Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 12 de junio de 2025. Radicación: 50001-23-33-000-2016-00172-00. Medio de control: Reparación directa. Demandante: Ingeniería, Construcción y Topografía SAS [INCOTOP SAS]. Demandado: Departamento del Meta - Asamblea Departamental del Meta.
Síntesis del caso: Se demanda la reparación de los perjuicios causados por el pago de la estampilla Pro Desarrollo, originados en la falla en el servicio de la demandada al expedir el artículo 241 de la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 de 2001, que regulo la Estampilla Pro Desarrollo Departamental, el cual fue declarado nulo por este tribunal.
Se inhibe de pronunciarse sobre las pretensiones, con base en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 8 de mayo de 20211. Sentencia de primera instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de la alteración del turno2, la Sala dicta3 el correspondiente fallo en la demanda de reparación directa promovida por la sociedad Ingeniería, Construcción y Topografía SAS-INCOTOP SAS. contra el departamento del Meta-Asamblea Departamental del Meta.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, la sala procede a dictar sentencia. 1. Antecedentes procesales 1.1. Posición de la parte demandante En ejercicio del medio de control de reparación directa, la Constructora INARCAS Ltda., mediante apoderado judicial, formuló las siguientes pretensiones: 1 Expediente 08001-23-31-000-2010-00291-01 (AG). 2 En relación con el derecho de turno es necesario tener en cuenta que los artículos 63 A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, y 18 de la Ley 446 de 1998, determinan que los jueces deben proferir las sentencias en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin, y que la alteración de dicho orden puede realizarse, excepcionalmente, entre otras causales, en atención a su especial trascendencia social y por carecer de antecedentes jurisprudenciales, cuando su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva».
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto del 3 de julio de 2018, radicado: 73001-23-31-000-2012-00227-01(50949), Consejero ponente Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 3 De conformidad con el artículo 152, ordinal 3º, del CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta es competente, en primera instancia, para resolver el presente recurso de apelación. 2 a) Que se declare al departamento del Meta-Asamblea Departamental del Meta responsable por la falla en el servicio en la que incurrió al expedir el artículo 241 de la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 del 18 de octubre de 2001, mediante el cual se reguló la estampilla Prodesarrollo Departamental, declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 17 de septiembre de 2013, proferida dentro del proceso 50001-23-31-000-2009- 00253-00. b) Que se condene a la demandada a pagar al demandante los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente ocasionado con el acto administrativo declarado nulo. c) Que se ordene el reajuste de las condenas económicas, en los términos del artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. d) Que se reconozca y pague al demandante intereses moratorios sobre los valores condenados, a partir de la ejecutoria de la sentencia, en los términos del artículo 192 del CPACA. e) Que se condene en costas a la demandada.
El apoderado de la parte demandante narró, en concreto, los siguientes hechos y fundamentos de derecho relevantes: La Asamblea Departamental del Meta expidió la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001, en cuyo artículo 241, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 del 18 de octubre de 2001, reguló la estampilla Pro desarrollo departamental.
El literal a) de la ordenanza mencionada, estableció que «Los contratos y órdenes que se celebren con el departamento, municipios y sus entidades descentralizadas, y los contratos de adición al valor de los existentes, se gravarán con el dos punto dos por ciento (2.2%) del valor total del correspondiente contrato, orden o de la respectiva adición, (artículo 6 de la ley 26 de 1990)».
El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 9 de diciembre de 2009, confirmado por el Consejo de Estado en auto del 15 de julio de 2010, decretó la suspensión provisional del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001. El 14 de septiembre de 2011, la Asamblea Departamental del Meta expidió la Ordenanza 767, mediante la cual modificó, entre otros, el literal a) del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, fijando la tarifa de la estampilla Pro desarrollo en un 2%.
Mediante sentencia del 17 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Meta declaró la nulidad del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 de 2001, sentencia que quedó ejecutoriada el 21 de octubre de 2013. Indicó que, durante la vigencia de los actos administrativos anulados por el tribunal, celebró varios contratos de obra con el departamento del Meta, con los municipios del departamento del Meta y con las entidades descentralizadas de dichas entidades territoriales.
Sostuvo que en cada acta parcial y de liquidación de los contratos de obra celebrados con las entidades públicas mencionadas pagó la estampilla Pro desarrollo, por un monto equivalente al 2.2% del valor total de los contratos celebrados, en aplicación de la norma declarada nula por el tribunal. 3 Finalmente, dijo que el departamento del Meta le causó perjuicios económicos, por daño emergente, con el cobro de la estampilla Pro desarrollo, con base en una noma anulada.
El demandante invocó como fundamento de derecho de las pretensiones las siguientes: Señaló que conforme al artículo 90 de la Constitución Política, la falla del servicio se presenta cuando las entidades estatales no han cumplido en debida forma las obligaciones a su cargo, por omisión, retraso o ejecución defectuosa de las mismas. En cuanto a la responsabilidad patrimonial del Estado por la expedición de actos administrativos que regulan tributos, que luego son declarados nulos por la jurisdicción contenciosa administrativa, dijo que el Consejo de Estado, en jurisprudencia, ha sostenido que la expedición de un acto administrativo contrario a la ley o la Constitución constituye una falla en el servicio que genera daños antijurídicos reparables. 1.2.
Posición de la entidad demandada El apoderado judicial de la Asamblea Departamental del Meta se opuso a las pretensiones formuladas y contestó la demanda, en concreto, en los siguientes términos: Dijo que no existe falla en el servicio, porque la expedición del artículo 241 de la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 del 18 de octubre de 2001, fue el que reglamentó la estampilla Prodesarrollo, creada por el artículo 32 de la Ley 3 de 1986, es decir, contó con la legalidad hasta antes del 21 de octubre de 2013.
Por tanto, cualquier documento que se haya efectuado fueron válidos y así lo resolvió la sentencia de nulidad a que alude el demandante, en la cual no se estableció efecto retroactivo alguno. Como excepciones de mérito propuso la legalidad de los descuentos, porque desde la expedición de la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001 hasta el 21 de octubre de 2013, fecha en que fue declarada nula, todos los descuentos efectuados a título de la estampilla Prodesarrollo eran legales.
En cuanto a la excepción de exceso de tasación de las pretensiones, solicitó que se condene a la demandante a pagarle, en caso de ser condenada, el 10% de la diferencia del 50% del excedente de las pretensiones. 1.3. Trámite relevante en primera instancia y alegatos de conclusión La demanda fue presentada el 19 de enero de 2016 y fue asignada inicialmente al Juzgado 4º Administrativo de Villavicencio, quien, mediante auto del 25 de febrero de 20164, ordenó remitir el expediente a este tribunal por competencia. El 5 de marzo de 2016, se asignó el proceso al entonces Magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño5.
Luego, mediante providencia del 15 de julio de 2017, la entonces Magistrada Nilce Bonilla Escobar admitió la demanda.6 El 19 de septiembre de 2023, se realizó la audiencia inicial, en la que se surtió el 4 Folios 282 y 283 del expediente físico. 5 Folio 285 del expediente físico. 6 Folios 287 a 289 del expediente físico. 4 saneamiento del proceso, se fijó el litigio y se decretaron las pruebas solicitadas por las partes.
La audiencia de pruebas se realizó los días17 de abril de 2024, en la que se practicaron e incorporaron las pruebas decretadas y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. El apoderado de la parte demandante alegó de conclusión. Solicitó que se declare la responsabilidad extracontractual del departamento del Meta y de la Asamblea Departamental del Meta, por los perjuicios ocasionados con la expedición de la Ordenanza 466 de 2001, modificada por la Ordenanza 470 de 2001, específicamente en su artículo 241, que fijó la tarifa de la estampilla Prodesarrollo en el 2,2%, excediendo el límite legal del 2%.
Adujo que la expedición y sanción de la ordenanza excedió las competencias legales otorgadas por la Ley 3 de 1986, configurando una falla del servicio, dado que el departamento del Meta no objetó el proyecto de ordenanza a pesar de su ilegalidad, sancionando la norma que sirvió de base para el cobro de la estampilla. Sostuvo que la empresa celebró múltiples contratos con el departamento, los municipios y las entidades descentralizadas, sobre los cuales se aplicó el cobro indebido del 2,2%, generando un daño antijurídico consistente en la pérdida patrimonial por concepto de pagos realizados.
La parte demandante defendió la procedencia de la acción de reparación directa como medio adecuado para obtener el resarcimiento de los perjuicios sufridos, bajo el argumento de que la declaración de nulidad de los actos administrativos no extingue la posibilidad de reclamar la reparación del daño causado por dichos actos. Alegó que el daño es claro, que fue probado en el proceso mediante las actas de los contratos y comprobantes de pago de la estampilla, y que existe un nexo causal entre la actuación ilegal de las entidades demandadas y la afectación económica de la empresa.
Citó jurisprudencia del Consejo de Estado y doctrina que respaldan la procedencia de la acción de reparación directa en casos de daños derivados de actos administrativos declarados nulos, destacando que la nulidad de los actos tiene efectos retroactivos [ex tunc], lo que obliga a restituir las sumas pagadas y a indemnizar los perjuicios ocasionados.
Por todo lo anterior, pidió que se acceda a todas las pretensiones de la demanda, condenando a las entidades demandadas al pago de los perjuicios sufridos, principalmente a título de daño emergente, por los pagos realizados en los contratos celebrados durante la vigencia de la estampilla Prodesarrollo al 2,2%. El apoderado del departamento del Meta alegó de conclusión. Solicitó negar las pretensiones de la demanda, pues no se demostró la configuración de una falla del servicio ni la existencia de un daño antijurídico imputable a la entidad.
Sostuvo que la expedición de la Ordenanza 466 de 2001, artículo 241, fue competencia exclusiva de la Asamblea Departamental del Meta, no de la Gobernación, y que no se acreditó irregularidad, omisión o funcionamiento defectuoso de la administración departamental en la expedición o aplicación de dicha norma. Alegó que los cobros realizados antes de la nulidad de la ordenanza corresponden a situaciones jurídicas consolidadas, no susceptibles de ser reparadas mediante la acción de reparación directa, y que después de la anulación de la norma no se efectuaron cobros indebidos.
Señaló que no hay prueba del daño reclamado, ya que los contratos aportados por la parte demandante corresponden a otras personas jurídicas [consorcios o 5 uniones temporales] o naturales diferentes a la sociedad demandante, por lo que esta carece de legitimación en la causa. Finalmente, destacó que la carga de la prueba recae en el demandante, quien no cumplió con su deber de acreditar los hechos que sustentan sus pretensiones, por lo que solicita despachar desfavorablemente la demanda.
El apoderado de la Asamblea Departamental del Meta, igualmente, alegó de conclusión, y sostuvo que no se configura una falla del servicio atribuible a la Asamblea Departamental por la expedición de las ordenanzas 466 de 2001 y 470 de 2001, mediante las cuales se reglamentó la estampilla Prodesarrollo Departamental, dado que dichas disposiciones fueron aplicadas con presunción de legalidad hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia de nulidad, el 21 de octubre de 2013.
Por tanto, cualquier descuento realizado antes de esa fecha constituye una situación jurídica consolidada, que no puede ser afectada por la declaratoria de nulidad, conforme a jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado. Señaló que la nulidad de actos generales solo tiene efectos retroactivos respecto de situaciones no consolidadas, pero no respecto de aquellas que ya se encontraban definidas o ejecutadas.
Adicionalmente, afirmó que el cobro cuestionado por el demandante corresponde a un presunto exceso del 0,2% sobre la tarifa legal, lo cual, en el peor de los casos, constituiría un pago en exceso, susceptible de devolución solo si se hubieran corregido oportunamente las declaraciones fiscales, lo cual no ocurrió. Manifestó que no hay prueba de reclamo o corrección durante la vigencia de las normas anuladas, lo que impide su cuestionamiento vía acción de reparación directa.
Finalmente, destacó que la Asamblea ajustó la tarifa al 2% mediante la Ordenanza 733 de 2010, lo que refuerza la legalidad de los cobros posteriores. En consecuencia, solicitó al tribunal que se denieguen las pretensiones de la demanda. 2. Consideraciones La sala decidirá si hay lugar o no a declarar responsable patrimonialmente al departamento del Meta - Asamblea Departamental del Meta, por falla en el servicio, con la expedición del artículo 241 de la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 del 18 de julio de 2001, que reguló la estampilla Pro desarrollo departamental, el cual fue anulado por el Tribunal Administrativo del Meta mediante sentencia del 17 de septiembre de 2013, dictada en el proceso 50001-23-31-000-2009-00253-00.
En caso de ser afirmativo lo anterior, se decidirá si hay lugar al reconocimiento de los perjuicios materiales reclamados, en la modalidad de daño emergente, si es procedente el ajuste de condena en los términos del artículo 187 del CPACA y a la condena en costas de la demandada. 2.1. Análisis del caso El medio de control de reparación directa, consagrado en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], es el mecanismo judicial idóneo para reclamar la reparación de los daños antijurídicos causados por hechos, omisiones, operaciones administrativas o la ocupación temporal o permanente de bienes por parte de las entidades públicas.
Por su parte, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho [artículo 138 del CPACA] es la vía procesal destinada a cuestionar actos administrativos de carácter particular o general, solicitando su nulidad, el 6 restablecimiento de la situación jurídica infringida y la reparación de eventuales perjuicios derivados de dichos actos.
La jurisprudencia del Consejo de Estado, en especial la sentencia de unificación proferida el 8 de mayo de 2024, por la Sala Séptima Especial de Decisión7, fijó una regla de unificación clara y vinculante: la acción de grupo y, por extensión, el medio de control de reparación directa, no son procedentes para reclamar ni la devolución de pagos efectuados por concepto de tributos fundamentados en actos administrativos que luego sean declarados nulos, ni la reparación de los perjuicios causados derivados de ello.
En su lugar, el medio de control adecuado es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previa solicitud administrativa de devolución ante la entidad correspondiente. Este criterio se sustentó en principios estructurales del derecho administrativo colombiano, como el privilegio de la decisión previa de la Administración y la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Conforme a estas reglas, es imperativo que el contribuyente afectado por un cobro fundado en un acto administrativo declarado nulo agote previamente el trámite administrativo ante la entidad recaudadora, solicitando la devolución de lo pagado o la reparación de perjuicios. Si la respuesta administrativa es negativa o no se produce dentro de los términos legales, corresponde al interesado acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir dicho acto, incluyendo la reclamación de los perjuicios alegados.
En esa oportunidad, el Consejo de Estado reiteró que el daño presuntamente causado por el cobro de un tributo regulado en una norma anulada no configura un daño antijurídico susceptible de ser reparado mediante el medio de control de reparación directa, pues la causa del daño es un acto administrativo, el cual debe ser atacado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, tanto la devolución de lo pagado como la reparación de eventuales perjuicios, como los reclamados a título de daño emergente, deben reclamarse mediante los procedimientos previstos en las normas fiscales y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Al efecto, en la sentencia mencionada, se indicó lo siguiente: 10.- Esta Sala comparte enteramente las consideraciones y la posición jurisprudencial adoptada en la sentencia del 1° de octubre de 2019 proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión. Está de acuerdo en que cuando se quiera acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar la devolución de tributos por el pago de lo no debido o por haberse pagado en exceso, es necesario que el interesado haya agotado los procedimientos previos establecidos en la ley.
En estos eventos, el medio de control adecuado será el de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo, no comparte la consideración adoptada en dicha sentencia y en la del 4 de diciembre de 2018 proferida por la Sala Especial Cuarta de Decisión respecto de la procedencia excepcional de la acción de grupo sujeta a la demostración de la existencia de un <<daño antijurídico>>, la cual se vincula a la consideración de que el pago de un tributo se transforma en daño antijurídico cuando la jurisdicción anula el acto administrativo que lo decreta. 11.
La consideración relativa a que el daño generado con el pago de un tributo deviene antijurídico cuando se produce la anulación del acto administrativo que lo decreta no es pertinente para fundamentar la regla de unificación: esa noción es apropiada para determinar cuándo un daño es <<causado por la acción o la omisión de las autoridades públicas>>, en los términos del artículo 90 de la CP, y se desarrolla considerando que, 7 08001-23-31-000-2010-00291-01 (AG), Consejero ponente Martín Bermúdez Muñoz. 7 independientemente de la legalidad o la ilegalidad de la actuación del Estado, este debe responder por los daños que sufran los particulares cuando correspondan a una carga particular y grave que no deben soportar en su patrimonio.
En este caso, por el contrario, la reparación está condicionada —se itera— a la declaración de ilegalidad del acto administrativo en la que se haya resuelto sobre el derecho del particular. 12.- Si en la regla de unificación se incluye la posibilidad de considerar que esta reclamación es procedente mediante la acción de reparación directa siempre que se acredite la existencia de un daño antijurídico, ello permite concluir que tal acción es procedente en todos los casos en los que se demuestre que el acto fue anulado y, por lo tanto, el daño recibido por el particular devino antijurídico.
Permite concluir, además, que la reclamación puede hacerse por esta vía, sin necesidad de que se agote un procedimiento previo, se expida un acto administrativo en el que se resuelva la petición y se establezca si la decisión adoptada en el mismo se ajusta a la ley. 13.- Esta Sala considera, por el contrario, que la única acción procedente para reclamar perjuicios derivados del pago de un tributo cuando el acto administrativo que lo decreta ha sido declarado nulo, es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual no es procedente, en ningún caso, acudir a la acción de grupo para formularla.
Esta posición jurisprudencial se adopta con base en las consideraciones que adelante se exponen respecto de: (i) el privilegio de decisión previa de la Administración; y (ii) la naturaleza especial de las acciones judiciales. Y se estima que esta precisión es necesaria para darle claridad a la regla, excluyendo de ella la referencia a situaciones excepcionales que terminan abriendo la posibilidad de que se desconozca precisamente lo que en ella se establece. a.- El privilegio de lo previo y la naturaleza especial de las acciones judiciales 14.- Para la doctrina francesa, el privilegio de lo previo designa primero un tipo de poder o potestad de la Administración que le permite definir unilateralmente, por sí misma y sin acudir a un juez, una situación jurídica.
Cuando la Administración cuenta con competencia para ello, modifica el orden jurídico con su propia decisión y a través de ella define si otorga o deniega el derecho cuyo reconocimiento solicita el particular. Se habla, por analogía con la autoridad de la cosa juzgada, de la «autoridad de la cosa decidida». […] 14.1.- Desde una perspectiva procesal, dice Rivero, la expresión privilegio de lo previo designa una regla de procedibilidad para demandar a la Administración: el demandante no puede acudir directamente al juez contencioso sin haber provocado un pronunciamiento previo de la Administración sobre el asunto litigado.
Este es un verdadero privilegio de la Administración, porque en las acciones civiles el demandante puede acudir directamente al juez: […] 14.2.- Del privilegio de la decisión previa de la Administración se deriva, entonces, que la Administración es la encargada de tutelar o amparar los derechos de los administrados cuando tiene la competencia. En consecuencia, los administrados no pueden acudir directamente al juez contencioso administrativo para obtener, mediante la acción de reparación directa, el reconocimiento de derechos sobre los cuales la administración 8 debe resolver previamente.
Lo anterior justifica que en nuestro ordenamiento existan dos tipos de acciones contencioso administrativas de carácter resarcitorio: (i) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y (ii) la acción de reparación directa. La procedencia de cada una se determinará teniendo en cuenta la fuente del daño: un acto administrativo, para la primera; o un hecho, una omisión o una operación administrativa, para la segunda. 15.- Ahora bien, para la determinar la existencia de un verdadero hecho dañoso, cuyas consecuencias puedan reclamarse mediante la acción de reparación directa, distinguiéndolo del perjuicio que puede provenir de un acto administrativo, resulta relevante traer a colación la diferencia que se ha desarrollado en la doctrina respecto de los tipos de actividad de la Administración: «La actividad administrativa (…) puede tener o no inmediata relevancia jurídica, según se despliegue buscando o no la directa producción de efectos jurídicos.
Justamente en tal alternativa descansa la clasificación de la misma actividad en propiamente jurídica y actividad material, real o técnica (lo que no significa, obviamente, que ésta no esté regida por el Derecho). La primera, no obstante, es sin duda, desde el punto de vista del Estado de Derecho, la más importante. Ello es así porque la actuación de los mecanismos de garantía de derechos e intereses afectados por la actividad administrativa, incluyendo los propios del control o tutela judiciales, depende estrictamente de un pronunciamiento formal de la Administración sobre tales derechos e intereses, que permite justamente la correspondiente impugnación, y en último término, la verificación de su legalidad por los Tribunales» 15.1.- En consecuencia, la actividad propiamente jurídica, a diferencia de la actividad material, se concreta con un pronunciamiento formal de la Administración: en un acto administrativo.
Y este acto administrativo está sujeto a control judicial a través de las acciones de nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, en los términos de los artículos 84 y 85 del CCA (hoy 137 y 138 del CPACA. Por el contrario, la actividad material de la Administración, al no concretarse mediante un pronunciamiento formal, puede ser controlada judicialmente a través de la acción de reparación directa al tratarse, en los términos del artículo 140 del CPACA, de «un hecho, una omisión o una operación administrativa».
Esta acción, para decirlo de manera más precisa, está consagrada para reparar los perjuicios que provienen de estas causas y no de la adopción de una decisión contenida en un acto administrativo. 15.2.- Los actos administrativos corresponden a decisiones de la Administración y, para obtener la reparación de los daños que ellos causen, es menester acreditar su ilegalidad, cosa que no es necesaria ni procedente en la acción de reparación directa, en la que solo debe demostrarse la existencia de un daño antijurídico imputable a la acción o la omisión de la Administración: «Si la omisión es producida con la intervención voluntaria del órgano administrativo, el tratamiento que se le otorga es el de un acto administrativo; por el contrario si la voluntad no ha influido de modo directo e inmediato, la omisión se considera como un hecho administrativo». 16.- Los contribuyentes que pagaron un tributo cuyo fundamento normativo fue declarado nulo, no pueden acudir a la acción de grupo para reclamar, a título de indemnización de perjuicio, la devolución del pago realizado.
Y lo anterior no es posible, pues la indemnización se estaría solicitando por la vía que legalmente no corresponde: su daño no se originó en una acción, omisión u hecho de la Administración, sino en una decisión. El perjuicio 9 reclamado se fundamentaría en una norma legal vigente en el momento en el que se produjo el pago, razón por la cual, si el demandante estimaba que dicho cobro era ilegal, estaba obligado a: (i) a formular una petición de devolución a la entidad que recaudó el tributo alegando un cobro de lo no debido y (ii) controvertir la legalidad de la decisión negativa de esa petición. 17.- El carácter principal de la acción de grupo, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional citada por el demandante, no desdibuja su naturaleza de acción especial.
Todas las acciones judiciales tienen el mismo atributo: están diseñadas para resolver conflictos específicos, para los cuales no proceden otras acciones. En este sentido, si existe una acción especial prevista para determinado asunto, no se puede utilizar otra acción para tramitarlo. No pueden existir dos vías procesales para tramitar el mismo asunto.
Acudir a una acción específica para resolver asuntos que no están previstos dentro del alcance de dicha acción atenta contra el derecho al debido proceso. 18.- Utilizar una acción o medio de control inadecuado atenta contra el derecho al debido proceso de la entidad demandada: el legislador diseña las acciones procesales o medios de control con el objeto de que, a través de ellos, las partes puedan ejercer adecuadamente sus derechos, teniendo en cuenta el asunto sustancial que se controvierte.
La acción de nulidad y restablecimiento es la adecuada para decidir sobre los perjuicios que genera un acto administrativo, y en ella el demandante tiene la carga de acreditar la ilegalidad del acto como condición para obtener la reparación. Así, acorde con lo anterior, el medio de control de reparación directa no es procedente para reclamar la devolución de tributos ni la reparación de perjuicios derivados del pago de tributos soportados en actos administrativos posteriormente anulados.
La única vía judicial adecuada para tales reclamaciones es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previa solicitud administrativa de devolución, dado que el daño alegado no proviene de un hecho, omisión o actuación material de la administración, sino de un acto administrativo, cuya legalidad debe ser controvertida mediante el mecanismo especial previsto para ello.
Precisado lo anterior, la sala pasa a analizar el caso concreto. - El caso concreto La sala parte de los siguientes hechos probados aceptados por las partes: a) La Asamblea Departamental del Meta expidió la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001, en cuyo artículo 241, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 del 18 de octubre de 2001, reguló la estampilla Prodesarrollo departamental. b) El literal a) de la Ordenanza 466 del 31 de julio de 2001 estableció que «Los contratos y órdenes que se celebren con el departamento, municipios y sus entidades descentralizadas, y los contratos de adición al valor de los existentes, se gravarán con el dos punto dos por ciento (2.2%) del valor total del correspondiente contrato, orden o de la respectiva adición, (artículo 6 de la ley 26 de 1990)». c) El Tribunal Administrativo del Meta, mediante auto del 9 de diciembre de 2009, dictado en el proceso 50001-23-31-000-2009-00253-00, confirmado por el Consejo de Estado en auto del 15 de julio de 2010, decretó la suspensión provisional del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001. 10 d) El 14 de septiembre de 2011, la Asamblea Departamental del Meta expidió la Ordenanza 733, mediante la cual modificó, entre otros, el literal a) del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, fijando la tarifa de la estampilla Prodesarrollo en un 2%. e) Mediante sentencia del 17 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso 50001-23-31-000-2009- 00253-00, declaró la nulidad del artículo 241 de la Ordenanza 466 de 2001, modificado por el artículo 6 de la Ordenanza 470 de 2001, sentencia que quedó ejecutoriada el 21 de octubre de 2013.
En el presente caso, la parte demandante solicitó el reconocimiento y pago de los perjuicios materiales sufridos, concretamente a título de daño emergente, derivados de los pagos efectuados por concepto de la estampilla Pro desarrollo Departamental, bajo el argumento de que tales pagos le generaron un daño antijurídico al haber sido realizados en virtud de una norma posteriormente declarada nula por este Tribunal mediante sentencia del 17 de septiembre de 2013.
Sin embargo, de acuerdo con el marco legal aplicable, en particular, el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo [CPACA], y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 8 de mayo de 20248, el medio de control de reparación directa no es procedente para obtener la indemnización de perjuicios, cuando estos se originan en actos administrativos de carácter general que luego son anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Para la sala, el daño alegado por la demandante no es consecuencia de un hecho, omisión o actuación material de la Administración, como lo exige el artículo 140 del CPACA para la procedencia de la reparación directa, sino que se deriva directamente de un acto administrativo con presunción de legalidad. En este caso, la expedición de la ordenanza que creó la estampilla Pro desarrollo, aunque posteriormente anulada, no constituye per se un daño antijurídico reparable por esta vía, ya que el sistema de acciones contenciosas establece que los efectos particulares de los actos administrativos anulados deben ser reclamados mediante el trámite especial de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, una vez agotado el procedimiento administrativo previo de devolución de lo pagado.
Aunque la demanda no pretende la devolución directa de las sumas pagadas, sino el reconocimiento de un supuesto daño emergente, la jurisprudencia es clara en señalar que la reclamación de cualquier perjuicio derivado de un pago realizado en virtud de un acto administrativo declarado nulo debe canalizarse por la vía adecuada, esto es, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se controvierta la legalidad del acto administrativo particular que niega la devolución de lo pagado o en la que se derive la obligación de resarcir un daño. La vía de la reparación directa no es idónea para el reconocimiento de daños emergentes cuando estos se fundamentan en la existencia de un acto administrativo, ya que este tipo de daño no es de naturaleza antijurídica en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, sino que corresponde a una consecuencia propia del sistema de presunción de legalidad de los actos administrativos mientras estos no sean anulados.
Por tanto, la reclamación por concepto de daño emergente derivado de pagos efectuados bajo la vigencia de un acto administrativo anulado debe tramitarse, como regla general, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, previo agotamiento del trámite administrativo correspondiente. Esto se fundamenta, en palabras del Consejo de Estado, en el principio del privilegio de 8 Expediente 08001-23-31-000-2010-00291-01 AG, Consejero ponente Martín Bermúdez Muñoz. 11 la decisión previa de la administración y la naturaleza específica de las acciones contencioso-administrativas, que reservan la acción de reparación directa para daños producidos por hechos, omisiones u operaciones administrativas, pero no para daños derivados de actos administrativos.
En virtud de lo anterior, la Sala concluye que en este caso la acción de reparación directa no es el mecanismo judicial procedente para solicitar el reconocimiento y pago de perjuicios a título de daño emergente derivados de pagos efectuados por concepto de la estampilla Pro desarrollo Departamental, regulada en un acto administrativo posteriormente anulado, razón por la que procede dictar un fallo inhibitorio, acogiendo la regla de unificación fijada en la sentencia de unificación del Consejo de Estado antes referida. 2.2.
La condena en costas En lo que respecta a la condena en costas en primera instancia, la Sala no condenará en costas a la parte demandante, pues si bien sus pretensiones son resueltas desfavorablemente, ello obedece a un cambio jurisprudencial reciente sobre la materia, fijado en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 8 de mayo de 2024, que estableció como regla la improcedencia del medio de control de reparación directa para obtener la devolución de tributos o la reparación de perjuicios derivados de actos administrativos anulados. 3.
Decisión En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1. INHÍBIRSE de fallar de fondo las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2. Sin condena en costas en esta instancia. 3.
ACEPTAR la renuncia al poder que le fue otorgado por la parte demandante, presentada por el abogado Jhon Jairo Rey Ortiz. 4. Ejecutoriada la presente sentencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase [Firmado electrónicamente] 9 Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada [Firmado electrónicamente] [Firmado electrónicamente] Héctor Enrique Rey Moreno Teresa Herrera Andrade Magistrado Magistrada 9 Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral Cuatro, celebrada el 12 de junio de 2025.
Se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, lo cual podrá ser verificado en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx