TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, dos (02) de mayo de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 008 2023 00258 01 1ª INSTANCIA: JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE VILLAVICENCIO M. CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: MARÍA ELIZABETH RUIZ BONILLA DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG y DEPARTAMENTO DEL META ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 2080 Revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FOMAG, contra la sentencia del 25 de junio de 20242, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Villavicencio, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA., concurre MARÍA ELIZABETH RUIZ BONILLA en contra de la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FOMAG y el DEPARTAMENTO DEL META, para obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: - Acto ficto configurado el 22 de octubre de 2022, derivado de la petición presentada el 21 de julio de 2022, a través del cual se niega el reconocimiento de la sanción moratoria, de conformidad con los parámetros establecidos en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
Asimismo, pide que se declare que la demandante tiene derecho a que las demandadas le reconozcan y paguen la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías. A título de restablecimiento del derecho, pide que se condene a las demandadas, al reconocimiento y pago de la sanción por mora establecida en la Ley 244 de 1995, modificada y adicionada por la Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por 1 Actuación 29 de la primera instancia SAMAI. 2 Actuación 27 de la primera instancia SAMAI. 3 Págs. 5 a 12.
Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 2 cada día de retardo, contados desde los setenta (70) días hábiles posteriores a la radicación de la solicitud del pago de las cesantías y hasta cuando se hizo efectivo este. También, solicita que se condene a las demandadas al cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 y s.s. del CPACA, que se le reconozca y pague el ajuste que corresponde por la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria conforme el IPC, intereses moratorios a partir del día siguiente a la fecha de la ejecutoria de la sentencia, y finalmente, que se condene en costas a las demandadas.
El sustento fáctico, lo narra informando que el 02 de agosto de 2019, la demandada radicó solicitud de retiro de cesantías parciales y/o definitivas ante la Secretaría de Educación del Departamento del Meta, la cual fue resuelta por medio de la Resolución No. 3186 de la misma fecha. Añade que posteriormente el FOMAG y la Fiduprevisora S.A. pusieron a disposición de la demandante, el valor reconocido por concepto de cesantías, el día 14 de noviembre de 2019.
Refiere que el día 08 de noviembre de 2019 se venció el término de los setenta (70) días de que trata la norma citada, para que se pusiera a disposición de la demandante el dinero reconocido por concepto de cesantías, sin que así haya ocurrido, lo que genera el pago de una sanción moratoria, para la que deberá tenerse en cuenta el salario devengado por aquella en ese momento, que diariamente corresponde a la suma de $78.231, la cual debía multiplicarse por los cinco (5) días de la mora para un total de $391.155.
Señala que el 12 de enero de 2023 se realizó audiencia de conciliación en la Procuraduría 49 Judicial II para asuntos administrativos de Villavicencio, en la que se arrimó a acuerdo conciliatorio por el valor de $78.238, pero que este fue improbado por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio, bajo el radicado No. 50001333300220230001000.
En el acápite de normas violadas señaló como vulneradas las siguientes: • Ley 91 de 1989 (arts. 5 y 15). • Ley 244 de 1995 (arts. 1 y 2). • Ley 1071 de 2006 (arts. 4 y 5).
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: El DEPARTAMENTO DEL META en su contestación de demanda4, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, y en relación con los hechos, adujo que no 4 Actuación 13/2 de la primera instancia SAMAI. 3 constituyó mora alguna, como quiera que la petición de reconocimiento de cesantías fue hecha el 02 de agosto de 2019, y que el mismo día expidió el acto administrativo reconociéndolas y ordenando su pago, es decir, “dentro de los términos establecidos en la normatividad vigente ley 91 de 1989 y decreto 2755 de 1986”.
Además, indicó que la notificación personal de la Resolución 3186 de 2019, se produjo el mismo día, y que la demandante renunció a los términos de ejecutoria, de modo que adquirió firmeza el 02 de agosto de 2019. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, al considerarse que el DEPARTAMENTO DEL META no es la entidad responsable del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho los demandantes, añadiendo que las Secretarías de Educación no tienen a su cargo la obligación de pago, pues es una atribución legal de la Fiduciaria La Previsora, y además, solo tienen competencia para la radicación y el trámite de las solicitudes que reciben.
Por su parte, la apoderada de la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO contestó la demanda5, oponiéndose a las pretensiones, indicando que no le asiste responsabilidad alguna, y que fue el ente territorial empleador quien presentó retraso de tiempo para el pago oportuno de las cesantías.
Indicó que debe tenerse en cuenta que la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías fue el 02 de agosto de 2019, y que el pago se realizó el 14 de noviembre de 2019, de modo que no se generaron días de mora, pues esta iniciaba el 16 de noviembre de la misma anualidad, habiéndose entonces realizado el pago con anterioridad. Propuso como excepciones la “Ineptitud sustantiva de la demanda”, frente a la que indicó que el acto ficto o presunto negativo no puede ser considerado un acto administrativo dado que no crea, modifica o extingue un derecho;
“litis consorte necesario” aduciendo que es indispensable la comparecencia de la Secretaría de Educación; “legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad”; la compensación o deducción de pagos, en caso de que se probara haber hecho algún pago a la demandante; y el “cobro de lo no debido”. De otro lado, la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. en su escrito de contestación6, se opuso a las pretensiones de la demanda, refiriendo que gestionó y realizó dentro del término legal, el pago de la prestación a favor del demandante de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.
Propuso como excepciones “la falta de legitimación en la causa por pasiva”, arguyendo que la entidad no es la responsable del pago de lo pretendido en la demanda, 5 Actuación 15/2 de la primera instancia SAMAI. 6 Páginas 4 a 15. Actuación 17 de la primera instancia SAMAI. 4 según lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019;
“cobro de lo no debido”; “enriquecimiento sin justa causa”; “indebida composición de la parte pasiva”, e “inexistencia en la reclamación del derecho”.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA7: El Juzgado Octavo Administrativo de Villavicencio, en sentencia del 25 de junio de 2024, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas por dicho motivo, aunado a la naturaleza y cuantía del proceso. Luego de referir los hechos que de forma cronológica resultaron probados en el expediente, indicó que la petición fue radicada el 02 de agosto de 2019, de modo que el acto que reconocía y ordenaba el pago de las cesantías debía expedirse en un plazo máximo de 15 días hábiles, lo cual ocurrió el mismo 02 de agosto, y que el término de ejecutoria feneció el 20 de agosto de 2019, de modo que el plazo para realizar el pago (45 días hábiles siguientes), finalizó el 23 de octubre de 2019.
Agregó que a la demandante le asiste el derecho al pago de la sanción moratoria, correspondiente a un día de salario por cada día de retardo, dado que el pago se hizo el 14 de noviembre de 2019, de modo que existió mora del 24 de octubre al 13 de noviembre de 2019. Indicó que no se había configurado prescripción alguna, y que no había lugar a la indexación de la sanción moratoria.
4. RECURSO DE APELACIÓN8: Encontrándose dentro del término de ley, el apoderado de la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG presentó recurso de apelación, pidiendo revocar la sentencia de primera instancia, para que en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda. Aduce que la primera instancia no tuvo en cuenta que la Resolución No. 3186 del 02/08/2019 “registra la fecha real de la solicitud de las cesantías, la cual se efectuó el pasado 02 de agosto de 2019”, y que el pago de dicha prestación fue realizada el 14 de noviembre de 2019 “como se observa en el certificado de pago emitido por la Fiduprevisora S.A.”, citando el correspondiente pantallazo.
Tomando las anteriores fechas, el escrito indica que el Juzgado de primera instancia ordenó el pago de la sanción moratoria del 24 de octubre de 2019 al 13 de noviembre de 2019, cuando en realidad no se habían causado días de mora, ya que la petición se presentó el 02 de agosto de 2019, de modo que hasta el 27 del mismo mes podía ser 7 Actuación 27 de la primera instancia SAMAI 8 Páginas 1 a 5.
Actuación 29 de la primera instancia SAMAI. 5 contestada, aunado a los 10 días hábiles para su ejecutoria, y que los 70 días para pagar se cumplían el 15 de noviembre de 2019, pero que como el pago se hizo en fecha anterior (14 de noviembre) no se generaba sanción moratoria alguna. Añade que no es procedente realizar la indexación de la sanción moratoria, dado que no se trata de un derecho laboral sino de una penalidad económica, que se ocasiona por la negiglencia del empleador en su gestión de reconocer y pagar en tiempo la cesantía, de modo que “no es procedente ordenar su ajuste a valor presente, pues se trata de valores moratorios que no tienen intención de compensar ninguna contingencia”.
Por último, indicó que en el presente caso no operaba la causación de costas, dado que conforme el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, solo puede condenarse cuando en el expediente se pruebe de manera objetiva su causación, lo que no ocurre en el presente asunto.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Mediante auto de fecha 26 de septiembre de 20249, se admitió el recurso de apelación propuesto por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG, y se dispuso notificar de la providencia al Ministerio Público para que pudiera emitir concepto si así lo quería, quien guardó silencio en esta etapa procesal.
A través de auto del 17 de octubre de 202410, se negó la solicitud probatoria elevada por la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG, consistente en certificado de pago adjunto al recurso de apelación, dado que no se cumplían los requisitos para ordenar su decreto en la presente instancia. C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del C.P.A.C.A, es competente este tribunal para conocer del presente asunto.
Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 30611 del CPACA. Tales disposiciones señalan lo siguiente: 9 Actuación 3 de la segunda instancia en la plataforma SAMAI. 10 Actuación 9 de la segunda instancia en la plataforma SAMAI. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 6 ARTÍCULO 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(Negrilla fuera de texto).
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto).
II. Problema Jurídico: El problema jurídico principal en el presente proceso consiste en verificar si como lo adujo el fallo de primera instancia, se presentó mora en el reconocimiento o en el pago de las cesantías pedidas, y por tanto resultaba procedente la sanción reclamada por la demandante, o si por el contrario, como lo indica el recurso de apelación, no se presentó mora alguna, dado que el cómputo de términos no es como se realizó en el fallo recurrido.
Para llegar a la solución de dicho problema, la Sala recordará la aplicabilidad al sector docente de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, prevista en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, y luego, valorar el acervo probatorio allegado en este caso concreto, en la que se resolverá sobre el argumento del apelante. III.
Aplicabilidad al sector docente de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, prevista en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006: Mediante el numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se reguló el régimen de cesantías para los docentes oficiales, de la siguiente manera: “3.- Cesantías: A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año. 7 B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1 de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.
Las cesantías del personal nacional docente, acumulados hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional.” De lo anterior, se desprende que existen dos grupos, uno conformado por los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, a quienes se le conserva frente a las cesantías el sistema de retroactividad, por el cual se les reconoce un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año sobre el último salario devengado, y por otra parte, se encuentran los docentes nacionales y los vinculados a partir del 1 de enero de 1990 a los que se les aplicará un sistema anualizado de cesantías sin retroactividad, pero con el reconocimiento de intereses.
Ahora bien, tal normatividad no señaló el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas para los docentes oficiales, hecho que suscitó un debate en torno a saber, si las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, que regulan la sanción por mora de los empleados públicos en general, podría ser aplicable a los docentes; discusión que fue zanjada el 18 de julio de 2018 por el Consejo de Estado en pronunciamiento de unificación12 en el que determinó que la sanción por mora en el reconocimiento y pago de las cesantías parciales o definitivas establecida para los servidores públicos en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, son aplicables a los docentes, afirmando que dicha posición se armoniza con la postura adoptada por la Corte Constitucional en sentencias C-741 de 2012 y SU-336 de 2017.
Arribó a esa conclusión, luego de analizar que no puede existir una categoría jurídica de empleado público especial o diferente que no se origine en la norma superior; por ello, entiende que los docentes lo son, aunque se encuentren catalogados como empleados oficiales, teniendo en cuenta que prestan un servicio público esencial a cargo del Estado el cual beneficia al interés general.
Adicionalmente, porque el ordenamiento jurídico del sector docente permite la distribución de competencias del sector central hacia las entidades territoriales en virtud del principio de descentralización, lo que los ubica dentro de la estructura orgánica de la Rama Ejecutiva y, aquellos están vinculados a esos órganos de la administración, bien del orden nacional o departamental, cuyo acceso se realiza por concurso de méritos y su permanencia se regula a través de la carrera administrativa, en aras de prestar el servicio público de educación, que además del cumplimiento de la función pública, permite la materialización de los fines del Estado. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Sentencia de unificación por Importancia jurídica. Sentencia CE-SUJ-SII-012-2018 SUJ-012-S2 Bogotá D.C., 18 de julio de 2018. Expediente: 73001-23-33-000-2014-00580-01. 8 En síntesis, cumplen con todos los requisitos de carácter restrictivo que encierra el concepto de empleado público. Teniendo claro lo anterior, resulta imperioso estudiar las disposiciones señaladas (Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006), en las que se indica que luego de que el interesado radique la solicitud de liquidación de cesantías definitivas o parciales, la entidad cuenta con el término de 15 días hábiles para expedir la resolución de la liquidación de las mismas, según lo solicitado, (artículo 1); luego de ello, la autoridad contará con un término de 45 días hábiles contado a partir de la firmeza del acto administrativo que liquidó las cesantías en la modalidad solicitada, para realizar el desembolso de la prestación (artículo 2), y en el evento de que no respete los términos previstos, se verá inmerso en la obligación de reconocer y pagar con sus propios recursos al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas (parágrafo del artículo 2).
Ahora bien, aunque existe un procedimiento especial para el reconocimiento y pago de las cesantías, pueden ocurrir diversas hipótesis que alteran el término de exigibilidad de la sanción moratoria, circunstancias que fueron objeto de pronunciamiento para sentar jurisprudencia por parte del Consejo de Estado en la sentencia de unificación atrás citada, lo cual resumió en el siguiente cuadro, en el que determinó el momento de la causación de dicha sanción en cada uno de esos eventos, así: 13 Se consideran los supuestos de los artículos 68 y 69 del CPACA según los cuales, la entidad tuvo 5 días para citar al peticionario a recibir notificación personal, 5 días más para que comparezca, 1 día para entregarle el aviso, y 1 día para perfeccionar la notificación por este medio.
Estas diligencias totalizan 12 días. HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el computo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EN TIEMPO Personal 10 días, posteriores a la notificación 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Electrónica 10 días, posteriores a certificación de acceso al acto 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la notificación ACTO ESCRITO EN TIEMPO Aviso 10 días, posteriores al siguiente de entrega del aviso 45 días posteriores a la ejecutoria 55 días posteriores a la entrega del aviso ACTO ESCRITO EN TIEMPO Sin notificar o notificado fuera de término 10 días, posteriores al intento de notificación personal 13 45 días posteriores a la ejecutoria 67 días posteriores a la expedición del acto ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia ACTO ESCRITO Interpuso recurso Adquirida, después de notificado el acto que lo resuelve 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 46 días desde la notificación del acto que resuelve recurso ACTO ESCRITO, RECURSO SIN RESOLVER Interpuso recurso Adquirida, después de 15 días de interpuesto el recurso 45 días, a partir del siguiente a la ejecutoria 61 días desde la interposición del recurso 9 En este punto, debe precisarse que en la elaboración de tal cuadro el Consejo de Estado tuvo en cuenta los términos previstos en el CPACA, razón por la cual en cada caso concreto deberá determinarse si la petición fue elevada en vigencia del CCA, caso en el cual el término de ejecutoria del acto administrativo se reducirá en cinco (5) días, habida cuenta que el artículo 51 de tal estatuto preveía un plazo de cinco (5) días para presentar los recursos en vía administrativa, mientras que el actual artículo 76 del CPACA amplió dicho plazo a diez (10) días.
Por otra parte, frente al salario base de liquidación de la sanción moratoria, la sentencia de unificación aludida precisó que, respecto del pago tardío de las cesantías parciales, será la asignación básica diaria que perciba el servidor público al momento en que se causó la mora, sin ninguna variación posterior a pesar de que el incumplimiento de la entidad empleadora se extienda por una o más anualidades.
Mientras que, tratándose de la sanción originada por el pago tardío de las cesantías definitivas, la asignación salarial a tenerse en cuenta será la que percibió el empleado al momento de la finalización de la relación laboral, habida cuenta que, a partir de ese momento surgió para el empleador la obligación de pagarlas. En este punto, también aclaró que debía diferenciarse el salario que se tiene en cuenta para liquidar la mora en consignar las cesantías anualizadas en el respectivo fondo, porque frente a este tópico existe unificación anterior, según la cual, por tratarse de una obligación anual, la base para calcular la sanción debe variar con el incremento del salario cuando la mora se extiende por varias anualidades.
Esto se resumió en el siguiente cuadro: “En suma, la Sala puede recoger lo antes explicado así: RÉGIMEN BASE DE LIQUIDACIÓN DE MORATORIA (Asignación Básica) EXTENSIÓN EN EL TIEMPO (varias anualidades) Anualizado Vigente al momento de la mora Asignación básica de cada año Definitivo Vigente al retiro del servicio Asignación básica invariable Parciales Vigente al momento de la mora Asignación básica invariable Finalmente, y frente a la posibilidad de indexar la sanción moratoria, esa alta corporación expresó, que esa penalidad de carácter económico según la voluntad del legislador no tiene la vocación para compensar contingencias relacionadas con el trabajo, ni remunerarlo, pues está creada para castigar al empleador que negligentemente retarda el pago de las cesantías, por tal motivo, no puede ser objeto de reajuste porque con ello se estaría aplicando un doble castigo a la misma causa.
Sin embargo, frente a la aplicación del artículo 187 del CPACA dijo lo siguiente: “En suma, la naturaleza sancionadora, el cuantioso cómputo sistemático y prolongado en el tiempo sin que implique periodicidad, y la previsión intrínseca del ajuste del salario base con el IPC, indican con toda certeza que la sanción moratoria no puede indexarse a valor presente, razón por la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentará jurisprudencia en tal sentido.
Sin embargo, ello no implica el ajuste a valor de la condena eventual, en los términos descritos en el artículo 187 del CPACA.” 10 Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia del 26 de agosto de 201914, explicó que “La indexación de la sanción moratoria no procede durante el tiempo de su causación, pero sí una vez esta finaliza y se ordena por condena judicial, como a continuación pasa a explicarse.”, luego de concluir que esta es la interpretación correcta de la unificación: “la interpretación que más se ajusta a la sentencia de unificación es la siguiente: Por lo tanto, a) mientras se causa la sanción moratoria día a día esta no podrá indexarse. b) cuando termina su causación se consolida una suma total, ese valor total sí es objeto de ajuste, desde la fecha en que cesa la mora hasta la ejecutoria de la sentencia – art. 187 – y c) una vez queda ejecutoriada la condena no procede indexación sino que se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.” se generan los intereses según lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA.” Por último, tenemos que este Tribunal en sentencia del 14 de julio de 2022 (Rad: 50001333300320190002101), unificó criterios en torno al extremo final del periodo de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, cuando existe reprogramación del giro o cualquier otra circunstancia derivada del desconocimiento del docente sobre la fecha de disponibilidad de los dineros para el cobro ante la entidad bancaria, porque no le fue comunicado oportunamente.
Al respecto concluyó la Corporación lo siguiente: “Así las cosas, la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta unifica su criterio en el sentido de acoger la posición desarrollada recientemente por el Consejo de Estado en el sentido de que para establecer el extremo final de la sanción moratoria ha de acudirse a la fecha en que los recursos quedaron a disposición del beneficiario por primera vez, pues no existe deber legal de informar al interesado de la correspondiente consignación, únicamente ha de notificarse al acto administrativo de reconocimiento.
Así mismo, el reintegro de los recursos a la entidad por el no cobro por parte del interesado, es un hecho atribuible únicamente al beneficiario y por ende, la mora no puede extenderse más allá de la fecha de disposición de los dineros, a menos que la parte actora acredite que adelantó toda la gestión para el cobro de su prestación y que, a pesar de ello, la entidad se abstuvo de pagarle o incurrió en mora, en cuyo caso, el Juez natural debe valorar el acervo probatorio para establecer si el extremo final de la mora varía, atendiendo las circunstancias del caso.
Así pues, la carga de la prueba recae en el docente demandante y deberá versar sobre su gestión para el cobro y no sobre la comunicación o no que le hiciera la entidad respecto de la disponibilidad de los dineros, toda vez que una eventual omisión de esta no tiene incidencia en el extremo final del plazo moratorio.” IV. Caso concreto: En el sub lite, tenemos que la primera instancia concluyó que a la demandante le asistía derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria, dado que la petición fue radicada el 02 de agosto de 2019, y el acto administrativo que reconoció el pago de cesantías parciales expedido en la misma fecha, de modo que computó los 10 días hábiles para la ejecutoria de la decisión (20 de agosto de 2019), y posteriormente, los 45 días que tenía de plazo para pagarse la suma reconocida, por lo que concluyó que el plazo se venció 14 Sección Segunda.
Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Rad: 68001-23-33-000-2016-00406-01(1728-18). Actor: AURORA DEL CARMEN ROJAS ÁLVAREZ. 11 el 23 de octubre de 2019. De modo que, a su juicio, como el pago se efectuó hasta el 14 de noviembre de 2019, la actora tenía derecho al reconocimiento de sanción moratoria del 24 de octubre de 2019 (día siguiente a la fecha máxima de realizarse el pago) hasta el 13 de noviembre de 2019 (día anterior en que se hizo el pago).
A continuación, el cuadro resumen citado en la sentencia: Sin embargo, y como se vio en el resumen de antecedentes, la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FOMAG, inconforme con la decisión presentó recurso de apelación, al considerar que el a quo erró en el cómputo de términos, y que contrario a lo que concluyó, no se generó mora alguna que permita el reconocimiento de la sanción solicitada por la demandante.
Al respecto, realizó el siguiente cómputo: Pues bien, para resolver la discusión en torno al cómputo de fechas, procederá la Sala a verificar lo que resultó probado en el plenario, conforme las pruebas arrimadas, así: - Mediante Resolución No. 3186 del 02 de agosto de 201915, expedida por el Secretario de Educación del Departamento del Meta, se reconoció una cesantía parcial a la demandante, conforme la solicitud realizada por aquella el mismo 02 de agosto de 2019, como se evidencia en la parte considerativa del mencionado acto: 15 Págs. 37 a 39.
Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 12 - También está probado que la Resolución No. 3186 del 02 de agosto de 2019, fue notificada el mismo día a la demandante, y que aquella renunció a términos para presentar recursos, conforme se indica en el Oficio del 29 de agosto de 202216, expedido por la Gerencia Administrativa y Financiera de la Gobernación del Meta, en respuesta a una petición presentada por el apoderado de la demandante, así: - Asimismo, se constata que el pago de las cesantías parciales, fue realizado por la Fiduprevisora el día 14 de noviembre de 2019, como se indicó en oficio del 21 de julio de 2022 emitido por dicha entidad17, fecha que tampoco es objeto de discusión, pues existe acuerdo en este respecto de la demandante y la recurrente.
Cita el oficio en mención: 16 Págs. 37 y 38. Actuación 13/2 de la primera instancia SAMAI. 17 Págs. 39 y 40. Actuación 2 de la primera instancia SAMAI. 13 - Posteriormente, se encuentra que la demandante a través de apoderado judicial, elevó reclamación administrativa ante el DEPARTAMENTO DEL META, solicitando el reconocimiento de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías, el día 21 de julio de 202218.
Pues bien, de las pruebas verificadas por la Sala, se constata entonces que en el presente asunto, la solicitud de reconocimiento de cesantías parciales fue elevada por la demandante el 02 de agosto de 2019, y que ese mismo día ocurrieron varias situaciones, en primer lugar, se resolvió su petición accediendo al reconocimiento y pago de la prestación económica, a través de la Resolución No. 3186 del 02 de agosto de 2019; en segundo lugar, se notificó el mentado acto administrativo; y en tercer lugar, la demandante renunció a términos para presentar recursos, como lo afirmó el mismo DEPARTAMENTO DEL META en el Oficio del 29 de agosto de 2022 al que ya se hizo mención, lo cual además se indicó por el ente territorial al momento de dar respuesta al hecho 5 de la demanda, cuando citó: “La notificación personal de la resolución 3186 de 2019, le fue notificada a la demandante el mismo día, quedando en firme el mismo día en virtud a que la demandante renunció a los términos de ejecutoria”.
Asimismo, resalta la Sala que el contenido de dicha prueba (Oficio del 29 de agosto de 2022 expedido por el Gerente Administrativo y Financiero de la Gobernación del Meta19), no fue objeto de controversia por ninguna de las partes, es decir, en momento alguno se desconoció o controvirtió su contenido, de modo que la Sala tendrá en cuenta que la notificación practicada de la Resolución 3186 del 02 de agosto de 2019, se practicó el mismo día, y que además la demandante renunció a términos, con lo cual el acto administrativo adquirió firmeza el día 03 de agosto de 2019, como lo prevé el numeral 2 del artículo 87 del CPACA20. 18 Págs. 24 a 30.
Actuación 13/2 de la primera instancia SAMAI. 19 Págs. 37 y 38. Actuación 13/2 de la primera instancia SAMAI 20 “ARTÍCULO
87. FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso. 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3.
Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.” 14 Ahora bien, como se vio en el marco teórico de la sentencia, el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-012-18 del 18 de julio de 2018, sentó jurisprudencia respecto las diferentes hipótesis que se pueden presentar en el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías, que pueden alterar el término a partir del cual se hace exigible dicha sanción, en un cuadro resumen, del que se citará la situación que ocurre en el presente asunto, esto es, un acto administrativo en tiempo frente al que se renunció a términos para la interposición de recursos, por parte de la peticionaria: El anterior presupuesto a su vez, se explicó en la sentencia en comento, así: “109.
Siguiendo esta misma línea, se encuentra la hipótesis de cuando el peticionario renuncia expresamente a los términos de notificación y de ejecutoria, procurando así un ágil cumplimiento del acto que le reconoce la cesantía, adquiriendo firmeza a partir de la fecha en que haga tal manifestación, al tratarse de oportunidades asociadas al debido proceso que le permite enterarse de la decisión y controvertirla.
En este caso, los 45 días para que se produzca el pago de la cesantía reconocida, corren a partir del día siguiente en que renuncia a los términos de notificación y ejecutoria. 110. Podemos concluir así, que el acto de reconocimiento de la cesantía debe notificarse personalmente al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará a computarse el término de ejecutoria.
Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley21 para que la entidad intentara notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio.
Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día en que así lo manifieste.” (Subrayado y negrillas al citar) De esta manera, el acto administrativo de reconocimiento de cesantías fue expedido en tiempo, como quiera que la petición se presentó el mismo día en que este se expidió: 02 de agosto de 2019, ahora, como la solicitante, MARÍA ELIZABETH RUIZ BONILLA, decidió renunciar a términos para proponer recursos contra la Resolución 3186 de 2019, el acto adquirió firmeza el día 05 de agosto de 2019 (atendiendo que los días 03 y 04 fueron sábado y domingo), y conforme la jurisprudencia citada, a partir de allí deben computarse los 45 días que tenía la entidad recurrente para proceder con el pago, los cuales se cumplieron el 08 de octubre de 201922, de modo que la mora corrió a partir del 09 de octubre de 2019 y hasta el 13 de noviembre de 2019 (día antes en que está acreditado que quedó a disposición de la demandante los dineros girados por la Fiduprevisora S.A.).
Así las cosas, no le asiste razón a los argumentos del recurso de alzada, respecto la forma en cómo computó los términos, pues procedió a incluir todos los términos, esto es, para expedir el acto administrativo (15) días, y luego los diez (10) días para la notificación “21 Artículos 68 y 69 CPACA. En los supuestos, las diligencias totalizan 12 días.” 22 Téngase en cuenta que en el cómputo de días no se tuvo en cuenta además de los sábados y domingos, los feriados 7 y 19 de agosto de 2019, por tratarse de días no hábiles.
HIPÓTESIS NOTIFICACIÓN CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA ACTO ESCRITO Renunció Renunció 45 días después de la renuncia 45 días desde la renuncia 15 y ejecutoria, para posteriormente contabilizar los 45 días para pago, sin que hubiere tenido en cuenta las circunstancias específicas del caso, conforme a las diferentes hipótesis advertidas por el Consejo de Estado.
Ahora, aunque la Sala concluye que la mora en el pago oportuno de las cesantías, se generó a partir del 09 de octubre de 2019, y hasta el 13 de noviembre de 2019, lo cual difiere del término concedido en el fallo recurrido (24 de octubre de 2019 a 13 de noviembre de 2019), como quiera que la parte actora se declaró conforme con lo decidido, y es a ella a la que afecta pues no presentó recurso de apelación, la Sala habrá de confirmar la sentencia de primera instancia, bajo el entendido que resulta menos gravosa la condena allí impuesta, en relación con la que podría emitir esta Sala, sin que ello resulte posible por la aplicación de la no reformatio in pejus, y como quiera que estamos frente a un caso de apelante único, no es posible desmejorar su situación, como lo ha indicado el Consejo de Estado de antaño23: “La Sala entiende que por tratarse de apelante único la condena no podrá hacerse más gravosa, en aplicación del principio de la no reformatio in pejus, que enseña que “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.” –art. 357 CPC- Esta disposición, en todo caso, tiene fundamento en el inciso segundo del art. 31 de la Constitución Política, que dispone: “El superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único.” (Subrayado y resaltado al citar) En relación con los puntos de la apelación relativos a que no resulta posible conceder indexación de la sanción, ni condenar en costas, entendiéndose frente a las que hubiere podido imponer la primera instancia, pues ningún análisis realizó frente a la posible condena en costas en la presente instancia, se encuentra que el fallo recurrido en momento alguno reconoció la indexación de la sanción moratoria, por el contrario adujo: “Por otra parte, no habrá lugar a indexación de la sanción moratoria, por las razones expuestas en el capítulo correspondiente de estas consideraciones”24, así como tampoco emitió condena en costas en perjuicio de la demandada, aspectos que tampoco fueron controvertidos por la parte actora.
Por lo expuesto, se confirmará la sentencia de primera instancia, en tanto los argumentos aludidos en el recurso de alzada carecen de fundamentación alguna, pues el cómputo de términos que realizó, desconoció la hipótesis aplicable en el presente asunto, conforme las diferentes hipótesis previstas en la sentencia de unificación expuesta en el marco teórico de la presente sentencia. Finalmente, advierte la Sala que la parte recurrente no efectuó reproche alguno a la sentencia de primera instancia por haberse vulnerado el principio de congruencia, toda vez que el período de mora reconocido por el a quo excedió lo pedido en la demanda, pues el 23 Sentencia del 30 de enero de 2013 de la SECCIÓN TERCERA.
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO. Radicado No.: 07001- 23-31-000-1999-00161-01(19045). 24 Pág. 12. Actuación 27 de la primera instancia SAMAI. 16 hecho 8 clarifica la pretensión refiriéndose a que la demandada incurrió en 5 días de mora, correspondientes a “$391.155 valor total de la mora”, aspecto que por no haber sido reprochado en el recurso como reparo concreto no es posible tomar una decisión al respecto en esta instancia. De la condena en costas de segunda instancia: De otra parte, frente a la condena en costas, la misma se encuentra regulada en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA.
Al respecto, el Consejo de Estado25, expuso que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.”. Así las cosas, observa la Sala que las mismas no fueron causadas, pues, aunque el recurso presentado por la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FOMAG no prosperó, lo cierto es que ni la parte actora, ni las otras entidades demandadas, participaron en la presente instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido el 25 de junio de 2024, por el Juzgado Octavo Administrativo de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al juzgado de origen. 25 CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas.
Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23-33- 000-2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata. Ver también SECCIÓN CUARTA consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto. Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001-23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 17
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 02 de mayo de 2025, según Acta No. 022, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada