Sentencia — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Meta

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, cinco (05) de junio de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50001 33 33 001 2018 00512 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO M. CONTROL: NULIDAD DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: MUNICIPIO DE CUMARAL-CONCEJO MUNICIPAL ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la parte actora, contra la sentencia del 18 de noviembre de 20202, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

A N T E C E D E N T E S

1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, concurre el DEPARTAMENTO DEL META, por intermedio de apoderado judicial, contra el MUNICIPIO DE CUMARAL – CONCEJO MUNICIPAL (META), con miras a obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: - Acuerdo Municipal No. 03 del 15 de septiembre de 20184 “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA DECLARAR DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL UN PREDIO”, expedido por el Concejo Municipal de Cumaral (Meta).

El sustento fáctico, lo narra la parte actora informando que los días 11 y 15 de septiembre de 2018, se realizaron el primer y segundo debate, respectivamente, al proyecto de acuerdo municipal cuya nulidad se pretende, aprobándose en esta última fecha, a través del Acuerdo Municipal No. 003 de 2018 “POR EL CUAL SE OTORGA FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA DECLARAR DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL UN PREDIO”. 1 Actuación 10 de la primera instancia SAMAI. 2 Actuación 8 de la primera instancia SAMAI. 3 Págs. 3 a 16.

Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 4 Págs. 17 a 20. Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 2 Informa que dicho Acuerdo fue sancionado por el Alcalde Municipal de Cumaral (Meta), el día 18 de septiembre de 2018, y posteriormente, se fijó en la cartelera municipal el día 19 de septiembre de 2018, dándose cumplimiento a la publicación del mismo.

A renglón seguido, el escrito de demanda cita los apartes considerativos del Acuerdo y luego los contenidos de la parte resolutiva del mismo, especialmente que faculta al alcalde por un periodo de un año, para declarar de utilidad pública e interés social el predio ubicado en la Inspección de Montebello, identificado con la cédula catastral 0002-0004-0004-000, matrícula inmobiliaria 230-142, y realizar los procedimientos administrativos necesarios para su enajenación en hasta dos (2) hectáreas; luego, declara de utilidad pública e interés social el mismo predio; autoriza al alcalde para delegar la facultad conferida; igualmente, lo reviste de todas las atribuciones necesarias para adquirir los predios que demande la ejecución de los proyectos citados en el Acuerdo, y dispone que pague por esos predios los valores que legalmente corresponde de conformidad con los avalúos efectuados para la compra.

En el acápite de normas violadas señaló las siguientes: • Ley 152 de 1994. • Ley 388 de 1997 (artículos 58 y 63) Como concepto de violación refirió inicialmente que el acuerdo es violatorio del ordenamiento jurídico “al no ser coherente”, indicando que a pesar de que el artículo primero concedió facultades al Alcalde para declarar de utilidad pública e interés social un predio en específico, el mismo cuerpo colegiado en el artículo segundo, declara de utilidad pública el enunciado bien.

Luego de citar el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, señala que si bien el artículo 59 ibidem, autoriza a las entidades territoriales a declarar bienes de utilidad pública e interés social, estas “deben tener claro cuál es el fin de esas declaraciones”, lo cual a su juicio no se observa en el Acuerdo demandado, pues aunque se expresan normas de carácter general en sus acápites “no expresa el destino y los fines para tal declaración, los cuales son taxativos en la norma”, de modo que en su parecer, al no manifestarse concretamente el destino, ni el fin del bien, no podía ser declarado de interés público ni social.

Agrega que, el acto administrativo demandado, también viola el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, porque no expresa las condiciones especiales de urgencia, que hacen necesaria la declaratoria de utilidad pública e interés social. Por último, añade que el Acuerdo vulnera la Ley 152 de 1992, en la medida que enuncia de forma general el programa o proyecto que se encuentra dentro del Plan de Desarrollo del Municipio de Cumaral “pero al revisar el mencionado Plan, este no se 3 encuentra dentro de los programas y proyectos a desarrollar, durante la vigencia 2016- 2019, como se puede constatar en su parte considerativa”.

2. SUSPENSIÓN PROVISIONAL SOLICITADA: Dentro del escrito de demanda5, la parte actora solicitó el decreto de medida cautelar, consistente en la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Municipal demandado en nulidad, al “ser evidente la violación de las normas invocadas”, la cual a su juicio surgía del simple análisis entre el acto administrativo y su confrontación con las normas invocadas como vulneradas.

De la anterior solicitud de medida cautelar, se dio traslado al MUNICIPIO DE CUMARAL – CONCEJO MUNICIPAL a través de auto del 01 de abril de 20196, quien dentro de escrito presentado de forma oportuna7, se opuso a su prosperidad, indicando que no se cumplían los requisitos para su procedencia, dado que no se probó la presunta vulneración de las normas que se citaron en la demanda como infringidas.

La primera instancia a través de auto del 13 de mayo de 20198, negó la medida cautelar solicitada, al encontrar en ese momento procesal, que las facultades otorgadas al Alcalde por el Concejo Municipal de Cumaral, para declarar de utilidad pública el bien inmueble señalado en la demanda, y posteriormente su adquisición, fueron conferidas para el desarrollo de proyectos enmarcados en las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, y sin que tuvieran un fin distinto que satisfacer las necesidades del ente territorial, llevando a cabo el cumplimiento del plan de ordenamiento territorial y el plan de desarrollo local “como bien se indicó en el Acuerdo demandado”.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA9: El MUNICIPIO DE CUMARAL contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, arguyendo que el Acuerdo 003 del 15 de septiembre de 2018 fue expedido conforme el ordenamiento jurídico, y que los vicios que se predican en su contra no se probaron, máxime cuando el Alcalde “no ha hecho uso de tales atribuciones otorgadas por el Concejo Municipal de Cumaral”.

En el escrito se propone la excepción de mérito denominada “No se presenta una vulneración normativa al cotejar el contenido del acto con las normas presuntamente desconocidas”, frente a la que indicó que, aunque la demanda cita como violada la Ley 152 de 1994, no explica de forma adecuada cuál de sus artículos es el que infringe el Acuerdo Municipal 003 de 2018, de modo que no es posible ejercer el derecho de contradicción. 5 Página 15.

Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 6 Pág. 35. Ibidem. 7 Págs. 46 a 57. Ibidem. 8 Págs. 75 a 82. Ibidem. 9 Págs. 84 a 99. Ibidem. 4 Menciona que el Acuerdo demandado está acompañado de una explicación suficiente de motivos de utilidad pública, por lo que no vulneró el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, y que en relación con el artículo 59, en momento alguno su contenido cita que debe tenerse claro el destino o fin de los bienes que se declaran de utilidad pública, pero que, en todo caso, “la exposición de motivos que acompañó el proyecto de acuerdo expresamente determinó estos aspectos”.

En relación con la infracción de la Ley 152 de 1992, se dijo que el acto administrativo demandado no está relacionado en el Plan de Desarrollo, manifiesta que no se especificó cuál artículo en particular desconoció el Acuerdo, aunado a que el documento que contiene la exposición de motivos del proyecto de acuerdo, determinó su inclusión en el Plan de Desarrollo.

Asimismo, propone la excepción que denominó “Las pretensiones solicitadas serían inconducentes a efecto de restablecer el orden jurídico puesto que no se presenta vulneración del mismo”, en la que explicó que el acto administrativo es complejo, dado que solo estará consolidado cuando el Alcalde profiera el respectivo decreto que realice la declaratoria de utilidad pública.

Propuso como excepción previa la falta de legitimación en la causa por activa, indicando que el DEPARTAMENTO DEL META contaba con un plazo perentorio de 20 días para remitir el Acuerdo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme lo dispone el artículo 119 del Decreto Ley 1333 de 1986, el cual al haber sido radicado el 28 de septiembre de 2018, debía entonces ser remitido a más tardar el 30 de octubre de 2018, siendo la demanda interpuesta solo hasta el 29 de enero de 2019, por lo cual al haber fenecido la oportunidad, el ente territorial demandante carece de legitimación en la causa para promover el medio de control de nulidad.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA10: El Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio, en sentencia del 18 de noviembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda, aduciendo que no se desvirtuó la presunción de legalidad, y se abstuvo de condenar en costas, al considerar que se estaba en presencia del medio de control de nulidad simple en el que se ventilan asuntos de interés general.

Sobre la excepción propuesta por la entidad demandada, esto es, la falta de legitimación en la causa por activa del DEPARTAMENTO DEL META, señaló que el medio de control de nulidad y de validez de los actos administrativos son diferentes, pues el primero “propende la protección del ordenamiento jurídico, el cual puede ser instaurado por cualquier persona”, mientras que la validez solo puede ser promovido por el Gobernador, en el que solicita al Tribunal competente resolver sobre la validez de actos proferidos por los concejos municipales, cuando observa que son contrarios a la Constitución o la ley, contando para 10 Actuación 8 de la primera instancia SAMAI. 5 ello con un plazo específico, de lo contrario “podrá instaurar el medio de control de simple nulidad, por tratarse de mecanismos independientes y autónomos.”, de modo que a su juicio, la entidad territorial demandada está legitimada en la causa por activa, dado que puede ejercer cualquiera de los mecanismos previstos, eligiendo en esta oportunidad, promover el de nulidad.

A renglón seguido, luego de estudiar las normas sobre la adquisición de bienes inmuebles por motivos de utilidad pública (Ley 9 de 1989, modificada por la Ley 388 de 1997), y desarrollar el marco teórico sobre la competencia que tienen los concejos municipales para conferir facultades al Alcalde para declarar un bien de utilidad pública, la tesis del Despacho consistió en indicar que el Acuerdo 003 del 15 de septiembre de 2018 expedido por el Concejo Municipal de Cumaral, se encontraba conforme al ordenamiento jurídico, ya que al revisar su parte considerativa así como el documento contentivo de la exposición de motivos, se vislumbraba que la razón por la que se facultó al alcalde para declarar de utilidad pública un predio en la Inspección de Montebello de la entidad territorial, era para adelantar proyectos de infraestructura deportiva, recreativa, cultural, de comunicaciones, así como el abastecimiento de agua potable y saneamiento básico, que beneficiaran a la comunidad de Rancherías.

Refirió que el proyecto de acuerdo también hace parte del plan de desarrollo “Cumaral Vive Mejor” (vigencia 2016 a 2019), pues no solamente mencionó este en su aparte considerativo y en la exposición de motivos, sino porque del análisis que efectuó el Despacho al Acuerdo 009 del 31 de mayo de 2016 (plan de desarrollo), logró identificar que el proyecto guarda coherencia con lo expuesto en el capítulo 3 “Ejes Estratégicos” y con el capítulo 18 “Sector Equipamiento Municipal”, arguyendo así que las facultades fueron conferidas al Alcalde para “adelantar los trámites para su posterior adquisición”, para lograr el desarrollo de proyectos que están dentro de las actividades previstas en el artículo 10 de Ley 9ª de 1989 “y no tienen un fin distinto que satisfacer las necesidades del municipio y llevar a cabo el cumplimiento del plan de desarrollo local, como bien se indicó en el Acuerdo No. 003 de 2018”.

5. RECURSO DE APELACIÓN11: Encontrándose dentro del término de ley, la apoderada del DEPARTAMENTO DEL META presentó recurso de apelación, en el cual solicitó revocar el fallo de primera instancia, insistiendo en que el acto administrativo demandado vulnera la Ley 152 de 1994 y la Ley 338 de 1997 (artículos 58 a 63). Reitera la falta de coherencia del Acuerdo 003 de 2018 en sus artículos primero y segundo, dado que en el primero, se faculta al Alcalde municipal de Cumaral por un término de un año para declarar de utilidad pública e interés social un inmueble, y en el segundo, declara directamente de utilidad pública el mismo bien, no siendo solo una falta de técnica 11 Actuación 10 de la primera instancia SAMAI. 6 como lo arguyó la primera instancia, sino que “permea de ilegal el acuerdo”, dado que “no resulta acorde con el principio de legalidad”, añadiendo que esta situación vulnera los requisitos de validez y existencia del acto administrativo, al no ser una decisión clara.

Agrega que el acto demandado contraviene lo previsto en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, al no referir de manera clara, la causal que motiva la declaratoria de utilidad pública, y que, si bien el fallo recurrido aludió que aquella estaba inserta en la exposición de motivos del proyecto de acuerdo, la numeración de dicho documento es diferente a la del acuerdo, aunado a que tampoco se identificó en tal documento, el respectivo inmueble.

6. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Mediante auto de fecha 06 de mayo de 202112 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión, y una vez vencido este, al Ministerio Público para que emitiera concepto si así lo consideraba.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente este tribunal para conocer del presente asunto. Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 30613 del CPACA.

Tales disposiciones señalan lo siguiente:

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.

(Negrilla fuera de texto).

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, 12 Actuación 3 de la segunda instancia SAMAI. 13 Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 7 sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.

En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto). II. Problema Jurídico: El problema jurídico principal en el presente proceso consiste en establecer si el Acuerdo No. 003 del 15 de septiembre de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Cumaral - Meta, está viciado de nulidad, por la falta de claridad de las órdenes emitidas, dada la contradicción presentada en la parte resolutiva del Acuerdo, aunado a la deficiente motivación conforme lo exigen los artículos 58 y 63 de la Ley 388 de 1997 y la Ley 152 de 1992, como lo expone la recurrente, o si por el contrario, fue expedido conforme al ordenamiento jurídico como lo concluyó el fallo de primera instancia. Para tal efecto, la Sala abordará “La adquisición de la propiedad privada por parte del Estado, a través de la enajenación voluntaria y la expropiación”, para luego realizar una descripción previa del contenido total del acto administrativo demandado, pues recuérdese que se pide la nulidad total del acuerdo municipal ya descrito, y finalmente abordar el “Caso concreto”, realizando el análisis de cada uno de los cuestionamientos efectuados a la sentencia de primera instancia. III.

La adquisición de la propiedad privada por parte del Estado, a través de la enajenación voluntaria y la expropiación: El derecho a la propiedad privada se encuentra previsto en el artículo 58 de la Constitución Política14, a través del cual se estipuló que el Estado garantizaría “la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.”, y básicamente consiste en la facultad que tiene el titular de unos bienes, a usar, gozar, explotar y disponer de los mismos a libre 14 “ARTICULO 58. <Artículo modificado por el artículo 1o. del Acto Legislativo 1 de 1999.

El nuevo texto es el siguiente:> Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social.

La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.

Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio.” 8 disposición, siempre que respete la ley y el derecho de los demás15, correspondiéndole al Estado proteger a dicho propietario de interferencias injustificadas por parte de terceros o del mismo Estado16.

También precisó el Constituyente en el mismo artículo 58, que el interés privado tiene la obligación de ceder ante el interés público, cuando existe un motivo de utilidad pública o interés social, y que, además, la propiedad tiene una función social y ecológica, que comportan cargas u obligaciones para su propietario. Frente a esta limitación a la propiedad privada, comprendiendo que no se trata de un derecho absoluto del propietario, se refirió la misma sentencia ya citada, refiriendo que “no es sólo un derecho subjetivo al servicio exclusivo de su titular, sino también un instrumento para la satisfacción de intereses comunitarios17.

Por esta razón, el constituyente habilitó “al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen”18. Las limitaciones constitucionales al derecho fundamental a la propiedad privada comprenden, entre otras, el proceso de extinción del dominio, el decomiso, la expropiación en caso de guerra19 y la expropiación por motivos de utilidad pública e interés social20.”21 En el inciso final del artículo ya referido (58 de la Constitución Política), el Constituyente estableció la figura de la expropiación, en dos modalidades: i) la expropiación por sentencia judicial, o ii) la adelantada por vía administrativa, señalando en ambas la obligatoriedad de cancelar una indemnización o precio por el bien expropiado, además esta última expropiación surge en el ordenamiento jurídico, como un trámite breve en relación con el que debe surtirse en la expropiación judicial, sin que por ello se desconozca el derecho fundamental a la propiedad privada, pues en todos los casos deberá pagarse una indemnización económica, aunado a que la misma es objeto de control ante la jurisdicción contenciosa administrativa22. 15 El artículo 669 del Código Civil -concepto de dominio-, dispone: “El dominio que se llama también propiedad es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno. La propiedad separada del goce de la cosa se llama mera o nuda propiedad.” 16 Frente a las características esenciales del derecho a la propiedad, la sentencia C-020 de 202316, recordó las mismas, así: “La Corte Constitucional ha resaltado que el derecho a la propiedad privada tiene las siguientes características esenciales.

Primero, es un derecho pleno, porque “le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento jurídico y los derechos ajenos”16. Segundo, es un derecho exclusivo, puesto que el propietario puede “oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio”16.

Tercero, es un derecho perpetuo, dado que dura “mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio y, además, no se extingue -en principio- por su falta de uso”16. Cuarto, es un derecho autónomo, pues su existencia no depende de otro derecho principal. Quinto, es un derecho prima facie irrevocable, habida cuenta de que su “extinción o transmisión depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero”16.

Por último, es un derecho real, pues es “un poder jurídico que se otorga sobre una cosa”16. “17 Corte Constitucional, sentencia C-306 de 2013. 18 Corte Constitucional, sentencia T-245 de 1997. Ver también, sentencia C-750 de 2015. 19 Constitución Política, art. 59: “En caso de guerra y sólo para atender a sus requerimientos, la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnización”. 20 La Constitución de 1991 habilita de forma expresa dos tipos de expropiación: (i) la expropiación en caso de guerra y (ii) la expropiación por motivos de utilidad pública o interés social.

Habida cuenta del contenido de la norma demandada y del cargo presentado por los demandantes, la Sala sólo se referiría al segundo tipo de expropiación.” 21 Sentencia C-020 de 2023. 22 Ver sentencia de la Corte Constitucional del 25 de agosto de 1993 C-370-94. M.P. Fabio Morón Díaz que cita: “En verdad, la figura de la expropiación por vía administrativa no esta prevista para facilitar el desconocimiento arbitrario de la garantía constitucional del derecho a la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con justo titulo, pues el Constituyente pretende únicamente que, por vía administrativa, se adelante una expropiación que, mediante un trámite jurídico, público y breve, previa la indemnización económica, responda a motivos de interés social y de utilidad pública.

El que la expropiación se tramite por vía administrativa, no significa una exclusión del control judicial sobre la actuación de las autoridades competentes, pues, en primer lugar, en ningún momento se pretende omitir la indemnización previa, y por otra, las actuaciones y decisiones que se tomen por las autoridades gubernamentales son objeto de control ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el ejercicio de acciones para controvertir la legalidad del acto que decreta la expropiación, inclusive sobre el precio del bien.” 9 A través de la Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”, el legislador inicialmente, desarrolló un capítulo completo (capítulo III) dedicado a la “adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación”, sin embargo, atendiendo las disposiciones contenidas en la Constitución de 1991, en especial, la inserción de la expropiación administrativa, el Congreso de la República expidió Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”, la cual consagró un capítulo (VII23) a la “ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR ENAJENACIÓN VOLUNTARIA Y EXPROPIACIÓN JUDICIAL”, y otro a la expropiación por vía administrativa (VIII24), modificando e inclusive sustituyendo en algunos apartes, normas contenidas en la Ley 9 de 1989.

El artículo 58 de la Ley 388 de 1997 (artículo 10 de la Ley 9ª de 1989), señaló claramente que la adquisición de inmuebles por parte del Estado, que se hiciera con destinación a alguna de las actividades contempladas en la norma, se declararía de utilidad pública o interés social, frente a lo cual cabe precisar que como lo ha expuesto el Consejo de Estado, dicha declaratoria: “es la herramienta jurídica con la que cuenta la administración para afectar o condicionar el derecho de propiedad que recae sobre determinados predios, con miras a que sobre los mismos se pueda ejercer la acción expropiatoria del Estado -bien sea judicial o administrativa- y así desarrollar proyectos u obras que sean requeridos para la satisfacción del interés general.”25, refiere la norma en comento: "ARTICULO

58. MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA. El artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen; 23 Este capítulo contiene los artículos 58 a 62. 24 Este capítulo está integrado por los artículos 63 a 72. 25 CONSEJO DE ESTADO.

SECCIÓN PRIMERA. Auto del 1° de diciembre de 2022. Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Radicado No. 05001-23-33-000-2022-00140-00. Medio de control: NULIDAD. 10 h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades; j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley; m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes." A renglón seguido, el artículo 59 de la misma ley26, se permitió fijar las entidades que tenían competencia para adelantar la enajenación voluntaria, o la expropiación de inmuebles27, siempre que se cumpliera alguno de los presupuestos de utilidad pública fijados en el artículo 58 ya enunciado, previendo dentro de estas a la Nación, sus entidades territoriales, las asociaciones de municipios, y otras entidades del orden nacional, departamental o municipal, cuando dentro de sus estatutos hubieren previsto la facultad para ello.

Cita la norma: “ARTICULO 59. ENTIDADES COMPETENTES. El artículo 11 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: "Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo 10 de la Ley 9ª de 1989.

Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de dichas actividades." (Subraya y negrilla al citar).

De lo expuesto hasta el momento, encontramos entonces que la normatividad citada, se encargó de regular las formas en que el Estado podría adquirir el bien inmueble de un tercero, esto es, a través de la enajenación voluntaria o expropiación, la cual a su vez tiene dos modalidades diferentes: judicial o administrativa, que se pasa a exponer: 26 Recuérdese que el artículo 59 está contenido en el capítulo VII “ADQUISICIÓN DE INMUEBLES POR ENAJENACIÓN VOLUNTARIA Y EXPROPIACIÓN JUDICIAL” de la Ley 388 de 1997. 27 La Sala de Consulta y Servicio Civil del CONSEJO DE ESTADO, con ponencia del consejero GUSTAVO APONTE SANTOS, en concepto del 16 de julio de 2019, expedido dentro del radicado No. 1001-03-06-000-2009-00036-00 (1955), al momento de estudiar la competencia del Ministerio de Cultura para realizar expropiaciones citó: “Vistas estas dos normas, se observa de manera general, que las entidades competentes, entre las que se encuentra la Nación, como persona jurídica2, y por tanto, la Nación – Ministerio de Cultura, pueden adquirir bienes inmuebles mediante enajenación voluntaria o expropiación, por los motivos de utilidad pública enunciados en el citado artículo 10, que lógicamente estén dentro de la órbita de su competencia. Esta facultad legal de carácter general cobija a todos los ministerios y demás organismos allí enumerados y no fue restringida para el Ministerio de Cultura por la Ley 397 de 1997, como se verá más adelante.

Para efectos de la ejecución de estas competencias la Sala precisa que jurídicamente no puede hacerse distinción entre actuar como Nación y actuar como Ministerio, según parece sugerir la consulta respecto de la aplicación de las causales de utilidad pública, por cuanto siempre el Ministerio actuará en nombre de la Nación, como persona jurídica que representa a los organismos centrales de la administración pública.

(…) 2 Ley 153 de 1887: “Artículo 80.- La nación, los departamentos, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, las corporaciones creadas o reconocidas por la Ley, son personas jurídicas”. 11 i) De la enajenación voluntaria: Respecto a la enajenación voluntaria, encontramos que esta es una etapa de negociación que se surte de forma previa a cualquiera de los procesos expropiatorios que se elija (judicial o administrativo), en la que la entidad competente de las que ya se citaron, expide un acto administrativo que habrá de contener una oferta de compra que hace al propietario, estableciendo el valor que ofrece por la adquisición del predio, y fijándose el tipo de expropiación que se habrá de surtir en caso de que la negociación fracase, es decir, si las partes no lograran ponerse de acuerdo en la adquisición del inmueble, deberá iniciarse la expropiación judicial o administrativa, según se haya decidido por la autoridad competente.

El Consejo de Estado en sentencia del 11 de diciembre de 201528, citó: “Tanto en el proceso de expropiación judicial como en el de expropiación administrativa existe una fase previa de negociación, “a través de la cual la entidad intenta adquirir el bien, de tal forma que se evite la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho.

Esta etapa se inicia con una oferta de la administración al particular para adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad. Luego sigue una etapa de negociación directa con el particular. Si el proceso de negociación directa resulta exitoso, se pasa a la etapa de transferencia del bien y de pago del precio acordado. Si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual culmina con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado29”.

Respecto a la forma como debe realizarse la oferta de compra, en el caso de la expropiación judicial, el artículo 13 de la Ley 9 de 198930, señala que se hará a través de oficio expedido por el representante legal de la entidad adquiriente, el cual deberá contener “la oferta de compra, la transcripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación”, además contra este no procederá recurso alguno; por el contrario, para la expropiación administrativa, la autoridad competente expedirá un acto administrativo “formal”31, que deberá notificarse al titular del derecho de propiedad, previéndose el valor 28 SECCIÓN PRIMERA.

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS. Radicado No. 25000-23-24-000-2006-01002- 01. “29 Corte Constitucional. Sentencia C – 459 de 2011. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.” 30 “Artículo 13º.- Corresponderá al representante legal de la entidad adquirente, previas las autorizaciones estatutarias o legales respectivas expedir el oficio por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa.

El oficio contendrá la oferta de compra, la trascripción de las normas que reglamentan la enajenación voluntaria y la expropiación, la identificación precisa del inmueble, y el precio base de la negociación. Al oficio se anexará la certificación de que trata el artículo anterior. Este oficio no será susceptible de recurso o acción contencioso administrativa.

Inciso 2 derogado por el artículo 38 de la Ley 388 de 1997. Inciso 3 derogado por el artículo 38 de la Ley 388 de 1997. Inciso 4 derogado por el artículo 38 de la Ley 388 de 1997. El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra.

Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho.” 31 Ver artículos 66 y 67 de la Ley 388 de 1997: “ARTICULO

66. DETERMINACIÓN DEL CARÁCTER ADMINISTRATIVO. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria. 12 del precio indemnizatorio que se habrá de reconocer, junto con las condiciones de pago. En ambos casos, el oficio de la oferta o el acto administrativo, habrá de inscribirse en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación o ejecutoria, respectivamente32. ii) De la expropiación: La expropiación que se realiza por motivos de utilidad pública o interés social, ha sido definida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, como “una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa”33, de igual forma, ha sostenido que tiene tres elementos característicos: sujeto, objeto y causa, definiendo cada uno de estos elementos así: “Son sujetos de esta operación de derecho público: (i) la entidad -judicial o administrativa- con potestad expropiatoria (sujeto activo), (ii) el titular del derecho fundamental expropiado (sujeto pasivo) y (iii) la persona que se verá beneficiado por la expropiación (beneficiario)34.

De otro lado, el objeto material del acto de expropiación es el derecho de dominio del sujeto pasivo sobre algún bien del cual era su legítimo titular y el cual, como resultado de la expropiación, ingresa al patrimonio público35. Por último, la causa es la finalidad de utilidad pública e interés social que motiva y justifica la expropiación, la cual debe estar prevista en la ley.”.

De igual forma, como lo previó el artículo 58 de la Constitución Política, existe la expropiación judicial y administrativa, cuya diferencia principal radica en quién es la autoridad encargada de adelantarla, pues en la judicial, es ordenada por un juez revestido ARTICULO 67. INDEMNIZACIÓN Y FORMA DE PAGO. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente ley.

Igualmente se precisarán las condiciones para el pago del precio indemnizatorio, las cuales podrán contemplar el pago de contado o el pago entre un cuarenta (40%) y un sesenta por ciento (60%) del valor al momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco (5) contados anuales sucesivos o iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de la adquisición voluntaria.

PARÁGRAFO 1 o. El pago del precio indemnizatorio se podrá realizar en dinero efectivo o títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta. En todo caso el pago se hará siempre en su totalidad de contado cuando el valor de la indemnización sea inferior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales al momento de la adquisición voluntaria o de la expropiación.

PARAGRAFO 2 o. <Ver Notas del Editor en relación con la vigencia de este parágrafo, a la luz de lo establecido por el Artículo 35-1 del Estatuto Tributario> El ingreso obtenido por la enajenación de inmuebles a los cuales se refiere el presente capítulo no constituye, para fines tributarios, renta gravable ni ganancia ocasional, siempre y cuando la negociación se realice por la vía de la enajenación voluntaria.” 32 Los incisos quinto y sexto del artículo 13 de la Ley 9 de 1989, cita: “El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra.

Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho.” El artículo 66 de la Ley 388 de 1997 prevé: “ARTICULO

66. DETERMINACIÓN DEL CARÁCTER ADMINISTRATIVO. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.” 33 Ver sentencias C-153 de 1994, C-1074 de 2002, C-476 de 2007, T-360 de 2011, T-638 de 2011, C-227 de 2011, T-580 de 2011, T-582 de 2012, C-306 de 2013, SU-244 de 2021 y C-085 de 2022. 33 Ver sentencias C-227 de 2011 y C-764 de 2013. 34 Ib.

“35 Corte Constitucional, sentencia C-085 de 2022 13 de competencia para ello, mientras que en la administrativa, como su nombre lo indica, es una autoridad administrativa quien a través de un acto administrativo se permite decretarla, así también lo ha distinguido la Corte Constitucional al citar: “La Constitución prevé que la expropiación por motivos de utilidad pública e interés social puede ser judicial o administrativa.

La primera -judicial- es aquella en la que la entidad expropiatoria es una autoridad judicial36 y la expropiación se ordena por medio de un acto de naturaleza judicial (sentencia). Esta expropiación se encuentra regulada en las Leyes 9ª de 1989, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y el artículo 399 del Código General del Proceso. La segunda - administrativa-, es aquella en la que el trámite se adelanta por una autoridad administrativa y el acto expropiatorio es un acto administrativo.

Este tipo de expropiación está regulada en los artículos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y en otros regímenes especiales. Conforme a la jurisprudencia constitucional, la expropiación por motivos de utilidad pública e interés social es, por regla general, judicial. La administrativa es excepcional, habida cuenta de que sólo es procedente en “los casos especiales que determina el mismo legislador”37.”38 La expropiación judicial, deberá iniciarse cuando transcurridos treinta (30) días hábiles posteriores a la comunicación de la oferta, no se ha podido llegar a un acuerdo con el propietario del inmueble para la enajenación voluntaria, que además se haya materializado en un contrato de promesa de compraventa (artículo 61 de la Ley 388 de 1997) o cuando habiéndose celebrado este último, han transcurrido dos (2) meses sin que se haya podido finiquitar la adquisición del bien, es decir, sin que se haya celebrado el contrato de compraventa respectivo (artículo 21 de la Ley 9 de 1989)39.

Este proceso iniciará con la expedición de un acto administrativo (resolución motivada), en la que se ordena la expropiación judicial, y a renglón seguido, deberá presentarse la demanda respectiva ante la jurisdicción ordinaria, dentro de los (3) meses siguientes a la fecha en que adquirió firmeza el aludido acto, para que allí se decida sobre la misma, a través de un proceso declarativo especial (artículo 399 del Código General del Proceso).

La expropiación administrativa está consagrada en los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997, y se ha definido por la Corte Constitucional como “la limitación más gravosa del derecho fundamental de propiedad privada, dado que anula las facultades de uso, goce “36 Corte Constitucional, sentencias C-531 de 1996, C-1074 de 2002, C-227 de 2011, C-306 de 2013 y C-750 de 2015.” 37 Corte Constitucional, sentencia C-476 de 2007.

Cfr. Sentencia C-1074 de 2002.” 38 Sentencia C-020 de 2023. Magistrada Ponente: PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA. 39 Sobre este tipo de expropiación, la sentencia de la Corte Constitucional C-1074-02 se indica: “En el caso de la expropiación judicial, pasados treinta días desde la oferta sin que se haya perfeccionado el contrato de promesa de compraventa, o dos meses desde el contrato de promesa de compraventa sin que se haya celebrado el contrato de compraventa, la entidad expide una “resolución de expropiación”, mediante la cual señala el inicio de la etapa expropiatoria propiamente dicha.

Luego, la entidad radica ante el juez civil39 la demanda de expropiación, dando así inicio al proceso judicial. La resolución de expropiación se notifica personalmente a quien aparezca como titular del derecho de propiedad del bien, de conformidad con el Código Contencioso Administrativo39 y contra ella sólo procede el recurso de reposición, el cual se entenderá negado si no ha sido resuelto dentro de los 15 días siguientes a su presentación.39 En la expropiación judicial, a pesar de que no haya sido posible un acuerdo durante la etapa de enajenación voluntaria, siempre es posible que se intente un acuerdo antes de que se dicte sentencia, caso en el cual el proceso terminará de manera anticipada.

Igualmente, si el juez llegare a comprobar la existencia de un ánimo de negociación por el precio ofrecido, pero que ésta no se llevó a término por motivos ajenos a la voluntad del particular, podrá ordenar la expropiación en los mismos términos de haber sido posible la enajenación voluntaria.” 14 y disposición del bien de forma permanente”40, a la misma se acude cuando han transcurrido treinta (30) días hábiles posteriores a la ejecutoria del acto administrativo, a través del cual la entidad competente emitió la correspondiente oferta de compra al propietario del bien41, y dispuso adelantar el trámite a través de la expropiación administrativa, sin que se haya logrado un acuerdo formal entre las partes (esto es, sin que se haya celebrado el contrato de promesa de compraventa)42.

Para su procedencia se requieren dos tipos de requisitos como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-1074 de 2002, los sustanciales y procedimentales, que a continuación se citan: “La posibilidad de recurrir a la vía administrativa depende de que se cumplan dos tipos de requisitos: sustanciales y procedimentales. En cuanto a los primeros, es necesario que: a) existan condiciones de urgencia, mencionadas taxativamente en la ley; y b) que se presenten los motivos de utilidad pública o interés social específicos que autorizan este tipo de expropiación. Tales motivos son algunos de los enumerados en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, ya citado, y, además, “el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta,” de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento de enajenación forzosa para proyectos de desarrollo y construcción prioritaria,43 previsto en el capítulo VI de la Ley 388 de 1997.

Los principales requisitos procedimentales son: a) que el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, mediante acuerdo, hayan determinado cuál será la autoridad competente para declarar la urgencia; y b) que dicha autoridad efectivamente declare la urgencia.” Adicionalmente, la Corte44 también ha precisado que este tipo de expropiación por motivos de utilidad pública o interés social, debe cumplir con unos requisitos constitucionales los cuales “buscan armonizar el principio de prevalencia del interés general y el derecho a la propiedad privada”, así como asegurar que el proceso no se delante de forma arbitraria o que la privación del derecho al dominio sea desproporcionada, estos requisitos son: “(i) la observancia del principio de legalidad, (ii) la garantía del debido proceso y (iii) el otorgamiento de una indemnización previa y justa45”, debiendo resaltarse que el primero de 40 Ver sentencia de la Corte Constitucional C-020 de 2023. 41 Ver artículo 66 de la Ley 388 de 1997, que cita: “ARTICULO

66. DETERMINACIÓN DEL CARÁCTER ADMINISTRATIVO. La determinación que la expropiación se hará por la vía administrativa deberá tomarse a partir de la iniciación del procedimiento que legalmente deba observarse por la autoridad competente para adelantarlo, mediante acto administrativo formal que para el efecto deberá producirse, el cual se notificará al titular del derecho de propiedad sobre el inmueble cuya adquisición se requiera y será inscrito por la entidad expropiante en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su ejecutoria.

Este mismo acto constituirá la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de enajenación voluntaria.” 42 “ARTICULO

68. DECISION DE LA EXPROPIACION. Cuando habiéndose determinado que el procedimiento tiene el carácter de expropiación por vía administrativa, y transcurran treinta (30) días hábiles contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo de que trata el artículo 66 de la presente ley, sin que se haya llegado a un acuerdo formal para la enajenación voluntaria contenido en un contrato de promesa de compraventa, la autoridad competente dispondrá mediante acto motivado la expropiación administrativa del bien inmueble correspondiente, el cual contendrá lo siguiente: 1.

La identificación precisa del bien inmueble objeto de expropiación. 2. El valor del precio indemnizatorio y la forma de pago. 3. La destinación que se dará al inmueble expropiado, de acuerdo con los motivos de utilidad pública o de interés social que se hayan invocado y las condiciones de urgencia que se hayan declarado. 4. La orden de inscripción del acto administrativo, una vez ejecutoriado, en la correspondiente Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para los efectos de que se inscriba la transferencia del derecho de dominio de su titular a la entidad que haya dispuesto la expropiación. 5.

La orden de notificación a los titulares de derecho del dominio u otros derechos reales sobre el bien expropiado, con indicación de los recursos que legalmente procedan en vía gubernativa.” “43 Ley 388 de 1997, Artículos 52 a 57.” 44 Ver sentencia C-020 de 2023. “45 Corte Constitucional, sentencias C-059 de 2001, C-229 de 2003, C-227 de 2011, C-410 de 2015, C-669 de 2015, C-750 de 2015, C-035 de 2016 y C-073 de 2018, entre otras.” 15 estos, exige a su vez cuatro condiciones: “Primero, el legislador debe definir de forma clara46 y suficiente47 los motivos de utilidad pública o de interés social que justifican la expropiación48.

Segundo, la facultad de expropiación de la entidad administrativa debe estar prevista expresamente en la Ley49. Tercero, la expropiación debe fundarse en los motivos que “la ley definió como de interés social o utilidad pública”50. Cuarto, sólo pueden ser objeto de expropiación “los bienes que sean necesarios para que la administración desarrolle los fines de la utilidad pública o del interés social”51 definidos por el legislador.” En armonía con lo enunciado, como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia del 14 de septiembre de 202352, el trámite de expropiación está marcado por dos actos principales, el de declaratoria de utilidad pública del bien, y el que decreta la expropiación: “durante el trámite de expropiación por vía administrativa se expiden dos actos administrativos distintos.

El primer acto contiene la declaratoria de utilidad pública del bien. Y, el segundo, decreta la expropiación con fundamento en dicha declaratoria. Respecto de la naturaleza de la primera decisión, esta jurisdicción ha sostenido que dichos actos cuentan con un carácter mixto «en tanto producen efectos generales representados por los motivos del interés general que se invocan para calificar un predio como de utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa decisión»53”.

Además, el Consejo de Estado ha precisado que dado su carácter mixto, contra el acto que declara de utilidad pública un bien puede proponerse el medio de control de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso54, lo anterior, justificado en que “La eliminación del mencionado inciso, hizo desaparecer la prohibición impuesta por el Constituyente de 1991 para controvertir judicialmente "los motivos de utilidad pública o de interés social" definidos por el legislador para sustentar una decisión de expropiación.”55.

En la misma sentencia, además se indicó “46 Corte Constitucional, sentencias C-370 de 1994, C-764 de 2013 y C-035 de 2016. La Corte Constitucional ha indicado respecto del requisito de claridad, que la causa expropiandi prevista por el legislador debe consistir en el “señalamiento expreso y preciso de los motivos de utilidad pública o de interés social que pueden encontrarse en conflicto con el interés privado” (sentencia C-370 de 1994).

En tal sentido, si el legislador no señala expresamente los motivos de utilidad pública o de interés social que generan la “incompatibilidad entre el título privado y el provecho general, se dará paso a la intervención arbitraria del Estado sobre los derechos y libertades individuales, incurriendo en una confiscación” (sentencia C-764 de 2013). 47 Corte Constitucional, sentencia C-764 de 2013.

En esta sentencia la Corte señaló que el requisito de suficiencia exige que los motivos de utilidad pública o de interés social señalados por el legislador deben “tener una causa notable, que con suficiente fuerza justifique la restricción del derecho de propiedad”. 48 Corte Constitucional, sentencias C-133 de 2009 y C-750 de 2015. 49 Constitución Política, art. 58.4.

“En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio”. 50 Corte Constitucional, sentencia C-085 de 2022. 51 Corte Constitucional, sentencia C-750 de 2015.” 52 SECCIÓN PRIMERA. Consejera Ponente (E): NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN. Radicado No. 05001-2331-000-2010-02086-01.

Demandante: La Perla Agropecuaria Ltda. Demandado: Municipio de Fredonia (Antioquia) “53 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, 05001-23-31-000-2003-00103- 01 Actor: Yolanda González Sierra. Fallo de 14 de abril de 2016. C.P. Guillermo Vargas Ayala.” 54 En sentencia del 14 de abril de 2016, expedida por la SECCIÓN PRIMERA, con ponencia del Consejero GUILLERMO VARGAS AYALA, dentro del radicado No. Radicación número: 05001-23-31-000-2003-00103-01, se indicó: “También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso.

Así, si lo que se busca es la desaparición de aquella parte que afecta de manera directa y específica el inmueble de propiedad del demandante o la indemnización de perjuicios la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho; en tanto que si lo perseguido es la desaparición de los efectos jurídicos del acto sin ninguna referencia a un interés subjetivo entonces la procedente es la acción de simple nulidad.” 16 que el acto administrativo a través del cual se realiza la declaratoria de utilidad pública de un bien, es el acto con el cual se inicia el procedimiento expropiatorio “por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados”, aunado a que sin este “no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo”: “En este contexto y en lo atinente a los actos a través de los cuales se declaran los motivos de utilidad pública o de interés social, la Sala rectifica el criterio que sostiene que ellos dentro del proceso expropiatorio sólo cumplen una función preparatoria en la expedición de los actos que finalmente ordenan la expropiación, dado que lo mismos sí crean una situación jurídica particular y concreta.

En efecto, se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados. Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos56.

(Subrayas y negrillas propias del texto) Finalmente, resulta también importante tener en cuenta el contenido normativo de los artículos 63, 64 y 65 de la Ley 388 de 1997: “ARTICULO

63. MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA. Se considera que existen motivos de utilidad pública o de interés social para expropiar por vía administrativa el derecho de propiedad y los demás derechos reales sobre terrenos e inmuebles, cuando, conforme a las reglas señaladas por la presente ley, la respectiva autoridad administrativa competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, siempre y cuando la finalidad corresponda a las señaladas en las letras a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) del artículo 58 de la presente ley.

Igualmente se considera que existen motivos de utilidad pública para expropiar por vía administrativa cuando se presente el incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquirente en pública subasta, de los terrenos e inmuebles objeto del procedimiento previsto en el capítulo VI de la presente ley.

ARTICULO

64. CONDICIONES DE URGENCIA. Las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa serán declaradas por la instancia o autoridad competente, según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos.

ARTICULO

65. CRITERIOS PARA LA DECLARATORIA DE URGENCIA. De acuerdo con la naturaleza de los motivos de utilidad pública o interés social de que se trate, las condiciones de urgencia se referirán exclusivamente a: 1. Precaver la elevación excesiva de los precios de los inmuebles, según las directrices y parámetros que para el efecto establezca el reglamento que expida el Gobierno Nacional. 55 Recuérdese que el inciso final del artículo 58 de la Constitución Política (suprimido por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 1999), citaba: “Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar al pago de indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.

Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente.” “56 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 5 de agosto de 1994. Rad.:2679. Magistrado Ponente: Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez.” 17 2.

El carácter inaplazable de las soluciones que se deben ofrecer con ayuda el instrumento expropiatorio. 3. Las consecuencias lesivas para la comunidad que se producirían por la excesiva dilación en las actividades de ejecución del plan, programa, proyecto u obra. 4. La prioridad otorgada a las actividades que requieren la utilización del sistema expropiatorio en los planes y programas de la respectiva entidad territorial o metropolitana, según sea el caso.” Bajo lo expuesto, entonces se concluye que habrá lugar a la expropiación administrativa, cuando se presenten condiciones de urgencia, de aquellas enlistadas de forma taxativa en el artículo 65 de la Ley 388 de 1997, las cuales serán declaradas por la autoridad que determine el respectivo Concejo Municipal mediante acuerdo, en el que además declarará de utilidad pública el respectivo bien, únicamente para los motivos de utilidad pública que corresponde a los literales a), b), c), d), e), h), j), k), l) y m) enlistados en el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, así como también cuando se presente incumplimiento de la función social de la propiedad por parte del adquiriente en pública subasta.

IV. El contenido del acto administrativo demandado: El Acuerdo 003 del 15 de septiembre de 2018, fue dictado por el Concejo Municipal de Cumaral invocando sus facultades contenidas en el artículo 313 de la C.P., la Ley 9 de 198957, modificada por el Ley 388 de 1997, así como la Ley 99 de 199358, modificada por la Ley 1151 de 200759, y la Ley 136 de 199460, modificada por la Ley 1551 de 201261.

Como consideraciones además de citar las normas constitucionales sobre los fines esenciales del Estado colombiano, las facultades de los concejos y el derecho a la educación, desciende al nivel legal citando la Ley 115 de 1994 que desarrolla el derecho a la educación, al igual que la Ley 9 de 1989 en cuanto estableció normas relacionadas con los Planes de Desarrollo, compraventa, expropiación de bienes, así como los mecanismos de adquisición de inmuebles para cumplir los fines señalados en el artículo 10, modificado por la Ley 388 de 1997, ley esta que también define los principios del ordenamiento territorial, y la función pública del urbanismo.

Por último, recuerda el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, y menciona que dentro del Plan de Desarrollo de Cumaral para la época, “se encuentran los diferentes programas que pretenden disminuir la inequidad social, la línea de pobreza, de pobreza extrema y mejorar la calidad de vida de sus habitantes”. 57 “por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” 58 “por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.” 59 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.” 60 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” 61 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” 18 La parte resolutiva del acuerdo cuestionado toma las siguientes decisiones: V. Caso concreto: En el presente asunto, el DEPARTAMENTO DEL META en su calidad de demandante, presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia que decidió negar las pretensiones, arguyendo en su recurso de alzada, que existía una falta de coherencia en el contenido de los artículos PRIMERO y SEGUNDO del Acuerdo 003 de 2018, aunado a que dicho acto administrativo tampoco señaló de forma clara las causales que motivaban la declaratoria de utilidad pública.

Pues bien, de las pruebas documentales arrimadas al plenario, resultó probado que el Concejo Municipal de Cumaral (Meta), expidió el 15 de septiembre de 2018, el Acuerdo 003 de 2018 “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA DECLARAR DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL UN PREDIO”, cuya parte resolutiva fue transcrita en acápite anterior (Págs. 17 a 20 Act. 2).

Adicionalmente, que el mentado acto fue aprobado en dos (2) debates, el primero realizado el 11 de septiembre de 2018, y el segundo, el día 15 de septiembre de la misma anualidad, conforme la Constancia expedida por el Presidente del Concejo Municipal de Cumaral y su Secretaria (pág. 20 Act. 2). 19 Asimismo, que fue sancionado por el Alcalde Municipal el día 18 de septiembre de 2018, quien ordenó publicarlo62, lo cual se cumplió por el Secretario de Gobierno al publicarlo en la cartelera municipal del 19 al 21 de septiembre de 2018 (pág. 21 Act. 2).

Al plenario además se allegó la exposición de motivos del Acuerdo (págs. 64 a 66 ibid.), frente a la cual el recurso de alzada indicó: “dichos motivos hacen alusión a un proyecto de acuerdo No. 007 de 2028, con numeración distinta al acto demandando (003 de 2018), no encontrándose en el cuerpo del mismo documento referencia específica de la identificación plena del predio objeto de afectación, en suma pese a realizarse apreciaciones generales de un proyecto para el plan de desarrollo “Cumaral Vive Mejor”, en el mismo no se identifica plenamente el inmueble que se proyecta adquirir, simplemente se denomina “un predio”.”63 Dicha prueba fue aportada al expediente por el MUNICIPIO DE CUMARAL al momento de la contestación de su demanda, sin que se observe que la parte actora hubiere mostrado su inconformismo frente a la misma en ningún momento procesal anterior a la expedición el fallo de primera instancia, aunado a que el hecho de que la exposición de motivos haya identificado el “Proyecto de Acuerdo 007 de 2018”, y el Acuerdo que es objeto de reproche sea el numerado como 003 de 2018, no tiene la entidad suficiente para concluirse que no se trata de la exposición de motivos de tal Acuerdo, pues puede suceder que la numeración del MUNICIPIO DE CUMARAL (quien es el autor del documento de exposición de motivos), y el CONCEJO MUNICIPAL DE CUMARAL no sea la misma, por ejemplo por proyectos de acuerdo que finalmente no se aprobaros, lo cual hace que el consecutivo de proyectos varíe frente al consecutivo de acuerdos, por tanto, se tendrá en cuenta el documento aportado por la entidad demandada.

Respecto del documento denominado “exposición de motivos” deberá resaltarse los siguientes apartes: (…) 62 Pág. 22. Actuación 2 de la primera instancia. 63 Página 8 de la Actuación 10 (recurso de apelación). 20 Ahora, precisado lo que resultó probado en el plenario, pasará la Sala a ocuparse del primer argumento referido en el recurso de apelación, atinente a la incoherencia que se presenta entre los artículos 1 y 2 del Acuerdo 003 de 2018.

Allí, se observa que el artículo primero del mentado acto, faculta al Alcalde del municipio de Cumaral (Meta), para que en el periodo de un (1) año declare de utilidad pública e interés social, un predio identificado con cédula catastral 0002-0004-0004-000 y matrícula inmobiliaria 230-142 ubicado en la Inspección de Montebello, y a continuación refiere “y realizar los procedimientos administrativos necesarios para su enajenación en hasta dos (2) hectáreas”; por su parte, el artículo 2 del mismo Acuerdo declara de utilidad pública e interés social el predio al que ya se hizo mención en el artículo 1.

De esta forma, encuentra la Sala que en efecto existe una incongruencia que no permite conocer claramente cuáles son las órdenes emitidas por el Acuerdo No. 003 de 2018, pues de un lado, en el artículo 1 el Concejo Municipal de Cumaral facultó al Alcalde para que fuera él quien realizara la declaratoria de utilidad pública e interés social del predio, sin embargo, el acuerdo no le refirió sobre cuales motivos de utilidad pública, de aquellos enlistados en el artículo 63 de la Ley 388 de 1997, debía realizarse tal declaratoria, ni menos aún, el motivo por el cual le concedía tales facultades.

Asimismo, el Acuerdo facultó al alcalde para que declarara de utilidad pública una extensión de terreno de hasta dos (2) hectáreas, pero solo para que el alcalde procediera a su “enajenación”, es decir, en momento alguno le autorizó adelantar la expropiación administrativa sobre dicha porción de terreno, ni menos aún, lo facultó para declarar las condiciones de urgencia que permitían acudir a este tipo de expropiación, como se vio en el marco teórico de la sentencia (artículo 65 de la Ley 388 de 1997), lo cual genera confusión acerca de si lo que pretendía realmente el Concejo Municipal era facultar al alcalde para adelantar una expropiación administrativa sobre una porción de terreno, o si por el contrario, únicamente le estaba autorizando la celebración de un contrato para lograr la enajenación de tal inmueble, a la luz de lo previsto en el numeral 3 del parágrafo 4 del artículo 32 de la Ley 136 de 199464.

Ahora, el artículo 2 del Acuerdo 003 de 2018 que dispuso: “Declarase de utilidad pública interés social el predio ubicado en la Inspección de Montebello identificado con la cedula catastral 0002-0004-0004-000, matrícula inmobiliaria 230-142”, contraviene lo ordenado en el artículo 1, pues en primer lugar, al declarar de utilidad pública el predio, inmediatamente nos ubica en la expropiación administrativa, pues como se explicó en el marco teórico, la 64 “ARTÍCULO 32.

ATRIBUCIONES. <Artículo modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.

PARÁGRAFO 4 o. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1. Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4.

Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley.” 21 expropiación judicial no requiere de la expedición de este acto, y de forma añadida, la declaratoria se realiza sobre toda la extensión de terreno que comprende el predio, pues en momento alguno se hace una precisión diferente.

De modo que, finalmente para la Sala no es claro si el Acuerdo 003 de 2018 perseguía autorizar al alcalde para enajenar hasta 2 hectáreas de un predio, o concederle facultades para que declarara de utilidad pública la extensión de hasta 2 hectáreas del predio y procediera con la expropiación administrativa, o declarar de utilidad pública un predio en su extensión completa, fijando así el inicio del procedimiento administrativo que debía adelantar el ente territorial, dicha imprecisión resulta relevante, en tanto como se vio en el marco teórico de la sentencia, el acto administrativo que declara de utilidad pública un bien inmueble tiene un carácter mixto “en tanto producen efectos generales representados por los motivos de interés general que se invocan para calificar un predio como utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa decisión”65, por tanto, se espera que sea claro, para que el directamente afectado (propietario del bien), y la comunidad en general, entienda los motivos de utilidad pública invocados y el bien sobre el cual recae la declaratoria.

Además, no puede dejar de lado la Sala, que genera aún más confusión el contenido de la parte resolutiva del mentado Acuerdo, cuando en el artículo 4 indica: “Facúltese al Alcalde de Cumaral, de todas las atribuciones necesarias para adquirir los predios que demande la ejecución de los proyectos citados en el presente Acuerdo”, pues la disposición, refiere en primer lugar, que faculta al alcalde para que realice todo lo que resulte necesario “para adquirir los predios”, sin que precise si la adquisición será a través de enajenación voluntaria, de expropiación judicial o de expropiación administrativa; y por si fuera poco, le concede autorización para “los predios”, cuando en los artículos 1 y 2 como ya se vio, se hizo mención a un mismo predio, desconociéndose a que otros predios alude.

De esta forma, las incongruencias presentadas en la parte resolutiva del mentado Acuerdo 003 de 2018, no permiten identificar cuál es la finalidad de este, y las órdenes que se deben cumplir, pues existe contraposición entre las mismas, lo que genera que se afecte la validez de este acto administrativo. Sobre dicho aspecto se pronunció el Consejo de Estado en sentencia del 31 de enero de 2019, así: “Presupuestos de existencia y validez de los actos administrativo 37.

Doctrinariamente se ha considerado que el acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos jurídicos. 38.

Al referirnos a la validez de un acto administrativo, se hace alusión a la conformidad que este tiene con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, o en otras palabras, se refiere al valor que 65 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN PRIMERA. C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Sentencia del 14 de abril de 2016. Radicado No. 05001- 23-31-000-2003-00103.01. 22 tiene el acto administrativo cuando quiera que es confrontado con los preceptos legales, los cuales generan acatamiento por parte de los administrados en la medida en que rigen las relaciones entre ellos y el Estado66. 39. En lo que respecta a la existencia del Acto Administrativo, la Corte Constitucional ha considerado que está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión. De forma que, el Acto Administrativo existe desde el momento en que es producido por la administración, y en sí mismo lleva envuelta la prerrogativa de producir efectos jurídicos, es decir, de ser eficaz.

De igual manera, la existencia del Acto Administrativo está ligada a su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su expedición, condicionada a su publicación o notificación67. 40. De lo anterior, se deduce que la existencia del acto está aparejada a un requisito de tiempo, de forma y de efectos. (…) 41.

Los requisitos de existencia del Acto Administrativo, conlleva entonces la aparición de elementos subjetivos como objetivos, de tal manera que para que nazca el acto como tal se necesita de un órgano que lo profiera, una declaración de ese sujeto, un objeto sobre el cual recae tal declaración, un motivo por el cual se realiza, la forma que ella tiene y la finalidad que persigue, lo cual, de observarse, resultarían ser comunes a todos los actos jurídicos estatales. 42.

En ese sentido, es un criterio uniformemente aceptado en el derecho administrativo que para la validez del acto se tienen como requisitos que haya sido expedido por autoridad competente, de conformidad con la Constitución y el ordenamiento jurídico vigente, que su expedición sea regular y que se observen los motivos y los fines desde el punto de vista de su licitud. 43.

Por su parte, para que el acto administrativo se repute como existente se requiere de un órgano que lo profiera, de la declaración de voluntad, de que se precise el objeto o contenido del acto, del respeto por las formas y la observancia de los motivos y sus fines. 44. Para efectos de resolver el caso sub examine, tal como se abordará más adelante, resulta preciso recabar sobre tres de los elementos que permiten configurar la existencia del acto administrativo como son a saber: el órgano, la voluntad y la forma. 45.

Es así como el órgano, entendido como el ente creador del acto, esto es la entidad estatal que investida de la función administrativa y en ejercicio de sus competencias, emite una manifestación de voluntad consciente, intelectual e intencional, que ajustada a las normas legales y teniendo en cuenta las razones de hecho y de derecho que la determinan, produce efectos jurídicos. 46.

Esta manifestación de voluntad de la administración, que cumple con un fin inmediato, se reviste bajo una forma, la cual le permite cumplir con los requisitos y el modo de exteriorizar el acto administrativo; de manera que las formalidades han sido clasificadas en sustanciales y meramente accidentales. 47. Las formalidades sustanciales son aquellas que de estructurarse vician el acto administrativo, tales como el preámbulo, el contenido, los argumentos o razones, la motivación, la parte dispositiva y los recursos procedentes.

Contrario sensu, las formalidades accidentales no tienen poder suficiente para perturbar la legalidad del acto, verbigracia requisitos como fecha, encabezamiento, denominación y firma. (…) 49. En este mismo sentido, esta Corporación en Sentencia del 15 de mayo de 1991, con ponencia del Doctor Libardo Rodríguez, precisó lo siguiente: “(…) A pesar de que la calificación es difícil y depende de cada caso, el criterio aplicable principalmente es el de la influencia que la omisión de la formalidad o procedimiento ha podido tener sobre la decisión, es decir que serán formalidades o procedimientos sustanciales aquellos cuya omisión implica que la decisión será diferente a la tomada.

(…)68”. 50. Para concluir este acápite y siguiendo a Santofimio, respecto de las formalidades o procedimientos administrativos la doctrina ha enfatizado sobre su carácter “de no estrictamente rituado”, en contradicción con los procedimientos típicamente jurisdiccionales. De forma que, “el procedimiento administrativo es flexible; indica al funcionario que lo impulsa “66 Carlos Ariel Sánchez Flores.

Acto Administrativo. Teoría General. Editorial Legis. 2004. Pág. 98. “67 Corte Constitucional. Sentencia C-069 de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara.” 68 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 15 de mayo de 1991. Expediente 190. M.P. Dr. Libardo Rodríguez.” 23 que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o períodos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesivas”69.

Adicionalmente, no deja de advertirse que si el Acuerdo 003 de 2018 lo que pretendía era facultar al alcalde del municipio de Cumaral (Meta), para que declarara la utilidad pública de la extensión de hasta dos (2) hectáreas de un predio determinado, y con ello, adelantara la expropiación administrativa, debió como lo prevé el artículo 64 de la Ley 388 de 1997, determinar la instancia o autoridad competente que declararía las condiciones de urgencia que faculta este tipo de expropiación, sin que así lo haya hecho, lo mismo debía precisarse, en caso de que lo que se persiguiera era la declaratoria de utilidad pública de todo el bien como acto de inicio al procedimiento de expropiación administrativa, omisiones éstas que tampoco dan luces sobre la claridad de la finalidad que debía caracterizar el acto administrativo.

Aunado a ello, incurrió el Acuerdo 003 de 2018 en falta de motivación, que ha sido entendida como la omisión de manifestar en el acto administrativo, los motivos de su expedición, lo cual “constituye un vicio de forma o expedición irregular, debido a la carencia de un requisito de forma que en atención al tipo de acto puede ser sustancial, es decir, relevante para el derecho de defensa y control del acto, como todos los que ponen fin a una actuación administrativa, si afectan a particulares, como lo prevé el artículo 35 de C.C.A.”70, por cuanto, además de expresar el motivo de la utilidad pública de los señalados en la norma, debió identificar de forma adecuada el predio o la extensión del predio que sería afectada, sin que así haya sido, pues ni en el contenido del acuerdo, ni en el documento de “exposición de motivos”, se realizó tal precisión. Al respecto, de manera reciente el Consejo de Estado71, al estudiar la solicitud de nulidad de un acuerdo que declaró de utilidad pública una vía, precisó: “66.

Al respecto, la sociedad apelante sostiene que el acto demandado no efectuó una delimitación del predio afectado, considerando su extensión, linderos y sus condiciones físicas y tampoco se soportó en estudios previos para justificar la finalidad del proyecto que se pretendía realizar. 67. En primer término, se debe aclarar que la referida acusación no corresponde al vicio de falsa motivación sino a la falta de motivación, pues la primera se configura cuando las razones de hecho o de derecho que se invocan como fundamento de la decisión no corresponden a la realidad y lo alegado obedece a la ausencia de justificación de la declaratoria pública con sustento en estudios previos y a la falta de delimitación del área y del inmueble afectado, esto es, un aspecto que atañe a la falta de motivación72.

(…) 69. Vale la pena insistir que en el marco de la Constitución Política, la administración no cuenta con poderes absolutos, pues si bien el ordenamiento jurídico posibilita la expropiación judicial o administrativa, previa declaratoria de utilidad pública, la misma debe atender a los fines o propósitos previstos por el legislador, los cuales echa de menos la Sala en el estudio del acuerdo pues este aludió, de manera general, a la “j) Ejecución de obras públicas”, sin que se haya demostrado la existencia de programas y proyectos de infraestructura a ejecutar como lo exige la ley.

Además de ello, era necesaria la identificación del inmueble objeto de expropiación, junto con su delimitación clara y precisa, aspectos que fueron omitidos “69 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Acto Administrativo, procedimiento, eficacia y validez. 4ª Edición, tomo II. Universidad Externado de Colombia.

Bogotá. 2003 Pp. 124.” 70 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 7 de junio de 2012, M.P.: Marco Antonio Velilla. Radicado: 11001-0324-000- 2006-00348-00. 71 SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES. Sentencia del 06 de febrero de 2025. Radicado No. 05001-23-31-000-2010-02086-02. 72 “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de febrero de 2018, radicado: 05001- 23-31-000-2010-01146-01, MP: María Claudia Rojas Lasso.

En esta oportunidad la Sala adecuó el cargo de nulidad por falsa motivación a la falta de motivación por la ausencia de estudios técnicos de las decisiones de expropiación.” 24 por la parte demandada. 70. Así las cosas, tal y como se evidencia del texto del acuerdo, este se limitó a declarar como de utilidad pública la vía que de la vereda Puente Iglesias conduce al municipio de La Pintada, por la margen izquierda del Río Cauca, en sentido norte sur, sin identificar de manera clara la zona que se iba a afectar, junto con sus cabidas y linderos y, tampoco se evidencia que el acto demandado cuente con una justificación válida para probar la ejecución de programas y proyectos de infraestructura a ejecutar, conforme lo exige la ley.

(…) 72. Así las cosas, el motivo de impugnación analizado está llamado a prosperar, tras una valoración integral de las pruebas aportadas en el expediente.” (Subrayado y resaltado al citar) Así las cosas, contrario a la conclusión a la que arrimó el A quo: “esta incoherencia obedece a una falta de técnica al momento de su elaboración que no implica su nulidad, pues es claro que la razón para que el Concejo Municipal expidiera el acto administrativo, fue utilizar sus atribuciones constitucionales y legales para autorizar al alcalde a que declarara de utilidad pública un bien inmueble y realizara los procedimientos administrativos necesarios para su adquisición a través del trámite de enajenación voluntaria o expropiación previstos en la ley 9 de 1989 y 388 de 1997”73, para la Sala la incoherencia que se presenta en los artículos 1 y 2 del Acuerdo 003 de 2018, inclusive en su artículo 4, afectan la validez del acto administrativo, toda vez que no son claras las disposiciones adoptadas en el Acuerdo como ya se explicó. Por lo expuesto, concluye la Sala que el Acuerdo 003 del 15 de septiembre de 2018 expedido por el Concejo Municipal de Cumaral, está viciado de nulidad, porque el contenido de su parte resolutiva es impreciso y confuso, lo cual no genera claridad respecto las órdenes que deben cumplirse, afectando la validez del acto administrativo, aunado a la falta de motivación de la declaratoria de utilidad pública que debía contener, vicios que conllevan a configurar la causal de nulidad consistente en que al acto haya sido expedido “en forma irregular".

En virtud de lo anterior, la Sala revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, para en su lugar, declarar la nulidad del Acuerdo 003 de 2018. CONDENA EN COSTAS: El artículo 188 del CPACA74 regula específicamente la condena en costas, señalando que salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirá por las normas del código procesal civil (hoy Código General del Proceso). 73 Página 12.

Actuación 8 de la primera instancia SAMAI. 74 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” 25 Al tratarse de un asunto en que se ventiló un interés público, no hay lugar a condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2020, por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Villavicencio, por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del Acuerdo No. 003 del 15 de septiembre de 2018, expedido por el Concejo Municipal de Cumaral “POR EL CUAL SE OTORGAN FACULTADES AL ALCALDE MUNICIPAL PARA DECLARAR DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS SOCIAL UN PREDIO”, conforme se expuso en la parte considerativa de la sentencia.

TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda, según se expuso en las consideraciones.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al juzgado de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 05 de junio de 2025, según Acta No. 030, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada