurídicos comunes, serán resueltos de manera conjunta. Lo anterior, por cuanto todos se originan de la inconformidad del demandante en la forma como la UGPP determinó el IBC para liquidar el pago de los aportes de la seguridad social en salud correspondiente al año 2014 del señor José Florindo Ladino Martínez y la falta de valoración de las pruebas que establecían los ingresos brutos del demandante en el año objeto de la fiscalización. En ese sentido, y como se explicó en el marco normativo de esta providencia es clara la obligación que los trabajadores, tanto dependientes como independientes se afilien a seguridad social.

Respecto del sistema de seguridad social en pensiones el fundamento normativo son los artículos 13 y 15 de la Ley 100 de 1993. En el sistema de seguridad social en salud, dicha previsión normativa la encontramos en los artículos 156 y 157 de la Ley 100 de 1993, artículo 26 del Decreto 806 de 1998; el literal c), del artículo 16 del Decreto 1406 de 1999, que reglamentó la Ley 100 de 1993 y artículo 33 de la Ley 1438 de 2011.

En cuanto a la forma de establecer el ingreso base de cotización de los trabajadores independientes al sistema de seguridad social i) en pensiones se encuentra establecido en el parágrafo 1 del artículo 15 y el artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por los artículos 3 y 6 de la Ley 797 de 2003, y el Decreto 692 de 1994 que establece que la “base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado.

De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley28”. En ningún caso, el ingreso base de cotización podrá ser inferior a un salario mínimo ni superior al 25 smlmv. 28 Literal a) del artículo 15 de la Ley 100 de 1993. 22 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Y, ii) en salud, fue previsto el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, el artículo 25 del Decreto 1406 de 1999, el artículo 1 del Decreto 3085 de 2007 y el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011, previsiones normativas a las que se hizo referencia en acápite normativo, en el entendido que la base de cotización para los trabajadores independientes para pagar aportes al sistema de salud corresponde a los ingresos declarados a la entidad a la que se afilien.

Los cuales deberán guardar correspondencia con los ingresos recibidos. Conforme lo anterior, es de anotar que desde el momento de la afiliación las entidades encargadas del sistema de seguridad social deben interrogar al afiliado sobre las bases mínimas de los aportes, con el fin de determinar el ingreso base de cotización. No obstante, en caso de que los ingresos reales del trabajador independiente resultaren mayores a los de las presunciones, los aportes deben hacerse con fundamento en las bases reales.

Empero, la declaración anual debe informarse anticipadamente desde febrero de cada año hasta enero del año siguiente. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 establece una presunción de capacidad de pago y de ingresos, que conlleva la obligación de afiliarse al régimen contributivo o ser afiliados de manera oficiosa, entre quienes se encuentran las personas naturales declarantes del impuesto de renta y complementarios, impuesto a las ventas e industria y comercio, que tengan certificado de ingresos y retenciones.

Del mismo modo, se advierte que los trabajadores independientes por cuenta propia y con contratos diferentes a prestación de servicios solo les fue posible cotizar al sistema de seguridad social sobre el 40% de los ingresos deduciendo las expensas que se generen de la ejecución de la actividad, conforme a los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario, hasta la expedición de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

En consecuencia, dicha disposición no resulta aplicable al caso particular del señor José Florindo Ladino Martínez, ya que el periodo objeto de fiscalización es de enero a diciembre de 2014, periodo para el cual no había sido expedida, dicha disposición. Frente a la aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, el Consejo de Estado29 ha explicado: «Por otra parte, la apelante invocó la aplicación de la base contenida en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que correspondía al 40% de los ingresos mensualizados efectivamente percibidos, por ser más favorable y encontrarse vigente al momento de emitir los actos acusados.

Al efecto, se observa de un lado, que las partes coinciden en que para los periodos del 2014 no estaba vigente la referida norma y, de otro, que la favorabilidad30 acorde con lo establecido por el legislador se predica en materia sancionatoria tributaria, carácter que no ostenta la referida norma. Se 29 Consejo de Estado – Sección Cuarta, sentencia del 13 de noviembre de 2025, Rad. 50001-23-33- 000-2019-00055-01 (29927), Mp.

WILSON RAMOS GIRÓN 30 Reservada a la materia sancionatoria tributaria, que no a la impositiva, acorde con lo establecido en el parágrafo 5 del artículo 282 de la Ley 1819 de 2016. Entre otras, sentencia del 23 de noviembre de 2018 (exp. 22392, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) 23 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia destaca que en asuntos con identidad fáctica y jurídica, donde el demandante pedía la aplicación de la favorabilidad, la Sección ha expresado que «la norma invocada [135 de la Ley 1753 de 2015] fue expedida y entró en vigencia el 9 de junio del año 2015; no obstante, en el presente caso se analizan los aportes al Sistema de Seguridad Social correspondientes al año 2014.

Por lo tanto, dicha disposición no resulta aplicable en la determinación de los aportes del demandante porque se vulneraría el principio de irretroactividad establecido en el artículo 363 de la Constitución Política»31 y que «en materia sustantiva impositiva no hay lugar a la aplicación del principio de favorabilidad, so pena de vulnerar el principio de irretroactividad de la ley tributaria, consagrado en los artículos 338 y 363 de la Constitución»32, con lo cual no es de recibo lo solicitado.» De acuerdo con lo anterior, se concluye que i) la determinación del IBC sobre el 40% de los ingresos percibidos no es aplicable al demandante teniendo en cuenta el año - 2014- objeto de fiscalización, como quiera que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 entró a regir a partir de julio de 2015; y ii) que el año 2014 el ingreso base de cotización, para liquidar los aportes al sistema de seguridad social para los trabajadores independientes, se realizaba con fundamento en los ingresos declarados por el aportante o la presunción prevista en el numeral 33.1. del artículo 33 de la Ley 1438 de 2011.

En cuanto a la deducción de los costos, el apoderado señaló que la UGPP no tuvo en cuenta los gastos que se generaron de manera forzosa en la actividad productora de renta, esto es, el cultivo de arroz, «que deja una utilidad neta aproximada del 15% de los ingresos brutos.» En ese sentido consideró que no era viable que dividiera la totalidad de los ingresos brutos en los doce (12) meses del año para determinar el IBC, toda vez que la entidad tenía cómo verificar que el señor José Florindo Ladino Martínez devengó los $481.841.000 en el mes de septiembre de 2014 y no un acumulado de todo como lo presumió la UGPP.

Es así que propuso la siguiente liquidación: Así mismo, indicó que sobre esta misma base debe realizarse la liquidación de la sanción por mora por omisión de afiliación, que asciende a la suma de $13.256.320.00 31 Sentencia del 26 de junio del 2025 (exp. 29130 CP. Wilson Ramos Girón (E) 32 Sentencia del 03 de octubre de 2024 (exp. 26293, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 24 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Por otra parte, la UGPP indicó que le correspondía a la parte demandante aportar las pruebas para demostrar los costos y deducciones reportados en la declaración de renta.

Asimismo, explicó que sólo se pueden considerar los costos y deducciones en la liquidación de los aportes, si se acreditan los criterios de causalidad, necesidad y proporcionalidad con la actividad productora de renta, según el artículo 107 del Estatuto de Rentas. Revisado el expediente administrativo se advierte que la UGPP mediante requerimiento del nro.

RQI – M – 439 del 19 de agosto de 2016 expediente 20161520058000734, realizó requerimiento de información al señor José Florindo Ladino Martínez para que acreditara la afiliación a los subsistemas de salud y pensión en calidad de cotizante para el año 2014, actividad económica, actos que acreditaran la condición de afiliado al régimen de excepción, pensionado, riegos laborales, así como las pruebas de gastos y costos asociados a la actividad económica33.

También, le señalaron que de acuerdo con la información oficial que reposa en la base de datos de la unidad, el total de ingresos netos para el 2014, fue el valor de $481.841.000 y que por ganancia ocasional había sido cero. Asimismo, indicaron los plazos y descuentos, correspondientes, en cada una de las etapas:34: 33 Exp. SAMAI: 46_IncorporaExped_CDEXPEDIENTE_UGPP_FL 228 - índice 6 – JOSÉ FLORINDO LADINO – PROCESO DE DETERMINACIÓN – 3273508 -Pág. 3 34 Exp.

SAMAI: Ibidem – pág. 6 25 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia A través del requerimiento para declarar y/o corregir nro. RCD-2016-02299 del 2 de diciembre de 2016, la UGPP le propuso al señor José Florindo Ladino Martínez que «se afilie y/o reporte la novedad de ingreso, declare y pague como cotizante a cualquiera de los regímenes del Sistema General de Pensiones y al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, los aportes correspondientes a los periodos enero a diciembre de 2014, toda vez que La Unidad evidenció que conforme con su declaración del impuesto sobre la renta y complementarios por el año gravable 2014, contó con capacidad de pago que lo obligaba a cotizar a dichos subsistemas.»35 En el mismo acto la UGPP le informó que dentro de los tres (3) meses podía formular objeciones y/o aportar las pruebas que estimaba debían ser valoradas; o aceptar total o parcialmente los hechos planteados y adjuntando las pruebas de los pagos realizados.

De la prueba documental aportada se advierte que el demandante no se pronunció sobre el requerimiento para declarar y/o corregir la afiliación o el reporte de los pagos a seguridad social en salud. Razón por la cual la UGPP expidió la liquidación oficial nro. RDO-2017-02584 del 28 de julio de 201736, mediante la cual la entidad demandada realizó la liquidación de los aportes a seguridad social del año 2014, teniendo en cuanta los ingresos registrados en la declaración de renta. 35 Exp.

SAMAI: 46_IncorporaExped_CDEXPEDIENTE_UGPP_FL 228 - índice 6 - JOSÉ FLORINDO LADINO – PROCESO DE DETERMINACIÓN - LIQUIDACIÓN OFICIAL– 201615200580007341480717971143 – pág. 1 36 SAMAI: CD - EXPEDIENTE UGPP - fl. 127 – JOSÉ FLORINDO LADINO – REQUERIMIENTO PARA DECLARAR YO CORREGIR – 201615200580007341501284400176. 26 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia En consecuencia, la UGPP liquidó el IBC mensualizado en 25 SMLMV teniendo en cuenta los ingresos brutos registrados en la declaración de renta del año fiscal 2014.

Sin embargo, como el valor mensual superaba el tope máximo fijado en la ley, determinó el IBC mensualizado en el monto máximo mensual establecido en la ley - 25 SMLMV del año 201437. Del mismo modo, liquidó la sanción por omisión conforme al artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, que modificó el numeral 1° del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, por resultar más favorable al obligado, en la suma de ciento doce millones setecientos veintiocho mil pesos ($112.728.000).

En relación con el trámite administrativo, se advierte que el demandante omitió dar respuesta y aportar pruebas en las etapas de requerimiento de información y para declarar y/o corregir dentro del procedimiento para la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social. Es así como las pruebas - mediante las cuales pretendía acreditar que los ingresos brutos reportados en la declaración de renta correspondiente al año gravable 2014 fueron efectivamente percibidos en el mes de septiembre, en atención a que la actividad agrícola de cultivo de arroz se desarrollaba de manera semestral— fueron aportada en el trámite del recurso de reconsideración. Ahora, no es acertada la afirmación del demandante cuando señala que la entidad vulneró el debido proceso por no tener en cuenta las pruebas aportadas en el recurso de reconsideración, esto es el certificado de retención en la fuente de la Comercializadora del Llano S.A. y extracto de cuenta de Inversiones Molino 37 La suma de $616.000.00 mensuales. 27 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Colombia SAS, pues conforme a la consideraciones del recurso de reconsideración la entidad concluyó frente a dichas pruebas que los documentos «no suman la totalidad de los ingresos declarados en renta y además no indica en que mes de efectivamente se recibieron.»38 En este punto, se recuerda que de conformidad con el artículo 746 del Estatuto Tributario existe una presunción de veracidad y se «consideran ciertos los hechos consignados en las declaraciones tributarias, en las correcciones a las mismas o en las respuestas a requerimientos administrativos, siempre y cuando que sobre tales hechos, no se haya solicitado una comprobación especial, ni la ley la exija.» Ahora, la jurisprudencia del Consejo de Estado39 ha señalado que esa presunción no es solamente para los ingresos, sino también para los costos y deducciones asociadas a la actividad generadora de renta.

Recientemente, la corporación precisó que “en torno a la idoneidad probatoria de la declaración del impuesto sobre la renta para liquidar los aportes al SPS, es criterio reiterado de la Sección40 que no se refiere únicamente a los ingresos, por cuanto ello conllevaría una valoración «parcializada» de la autoliquidación y, por ende, se exige al operador jurídico «tener en cuenta las erogaciones en las que se incurrió en la actividad generadora de renta, esto es los costos y deducciones, puesto que la presunción de veracidad consagrada por el legislador en el artículo 746 del ET cobija toda la declaración»41” En la misma providencia, concluyó: «3- Por lo razonado en precedencia se establece, conforme con el criterio reiterado de la Sección, que la declaración renta como medio de prueba para liquidar los aportes al SPS debe tener en cuenta no solo los ingresos sino también los costos y gastos que aminoran la base, toda vez que la presunción de veracidad ampara tal declaración de forma integral.

De acuerdo con lo anterior se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se anularán parcialmente los actos acusados. Como restablecimiento del derecho se ordenará a la UGPP reliquidar los aportes y sanciones con base en el IBC establecido en esta providencia.» No obstante, en el presente asunto no es posible establecer de la declaración de renta los costos y deducciones asociados a la actividad comercial del contribuyente en razón a que el señor Luis Florindo Ladino Martínez presentó la declaración del impuesto de renta, bajo el sistema de Impuesto Mínimo Alternativo Simplificado (IMAS), que se aplicaba para las personas naturales clasificadas en las categorías de 38 Exp.

SAMAI: 46_IncorporaExped_CDEXPEDIENTE_UGPP_FL 228 - índice 6 - JOSÉ FLORINDO LADINO – COMUNICACIÓN DE SALIDA– 201815209765131 26-10-2018 – FALLO JOSE FLORIDADO - RESOLUCION RDC 2018-00861 – pág. 8 39 Consejo de Estado – Sección Cuarta – sentencia del 7 de marzo de 2024 – Rad. 66001-23-33-000-2020- 00006-01 (27070) – Mp. Wilson Ramos Girón. 40 Expuesto, entre otras, en las sentencias del 24 de noviembre de 2022 y del 15 de junio de 2023 (exps. 26206 y 26698, CP.

Myriam Stella Gutiérrez Argüello) y del 16 de noviembre de 2023 (exp. 25409, CP. Wilson Ramos Girón) 41 Sentencia del 15 de junio de 2023 (exp. 26698 CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello) 28 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia trabajadores por cuenta propia, de conformidad con lo señalado en el artículo 33642 y s.s. del Estatuto Tributario -vigente para la época de los hechos-43.

Al expediente se aportó la declaración anual del impuesto mínimo alternativo simple – Formulario 240 (IMAS) del señor José Florindo Ladino Martínez en el cual no se reportan costos y gastos relacionados con la actividad económica. En consecuencia, no es posible tomar los «gastos que generan de manera forzosa en la actividad productora de renta, esto es, el cultivo de arroz, que dejan como utilidad neta aproximadamente el 15% de los ingresos brutos.» Ahora, tampoco se acreditó, en el trámite administrativo, ni en este proceso reclamado por la parte demandante, que los ingresos reflejados en la declaración de renta bajo el sistema de impuesto mínimo alternativo nacional (IMAS), esto es la suma de $481.841.000.00, hayan ingresado al patrimonio del señor José Florindo Ladino Martínez, en el mes de septiembre de 2014.

Pues dicha afirmación no se extrae de los documentos: Certificación de Retención en la Fuente, expedida por la Comercializadora del Llano S.A., el 15 de marzo de 2015 y Extracto de cuenta expedida por Inversiones Molino Colombia SAS. del año gravable 201444. En ese sentido, es acertada la conclusión de la entidad demandada, pues de tales certificados no se concluye que el valor declarado como ingresos en la declaración del impuesto de renta del año 2014, haya sido recibido en el mes de septiembre de 2014 como lo afirma el demandante, y que por esa razón el IBC determinado por la UGP se debía tener en cuenta solamente en dicho mes.

Ahora, dentro del trámite del presente proceso se decretó el trámite de un dictamen pericial con el fin de determinar «i) cuales son los ingresos brutos y netos, mes a mes, para el año 2014 que obtuvo el señor JOSÉ FLORINDO LADINO MARTÍNEZ y ii) cual es la utilidad, mes a mes, para el año 2014 del señor JOSÉ FLORINDO LADINO MARTÍNEZ. Para lo anterior, deberá estudiar el proceso de fiscalización 42 «Artículo 336.Sistemas de determinación del impuesto sobre la renta y complementarios para personas naturales trabajadores por cuenta propia.

El impuesto sobre la renta y complementarios de las personas naturales residentes en el país que sean trabajadores por cuenta propia y desarrollen las actividades económicas señaladas en este Capítulo, será el determinado por el sistema ordinario contemplado en el Título I del Libro I de este Estatuto. Los trabajadores por cuenta propia que desarrollen las actividades económicas señaladas en este Capítulo podrán optar por liquidar su Impuesto sobre la Renta mediante el Impuesto Mínimo Simplificado (IMAS) a que se refiere este Capítulo, siempre que su Renta Gravable Alternativa del año o período gravable se encuentre dentro de los rangos autorizados para este.

El cálculo del Impuesto sobre la Renta por el sistema ordinario de liquidación, no incluirá los ingresos por concepto de ganancias ocasionales para los efectos descritos en este Capítulo.» 43 El Consejo de Estado – Sección Cuarta, en sentencia del 17 de septiembre de 2018, Rad. 11001-03- 27-000-2014-00008-00 (20930), concluyó: «[…] 1.2.4.

En tal sentido, como la Ley 1819 de 2016 derogó tácitamente las normas del Estatuto Tributario que regulaban las categorías de personas naturales y los sistemas de determinación alternativo, - IMAN y el IMAS-, a su vez, fueron derogados las normas reglamentarias de esas disposiciones legales. 1.3. En ese contexto, se concluye que la clasificación de personal natural “trabajador por cuenta propia” y su liquidación por el sistema IMAS, regulados en el artículo 3 del Decreto 3032 de 2013, no se encuentra vigente. […]» 44 Exp.

SAMAI: 003_ACT_INCORPORA EXPEDIENTE DIGITALIZADO_SUBSANA DDA_INDICE 0003 – Pág. 48 - 49 29 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia y la información financiera del accionante del 1 de enero al 31 de diciembre del 2014.»45 No obstante, en el informe pericial el perito designado indicó que «Debido a la significatividad del hecho descrito en el párrafo de “Fundamentos de la denegación de opinión”, no he podido obtener evidencia de auditoría que proporcione una base suficiente y adecuada para expresar una opinión de auditoría. En consecuencia, no expreso una opinión sobre la utilidad contable del señor JOSÉ FLORINDO LADINO MARTÍNEZ.»46 En los fundamentos de denegación, el perito indicó: «[…] De acuerdo a esta modificación el auditor puede distinguir tres tipos de opiniones, opinión con salvedad, opinión negativa y abstención de opinión. El auditor define cual tipo de opinión presentar de acuerdo a las circunstancias de la modificación. Teniendo en cuenta el expediente al cual se tuvo acceso y los datos obtenidos por mi parte en el peritazgo no se encontraron pruebas objetivas y justificación suficiente para concluir la información solicitada por el tribunal y por el demandante, lo anterior en el fundamento que el demandante no guarda ni entregó los libros contables que respalden su información financiera para la determinación de la utilidad, la cuál (sin) cómo se expresó anteriormente es su obligación.»47 Es decir, que la parte demandante tampoco acreditó, dentro del trámite del proceso, que efectivamente el valor de los ingresos reflejados en la declaración de renta, fueron recibidos por concepto de venta de la cosecha de arroz en el mes de septiembre de 2014.

La Sala llama la atención que con el dictamen pericial se aportó como anexo comunicación del 10 de junio de 2021, expedida por la Comercializadora del Llano S.A., mediante la cual relaciona pago al señor José Florindo Ladino Martínez en el periodo enero a diciembre de 2014, observándose que los pagos se realizaron en los meses de septiembre a octubre de 2014, por un valor de $87.520.962, sin embargo, el valor indicado no se corresponde con el valor señalado en el certificado de retención expedido por la misma persona jurídica.

Lo que desvirtúa las afirmaciones de la parte demandante, que el valor total registrado como ingresos en la declaración de renta bajo el sistema de impuesto mínimo alternativo nacional (IMAS), esto es la suma de $481.841.000.00 haya sido recibido en su totalidad en el mes de septiembre de 2014. En el anterior, contexto la Sala encuentra acertada la decisión de la UGPP en cuanto a que tuvo como ingresos totales para el año 2014 dicha suma, con fundamento en la presunción de veracidad de la información contenida en las declaraciones, prevista en el artículo 774 del Estatuto Tributario.

Con la Resolución No. RDC-2018-00861 del 15 de agosto de 2018 que resolvió el recurso de reconsideración, se modificó el valor de los aportes considerando que el IBC para enero del 2014 el salario mínimo del año 2013 según el artículo 1 del 45 Exp. SAMAI: 11ActaDeAudiencia_26-05-2021_INDICE 0012 – Pág. 11 46 Exp. SAMAI: 30_AGREGARMEMORIAL_DICTAMEN PERICIAL_ÍNDICE 41 47 Exp.

SAMAI: Ibídem pág. 35 30 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia Decreto 3085 de 2007, generando una disminución en los valores liquidados de las sanciones por omisión e inexactitud48. Así como la determinación del IBC para liquidar los aportes a seguridad social del año 2014 de conformidad con la liquidación realizada en acto administrativo que resolvió el recurso de reconsideración. De otra parte, una vez analizados cada uno de los elementos probatorios allegados al expediente se debe señalar que respecto de la carga de la prueba, el artículo 167 del Código General del Proceso, por remisión del artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo49, indicó: «Artículo 167.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares.

(…) Los hechos notorios y las afirmaciones o negaciones indefinidas no requieren prueba.» En ese orden de ideas, el Consejo de Estado50 expuso que el deber de demostrar las pretensiones de la demanda recae en la parte accionante, quien es la parte que puso en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, señalando: «Al efecto, es preciso recordar que por mandato del artículo 1757 del Código Civil, incumbe probar las obligaciones o su extinción al que alega aquéllas o ésta al poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado.

En efecto, las cargas con las 48 Exp. SAMAI: 46_IncorporaExped_CDEXPEDIENTE_UGPP_FL 228 - índice 6 - JOSÉ FLORINDO LADINO – COMUNICACIÓN DE SALIDA– 201815209765131 26-10-2018 – FALLO JOSE FLORIDADO - RESOLUCION RDC 2018-00861 – pág. 12 49 “Artículo 306.Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 50 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas, en sentencia del diecinueve (19) de julio de dos mil diecisiete (2017), para el proceso de radicación número: 68001-23-31-000-2003-00904-01(39009). 31 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia que deben correr quienes se enfrentan en un litigio, responden a principios y reglas jurídicas que regulan la actividad probatoria a través de las cuales se establecen los procedimientos para incorporar al proceso -de manera regular y oportuna- la prueba de los hechos, y de controvertir su valor con el fin de que incidan en la decisión judicial; en efecto, su intención es convencer al juez sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que ocurrieron los hechos dañosos, y la respectivas consecuencias51.

Es así como al juez se le impone regir sus decisiones de acuerdo con por lo menos, tres principios fundamentales: onus probandi incumbit actori (al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción); reus, in excipiendo, fit actor (el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa); y actore non probante, reus absolvitur (el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción).

Estos principios están recogidos tanto en la legislación sustancial (art. 1757 del CC) como en la procesal civil colombiana (art. 177 del CPC), y responden primordialmente a la exigencia de justificar lo afirmado con el fin de persuadir a otros sobre su verdad, salvo cuando se trate de hechos notorios y afirmaciones o negaciones indefinidas por no requerir prueba.

En consecuencia, esta Subsección se abstendrá de endilgar responsabilidad a la Nación pues no encontró probada una situación específica de amenaza que se posara sobre la humanidad de Santana Bravo52, pues, aunque la violencia arreciara durante la época de los hechos en la región del Magdalena Medio, también hay prueba de los esfuerzos realizados por la fuerza pública para contrarrestarla.

Y ante la insuficiente actividad probatoria de la parte demandante, no hay elemento de convicción que le permita a la Sala concluir algo distinto a lo dicho por el A quo quien encontró configurado el hecho del tercero como eximente de responsabilidad.» Frente a la objeción de la parte demandante que la UGPP no tuvo en cuenta los pagos realizados por el señor José Florindo Ladino Martínez, debe entenderse que los mismos corresponden a la liquidación de aportes y sanción por omisión liquidada por el demandante, la cual no fue acogida por la entidad como quiera que en el recurso de reconsideración se mantuvo el IBC determinado en la liquidación oficial.

No obstante, para el momento del cobro del valor determinado, por concepto de aportes y sanción por omisión, en el trámite administrativo de determinación de aportes la entidad deberá tener en cuenta dichos pagos. Bajo las anteriores consideraciones y ante la falta de medios de prueba para acreditar las afirmaciones de la parte demandante, que i) los ingresos reportados en la declaración del Impuesto Mínimo Alternativo Simplificado (IMAS) del año 2014 habían sido recibido en el mes de septiembre de 2014, y ii) los costos, gastos y deducciones, asociados a la actividad productora de renta, que alega la parte demandante deben deducirse del impuesto, los cargos de nulidad invocados en la demanda no están llamados a prosperar.

En consecuencia, la Sala concluye que la parte demandante no acreditó los cargos de nulidad formulados en la demanda, por ende, no se encuentra desvirtuada la presunción de legalidad del acto administrativo acusado, por lo que se impone negar las pretensiones de la demanda. 5. Condena en costas 51 Consejo de Estado; Sección Tercera;

Sentencia del 20 de marzo de 2013; Exp. 25953. 52 No se probó la condición de representante de una organización de población desplazada o de reclamantes de tierras en situación de riesgo extraordinario o extremo, lo que habría implicado una acción preventiva por parte de las autoridades aún sin que le fuera requerida expresamente. 32 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia El artículo 188 del C.P.A.C.A., establece que «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» En el entendido de que la remisión de que trata la norma citada es ahora aplicable al C.G.P., a continuación, se cita el artículo 365 en lo pertinente: “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. (…)” (Negrilla y subraya fuera de texto). En el presente asunto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 365 del C.G.P habrá de condenarse en constas a la parte demandante, teniendo en cuenta que fue la parte vencida dentro del proceso, al encontrarse demostrado con las actuaciones en esta instancia que la entidad demandada incurrió en gastos con la contestación de la demanda y durante el ejercicio de la defensa técnica.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante para lo cual, una vez ejecutoriada esta providencia, ingrésese el expediente al Despacho para la fijación de agencias en derecho, y posteriormente realícese la liquidación de las costas por Secretaría.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión de fecha 26 de febrero de 2026, según consta en el Acta nro. 008 de la misma fecha y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada 33 Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Expediente: 50001-23-33-000-2019-00131-00 Sentencia de Primera instancia (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado