1 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado Ponente: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 2 ASUNTO: APELACIÓN DE SENTENCIA REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEMANDANTE: VÍCTOR ARTURO MORENO RIVEROS DEMANDADO: NACIÓN –MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL –FOMAG -DEPARTAMENTO DEL META RADICACIÓN: 500013333007-2022-00320-01 I. SENTENCIA Encontrándose el asunto al Despacho para proferir sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación formulado por la parte actora contra la sentencia proferida el 31 de mayo de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que negó las pretensiones de la demanda.
II.
ANTECEDENTES El ciudadano VÍCTOR ARTURO MORENO RIVEROS, mediante apoderada judicial, promovió el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho1 consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A2, contra la NACIÓN -MINISTERIO DE EDUCACIÓN- FOMAG y DEPARTAMENTO DEL META, con el fin de que estimen las siguientes: 1. Pretensiones.
Solicita la apoderada del actor que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. 1744 del 22 de abril de 2022, expedida por el Secretario de Educación del Departamento del Meta. 1 Folios 1-20 archivo «001. Demanda -SAMAI índice 1 Juzgado» y folios 3-22 archivo «003. Subsanación demanda -SAMAI índice 4 Juzgado» 2 “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.
(…) 2 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Como consecuencia de lo anterior, requiere el reconocimiento y pago a favor del actor de la pensión de jubilación por aportes, equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, anteriores al cumplimiento del estatus jurídico de pensionado, sin exigir el retiro definitivo del cargo para proceder a su cancelación, en compatibilidad con el salario en la docencia oficial; y la inclusión en nómina de pensionados y el pago de las mesadas atrasadas, con el ajuste de valor a que haya lugar por la disminución del poder adquisitivo.
También pretende que se dé cumplimiento a la sentencia como lo disponen los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios y que las demandadas sean condenadas en costas conforme al artículo 188 ibídem. 2. Hechos. Se indica la demanda que el docente VÍCTOR ARTURO MORENO RIVEROS nació el 20 de agosto de 1960, y realizó aportes pensionales al antiguo ISS, encontrándose ahora las 786,86 semanas de cotización en Colpensiones.
Indica que se vinculó como docente oficial a partir del 3 de julio de 2008, ostentando dicha calidad hasta la presentación de la demanda. Agrega que conforme a la Ley 812 de 2013, tendría derecho a la pensión de jubilación, pero se le exigía el retiro del cargo de docente oficial, para incluirla en la nómina de pensionados. Señala que mediante el acto administrativo demandado se le negó al actor la pensión de jubilación por aportes a la edad de 60 años, exigiéndole además 1300 semanas de cotización, cuando la ley contempla que solo debía cumplir 1000 semanas de aportes, sin exigir el retiro del cargo, como lo determina la Ley 71 de 1988. 3.
Fundamentos de derecho. Se invocan en la demanda como disposiciones quebrantadas: artículo 7 de la Ley 71 de 1988, artículo 15 numerales 1 y 2 de la Ley 91 de 1989, artículo 6 de la Ley 60 de 1993, artículo 115 de la Ley 115 de 1993, artículo 279 de la Ley 100 de 1993, artículo 81 de la Ley 812 de 2003, y artículos 1 y 2 del Decreto 3752 de 2003.
Inicia los argumentos haciendo una relación cronológica de las normas aplicables a los docentes nacionalizados en la pensión ordinaria de jubilación, entre las cuales cita el artículo 17 inciso b) de la Ley 6 de 1945, el inciso 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, el numeral 1 del inciso segundo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, refiriendo que este avance de orden jurídico le permitió a muchos trabajadores en el sector privado y/u oficial, completar los requisitos para obtener lo que más adelante seria la pensión por aportes. 3 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Manifiesta que a los docentes vinculados con anterioridad al año 2003 se les aplican las normas anteriores a la expedición de la Ley 812, es decir, la Ley 71 de 1988 como trabajadores privados, o prestando el servicio público o privado con aportes al antiguo ISS, pues se trataba de proteger a los docentes que con alguna edad se vinculaban al sector público después del 26 de junio de 2003, y que lograban acreditar trabajo antes de mencionada fecha, de tal manera que todas las disposiciones legales vigentes anteriores a la entrada en vigencia de la mencionada ley, les son aplicables.
Por ello expone que el acto administrativo demandado desconoce el contenido de las normas transitorias señaladas en el presente asunto, y que le resultan aplicables al demandante al estar demostrado que se encontraba vinculado antes del 26 de junio de 2003, incluso aportando al antiguo ISS, pues los docentes que logren acreditar requisitos de disposiciones aplicables al sector público, por haber realizado aportes antes de la fecha mencionada, se encuentran en las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigencia del artículo 81 de la ley 71 de 1988; es decir, que a dichos docentes el reconocimiento pensional se les efectuará conforme al régimen prestacional que han venido gozando en la entidad territorial, y para el caso respetando los aportes realizados al ISS como docente del orden nacional, conforme al régimen de transición establecido en la citada Ley 71 de 1988.
Aclara que al momento en que fue expedida la Ley 812 de 2003, coincidió con una reforma al régimen salarial (estatuto docente Decreto 1278 de 2002) y según el Fondo Prestacional del Magisterio a todo docente del régimen del Decreto 1278 de 2002 se le aplica la Ley 100 de 1993, cuando se trata de dos cuestiones distintas. Menciona que reconocer la pensión de jubilación en aplicación de la Ley 100 de 1993 para el caso del accionante, vulnera las disposiciones establecidas en la normatividad docente y especialmente en la Ley 812 de 2003 que permite haber laborado antes del año 2003 para acogerse a las prerrogativas establecidas en la Ley 71 de 1988, norma anterior aplicable para los docentes que demuestren actividad laboral realizando aportes al antiguo ISS, antes del 26 de junio de 2003.
Explica que, aunque el accionante se hubiera vinculado después del año 2003, se le aplicaría el Decreto 2278 de 2002, en cuanto a escalafón docente y no el Decreto 2277 de 1979, pero esta circunstancia no tiene nada que ver con el régimen pensional de la Ley 812 de 2003, de los docentes que realizaron aportes al ISS y estaban esperando su vinculación al sector público para completar los 20 años de aportes que exige el artículo 7 de la Ley 71 de 1988 efectuados antes del 26 de junio del año 2003, a quienes se les debe respetar el régimen anterior de esta disposición normativa.
Concluye este aspecto citando jurisprudencia del Consejo de Estado. 4. Contestaciones de la demanda. 4 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia 4.1. Departamento del Meta. La apoderada del Departamento del Meta se opone3 a las pretensiones, argumentando que al demandante no le asiste el derecho pensional reclamado por no cumplir con los requisitos normativos exigidos para ello.
Alude la inexistencia de la relación laboral, legal y reglamentaria, explicando que el demandante fue nombrado el 3 de julio de 2008 y se posesionó hasta el 18 de julio del mismo año, por lo que «el primer debate objeto de la presente litis versará en el reconocimiento de la pensión de jubilación conforme a los requisitos de la Ley 812 de 2003 y la Ley 71 de 1988».
Menciona que el régimen legal aplicable para el otorgamiento de la pensión de vejez, es el de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres; y agrega frente a la fecha señalada por la actora para que le otorgue la pensión de jubilación -a partir del 20 de agosto de 2020- que para ese entonces no cumplía con los requisitos exigidos de semanas cotizadas, por cuanto debería haber cotizado al sistema 1300 semanas, y solo tenía 786 semanas.
Arguye que no se evidencia la acreditación de los aportes para computar el número de semanas para el otorgamiento de la pensión de vejez, motivo por el cual se desconoce si sus requerimientos se encuentran legítimamente acreditados para hacer efectivo su derecho; y que lo anterior inhibe al despacho de tomar una decisión en derecho, si se tiene en cuenta que es deber de la parte acreditar el supuesto de hecho que alega.
Enuncia como excepciones i) falta de cumplimientos de requisitos formales para el otorgamiento de la pensión de jubilación, ii) inexistencia del presunto contrato realidad por carencia de elementos constitutivos como la subordinación, iii) inexistencia de órdenes de prestación de servicios por la ausencia de medios probatorios y la prueba de solemnidad del contrato estatal y v) actuación legítima y oportunidad de la entidad territorial, frente al no reconocimiento de la pensión de jubilación del demandante. 4.2.
Nación -Ministerio de Educación– FOMAG. El apoderado de la Nación -Ministerio de Educación– FOMAG- manifiesta4 su oposición a las pretensiones. 3 Folios 3-7 archivo «007. Contesta dda Dpto -SAMAI índice 10 Juzgado». 4 Archivo «008. Contestación FOMAG -SAMAI índice 11 Juzgado» 5 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Realiza una exposición en torno al régimen pensional de los docentes oficiales, resaltando que a los docentes vinculados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se les aplica la Ley 33 de 1985, y a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 se les aplica el régimen pensional de prima media establecido en la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003.
Hace referencia a la pensión de jubilación por aportes contenida en la Ley 71 de 1988, reglamentada por el Decreto 2709 de 1994, según la cual tienen derecho a la pensión de jubilación quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público, siendo una modalidad de pensión compatible con el régimen de transición pensional establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En cuanto a la compatibilidad entre la pensión y el salario en el régimen docente, aduce que la posibilidad de tener dos erogaciones con cargo al tesoro público es exclusiva del sector docente, y tienen la posibilidad de percibir la pensión de jubilación, la pensión gracia y el salario siempre que el docente no tenga la edad de retiro forzoso y tenga aptitud física y mental para ejercer el cargo.
Formula como excepciones i) inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido afirmando que no resulta viable el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación por aportes, teniendo en cuenta que no tiene derecho a la misma en razón a la fecha de vinculación y la pérdida de continuidad de la relación laboral con el FOMAG, y ii) legalidad del acto administrativo expedido.
Respecto a la condena en costas, cita el artículo 188 del C.P.A.C.A y el artículo 365 del C.G.P, señalando que no es de carácter objetivo y que se debe tener en cuenta la buena fe en la actuación de la entidad demandada. Frente al caso concreto manifiesta que al vincularse la demandante con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, sus derechos pensionales son los del régimen de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, por lo que no está llamada a prosperar la pensión por aportes bajo las previsiones de la Ley 71 de 1988. 5.
Sentencia apelada. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante sentencia del 31 de mayo de 20245 niega las pretensiones de la demanda y condena en costas a la parte actora en la suma de $1.053.899. 5 Archivo «024. Sentencia 31 mayo 2024 -SAMAI índice 29 Juzgado» 6 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Como fundamento, el a quo sostiene que el señor VÍCTOR ARTURO MORENO RIVEROS para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, acreditaba una edad de 33 años y un tiempo de servicios cotizados menor a dos años, por lo que no resulta beneficiario del régimen pensional dispuesto en la Ley 71 de 1988, en virtud del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.
Explica que si bien el demandante acredita los requisitos establecidos en el Decreto 2709 de 1994, para acceder a la pensión de jubilación por aportes, por haber cumplido 60 años de edad y acreditar 20 años de servicios en el sector privado y público, esto es, como docente oficial durante 13 años y 7 meses y en servicios privados ante el antiguo ISS hoy COLPENSIONES, por un lapso de 15 años; dicho régimen no puede ser aplicado a su caso, al no ser beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y por ende, no le asiste derecho a la aplicación del régimen pensional de las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988.
Adicionalmente, alude que el demandante tampoco reunía los requisitos para que le fuera reconocida la prestación, pues para el momento en que agotó vía gubernativa, el 1 de marzo de 2022, no contaba con 62 años de edad ni 1300 semanas, como lo exige el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003. Finalmente, sobre la condena en costas, menciona que se debe tener en cuenta que el artículo 188 del C.P.A.C.A, remite a las normas del C.G.P, en cuyo numeral 1 del artículo 365 indica que se condena en costas a la parte vencida, y la composición de estas a la luz del artículo 361 del C.G.P, es de expensas, gastos judiciales y agencias en derecho.
Por tanto, bajo los parámetros del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, al tenor del articulo 5 numeral 1, se condenaba en costas al demandante en razón al 2% de las pretensiones de la demanda (estimadas en $52.694.998), esto es $1.053.899. 6. Recurso de apelación. Inconforme con la decisión del a quo, la apoderada del demandante interpuso de forma oportuna recurso de apelación6, específicamente en lo concerniente a la condena en costas que le fue impuesta.
Señala que la demanda fue presentada sobre fundamentos de hecho y de derecho, y que en procesos similares, aun cuando se han negado las pretensiones de la demanda, se han abstenido de condenar en costas a la parte actora. Afirma que la condena en costas es una facultad del juez que no opera de forma objetiva, sino que está sujeta a la valoración que se haga de la conducta de la parte vencida, en el entendido que esta se califique como temeraria o constitutiva de abuso 6 Archivo «026.
Apelación parte actora -SAMAI índice 31 Juzgado» 7 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia de sus atribuciones y derechos procesales, y en el caso contrario, no puede el juez atribuirse la facultad de imponer cargas económicas tan altas para la parte vencida.
Indica que el juez de primera instancia no tuvo en cuenta la conducta asumida por la parte actora durante todo el proceso, refiriendo que el acudir al sistema judicial nunca fue de manera temeraria, ni tratando de evadir responsabilidades, pues si se supiera cuáles van a ser los resultados de un proceso no se acudiría al mismo, sin que sea culpa del actor que no se hubiese concedido lo pretendido.
Aunado a lo cual, alude que actuó de forma oportuna en cada una de las etapas procesales, permitiendo el desarrollo normal del proceso, sin que tenga una razón justificada la condena en costas, y que no solo es valorativa la conducta al momento de imponer una condena en costas, sino que también debe apreciarse la posición del sujeto procesal que se tenga por condenado, pues no siempre se cumple con la capacidad económica para hacer mérito ejecutivo del pago, citando una providencia del Consejo de Estado.
Aduce que a diferencia de lo que sucede en otras jurisdicciones, donde la responsabilidad en materia de costas es siempre objetiva, en esta jurisdicción le corresponde al juez elaborar el juicio de ponderación subjetiva, invocando el inciso primero del artículo 79 del C.G.P, y el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, referente a que se puede condenar en costas a la parte vencida siempre y cuando la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, y que el numeral 8 del artículo 365 del C.G.P establece que solo habrá lugar a dicha condena cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. Por último, manifiesta que la imposición de costas implica el menoscabo del derecho a acudir ante la jurisdicción para dirimir los conflictos y contraría la materialización de los principios de equidad y de acceso a la administración de justicia. 7.
Trámite procesal. Mediante proveído del 3 de septiembre de 20247, se admitió el recurso de apelación, y se dispuso el traslado previsto en el numeral 4 del artículo 247 del C.P.A.C.A., modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Haciendo uso de esta oportunidad la parte actora reitera8 su inconformidad con la condena en costas impuesta en primera instancia, replicando en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Las entidades demandadas no se pronunciaron y el Ministerio Público no emitió concepto. 7 Archivo «030.
Auto 30 sep 2024 admite apelación -SAMAI índice 3 TAM» 8 Archivo «028. Parte actora pronunciamiento recurso -SAMAI índice 36 Juzgado» 8 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia III. CONSIDERACIONES 1. Competencia. La Sala es competente para conocer de la presente apelación de conformidad con el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio y corresponde a esta corporación su conocimiento como superior funcional.
Así mismo se advierte, que se revisará el fallo del a quo únicamente en relación con los aspectos que fueron objeto de apelación, en virtud del artículo 328 del Código General del Proceso. 2. Oportunidad para promover el medio de control. No opera para el presente asunto el análisis de caducidad, toda vez que de conformidad con el literal «C» del primer numeral del artículo 164 C.P.A.C.A, cuando la demanda se dirige contra actos que reconocen o niegan total o parcialmente prestaciones periódicas, puede presentarse en cualquier tiempo. 3.
Problema Jurídico. De acuerdo con el planteamiento del recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si resulta procedente imponer la condena en costas al demandante tras la negativa de las pretensiones en primera instancia, conforme lo dispuso el a quo, o si, por el contrario, no debe imponerse dicha condena a cargo de la parte actora, al tenerse en cuenta, bajo un criterio subjetivo valorativo, que no actuó con temeridad o mala fe en el trámite del proceso, como lo solicita el recurrente.
Una vez planteado lo anterior, procede la Sala a delimitar el sub examine teniendo en cuenta lo siguiente: 4. Generalidades de la condena en costas. Las costas procesales se relacionan, por una parte, con aquellos gastos en los cuales deben incurrir las partes en el desarrollo de una actuación judicial, correspondientes a las expensas por honorarios de peritos, notificaciones y en general gastos del proceso; y por otra, con las agencias en derecho, relativas al pago de honorarios de abogado, que son reconocidos a la parte vencedora del proceso judicial, en la medida que estén autorizadas por la ley y se encuentren demostradas.
La doctrina ha señalado que las costas procesales «…son la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el cual obtuvo la decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, o sea el 9 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y a la que le deben ser reintegrados, pues supone que debe salir indemne del proceso».9 Para la jurisdicción contenciosa administrativa, el artículo 188 del C.P.A.C.A., establece: “Artículo 188: Condena en costas: Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” Y en el entendido de que la remisión de que trata la norma citada, corresponde ahora al Código General del Proceso, el artículo 365 de dicho estatuto procesal reglamenta la condena en costas así: “Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9 Hernán Fabio López Blanco, Código General del Proceso – Parte General, Dupré Editores, pág. 1046 10 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia 9.
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción”. El artículo 366 ibídem, en los numerales 3 y 4 establece los criterios que se deben tener en cuenta para su liquidación, como son los honorarios de auxiliares de justicia, y gastos judiciales en los que la parte beneficiada haya incurrido siempre que aparezcan demostrados, sean útiles y autorizados por la Ley.
Frente a las agencias en derecho se debe acudir a las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura y tener en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión del apoderado, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales sin que se exceda el quantum máximo establecido por tal autoridad. Por su parte, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en los Acuerdos 1887 de 2003, 2222 de 2003, PSAA-9943 de 2013 y PSAA16-10554 de 2016, ha fijado las tarifas de las agencias en derecho en los procesos declarativos, ejecutivos, de liquidación y de jurisdicción voluntaria.
Frente a la condena en costas, la Sección Segunda del Consejo de Estado10 precisó que el actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cambió sustancialmente el criterio para la fijación de las costas, pasando de un criterio subjetivo que imponía el Código Contencioso Administrativo, a uno objetivo valorativo así: “(…) a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia del 16 de agosto de 2018.
Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, proferidas por la Subsección “A” de la Sección Segunda, C.P. William Hernández Gómez, en expediente 4492-2013 (actor María del Rosario Mendoza Parra), y 1291-2014, (actor José Francisco Guerrero Bardi), así como Sentencia del 3 de marzo de 2016, Consejero ponente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ, dentro del expediente 1753-2014. 11 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP11, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. (…)” (Subraya la Sala) De la misma manera, la Sección Cuarta del órgano de cierre de lo contencioso administrativo12, respecto del concepto objetivo valorativo señaló: “En relación con las costas de segunda instancia, la Sala precisa que de acuerdo con los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 361 del Código General del Proceso, las sentencias que deciden los procesos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo deben resolver sobre la condena en costas, que están integradas por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y, por las agencias en derecho.
Esta regla no se aplica a los procesos en los que se ventile un interés público. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), señala en su numeral 8: “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación.” Revisado el expediente, se advierte que no existen elementos de prueba que demuestren o justifiquen las erogaciones por concepto de costas.
Por tanto, no procede la condena en costas. En consecuencia, se revocará el numeral tercero de la sentencia del 25 de julio de 2017.” Igualmente, la Corte Constitucional13 se refirió sobre la condena en costas de que trata el Código General del Proceso, de la siguiente manera: “5.1.8. La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto, según el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra.” Por su parte, la Corte de Suprema de Justicia, al momento de resolver sobre la objeción por una condena en costas, indicó que estas se justifican por el tiempo que la parte vencedora invirtió en el seguimiento de la actuación, naturaleza del proceso, 11 “Artículo 366.
Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:(…)” 12 Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Cuarta.
Sentencia del 8 de marzo de 2019. Radicado No. 19001-23-33-000-2016-00145-01(23392) 13 Sentencia -157-13 del 21 de marzo de 2013, que analizó lo constitucionalidad del artículo 206 del CGP - juramento estimatorio- 12 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia que sin bien no corresponden siempre en actos concretos, sí justifican su reconocimiento; en esa oportunidad la Corte14, señaló: “7.
La Corporación en asunto similar expuso que, en relación con las agencias en derecho, se tuvieron en cuenta “los lineamientos establecidos por la ley para determinar el monto de las mismas, como son la naturaleza, la calidad y el tiempo invertido por la parte beneficiada con la condena. Baste al efecto precisar, al menos, que la duración del trámite del recurso, el que se interpuso desde el 7 de julio de 2009 y se concluyó a través de proveído de 21 de octubre de 2010, lapso durante el cual los contradictores tuvieron que examinar y controlar sus incidencias, las que, tal como lo tiene definido la jurisprudencia de la Sala, auto 252 de 18 de noviembre de 2004, expediente 1219-01 que ‘la suma señalada en favor del actor por concepto de agencias en derecho, comporta para él una justa retribución por el lapso de tiempo en que hubo de estar pendiente de los resultados del recurso, labor esta que, itérase, no se manifiesta en actos procesales concretos, pero sí justifica su remuneración (Autos de 19 de agosto de 1993, exp. 4217 [G.J. t. CCXXV, pág. 362], 25 de agosto de 1998, exp. 4724, y 29 de enero y 5 de diciembre de 2002, expedientes 7050-98 y 7538, entre otros)’, esto es, que se pone de manifiesto de modo no objetable que no solo las intervenciones específicas del abogado sino la simple gestión de cuidado y vigilancia durante más de un año como acá ocurrió sirve de basamento y apoyo a la remuneración que se ha reconocido (…) Fuera de lo anterior, en estos casos no se está penalizando la estructuración de la buena o la mala fe con la que se haya instaurado la impugnación, ni mucho menos por la presencia de temeridad en la actuación de la persona perdedora, puesto que a la condena se llega, esencialmente, por el hecho claro y evidente de no salir airosos los argumentos expuestos para dejar sin efecto la providencia estimatoria del Tribunal (…) Además, no acompasa con la normatividad vigente y aplicable al respecto, el razonamiento esgrimido por la objetante en el sentido de que en iguales circunstancias de no prosperidad del recurso, como ha ocurrido en este evento, se prescinda del señalamiento de la ‘condena en costas’, ya que ello por expreso mandato del ya citado canon 392-1 ídem nunca sucede, con la excepción de quien siendo perdedor goza del beneficio de amparo de pobreza” (auto de 26 de noviembre de 2010, exp. 2003-00527, reiterado el 19 de junio de 2012, exp. 2003-03026).” (Subrayado fuera de texto).
Por tanto, concluye la Sala que la condena en costas no se corresponde con la valoración de la conducta desplegada por la parte vencida dentro del proceso, dado que tiene como finalidad hacer un reconocimiento económico por los gastos en que incurrió la parte, en notificaciones y honorarios de apoderados en la medida que se encuentren autorizados por la ley y demostrados, por lo que, de ninguna manera se relacionan con la penalización de la estructuración de la mala fe o actuación temeraria de la parte vencida.
Bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis. 5. Caso Concreto. Previamente, es necesario precisar que el objeto de pronunciamiento en esta instancia de acuerdo con la cláusula de competencia prevista en el artículo 328 del 14 Sala de Casación Civil, sentencia del 4 de abril de 2013, Rad. 110010203000-2006-00492-00 13 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia CGP, aplicable por expresa remisión del artículo 306 del CPACA, según la cual «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley» se circunscribe a determinar la procedencia de la condena en costas impuesta en la sentencia recurrida en contra del demandante, toda vez que de un lectura atenta del recurso de apelación, se establece que frente a la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda no se elevó censura alguna, lo que impide que esta colegiatura emita un pronunciamiento sobre dicha negativa.
Al respecto, se tiene que el a quo impuso a la parte actora condena en costas, estimándola en el 2% de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los parámetros del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016; a lo que se opone la recurrente señalando en resumen que i) la condena en costas es una facultad del juez que no opera de forma objetiva, sino que está sujeta a la valoración que se haga de la conducta de la parte vencida, en el entendido que esta se califique como temeraria o constitutiva de abuso de sus atribuciones y derechos procesales, ii) no se tuvo en cuenta la conducta asumida por la parte actora durante todo el proceso, pues actuó de forma oportuna, permitiendo el desarrollo normal del proceso, sin que se tenga una razón justificada la condena en costas, iii) se puede condenar en costas a la parte vencida siempre y cuando la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, y iv) la imposición de costas contraría la materialización de los principios de equidad y de acceso a la administración de justicia. Pues bien, se recuerda que, tal como lo ha reseñado el Consejo de Estado15, la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y con ello, de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo «Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes». De manera que, si bien anteriormente la condena en costas no operaba de manera objetiva para quien resultara vencido en el litigio, debiendo tenerse en cuenta factores como la temeridad o mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas; posteriormente, con el cambio de legislación, el órgano de cierre de lo contencioso acogió el criterio objetivo valorativo, bajo el cual no es necesario evaluar la conducta de las partes, sino los aspectos previstos en el artículo 365 del Código General del Proceso. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de agosto de 2018, C.P. William Hernández Gómez, Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). 14 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia Así, dejando claro que la valoración objetiva valorativa excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes16, se desestiman los argumentos de apelación relacionados con que, la condena en costas no es objetiva y debe evaluarse la conducta asumida por la parte actora, bajo actuaciones oportunas, permitiendo el desarrollo normal del proceso.
La parte actora, igualmente manifiesta que se puede condenar en costas a la parte vencida siempre y cuando la demanda se haya presentado con manifiesta carencia de fundamento legal, lo que se infiere, deriva de la interpretación de la modificación efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual: “Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”.
Al respecto, el órgano de cierre de lo contencioso administrativo17, analizó la adición efectuada al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 exponiendo que: “El artículo 188 del CPACA fijó (i) la regla general de la procedencia de las costas en los procesos contencioso administrativos; además (ii) definió la excepción a la regla, esto es, los procesos en que se ventile un interés público y, por último, (iii) consagró una excepción a la excepción, puesto que será posible condenar en costas incluso en los procesos contencioso objetivos sobre la condición de que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
(…) En efecto, si no se interpreta de manera armónica e integrada los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021- se generaría una consecuencia absurda consistente en que solo habría condena en costas en una vía, esto es, solo para la parte actora y sobre la condición de que la demanda carezca por completo de fundamento legal, pero, no habría posibilidad en costas cuando la parte vencida fuera el extremo demandado, lo que contravendría el principio del efecto útil de las normas y el propósito del legislador de promover el ejercicio adecuado del derecho de acción.” Frente a lo cual, la Sala colige que, a pesar de que han surgido providencias en las cuales la Sección Segunda de la misma Corporación18 ha indicado a partir del artículo 48 de la Ley 2080 de 2021 que «desde la entrada en vigor de este precepto, para imponer la condena en costas a alguna de las partes, el juez debe examinar su conducta en el 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de febrero de 2025, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Rad. 05001-23-33-000-2017-00348-02 (72013). 17 República de Colombia, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso, Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejero ponente: Fredy Ibarra Martínez, en sentencia del once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021), para el proceso de radicación número: 11001-03-26-000-2019-00011-00 (63217). 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de julio de 2020, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, Rad. 50001-23-33-000-2014-00249-01 (3783-2018).. 15 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia proceso y la sustentación jurídica de sus intervenciones»19, para la Sala dicha tesis no se acompasa con la interpretación sistemática del mismo artículo 188 del C.P.A.C.A objeto de adición. Lo anterior por cuanto, si bien el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 adicionó el segundo inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 en el sentido de indicar que «en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», tal previsión no resulta aislada al contenido principal del artículo ni contraria al precepto general de que «salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas» y en ese sentido, resultan aplicables las causales previstas en el Código General del Proceso.
En ese entendido, se puede afirmar que la Ley 2080 de 2021 ratificó la postura de condena en costas desde un estudio objetivo y contemplando como excepción los procesos en los que se ventilen un interés público, respecto del cual también introdujo una excepción, como es el que se acredite que la demanda carece por completo de fundamento legal.
Conforme a lo expuesto, la condena en costas efectuada por el a quo no fue realizada a partir de una valoración subjetiva; por tanto, el hecho de que el actor fuera condenado en costas no significa per se que estuviera actuando de mala fe o temeridad, pues este aspecto no resulta ser el criterio valorativo para su imposición. Entonces, de acuerdo con el artículo 188 del C.P.A.C.A, en el sub judice no se discute un asunto de interés público, comoquiera que lo pretendido por el demandante consistía en el reconocimiento y pago del beneficio pensional, procediendo así el estudio de la condena en costas conforme al artículo 365 del C.G.P, cuyos numerales 1 y 8 preceptúan que debe condenarse en costas a quien resulte vencido en el proceso, siempre y cuando aparezcan causadas y probadas en el expediente; tal como ocurrió en primera instancia, pues se desestimaron las pretensiones de la demanda, y la comprobación de las costas devino de las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas en el trámite procesal.
Por otra parte, el actor también menciona que la imposición de costas contraría la materialización de los principios de equidad y de acceso a la administración de justicia al imponer altas cargas económicas; sin embargo, debe indicarse que acudir a un medio de control en el que se exige el derecho de postulación, lleva implícita la carga de sujetarse a los costos propios que se deriven del proceso, lo que de ninguna manera puede verse como un impedimento para acceder a la administración de 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de enero de 2025, C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves (E), Rad. 63001-23-33-000-2018-00233-01 (1078-2020). 16 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia justicia. Aquí resulta pertinente citar lo señalado por el Consejo de Estado20 al respecto: “Sobre este punto es pertinente recordar que el trámite de un proceso entraña un carácter oneroso que deben asumir las partes que lo impulsan, así como también deben aceptar el carácter aleatorio que le es inherente, de ahí que, en el ordenamiento jurídico nacional, de acuerdo con el resultado del proceso y lo previsto por la ley en cada caso, se aplica el criterio según el cual "quien es vencido debe pagar las costas procesales, incluidas las agencias en derecho"”.
En lo que atañe propiamente al monto de la condena en costas fijado por el a quo, esto es por la suma de $1.053.899, en razón al 2% de las pretensiones de la demanda (estimadas en $52.694.998), bajo los parámetros del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, se observa que dicha estimación no fue cuestionada en el recurso de apelación, motivo por cual, no se realizarán en esta instancia pronunciamientos al respecto.
Advierte la Sala que en la sentencia recurrida se indica que el monto de la condena en costas «deberá ser canceladas por el demandante, a favor de la NACIÓN -RAMA JUDICIAL», lo que atendiendo a los sujetos procesales corresponde a una imprecisión que puede dificultar el cumplimiento de dicho aspecto condenatorio, pues aunque suele consignarse a la cuenta que disponga el juzgado, se debe aclarar que la suma allí indicada debe ser distribuida en partes iguales a favor de cada una de las entidades demandadas.
Por lo expuesto, concluye la Sala que no se acogen los argumentos de apelación promovidos por la entidad demandada, por lo que habrá de confirmarse la sentencia recurrida por cuanto impuso la condena en costas a cargo de la parte actora, debiendo realizarse la modificación anteriormente indicada en el numeral segundo. 5. Condena en costas en segunda instancia. En esta instancia no se condenará en costas a la parte recurrente, de conformidad con el artículo 365 del C.G.P -aplicable por remisión del artículo 188 del C.P.A.C.A, pues aunque el numeral primero menciona que «se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación», en concordancia con el numeral octavo según el cual «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», al no evidenciarse actuación alguna en sede de apelación por parte de la entidad demandada, no se tendrán por causadas En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 24 de febrero de 2025, C.P. Nicolás Yepes Corrales, Rad. 05001-23-33-000-2017-00348-02 (72013). 17 Medio de control: Nulidad y Restablecimiento Expediente: 500013333 007 2022 00320 01 Asunto: Sentencia de Segunda Instancia
RESUELVE
PRIMERO. - MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, en el sentido de indicar que las entidades demandadas son las beneficiarias de la condena en costas allí impuesta; el cual quedará así: “SEGUNDO: CONDÉNESE en costas a la parte demandante en la suma de ($1.053.899) UN MILLÓN CINCUENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS, que será distribuida en partes iguales a favor de cada una de las entidades demandadas.”.
SEGUNDO. - CONFIRMAR en los demás aspectos recurridos -relacionados con la imposición de la condena en costas- la sentencia proferida el 31 de mayo de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio, conforme a lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.
TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO. - Una vez ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría envíese el expediente al Juzgado de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión de fecha 13 de marzo de 2025, según consta en el Acta No. 015 de la misma fecha, y se firma electrónicamente21 por quienes la integran.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado 21 A través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx