Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 16 de abril de 2026. Radicación: 50001-33-33-003-2020-00134-01. Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho. Demandante: Eliana Ramos Parrado. Demandado: ESE Municipal de Villavicencio. Tema: Relación laboral encubierta.
Confirma la sentencia apelada, por encontrarse probado el elemento de subordinación Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno para proferir sentencia, la sala1 decide los recursos de apelación interpuestos por la ESE Municipal de Villavicencio, Seguros del Estado y HDI Seguros contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Villavicencio, el 20 de mayo de 2025 2, que falló lo siguiente:
PRIMERO: Declarar la nulidad del acto administrativo oficio N°100.25-100.25- 0263 del 3 de diciembre de 2019, por medio del cual la entidad demandada negó a la demandante, el reconocimiento de una verdadera relación laboral y el pago de obligaciones laborales y prestaciones sociales.
SEGUNDO: Declarar la existencia de una relación laboral entre Eliana Ramos Parrado y la Empresa Social del Estado del Municipio de Villavicencio ESE, durante los siguientes periodos de tiempo: 1. Primer periodo: del 12 de abril de 2007 al 30 de junio de 2010. 2. Segundo periodo: del 3 de noviembre de 2015 al 31 de diciembre de 2016. 3.
Tercer periodo: del 1 de marzo de 2017 al 31 de marzo de 2019.
TERCERO: Declarar la prescripción extintiva de los derechos laborales diferentes a las obligaciones de la seguridad en pensiones, generadas o causadas a favor de la demandante, durante la vinculación del 12 de abril de 2007 al 30 de junio de 2010.
CUARTO: Condenar a la Empresa Social del municipio de Villavicencio, a pagar a la señora Eliana Ramos Parrado, a título de restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de los todos los derechos y prestaciones sociales diferentes a la seguridad social en pensiones, que devengaba una auxiliar de odontología de 1 De conformidad con los artículos 125 y 153 del CPACA, el tribunal es competente, en segunda instancia, para resolver el presente asunto. 2https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/1F68D3063EC3B132F86C4C5C77A0BAC054FD7E271B65161E9BFB96D30A 8FD4C0/2. 2 planta de la entidad, durante los siguientes periodos: 1.
Segundo periodo: del 3 de noviembre de 2015 al 31 de diciembre de 2016. 2. Tercer periodo: del 1 de marzo de 2017 al 31 de marzo de 2019. Para lo anterior, la entidad tendrá en cuenta los parámetros establecidos en la parte motiva de la presente providencia. Las prestaciones sociales a reconocer y pagar a la demandante serán solo las de carácter legal que para el momento de los hechos devengaba una auxiliar de odontología de planta de la Empresa Social del Estado del municipio de Villavicencio, y deberán ser pagadas debidamente indexadas en aplicación de la fórmula que se señala en la parte motiva de este fallo.
QUINTO: Condenar a la Empresa Social del Estado del Municipio de Villavicencio ESE, al reconocimiento y pago en favor de la demandante, de los aportes a la seguridad social en pensiones que le corresponden en su calidad de empleador, los que deben ser liquidados de acuerdo a las directrices contenidas en la parte motiva de esta sentencia, durante los siguientes periodos: 1.
Primer periodo: del 12 de abril de 2007 al 30 de junio de 2010. 2. Segundo periodo: del 3 de noviembre de 2015 al 31 de diciembre de 2016. 3. Tercer periodo: del 1 de marzo de 2017 al 31 de marzo de 2019. QUINTO [sic]: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: No condenar en costas en esta instancia. […] 1. Antecedentes 1.1. Posición de la parte demandante3 La señora Eliana Ramos Parrado, por medio de apoderado judicial, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Empresa Social del Estado del Municipio de Villavicencio, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio No. 100.25-0263 del 3 de diciembre de 2019, mediante el cual la entidad negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de acreencias salariales, prestacionales e indemnizatorias.
Como restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que entre ella y la entidad demandada existió una relación laboral sin solución de continuidad, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, desde el 12 de abril de 2007 hasta el 31 de marzo de 2019, pese a que su vinculación se realizó a través de distintas modalidades, tales como contratos de prestación de servicios, cooperativas de trabajo asociado y empresas intermediarias.
En consecuencia, pidió que se condenara a la entidad al pago de la indemnización por despido sin justa causa, la nivelación salarial frente a empleados públicos que desempeñaban funciones similares o, subsidiariamente, el reajuste de sus honorarios conforme al índice de precios al consumidor. Asimismo, solicitó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales, entre ellas cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas y demás emolumentos derivados de la relación laboral, junto con los valores correspondientes debidamente liquidados. 3https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/680DF7113D89DE401DC030A13FAC6E44D301D6D8/2. 3 La demandante sostuvo que durante todo el tiempo de vinculación desempeñó funciones permanentes propias del servicio público de salud en la ESE demandada, bajo condiciones de subordinación, continuidad y dependencia, lo que desvirtúa la naturaleza civil de los contratos suscritos y evidencia la existencia de una verdadera relación laboral encubierta.
Finalmente, invocó el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, al considerar que la forma contractual utilizada por la entidad no puede desconocer la naturaleza real del vínculo ni impedir el reconocimiento de sus derechos salariales y prestacionales. 1.2. Posición de la entidad demandada4 La ESE Municipal de Villavicencio, por medio de apoderada judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que no se configuró una relación laboral entre la demandante y la entidad, sino vínculos contractuales válidamente celebrados bajo la modalidad de prestación de servicios.
En relación con los hechos, indicó que algunos no le constan y otros no son ciertos, en tanto la vinculación de la demandante se dio mediante contratos independientes, sin que mediara subordinación o dependencia propia de una relación laboral. Sostuvo que la demandante actuó con autonomía técnica y administrativa en la ejecución de las actividades contratadas, sin sujeción a horario ni a órdenes permanentes, por lo que no se acreditan los elementos estructurales del contrato realidad.
En ese sentido, afirmó que la prestación del servicio se desarrolló dentro del marco legal de la contratación estatal, sin desnaturalizar la figura contractual utilizada. Asimismo, señaló que no existe lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, diferencias salariales ni demás emolumentos reclamados, en tanto no se configuró una relación legal y reglamentaria ni un vínculo laboral que diera lugar a tales derechos.
Indicó que los pagos realizados correspondieron exclusivamente a honorarios contractuales, los cuales fueron cancelados conforme a lo pactado. De igual forma, propuso excepciones orientadas a desvirtuar la configuración del contrato realidad y la procedencia de las pretensiones, entre ellas la inexistencia de la relación laboral, la legalidad de los contratos de prestación de servicios y la improcedencia del reconocimiento de derechos salariales y prestacionales.
Por su parte, la llamada en garantía, Seguros del Estado SA, se opuso a las pretensiones de la demanda y del llamamiento, al considerar que los hechos 4https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/9FF7F831A5A93BC2753C8BF7745ABCDDD203D029/2. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/C450A018109EE3236CA754A2AB63FDB609DF44F6EC5CE5BBDCA9C386E 1A84743/2. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/2877386677D5C0AF27EF7EB1B049D91B9428F7E1E4E727110A3CCC0EDA E15021/2. 4 alegados no se encuentran demostrados y que, en todo caso, corresponden a una eventual relación laboral directa entre la demandante y la ESE Municipal de Villavicencio, situación que no está amparada por las pólizas expedidas.
En cuanto a los hechos, manifestó que no le constan por tratarse de situaciones ajenas a su conocimiento, por lo que se atiene a lo que resulte probado en el proceso. Sostuvo que no existe cobertura de las pólizas frente a las reclamaciones derivadas de un eventual contrato realidad, porque dichas garantías solo amparan obligaciones del contratista asegurado, en este caso la cooperativa, y no relaciones laborales directas con la entidad estatal.
En esa misma línea, indicó que las pólizas de responsabilidad civil extracontractual no resultan aplicables, dado que el litigio versa sobre una controversia de naturaleza contractual y laboral. Adicionalmente, propuso la excepción de caducidad de la acción, al estimar que la demanda fue presentada por fuera del término legal previsto en el CPACA, así como diversas excepciones orientadas a demostrar la inexistencia de obligación indemnizatoria, la ausencia de cobertura frente a contratos a término indefinido, la improcedencia de reconocer prestaciones extralegales o indemnizaciones no amparadas, y la imposibilidad de afectar las pólizas por conceptos como vacaciones o indemnización moratoria, invocando además la buena fe en la actuación de las entidades vinculadas.
Igualmente, HDI Seguros [antes Liberty Seguros], llamada en garantía, manifestó su oposición a todas las pretensiones formuladas en la demanda, al considerar que, conforme a los documentos allegados por la propia parte demandante, la relación existente con la ESE Municipal de Villavicencio fue exclusivamente de naturaleza contractual, bajo la modalidad de prestación de servicios profesionales, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
En ese sentido, sostuvo que no resulta procedente el reconocimiento de prestaciones sociales a favor de la señora Eliana Ramos Parrado, porque este tipo de contratos no genera vínculo laboral ni da lugar a tales derechos, razón por la cual el acto mediante el cual la entidad negó lo solicitado se encuentra ajustado a derecho. Adicionalmente, indicó que la demandante actuó en calidad de contratista independiente, con autonomía técnica y financiera, sin que mediara subordinación alguna.
Precisó que, para que prospere la declaración de una relación laboral, es indispensable acreditar que la demandante desempeñó sus funciones en condiciones equivalentes a las de un servidor público, lo cual no se encuentra demostrado en el proceso, pues la vinculación se enmarcó siempre en un contrato de prestación de servicios, cuya naturaleza excluye el reconocimiento de prestaciones sociales. 1.3.
La sentencia apelada5 5https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/1F68D3063EC3B132F86C4C5C77A0BAC054FD7E271B65161E9BFB96D30A 8FD4C0/2. 5 El juzgado comenzó por estudiar la caducidad del medio de control y concluyó que no operó respecto de las pretensiones distintas al reconocimiento y pago de aportes a seguridad social en pensiones, pues conforme a la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 25 de agosto de 2016, las reclamaciones relacionadas con aportes pensionales derivados del contrato realidad no están sometidas a caducidad.
Al abordar el caso concreto, el juzgado verificó, a partir de los contratos y de la certificación expedida por la propia entidad, que la demandante estuvo vinculada con la ESE mediante múltiples contratos de prestación de servicios entre el 12 de abril de 2007 y el 31 de marzo de 2019, primero como higienista oral y luego como auxiliar de odontología. Sin embargo, estableció que dentro de ese lapso hubo tres interrupciones significativas superiores a 30 días hábiles, razón por la cual no podía entenderse una sola relación continua, sino tres períodos independientes: i) del 12 de abril de 2007 al 30 de junio de 2010; ii) del 3 de noviembre de 2015 al 31 de diciembre de 2016 y, iii) del 1.º de marzo de 2017 al 31 de marzo de 2019.
A partir de esa delimitación, el despacho examinó la prescripción extintiva de los derechos laborales distintos a pensión. Concluyó que los derechos derivados del primer período sí estaban prescritos, porque la reclamación administrativa solo se presentó el 29 de noviembre de 2019, esto es, mucho después de transcurridos tres años desde la terminación de ese vínculo.
En cambio, determinó que los derechos surgidos en el segundo y tercer período no estaban prescritos, pues aún podían reclamarse cuando se presentó dicha reclamación. Respecto de los aportes pensionales, reiteró que son imprescriptibles. En cuanto a los elementos de la relación laboral, el juzgado tuvo por acreditada la prestación personal del servicio, pues la propia naturaleza de las labores contratadas impedía su delegación y, además, las minutas imponían obligaciones que debían ser cumplidas directamente por la demandante, como preparar el área de trabajo, diligenciar historias clínicas, esterilizar instrumental, atender auditorías, participar en brigadas y jornadas de salud y asistir a capacitaciones.
Este punto fue reforzado con la prueba testimonial. También consideró demostrada la remuneración, dado que en todos los contratos se estipuló un valor pagado a título de honorarios. Respecto de la subordinación, el juzgado valoró especialmente las declaraciones de Marina Ardila y de la propia demandante. Resaltó que Marina Ardila afirmó que la demandante trabajaba en jornada de 7:00 a.m. a 3:00 p.m., cumplía turnos, asistía a brigadas programadas por la entidad, utilizaba materiales e insumos suministrados por la ESE y estaba sujeta a metas.
La demandante, por su parte, indicó que recibía instrucciones del odontólogo, de la coordinadora del centro de salud y del coordinador de odontología, y que no podía ausentarse de las actividades asignadas. Con base en lo anterior, concluyó que la demandante sí ejecutó sus labores bajo dirección, control y turnos fijados por la entidad.
Incluso, acogió la tesis del Consejo de Estado, según la cual, por la naturaleza asistencial de esas funciones, existe una presunción de subordinación semejante a la reconocida para auxiliares de enfermería. 6 Frente a los períodos en que la demandante alegó haber estado vinculada a través de cooperativas y de Enfoque Salud Integral Ltda., el juzgado concluyó que no estaba probado que hubiera prestado servicios a la ESE por medio de Servisocial durante el lapso comprendido entre el 1.º de enero y el 31 de octubre de 2016, pues no existía evidencia de que efectivamente hubiera trabajado allí en ese período.
Igualmente, sostuvo que, entre el 1.º de enero y el 28 de febrero de 2017, el único empleador acreditado era Enfoque Salud Integral Ltda., conforme al contrato individual de trabajo aportado. Por ello, esos lapsos no fueron incluidos en la relación laboral declarada con la ESE demandada. Con base en lo anterior, el juzgado concluyó que se desvirtuó la presunción de legalidad del acto acusado y que sí se acreditó una relación laboral encubierta entre Eliana Ramos Parrado y la ESE Municipal de Villavicencio durante los tres períodos ya identificados.
En consecuencia, declaró la nulidad del oficio demandado, reconoció la existencia de la relación laboral y ordenó el pago de las prestaciones sociales devengadas por una auxiliar de odontología de planta durante el segundo y tercer período, así como el pago de los aportes a seguridad social en pensiones a cargo del empleador durante los tres períodos.
Dispuso que tales valores debían liquidarse con base en lo devengado por una auxiliar de odontología de la entidad, según certificación expedida por la subgerencia administrativa y financiera, y que debían ser indexados. Finalmente, el despacho precisó que no procedía ordenar la devolución de aportes en salud ni de aportes parafiscales, ni tampoco el reintegro de sumas pagadas por retención en la fuente, IVA o ICA, porque la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la declaratoria de contrato realidad no implica por sí sola la devolución de esos valores.
Tampoco accedió a la sanción moratoria ni a otras indemnizaciones solicitadas, al considerar que la obligación de pagar prestaciones surgía a partir de la sentencia y que solo podían reconocerse las prestaciones legales devengadas por una auxiliar de odontología de planta, no las extralegales. Por último, no condenó en costas, dado que las pretensiones prosperaron solo parcialmente. 1.4.
Los recursos de apelación6 La apoderada de la ESE Municipal de Villavicencio interpuso recurso de apelación contra la sentencia del juzgado, insistiendo en que durante el proceso 6https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/39B93B609DBDB676D36F827B6D77E364E732FAA8256E7EE0E07A4423CA 697A5C/2. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000123/500013333 00320200013400/580E34F42B36568908C4F12DDAF775BC59B51F4684081ED5F599ACBD2E 83A022/2. 7 no se acreditó uno de los elementos indispensables del contrato realidad, esto es, la subordinación. Manifestó que la demandante prestó sus servicios en el marco de contratos de prestación de servicios o como asociada de cooperativas, por lo que la relación fue meramente contractual.
Señaló que no se demostró que hubiese desarrollado actividades permanentes y similares a las del personal de planta, ni que hubiese laborado en las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar que los empleados de la entidad. Cuestionó la valoración otorgada al testimonio de Flor Marina Ardila, por considerar que su imparcialidad estaba comprometida debido a que ella misma promovió un proceso semejante contra la ESE demandada, y afirmó que se trataba de un testimonio de oídas.
De igual manera, restó valor al testimonio de Reinel Agudelo, aduciendo que no tenía conocimiento directo de los hechos. Finalmente, reiteró que el cumplimiento de turnos o la coordinación de actividades no implica subordinación, pues corresponde a exigencias propias de la prestación del servicio, y sostuvo que las funciones pactadas en los contratos eran distintas a las previstas para los cargos de planta en el manual de funciones, razón por la cual solicitó la revocatoria de la sentencia. La apoderada de HDI Seguros Colombia S.A., antes Liberty Seguros S.A., interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia al considerar que no se demostró la subordinación entre la demandante y la E.S.E. municipal de Villavicencio.
Sostuvo que el juzgado otorgó un valor excesivo a los testimonios, sin realizar una valoración integral del material probatorio, y que una de las testigos tenía interés indirecto en el litigio por haber promovido un proceso similar contra la misma entidad. Añadió que no se apreciaron adecuadamente los contratos de prestación de servicios, los cuales evidenciaban la naturaleza contractual del vínculo y la ausencia de continuidad en la prestación del servicio.
También afirmó que la ejecución coordinada de actividades, la existencia de un supervisor contractual, el cumplimiento de horarios o la entrega de informes no son, por sí solos, indicativos de subordinación, pues pueden responder a la simple organización necesaria para el cumplimiento del objeto contractual. Señaló, además, que la demandante no ejercía funciones asistenciales permanentes ni propias del personal de planta.
Finalmente, en relación con la responsabilidad de la aseguradora, sostuvo que el juzgado omitió estudiar el alcance de las pólizas expedidas, precisando que la eventual responsabilidad de HDI solo podría referirse al contrato de operación externa de servicios No. 004 de 2017, por un término de dos meses, y que, en todo caso, las pólizas invocadas no amparaban acreencias laborales derivadas de una posible declaración de contrato realidad ni reclamaciones correspondientes a períodos anteriores. 8 Seguros del Estado apeló, igualmente, la sentencia de juzgado y afirmó que el juez hizo una valoración indebida de la prueba testimonial, en especial del testimonio de Marina Ardila, al que atribuyó un peso excesivo pese a que, a su juicio, la declarante tendría un interés indirecto en el proceso y no relató hechos concretos demostrativos de subordinación. En esa misma línea, afirmó que las pruebas obrantes no son suficientes para demostrar la existencia de una relación laboral, pues los contratos de prestación de servicios revelan autonomía y discontinuidad en la vinculación, y no se acreditaron elementos propios de subordinación, como sanciones disciplinarias, evaluaciones de desempeño u órdenes jerárquicas.
También adujo que el juzgado confundió la coordinación propia de la contratación estatal con el concepto de subordinación laboral, y que la sola existencia de supervisor contractual, horarios o entrega de informes no basta para desvirtuar la naturaleza contractual del vínculo. Dijo que la remuneración se pactó por honorarios, que no había dependencia jerárquica, que las funciones no eran propias del personal de planta y que la relación fue discontinua, lo cual impediría entenderla como un empleo estable.
En segundo lugar, la aseguradora insistió en la ausencia de cobertura de las pólizas frente a la situación debatida en el proceso. Señaló que la demanda pretende la declaratoria de una relación laboral directa con la ESE Municipio de Villavicencio, mientras que las pólizas de cumplimiento expedidas por Seguros del Estado solo garantizan los incumplimientos laborales del contratista garantizado frente a la entidad asegurada, esto es, obligaciones derivadas de contratos específicos suscritos con la cooperativa y dentro de sus respectivas vigencias.
Sostuvo, por ello, que ni un eventual contrato realidad directo con la entidad estatal ni una relación a término indefinido se encuentran cubiertos por las pólizas, tanto porque excederían el objeto asegurado como porque modificarían el estado del riesgo inicialmente asumido. Finalmente, solicitó que se revoque la sentencia y, en todo caso, si se mantiene la declaratoria del contrato realidad, se abstenga de afectar las pólizas por inexistencia de cobertura. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Las partes no se pronunciaron frente al recurso de apelación ni el ministerio público rindió concepto. 2. Consideraciones En los términos de los recursos de apelación, la sala decidirá en primer lugar, si se acreditó el elemento de subordinación laboral entre la ESE Municipal de Villavicencio y la señora Eliana Ramos Parrado, durante el período que el juzgado declaró configurada la relación laboral encubierta, o si, como lo sostiene la entidad apelante, las pruebas recaudadas no demuestran dependencia 9 continua ni control jerárquico propio de una relación laboral, sino únicamente elementos de coordinación propios del contrato de prestación de servicios.
En segundo lugar y frente a los recursos interpuestos por las aseguradoras Seguros del Estado y HDI Seguros Colombia, la sala se abstendrá de efectuar pronunciamiento de fondo, toda vez que la sentencia de primera instancia no impuso condena alguna en su contra ni adoptó decisión que afecte su situación jurídica, de modo que la impugnación carece de objeto. 2.1.
Análisis del caso El artículo 122 de la Constitución Política establece que los empleos públicos deben tener funciones definidas en la ley o reglamento, estar contemplados en la planta de personal y contar con emolumentos previstos en el presupuesto, prohibiendo el uso de contratos de prestación de servicios para desempeñar funciones propias o permanentes de las entidades estatales.
Por su parte, los artículos 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo definen como elementos esenciales de una relación laboral la actividad personal, la subordinación y el salario. En ausencia de un estatuto del trabajo, el Consejo de Estado ha sostenido que estas disposiciones, junto con los principios del artículo 53 de la Constitución Política, son el marco jurídico para garantizar los derechos laborales de quienes se vinculan con el Estado bajo contratos de prestación de servicios, permitiendo reconocer vínculos laborales cuando se cumplen los elementos mencionados.7 El contrato de prestación de servicios, regulado en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se caracteriza por ser utilizado por entidades estatales para actividades relacionadas con su administración o funcionamiento cuando estas no puedan ser realizadas por personal de planta o requieran conocimientos especializados.
Estos contratos pueden ser celebrados con personas jurídicas o naturales, pero, en el caso de las últimas, solo se permite si las actividades no pueden ser ejecutadas por el personal existente o si requieren habilidades específicas. Igualmente, los contratos de prestación de servicios no generan relación laboral ni prestaciones sociales y su duración está limitada al tiempo estrictamente necesario para cumplir con la necesidad que justifica su celebración. Aunque pueden involucrar actividades permanentes de la entidad, no pueden sustituir la creación de empleos de carácter permanente.
Este tipo de contratos está orientado a resolver necesidades específicas de manera temporal y sin comprometer a la entidad contratante a asumir obligaciones laborales. La jurisprudencia del Consejo de Estado8 ha reconocido que esta regulación flexibilizó la prohibición previa de usar contratos para funciones públicas permanentes, adaptándose a las necesidades administrativas actuales.
La Ley 80 de 1993 no autoriza a la administración pública a evadir los derechos laborales mediante el uso del contrato de prestación de servicios. La diferencia clave entre esta figura y una relación laboral radica en la sujeción del servidor 7 Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 31 de octubre de 2002, expediente 20001- 23-21-000-1999-00756-01 (1420-01). 10 público a un régimen legal y reglamentario, mientras que en el contrato de prestación de servicios solo existe una coordinación entre la entidad y el contratista, sin subordinación jerárquica.
De allí que, el cumplimiento de un horario o la habitualidad en las funciones no implican, por sí solos, la configuración de una relación laboral. Sin embargo, si se demuestra una sujeción al régimen propio de un empleado público o subordinación a un jefe, se desnaturaliza el contrato de prestación de servicios, transformándolo en una relación laboral encubierta.
Así, en cada caso particular, el Estado debe justificar la necesidad del contrato de prestación de servicios y asegurarse de que su ejecución se limite a la concertación de medios para un fin común, evitando prácticas que desconozcan derechos laborales. En caso de que las pruebas demuestren una relación laboral, se aplicará el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades9 y el de equidad.10 El Consejo de Estado, en sentencia de unificación11, estableció reglas claras respecto al reconocimiento de una relación laboral con el Estado bajo el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades.
Al efecto, indicó que el término «estrictamente indispensable» en los contratos de prestación de servicios se refiere al plazo estipulado en el contrato para cumplir con sus obligaciones, pudiendo extenderse excepcionalmente. Además, fijó un límite de 30 días hábiles para considerar una solución de continuidad entre contratos sucesivos, sin que este plazo sea inflexible, permitiendo al juez analizar cada caso en función de las pruebas presentadas.
Concretamente, señaló que quien busque el reconocimiento de derechos laborales derivados de la relación contractual debe presentar su reclamación dentro de los tres años posteriores a la terminación del vínculo. Respecto a contratos sucesivos sin solución de continuidad, si se comprueba que los objetos contractuales son iguales o similares, se considerará la existencia de una relación laboral continua.
En estos casos, no habrá prescripción de derechos; sin embargo, si se determina solución de continuidad, podrían extinguirse los derechos salariales y prestacionales de contratos anteriores. Adicionalmente, en atención a la naturaleza parafiscal de los recursos de la Seguridad Social, el Consejo de Estado consideró que, frente a la no afiliación a las contingencias de salud y riesgos laborales por parte de la administración, es improcedente el rembolso de los aportes que el contratista hubiese realizado de más. Finalmente, indicó que los efectos de la sentencia de unificación se aplicarían a todos los casos pendientes, excepto aquellos cubiertos por cosa juzgada, en atención al principio de seguridad jurídica.
Aclarado lo anterior, se pasa a analizar el caso concreto 9 Artículo 53 de la Constitución Política. 10 Artículo 13 de la Constitución Política. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, expediente 05001- 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 11 2.1.1. De la existencia de la relación laboral encubierta - Elemento de subordinación: Como se dijo anteriormente, la sala debe establecer si, como lo afirma la entidad apelante, en el proceso no se acreditó el elemento de subordinación, o si, por el contrario, las pruebas valoradas por el juzgado permiten concluir que la demandante ejecutó el servicio bajo poder de dirección funcional y control organizacional propio de una relación laboral.
En primer lugar, conviene precisar que, en casos similares al que se analiza, el Consejo de Estado analizó la subordinación en la prestación de servicios de enfermeras, concluyendo que estas no trabajan de forma autónoma debido a la naturaleza de sus funciones. Al respecto, esa corporación precisó que las enfermeras no deciden el lugar ni el horario de trabajo y su labor no puede suspenderse sin justificación, ya que esto pondría en riesgo la prestación del servicio de salud.
Además, suelen estar sujetas a directrices y órdenes de médicos respecto al cuidado de los pacientes, lo que refuerza la existencia de subordinación. Aunque en casos excepcionales pueden actuar de forma independiente, la regla general es que existe subordinación en su labor, presunción que debe ser desvirtuada por las entidades demandadas12.
Así, se puede afirmar que si el elemento de subordinación se presume o deduce de la función de las enfermeras, los auxiliares de enfermería y los auxiliares de laboratorio, como se ha reconocido en reiteradas sentencias de este tribunal, con mayor razón debe entenderse que está implícito en la labor desempeñada por otro los auxiliares de odontología, habida cuenta que las funciones que desempeñan son meramente operativas, se ejecutan de manera continua y no requieren conocimiento especializado propio de los contratos de prestación de servicios, por ende, están sometidos a las órdenes de odontólogos.
Aclarado lo anterior, la sala advierte que durante los lapsos comprendidos entre el 12 de abril de 2007 y el 31 de diciembre de 2008, 2 de febrero a 30 de junio de 2009, 6 de julio a 31 de diciembre de 2009, 25 de enero a 30 de junio de 2010, 3 de noviembre a 31 de diciembre de 2015, 1.º de noviembre a 31 de diciembre de 2016, 1º de marzo de 2017 a 31 de marzo de 2019, entre la demandante y la ESE demandada se suscribieron 24 contratos de prestación de servicios, cuyo objeto fue la prestación de servicios como higienista, inicialmente, y luego como auxiliar de odontología13; aspecto que no es objeto de discusión. De acuerdo con el clausulado de los contratos, la demandante debía cumplir las siguientes obligaciones o protocolos institucionales: 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de abril de 2016, expediente 13001-23- 31-000-2012-00233-01, consejero ponente Gabriel Valbuena Hernández. 13 Páginas 102 y 103 del archivo de la demanda. https://samaicore.consejodeestado.gov.co/api/DescargarProvidenciaPublica/5000133/500013333 00120200011200/1A438E0FD45D85AA847DF096D5072EE503E3358E/2. 12 1.
Utilizar los elementos de protección personal, equipos, materiales, vestuario adecuado, para la ejecución de las actividades del objeto del presente contrato. 2. Cumplir con las normas y procedimientos de bioseguridad establecidos por la empresa. 3. Recibir al usuario de manera atenta, respetuosa y orientarlo en todo lo relacionado al proceso de atención y los servicios ofrecidos por la empresa. 4.
Preparar el área de trabajo instrumental, equipo, medicamentos y materiales que se requieran para la prestación del servicio y Suministrar al odontólogo el instrumental, insumos y medicamentos requeridos para la atención del paciente. 5. Realizar el procedimiento de esterilización de acuerdo al manual establecido por la entidad. 6.
Responder por el inventario y buen uso de los equipos, materiales, instrumental y elementos que le sean asignados para el cumplimiento de sus obligaciones. 7. Conocer y aplicar las guías, manuales, procedimientos, políticas y demás normas del proceso de Odontología, establecidas por la Empresa. 8. Realizar el pedido de insumos de manera mensual, con base a las existencias en el consultorio, con el apoyo del profesional del servicio en las fechas establecidas. 9.
Realizar educación y demanda inducida a los diferentes programas de promoción y prevención de la empresa a toda la población que sea atendida en el servicio odontológico. 10. Registro y reporte oportuno de novedades en el turno. 11. Asistencia y participación activa en las reuniones, seminarios capacitaciones o eventos que sean convocados. 12.
Responder por pérdidas y daños causados en los equipos, instrumental e insumos de apoyo suministrados por la Empresa Social del Estado del municipio de Villavicencio, cuando su deterioro obedezca al uso inadecuado por su parte o la perdida durante la ejecución del presente contrato. 13. Actividades que se asignen en cumplimiento a estrategias de mejora para el buen desarrollo en el proceso de odontología y atención a los usuarios de la Empresa Social del Estado de Villavicencio. 14.
Diligenciar completa y correctamente la el odontograma de la historia clínica como está establecida en el sistema de información SIHOS o en medio físico cuando se requiera. 13 15. Hacer demanda inducida a los diferentes programas de promoción y prevención desarrollados en la empresa, según el curso de vida y las guías de atención. 16.
Apoyar el cronograma mensual de actividades educativas establecido por la empresa a través de las charlas educativas en salas de espera. 17. Organizar y recibir las auditorías internas o externas y asistencias técnicas programadas con las EAPB y entes territoriales con las cuales la Empresa Social del Estado del municipio de Villavicencio tiene contrato. 18.
Implementar los planes de mejoramiento y las respectivas acciones correctivas y/o preventivas que se deriven de las auditorías. 19. Participar en las brigadas o jornadas de salud organizadas por la empresa según programación y necesidad concertada con la comunidad beneficiada. 20. Realizar los informes respectivos del servicio de acuerdo con las instrucciones recibidas, bajo los parámetros y plazos establecidos. 21.
Llevar el Kardex con el listado de insumos que se tienen dentro del consultorio. 22. Organización de papelería que deben ser entregado al archivo central. 23. Agendar las citas del servicio de acuerdo con los procedimientos establecidos en la empresa. 24. Cumplir con la adherencia a guías, manuales, protocolos, procedimientos y políticas y demás normas, establecidas por el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad como son Sistema Único de Habilitación- Sistema Único Acreditación- PAMEC y Sistemas de Información para la Calidad. 25.
Diligenciar los formatos e instrumentos de control institucional siguiendo con la metodología establecida en el sistema de gestión de calidad. 26. Brindar atención amable e información oportuna y con calidez humana a los clientes internos y externos y a sus familiares. De acuerdo con lo anterior, la sala considera que el análisis del elemento de subordinación no puede desligarse del contenido concreto de las obligaciones pactadas en las órdenes o contratos de prestación de servicios, pues es precisamente en esas cláusulas donde se revela la forma real en que debía ejecutarse la actividad contratada con la demandante como higienista oral y auxiliar de odontología. En efecto, el conjunto de las obligaciones convenidas no estaba orientado simplemente a la obtención de un resultado autónomo, propio de un contratista independiente, sino que evidenciaba la inserción funcional de la demandante en la dinámica ordinaria del servicio odontológico de la ESE Municipal de Villavicencio. 14 Las labores relacionadas con la preparación del área de trabajo, el apoyo directo al profesional odontólogo, el manejo de insumos e instrumental, el diligenciamiento de documentos clínicos y administrativos, la programación de citas, el reporte de novedades y la observancia de procedimientos internos muestran que la actividad contratada se desarrollaba dentro del funcionamiento regular y permanente del servicio, y no desde un ámbito externo de autonomía técnica u organizativa.
A ello se agrega que el clausulado imponía el acatamiento de normas de bioseguridad, guías, manuales, protocolos, políticas y demás lineamientos institucionales, así como la participación en reuniones, capacitaciones, auditorías, planes de mejoramiento y demás actividades de seguimiento y control propias de la entidad. Para la sala, tales exigencias desbordan la simple coordinación contractual y revelan un esquema de dirección funcional continua, en el que la contratista debía ajustar su actividad a procedimientos, controles y mecanismos de evaluación previamente definidos por la ESE.
En el mismo sentido, las obligaciones vinculadas con actividades de promoción y prevención, jornadas de salud, cronogramas educativos, atención a usuarios y cumplimiento de requerimientos propios del servicio evidencian que la demandante no conservaba un margen relevante de libertad para organizar por sí misma el modo de ejecución de sus labores, sino que debía incorporarse a la programación, necesidades y dinámica institucional del servicio odontológico.
Todo ello evidencia que la prestación contratada no se desenvolvía con independencia y autonomía de la demandante, sino dentro de la estructura funcional de la entidad. Ahora, la ESE demandada sostuvo que la demandante no acreditó haber prestado los servicios de manera permanente, ni con funciones semejantes a las del personal de planta, ni en las mismas condiciones de tiempo, modo y lugar que los empleados de la entidad.
También afirmó que las funciones previstas en el manual específico de planta eran distintas de las obligaciones pactadas en los contratos de prestación de servicios y que, conforme a la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, el cumplimiento de turnos no basta para demostrar subordinación, pues puede obedecer únicamente a la necesidad de coordinar actividades y prestar un mejor servicio.
Sin embargo, la sala estima que ese razonamiento no desvirtúa la conclusión del juzgado, porque, en primer lugar, el examen de la subordinación no puede reducirse aisladamente al dato de los turnos, sino que debe hacerse a partir de la valoración conjunta de las obligaciones asumidas por la contratista y de la forma en que esas obligaciones la integraban al funcionamiento ordinario del servicio odontológico de la ESE.
En segundo lugar, porque las cláusulas contractuales no evidencian una actividad externa, ocasional o simplemente coordinada con la entidad, sino una inserción estable en su engranaje asistencial, administrativo y documental, bajo pautas técnicas, operativas y de calidad previamente definidas por la entidad. Así mismo, aun si se admitiera que la sola programación de turnos no es suficiente para tener por acreditada la subordinación, en este caso ese elemento 15 aparece acompañado de un conjunto de deberes adicionales que revelan sujeción funcional: cumplir protocolos internos, diligenciar formatos institucionales, utilizar sistemas de información de la entidad, asistir a capacitaciones y reuniones, participar en auditorías, implementar acciones de mejoramiento, organizar la documentación clínica, manejar insumos y equipos asignados por la institución, y desarrollar actividades permanentes de apoyo al profesional odontólogo dentro del servicio.
Lo anterior demuestra que la demandante no conservaba un margen relevante de autonomía en la organización de su actividad, sino que debía ejecutarla conforme a reglas, procedimientos y necesidades trazadas por la entidad. De otra parte, el argumento de que las funciones del manual de planta eran diferentes a las obligaciones del contrato tampoco resulta suficiente para excluir la subordinación, porque el examen del contrato realidad no depende exclusivamente de una comparación nominal entre manuales y cláusulas contractuales, sino de verificar si la actividad efectivamente desarrollada se incorporó de manera permanente a la estructura funcional de la entidad y se ejecutó bajo sus directrices.
Y, en este asunto, las obligaciones transcritas muestran que la demandante cumplía tareas ordinarias, continuas y necesarias para la operación del servicio de odontología, dentro del marco organizacional, técnico y administrativo definido por la entidad. Así, para la sala, el hecho de que los contratos utilizaran la denominación de prestación de servicios no excluye, por sí mismo, la subordinación, pues, conforme al principio de primacía de la realidad, lo decisivo no es la forma del vínculo, sino la manera concreta en que se ejecutó. En este caso, el conjunto de obligaciones pactadas revela que la demandante no actuaba como una contratista externa que desarrollaba una labor independiente, sino como una persona integrada a la organización del servicio odontológico de la entidad, sometida a parámetros funcionales, técnicos y operativos definidos por la entidad, lo cual permite tener por acreditado el elemento de subordinación. Por otra parte, se recibió la prueba testimonial de la señora Marina Ardila14, aportada por la parte demandante, quien fue compañera de trabajo de ella en la ESE Municipal de Villavicencio, y señaló que la demandante se desempeñaba como auxiliar de odontología en consulta externa, luego de haber iniciado como higienista oral; que laboraba en jornada de 7:00 a.m. a 3:00 p.m., aunque debía permanecer más tiempo para esterilizar material y culminar otras actividades; que asistía a las jornadas y actividades extramurales programadas por la entidad en colegios y escuelas del municipio; que existían cuadros de turnos en odontología que debían cumplirse; que la ESE le suministraba los elementos y materiales necesarios para el desarrollo de sus labores; y que, al igual que en otros servicios, existía exigencia de metas.
Igualmente, declaró el señor Reinel Agudelo15, también solicitado por la parte demandante, quien manifestó conocerla desde la infancia y afirmó que sabía de 14 https://sistemagrabaciones.ramajudicial.gov.co/share/8000b064-0aab-4aee-935c- 5aceec45a6ae. 15 Ídem 14. 16 su vinculación con la ESE municipal porque era quien la recogía en distintos puestos de salud de la ciudad.
No obstante, precisó que no tuvo conocimiento directo de la forma en que se desarrolló la relación de la señora Eliana Ramos Parrado con la entidad. A su turno, en el interrogatorio de parte16, la demandante manifestó que estuvo vinculada con la ESE Municipal de Villavicencio entre los años 2007 y 2019 mediante órdenes de prestación de servicios, con algunas interrupciones en ciertos períodos; que trabajó en varios puestos de salud del municipio; que recibía instrucciones del odontólogo con quien laboraba, de la coordinadora del centro de salud y del coordinador de odontología de la ESE; y que no podía ausentarse de las actividades asignadas, al punto de haber continuado laborando incluso durante una incapacidad por gestación. Ahora, la entidad apelante cuestionó el valor probatorio del testimonio de Marina Ardila, por considerar que su imparcialidad se ve comprometida al haber promovido un proceso similar contra la misma ESE, y sostuvo además que se trata de una declaración basada en comentarios ajenos. Sin embargo, la sala considera que ese reparo no desvirtúa por sí solo la credibilidad de su dicho, pues la testigo afirmó haber sido compañera de trabajo de la demandante en la misma entidad y su relato versó sobre circunstancias concretas de ejecución del servicio que conoció de manera directa, como la jornada, la existencia de turnos, la participación en actividades programadas por la ESE, el suministro de materiales por parte de la entidad y la exigencia de metas.
Se trata, entonces, de aspectos específicos y verificables, y no de afirmaciones genéricas o meramente conjeturales, pues el hecho de que la declarante tenga un litigio similar en curso no torna su declaración en inadmisible ni carente de todo mérito demostrativo, especialmente cuando encuentra respaldo en otros medios de convicción. En cuanto al testimonio de Reinel Agudelo, la sala coincide en que su alcance probatorio es limitado, pues él mismo reconoció no tener conocimiento directo sobre las condiciones específicas en que se desarrolló la vinculación de la demandante con la ESE.
Por ello, su declaración no resulta determinante para acreditar la subordinación. No ocurre lo mismo con el interrogatorio de parte de la demandante, cuyas manifestaciones, apreciadas junto con el testimonio de Marina Ardila y con las demás pruebas documentales ya analizadas, sí aportan elementos relevantes sobre la forma de ejecución del servicio.
En particular, la referencia a la recepción de instrucciones por parte del odontólogo, de la coordinadora del centro de salud y del coordinador de odontología, así como la imposibilidad de ausentarse de las actividades asignadas, constituye un dato indicativo de sujeción funcional que no se desvirtúa por la sola denominación formal del vínculo.
Así, aunque la apelante insiste en que los turnos solo obedecían a necesidades de coordinación del servicio y no a subordinación, la sala estima que, en este caso, 16 Ídem 14. 17 las declaraciones valoradas no se agotan en ese único aspecto. Por el contrario, dan cuenta, en conjunto, de una prestación personal del servicio desarrollada dentro de una jornada conocida, bajo programación institucional, con cumplimiento de actividades extramurales dispuestas por la entidad, con insumos y materiales suministrados por esta, con exigencia de metas y bajo instrucciones provenientes de distintos niveles de coordinación del servicio odontológico.
Tales circunstancias, apreciadas de manera integral, exceden la mera articulación contractual a la que alude la recurrente y se acompasan con una dinámica de dirección funcional propia de una relación laboral. En este punto, conviene precisar que la subordinación no exige la existencia de manifestaciones formales o documentales específicas, pues esta se configura cuando el servicio se desarrolla bajo instrucciones continuas, programación impuesta y control funcional permanente por parte de la entidad, circunstancias que se encuentran acreditadas en este caso.
Así, para la sala, la ausencia de memorandos o sanciones formales no desvirtúa la subordinación, pues esta no depende del ejercicio efectivo de la potestad disciplinaria, sino de la existencia del poder de dirección y control por parte de la entidad. Por ello, correspondía a la entidad desvirtuar la presunción de subordinación mediante prueba clara de autonomía técnica y organizativa en la ejecución del servicio por parte de la demandante.
Sin embargo, dicha carga no fue satisfecha, pues la entidad se limitó a hacer afirmaciones sin respaldo material alguno. La sala aclara que, en este caso, no es que se haya invertido la carga probatoria, sino que la demandante acreditó hechos indicadores de subordinación, y, ante ello, a la entidad demandada le correspondía desvirtuarlos, lo cual no logró. Adicionalmente, no puede desconocerse que las funciones desarrolladas por la demandante como auxiliar de odontología se relacionan directamente con la actividad misional de la entidad, lo que comporta un carácter permanente e indispensable para la prestación continua del servicio público de salud, desvirtuándose la temporalidad que justifica los contratos de prestación de servicios y reafirma la existencia de subordinación en la relación real.
En suma, del análisis integral de las pruebas, la sala considera que la demandante desarrolló funciones como auxiliar de odontología, propias del objeto misional de la ESE Municipal de Villavicencio, sometida a programación institucional, órdenes funcionales y control jerárquico, elementos que superan la coordinación contractual y configuran una subordinación real y efectiva.
Por consiguiente, la utilización sucesiva de contratos de prestación de servicios para la ejecución de tales labores no desvirtúa la realidad de la relación acreditada en el proceso, sino que confirma que esa modalidad contractual fue utilizada para atender necesidades ordinarias y continuas del servicio odontológico de la entidad. Tampoco resulta suficiente el precedente citado por la entidad apelante, en el que se sostuvo que el cumplimiento de un horario, por sí solo, no implica subordinación. En efecto, la sala comparte que el horario aislado no constituye 18 prueba automática de relación laboral, sin embargo, el análisis debe realizarse de manera integral y ajustada al caso concreto.
En el presente asunto, como ya se explicó, la subordinación no se infiere únicamente de la existencia de turnos, sino del conjunto de circunstancias que rodearon la ejecución del servicio: las obligaciones contractuales revelan inserción funcional en la dinámica ordinaria del servicio odontológico; la demandante debía sujetarse a protocolos, manuales, lineamientos de calidad, auditorías, capacitaciones, reuniones y demás mecanismos internos de seguimiento; y, además, la prueba testimonial y el interrogatorio de parte dan cuenta de una jornada conocida, de la existencia de cuadros de turnos, del suministro de materiales por la entidad, de la exigencia de metas y de la recepción de instrucciones por parte del odontólogo, de la coordinadora del centro de salud y del coordinador de odontología. Por ello, el precedente citado por la recurrente no desvirtúa la conclusión del a quo, pues parte de un supuesto distinto, esto es, la valoración aislada del turno como único indicio de subordinación. Aquí, por el contrario, concurren múltiples elementos concordantes que, apreciados de manera integral, evidencian una verdadera sujeción funcional de la demandante a la estructura y a las directrices de la ESE municipal de Villavicencio.
Por lo tanto, el hecho de que la entidad apelante proponga una lectura distinta de los hechos no convierte en errada la conclusión del juez de primera instancia, pues la discrepancia interpretativa no sustituye la carga probatoria que le corresponde. En ese contexto, la sala confirmará la existencia de una relación laboral encubierta, en especial el elemento de subordinación, y mantendrá incólume la sentencia apelada. 2.2.
La condena en costas La sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada, por no configurarse el supuesto del ordinal 8. del artículo 365 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA. 3. Decisión En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.
CONFIRMAR la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. Sin condena en costas. 19 3. En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. [Firmado electrónicamente]17 Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada [Firmado electrónicamente] [Firmado electrónicamente] Héctor Enrique Rey Moreno Teresa Herrera Andrade Magistrado Magistrada 17 Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión Oral cuatro, celebrada el 16 de abril de 2026.
Se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, lo cual podrá ser verificado en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o https://s amai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx