REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte actora contra la sentencia proferida el 28 de junio de 2024, por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Villavicencio, que declaró, de oficio, la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, negó sus súplicas.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 La señora Mónica Carolina Vanegas Silva, por intermedio de apoderado, acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento del Meta, 1 Expediente Digital, archivo 001DEMANDA.pdf.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MÓNICA CAROLINA VANEGAS SILVA DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL META EXPEDIENTE: 50001-33-33-004-2022-00254-01 SENTENCIA: No. 2025-06-096 TEMA: SANCIÓN MORATORIA POR PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1 Pretensiones. Se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo producto de la falta de respuesta a la petición de 9 de febrero de 2022, orientada a obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación tardía de sus cesantías parciales.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada sufragar, debidamente indexada, la sanción moratoria de que trata la Ley 1071 de 2006 y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Condenar en costas a la entidad demandada. 1.2 Hechos.
Relata el accionante que, el 7 de septiembre de 2018 “radicó la solicitud de retiro de cesantías parciales y/o definitivas, ante LA SECRETAR[Í]A DE EDUCACI[Ó]N DEPARTAMENTAL DEL META – DEPARTAMENTO DEL META”, lo que fue resuelto de manera favorable con Resolución 241 del 24 de enero de 2019. Que, el 26 de febrero de 2019 la Fiduciaria La Previsora S. A. “puso a disposición el pago de los dineros derivados de las cesantías reconocidas mediante resolución 241 del 24 de enero de 2019”.
Arguye que, el 19 de diciembre de 2018 venció el término de 70 días con el que cuenta la entidad (Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006) para efectuar dentro de la oportunidad el pago de las cesantías reclamadas. Que, el 9 de febrero de 2022 “solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el pago de la cesantía convocada y esta resolvió negativamente […]”. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 5° y 15 de la Ley 91 de 1989, 1° y 2° de la Ley 244 de 1995 y 4° y 5° de la Ley 1071 de 2006. Arguye que, con la expedición de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, se reguló “la situación en particular del pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos”.
Que, dicha disposición prevé “un término perentorio para el reconocimiento de [las cesantías] […] de […] 14 (sic) días [hábiles] después de radicada la solicitud” y, en lo que concierne al pagó, precisó que la Administración cuenta con 45 días [hábiles] para realizarlo; no obstante, “la jurisprudencia ha establecido que […] ha de entenderse que el reconocimiento y pago, no debe superar los 70 días hábiles después de haber radicado la solicitud, de confirma con el artículo 76 de la ley 1437” de 2011. 2.
Contestación de la demanda 2.1 Departamento del Meta2 El Departamento del Meta, por intermedio de apoderado, se opone a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio; frente a los hechos manifiesta que unos no son ciertos, los otros no constituyen situaciones fácticas y frente a los demás se atiene a lo que se pruebe; y formula las excepciones denominadas “inepta demanda por ausencia de acreditación del requisito de procedibilidad de conciliación prejudicial”, “inepta demanda por ausencia de individualización del acto demandado”, “falta de legitimación en la causa por pasiva”, “inexistencia del Derecho Cobro de lo no debido” y “cumplimiento de las cargas por parte de la Entidad Territorial”.
Asevera que, “EL FOMAG dio una respuesta masiva que fue comunicada a los apoderados de la hoy demandante”; “[e]s decir, la parte demandante recibió respuesta de parte del Fomag, esta respuesta fue agregada por la misma 2 Expediente Digital, archivo: 005. ContestaciónDepartamento.pdf. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro parte demandante en un proceso que cursa en el Juzgado octavo administrativo de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en el cual es demandante la señora Ayda Liliana Duque, y demandadas las mismas partes de este proceso con Radicado No. 50001333300820220030700”. Que, “anular un acto del Departamento del Meta, en el cual se supone negó el reconocimiento de la sanción por mora en el pago de las prestaciones sociales, no le restablecerá el derecho a la parte demandante, como si lo sería en si la nulidad se hubiera impetrado contra la respuesta del FOMAG”.
Dice que, “[a]l Departamento del Meta le corresponde la elaboración del acto administrativo de reconocimiento de la prestación, el cual es revisado para su posterior aprobación y pago por parte del Fomag y la Fiduprevisora, por lo tanto, por la mora en el pago de la prestación no es responsable el Departamento del Meta, pues la entidad realizó la actividad que le corresponde a tiempo […]”.
Que, “la parte demandante no debió solicitar pago de la sanción al Departamento del Meta. Siendo el Ministerio-Fomag, el responsable de conceder o denegar el pago de la sanción moratoria, es el acto que haya expedido por dicha entidad era el acto a demandar” (sic). Aduce que, “[e]l Departamento del Meta no puede discutir la procedencia del pago o no de la sanción por mora, pues el Departamento no efectúo el pago de la prestación social (cesantía), la entidad territorial realizó las actividades que le corresponden tendientes a su pago, entonces en caso de que se pueda haber generado una mora en el pago de la demandante, el Departamento del Meta no es la entidad competente para defender un pago tardío. Tampoco puede pagar la mora porque los recursos para su pago son del FOMAG”. 2.2.
Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio3. La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de 3 Expediente Digital, archivo: 004. ContestacionFomag.pdf 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Prestaciones Sociales del Magisterio, por conducto de abogada, solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda. En cuanto a los hechos indicó que unos son ciertos, otros no y los demás no le constan. Como excepciones propuso las denominadas “prescripción extintiva”, “legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad” e “improcedencia de la condena por concepto de intereses moratorios e indexación” Frente al caso de la demandante, sostuvo: 1.
La señora MONICA CAROLINA VANEGAS SILVA solicitó el reconocimiento y pago de las cesantías parciales el 7 de septiembre de 2018 conforme se desprende de la resolución que reconoce las cesantías. 2. La Secretaría de Educación del Meta en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial, dicha resolución fue expedida el día 24 de enero de 2019, disponiendo el pago de la suma de $5,898,000.00 3.
Posteriormente, la demandante el día 9 de febrero de 2022 elevó petición la Secretaría de Educación del Meta y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando el pago de sanción moratoria En lo que concierne a los términos para establecer si en el caso de la actora se incurrió en mora, efectuó el siguiente cálculo: 1.
Para el efecto, a partir del día siguiente al 7 de septiembre de 2018 comenzaron a correr los 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento, los cuales vencieron el 1 de marzo de 2018. 2. El acto administrativo debió quedar ejecutoriado el 15 de marzo de 2018 toda vez que la petición de reconocimiento se presentó en vigencia del CPACA. 3.
Una vez ejecutoriado el acto, a partir del día siguiente, inició el conteo de los 70 días para el pago de las cesantías, plazo que se configuró el 19 de diciembre de 2018 4. Es decir, que a partir del 20 de diciembre de 2018 se empezó a causar la sanción moratoria, porque no se le canceló a la demandante las cesantías definitivas [sic] dentro del plazo legal.
Teniendo en cuenta lo anterior, esta entidad aduce que, “la señora MONICA 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva; Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro CAROLINA VANEGAS SILVA, estaba en la posibilidad de reclamar la sanción moratoria desde el 20 de diciembre de 2018 formulándose la petición en tal sentido el 9 de febrero de 2022, es decir, que, en el presente caso, OPERÓ EL FENEOMENO DE LA PRESCRIPCION TOTAL, al transcurrir un término de 3 años 1 mes y 22 días, desde la fecha en que se hizo exigible la obligación el día 20 de diciembre de 2018”.
Que, “Los actos Administrativos emitidos por la entidad se encuentran ajustados a derecho, se profirió en estricto seguimiento de las normas legales vigentes ya aplicables al caso de la demandante, sin que se encuentre viciado de nulidad alguna” Asevera que, “[l]a NACION- MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, pagó la obligación ajustada a los preceptos legales vigentes al momento del reconocimiento de la prestación principal, el pago efectivo extingue cualquier obligación accesoria”, por lo que “no existen valores que fueren adeudados por la NACION- MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, sobre los cuales se debe aplicar corrección o valorización monetaria alguna”. 3.
Sentencia Apelada4 El Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Villavicencio, mediante sentencia de 28 de junio de 2024, declaró probada, de oficio, la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales y, en consecuencia, negó sus súplicas, (con condena en costas), al estimar: Teniendo en cuenta las anteriores premisas, se tiene que en el presente asunto no se encuentra acreditada la existencia del acto ficto o presunto demandado, en la medida en que, si bien, se allega un escrito redactado con la intención de agotar la reclamación administrativa, no se acredita que este hubiere sido radicado ante el extremo pasivo, desconociendo el privilegio de decisión previa con que cuenta la administración. Ello conlleva que no se cumplió con uno de los presupuestos legales de la demanda, como lo es acreditar las pruebas que demuestran el silencio administrativo y el acto ficto derivado, 4 Expediente Digital, archivo 012SENTENCIA1INST.pdf. 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro respecto del cual se pretende el control judicial, configurándose así una inepta demanda por falta de requisitos formales. Al respecto, se debe recordar acerca de la carga de la prueba, que el artículo 167 del Código General del Proceso determina que compete a la parte que alega un hecho o a quien lo excepciona o controvierte demostrarlo; exaltándose que la misma como regla de juicio impone a las partes la responsabilidad de probar los hechos que sirven de sustento a las pretensiones o a la defensa, y en relación con los intereses de la parte demandante, debe anotarse que quien instaura la demanda, conoce de antemano los hechos que le interesa aparezcan demostrados en el proceso y, por tanto, sabe de la necesidad de que así sea, más aun tratándose del sustento mismo de la demanda y de los derechos que solicita sean reconocidos.
Ahora bien, el Despacho no olvida que cuenta con unas facultades oficiosas contenidas en el artículo 213 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en el caso de asuntos laborales se tornan en un imperativo, en aras de garantizar los postulados de justicia y naturaleza tutelar del derecho laboral, sin embargo debe precisarse que la sanción moratoria no tiene dicha naturaleza, sino una naturaleza penalizadora, por lo que hacer uso de las mismas, desconocería el propósito de esclarecimiento de puntos oscuros o difusos de la contienda, para en su lugar terminar «…completando o ampliando lo que las partes estaban obligadas a cumplir conforme a la carga probatoria que les correspondía…», desbalanceando el principio procesal de igualdad de las partes 4.
Recurso de apelación5. La parte actora, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la decisión de 28 de junio de 2024, con el fin de que se revoque, al considerar que el a quo “no realiz[ó] una verificación completa del caso en concreto, toda vez que realizada [sic] un análisis errado de los documentos y las funciones asignadas a cada entidad por delegación”.
Dice que, “SI alleg[ó] la totalidad de los documentos en especial la radicación de la reclamación administrativa realizada el día 09 de febrero de 2022 en el aplicativo denominado SAC documento allegado junto con el escrito de demanda y que la entidad demandada secretaria de educación tiene en su poder”. 5 Expediente Digital, archivo: 013.RecursoApelacion.pdf. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Que, “como también se puede identificar, se radic[ó] reclamación administrativa a la FIDUCIARIA LA PREVISORA SA (FIDUPREVISORA), ya que, aquella entidad tiene a su cargo, por medio de contrato de fiducia mercantil, la realización de los pagos a las cuentas bancarias de los docentes”.
Arguye que, “la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG; conforme a su a sus facultades que le ha conferido: la Ley 91 de 1989, el Decreto 2831 de 2005 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la entidad que debe reconocer y pagar las prestaciones sociales a los educadores; mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el fondo, el cual debe ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente”, Por lo anterior solicita “se REVOQUE la sentencia de primera instancia y en su lugar se CONDENE a las entidades demandadas a reconocer y pagar la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, regulada en la sentencia de unificación del consejo de estado”. 5.
Trámite de Segunda Instancia Mediante providencia del 14 de mayo de 20256 se admitió el recurso de apelación y teniendo en cuenta que aquel fue formulado en vigor de la Ley 2080 de 2021, se les advirtió a las partes y al Ministerio Público la oportunidad con la que contaban para pronunciarse respecto de la alzada y presentar el respectivo concepto, en su orden, etapa procesal en la que guardaron silencio.
I. CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento 6 Expediente Digital, archivo004AutoAdmite.pdf. 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Villavicencio y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2. Problema jurídico.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si en el presente asunto existe una inepta demanda por falta de requisitos formales tal como lo estableció el a quo o, si por el contrario, le asiste razón a la parte actora en su recurso de apelación al indicar que dicho medio exceptivo no se configura en el presente caso. 3.
Caso actual. Con el fin de dar solución al problema jurídico planteado, resulta necesario recordar que, en el asunto bajo estudio, la demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pretende el control de legalidad de un acto ficto o presunto producto de la falta de respuesta de la Administración a su petición de 9 de febrero de 2022, orientada a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución 241 de 24 de enero de 2019.
Respecto del silencio administrativo negativo, el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011, prevé:
ARTÍCULO 83. SILENCIO NEGATIVO. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda. 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro De la anterior decisión se colige, con meridiana claridad, que una vez presentada la solicitud primigenia ante la Administración, por regla general, esta cuenta con tres (3) meses para resolverla so pena de que, por mandato legal, se entienda que aquella ha sido despachada de manera desfavorable y, por tanto, habilita al administrado, si a bien lo tiene, para acudir ante esta jurisdicción con el fin de reclamar lo negado, sin que de manera indefinida tenga que esperar la correspondiente respuesta y de esta manera poder garantizar la efectividad de sus derecho.
Así lo ha planteado el Consejo de Estado7: La doctrina ha sostenido que el silencio administrativo es un fenómeno en virtud del cual la ley contempla que, en determinados casos, a la falta de decisión de la Administración frente a peticiones o recursos elevados por los administrados, se le da un efecto que puede ser negativo o positivo.
Ese efecto se conoce como acto ficto o presunto pues, aunque en tales eventos no existe una decisión expresa que contenga la voluntad de la Administración frente al asunto que ha sido sometido a su consideración, la ley le da al silencio de la Administración unos efectos similares a los del acto administrativo expreso. La razón de ser del fenómeno del silencio administrativo es la de evitar que los asuntos que la Administración debe resolver queden sin decidir de manera indefinida.
En el caso del silencio negativo, le abre al interesado la posibilidad de demandar el acto ficto negativo, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para que le sea resuelta la situación, sin que deba esperar de manera indefinida una solución al respecto, y de esta manera poderle garantizar la efectividad de sus derechos [se resalta] En esta misma línea la Corte Constitucional8 se ha pronunciado: En términos constitucionales se puede definir la figura del silencio administrativo como una herramienta que el legislador ha dispuesto para que el ciudadano pueda: i) hacer valer sus derechos ante la administración de justicia, en el caso del silencio administrativo negativo, por cuanto no puede quedar indefinidamente a la espera de una respuesta por parte del ente estatal encargado de resolverla, hecho que hace necesario crear un mecanismo para que pueda acudir ante la misma administración recurriendo el acto ficto o ante la jurisdicción o, ii) ver satisfechos sus derechos ante la omisión de la 7 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 19 de mayo de 2022, expediente: 19001-23-33-000-2017-00416-01(4459-2019). 8 Corte Constitucional sentencia C-875 de 22 de noviembre de 2011, magistrado ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro administración, en el caso del silencio administrativo positivo, en la medida en que el mutismo de aquella concreta en su cabeza un derecho. Sobre las opciones que tiene el ciudadano cuando opera el silencio administrativo negativo ha dicho esta Corporación en forma reiterada: “…, el administrado puede optar por acudir a la jurisdicción o por esperar una respuesta efectiva de la Administración, sin que esta última opción, que es un desarrollo del derecho de petición, pueda acarrearle consecuencias adversas, como sería la de que a partir del momento previsto para la operancia del silencio administrativo se contabilice el término de prescripción o de caducidad de la respectiva acción” De esta manera, si bien se podría considerar que en el marco del Estado Social de Derecho la administración está en la obligación de dar respuesta oportuna, clara, concreta y de fondo a las solicitudes presentadas por los ciudadanos9, en donde la consagración de una ficción sobre la negativa o aceptación de las peticiones pueden ser percibida como contraria a los postulados de la función pública y el respeto por los derechos fundamentales, si se tienen en cuenta que uno de los fines del Estado es garantizar los derechos consagrados en la Constitución y facilitar la participación de todos en las decisiones que lo afectan, artículo 2 constitucional; la Sala no duda en afirmar que esas presunciones resultan un instrumento adecuado para garantizar, entre otros, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, vulnerados por la omisión de la administración al no responder oportunamente los requerimientos elevados por los ciudadanos. Ficción que en los términos de nuestro ordenamiento no exime a la administración de absolver la solicitud, porque el derecho de petición sólo se satisface cuando el Estado profiriere respuestas claras, precisas y de fondo.
Sobre el tema se ha indicado: “El silencio administrativo negativo no es equiparable a una respuesta, se trata de una ficción, para fines procesales y establecida en beneficio del administrado, pero que no cumple con los presupuestos de una respuesta que de satisfacción a la petición elevada a la Administración”10 La administración sólo pierde la posibilidad de contestar cuando el administrado hace uso de los recursos de la vía gubernativa contra el acto ficto o acude a la autoridad judicial y se profiere el auto admisorio que admite la demanda en contra de aquel11. 9 La jurisprudencia constitucional ha señalado como requisitos que debe cumplir una respuesta para que no se considere contraria la derecho de petición, los siguientes: 1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario.
Cfr, sentencia T-377 de 2000, reiterada en la T-400 de 2008, entre muchas otras dictadas desde el año 1992. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-792 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 11 Artículo 40 del Código Contencioso Administrativo Vigente y 83 del nuevo Código Contencioso Administrativo. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro Así las cosas, la figura del silencio administrativo negativo “configura una ficción legal denominada acto ficto o presunto, que no es más que la presunción de una negativa de la administración por el hecho de no haber resuelto la petición. Ese acto no configura una respuesta, por lo que la Administración no queda eximida de responder, excepto cuando el afectado ha interpuesto los recursos contra dicho acto o cuando habiendo acudido ante la jurisdicción contencioso administrativa, se haya notificado auto admisorio de la demanda”12 Ahora bien, si lo pretendido por el interesado es demandar la legalidad del acto ficto o presunto negativo, esto no lo exonera de cumplir los requisitos de procedibilidad consagrados en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, que, entre otros, establece:
ARTÍCULO 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […] 2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral. […] En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el acto administrativo ficto o presunto negativo se configura cuando la Administración no da respuesta oportuna o de fondo a una petición del administrado, si aquel pretende poner en funcionamiento la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de estudiar su legalidad, por tratarse de un acto que materialmente no existe, deberá aportar con la demanda la petición generadora del mismo con su constancia y fecha de radicación, con el fin de que el operador judicial tenga la plena certeza que antes de acudir ante esta 12 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 19 de mayo de 2022, expediente: 19001-23-33-000-2017-00416-01(4459-2019). 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, realmente deprecó lo reclamado ante la entidad demandada. En el caso sub examine, del material traído al plenario se constatan las siguientes situaciones fácticas: i) El 7 de septiembre de 2018 la señora Mónica Carolina Vanegas Silva solicitó el reconocimiento y pago de unas cesantías parciales, lo que fue desatado de manera favorable mediante Resolución 241 de 24 de enero de 201913, por la secretaría de educación del Meta. ii) El monto reconocido por concepto de las cesantías parciales, fue puesto a disposición de la señora Mónica Carolina Vanegas Silva el 26 de febrero de 201914 Adicional a los anteriores hechos que pudieron ser constatados, del acervo probatorio traído al plenario, se destaca: iii) Escrito15 dirigido a la “NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – DEPARTAMENTO DEL META - SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL DEL META – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG)”, sin fecha ni radicado a través del cual el apoderado de la parte actora depreca el pago de la sanción moratoria de que tratan las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 “correspondiente a 1 día de salario por cada día de retardo equivalente a 68 días, contado a partir del día 20 de diciembre del año 2018 y hasta el día 26 de febrero del año 2019 fecha en que estuvo a disposición el beneficiario de las cesantías el dinero reconocido por concepto de las mimas en la entidad bancaria respectiva confirme a los hechos relatados el acápite respectivo”. iv) Documento que da cuenta que el 9 de febrero de 2022, a las 12:13:55 horas fue presentada ante la secretaría de educación a través del canal electrónico disponible para ello (sac2.gestionsecretariasdeeducacion.gov.co) reclamación administrativa, correspondiéndole como número de radicado: 13 Expediente Digital, archivo: 13PRUEBAS.pdf [documento allegado con la demanda] 14 Expediente Digital, págs. 12 y 13 archivo: 004ContestaciónFomag.pdf 15 Expediente Digital, archivo: 12PRUEBAS.pdf [documento allegado con la demanda] 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro MET2022ER00150316. v) Documento con radicado 20221010368892 de 9 de febrero de 2022 según el cual la señora Mónica Carolina Vanegas Silva realizó “Reclamación administrativa para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías según las disposiciones contendías en la ley 244 de 1995 modificada y adicionada por la ley 1071 2006”17, ante la Fiduciaria La Previsora S. A. Aunado a lo anterior, se advierte que en el escrito de contestación de la demanda, la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Nacionales del Magisterio sostuvo que el hecho noveno de la demanda es cierto, el cual indica: Noveno: Con fecha 09 de febrero de 2022, se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria en el pago de la cesantía convocada y esta resolvió negativamente las pretensiones invocadas, situación que conllevo de conformidad al procedimiento administrativo a solicitarle a la procuraduría la fijación de audiencia de conciliación prejudicial con el objeto de llegar a acuerdos sobre las pretensiones de esta demanda, situación que no fue posible, y por ello se adelanta la presente DEMANDA DE NULIDAD Y RESTRABLECIMIENTO DEL DERECHO [subrayado fuera de texto].
Adicional a ello, en el mismo escrito la referida entidad afirmó: Posteriormente, la demandante el día 9 de febrero de 2022 elevó petición la Secretaría de Educación del Meta y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, solicitando el pago de sanción moratoria. En relación con lo antes indicado, en el presente caso debe tenerse en cuenta lo determinado en el artículo 193 de la Ley 1564 de 2012 referente a la confesión mediante apoderado judicial: La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario.
Cualquier estipulación en 16 Expediente Digital, archivo: 041_Trazabilidad.pdf 17 Expediente Digital, archivo: 10PRUEBAS(14).pdf 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva; Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro contrario se tendrá por no escrita [Subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante la sentencia C- 551 de 2016].
En ese orden de ideas, de acuerdo al acervo probatorio relacionado en precedencia, contrario a lo argumentado por el a quo, en el presente asunto se encuentra debidamente acreditado que, el 9 de febrero de 2022 la demandante presentó, ante las entidades accionadas, la reclamación administrativa correspondiente al reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución 241 del 24 de enero de 2019, lo que es objeto de controversia en el presente asunto, razón por la cual se revocará la sentencia censurada que declaró de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales.
Teniendo en cuenta lo anterior, sería del caso, en esta instancia, efectuar el estudio de fondo en el presente asunto, con el fin de determinar si a la señora Mónica Carolina Vanegas Silva le asiste o no el derecho a la sanción por mora en el pago de las cesantías parciales, prevista en la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, si no fuera porque se estaría yendo en contravía del principio de la doble instancia, que entre otras finalidades, busca “permitir que la decisión adoptada por una autoridad judicial sea revisada por otro funcionario de la misma naturaleza y más alta jerarquía, ampliar la deliberación del tema y evitar errores judiciales”18.
Sobre el particular, el Consejo de Estado en sentencia de 26 de abril de 201319, al estudiar un caso de similar envergadura, en el sentido de que se determinó “injustificado que el Juzgador de primer grado se haya abstenido de estudiar el fondo de la controversia”, sostuvo: Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente 18 Corte Constitucional, sentencia C-718 de 18 de septiembre de 2012, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 19 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, sección primera, sentencia de 26 de abril de 2013, expediente: 50001233100020060100401, consejera ponente: María Elizabeth García González. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia. La anterior postura, fue reiterada por esa misma Corporación en sentencias de 19 de julio de 201820 y 27 de mayo de 202121, en las que además se determinó que, de acuerdo con los principios de economía, celeridad, eficiencia y eficacia procesales, el a aquo deberá proferir la decisión de fondo conjuntamente con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.
Por lo anterior, y comoquiera que esta postura ha sido aplicada por este Tribunal en otras decisiones22, se revocará la sentencia censurada para disponer, en su reemplazo, que el a quo estudie de fondo las pretensiones de la demanda. Decisión que deberá emitir de manera conjunta con la orden de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente.
En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto (4°) Administrativo de Villavicencio el 28 de junio de 2024, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Mónica Carolina Vanegas Silva contra la Nación Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y departamento del meta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Ejecutoriada la presente providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen para que se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. Decisión que deberá proferirse, conjuntamente 20 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia de 19 de julio de 2018, expediente: 25000-23- 24-000-2005-001152-01, consejero ponente: Hernando Sánchez Sánchez 21 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia de 27 de mayo de 2021, expediente: 73001 23 31 000 2010 00275 02, consejero ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés. 22 Ver radicados 500013331 701 2013 00006 01, 500013331 702 2013 00009 01, 500013333 008 2016 00141 01, 50001 3333 006 2019 00292 01, 50001 3333 004 2019 00362 01 y de forma más reciente en sentencias del 7 de marzo y 20 de junio de 2024 y 10 de abril de 2025 (proferidas dentro de los radicados 50001 33 33 007 2016 00167 01, 50001 3333 007 2020 00012 01 y 50001 33 33 009 2017 00081 01, respectivamente) 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-004-2022-00254-01 Demandante: Mónica Carolina Vanegas Silva;
Demandada: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la recepción del expediente, conforme a lo indicado en la considerativa.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 3 en la fecha, según consta en Acta No. 025, se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalid ador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado NOHORA EUGENIA GALEANO PARRA TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada