República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta-Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, marzo trece (13) de dos mil veinticinco (2025). RADICACIÓN: 50001333300720220038701 DEMANDANTE: KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA DEMANDADOS: DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST.
DEL DERECHO ASUNTO: Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto dictado el 27 de agosto de 2024, por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio1, por medio del cual declaró probada la excepción de “Ineptitud de la demanda por configurarse una proposición jurídica incompleta”, propuesta por la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL, declarando la terminación del proceso.
ANTECEDENTES 2 La señora KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la declaratoria de nulidad de la convocatoria Acuerdo No. 20191000006426 del 2 de julio de 2019, por medio de la cual se convocó al proceso de selección de la Gobernación del Meta, Convocatoria 1348 de 2019-TERRITORIAL 2019-II, expedida y convocada por la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante CNSC), en lo atinente al cargo de Profesional Especializado Código 222 Grado 06, cargo que ella desempeñaba. 1 Ver índice 00028 del aplicativo digital – SAMAI- 2 Ver índice 00004 del aplicativo digital – SAMAI- 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Asimismo, pidió declarar nula la Resolución No. 2849 de 2021, por medio de la cual la Gerencia de Talento Humano realizó un nombramiento en propiedad para el cargo antes citado.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reintegrarla y/o vincularla al mismo cargo que desempeñaba en el momento de la desvinculación o a otro igual o superior categoría. Además, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagarle todos los salarios, prestaciones sociales y demás beneficios económicos de carácter laboral dejados de percibir desde el día de la desvinculación y hasta la fecha que se produzca efectivamente el reintegro, teniendo en cuenta para todos los efectos legales que no existió solución de continuidad en la prestación del servicio.
De igual manera pidió, que se condene a la accionada al pago de los perjuicios morales y la imposición de costas procesales. Como situación fáctica, narró, que el 31 de diciembre de 2015 se posesionó en el cargo de Profesional Especializado, Código 222 Grado 06 en la Gobernación del Meta, iniciando sus labores en enero de 2016. Refirió, que la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) abrió la Convocatoria 1348 de 2019 - Territorial 2019-II, para proveer cargos en carrera administrativa, incluyendo el que ocupaba la demandante en provisionalidad, conforme con el Acuerdo No. 20191000006426 de 2 de julio de 2019.
Precisó, que la (CNSC), al abrir la convocatoria, omitió la aplicación de la Ley 1955 de 2019, norma vigente en la fecha de su expedición. Posteriormente, aplicó el Decreto 491 de 2020 y su reglamentación en el Decreto 1754 de 2020, los cuales fueron declarados nulos por el Consejo de Estado mediante sentencia de 3 de junio de 2022, en el proceso 2021-04664-00, al contravenir el artículo 14 del Decreto 491 de 2020.
Señaló, que la (CNSC) contrató a la Universidad Sergio Arboleda mediante contrato de prestación de servicios No. 617 de 2019, para desarrollar 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL el proceso de selección, incluyendo la verificación de requisitos, aplicación de pruebas y evaluación de antecedentes.
Por lo anterior, la citada Universidad elaboró la prueba de competencias funcionales, en la cual, presentó la prueba de conocimientos obteniendo un puntaje de 61.70, por debajo del 65.00 exigido como mínimo aprobatorio. Contó, que formuló reclamación oportuna por las irregularidades en el examen y la Universidad Sergio Arboleda mediante oficio RECPET2-764 del 30 de julio de 2021, negó la reclamación sin justificar la falta de correspondencia entre la prueba y el manual de funciones del cargo.
Dijo, que la Gobernación del Meta mediante Resolución 2849 de 2021, nombró en propiedad a otro aspirante en el cargo que ella ocupaba, con efectos a partir del 2 de mayo de 2022, fecha en la que fue desvinculada. Alegó, que a pesar de que la resolución fue comunicada, nunca fue notificada formalmente, lo que no impidió que interpusiera los recursos de reposición y apelación, los cuales nunca fueron resueltos por la Gobernación del Meta.
Manifestó, que desde noviembre de 2021 solicitó el reconocimiento de su fuero de estabilidad laboral reforzada como madre cabeza de hogar, sustentando su solicitud con pruebas sobre su responsabilidad económica exclusiva frente a sus hijos y, a pesar de existir vacantes en la Gobernación que podía desempeñar, se negó el reconocimiento de su estabilidad laboral reforzada.
Por su parte la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL3 en la contestación de la demanda propuso la excepción de Ineptitud sustancial de la demanda por la falta de integración de la proposición jurídica completa. Como argumento, destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido de manera reiterada que la proposición jurídica completa es un presupuesto procesal esencial derivado de los principios de legalidad y debido 3 Ver índice 00025 del aplicativo digital – SAMAI- 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL proceso, en ese sentido, alegó que en la demanda no se impugnaron todos los actos administrativos que conformaban una unidad jurídica inescindible dentro de la Convocatoria No. 1348 de 2019 – Territorial 2019-II, omitiéndose la impugnación de: i) La Resolución No. 8918 de 2021, “Por la cual se conforma y adopta la Lista de Elegibles para proveer uno (1) vacante(s) definitiva(s) del empleo denominado Profesional Especializado, Código 222, Grado 6, identificado con el código OPEC No. 9609”; ii) El Oficio RECPET2-764 del 30 de julio de 2021, mediante el cual se resolvió de manera desfavorable la reclamación presentada por la demandante y se confirmó su exclusión definitiva del proceso de selección; iii) Comunicado de terminación del nombramiento provisional del 2 de mayo de 2022, por el cual se dio por finalizado el vínculo de la demandante con la Gobernación del Meta; v) El Acuerdo No. CNSC-20191000008706 de 3 de septiembre de 2019, que modificó los artículos 1 y 8 del Acuerdo No. 20191000006426 de 2 de julio de 2019; vi) El Acuerdo No. CNSC- 20191000008936 de 18 de septiembre de 2019, que modificó el parágrafo 3º del artículo 8 del Acuerdo No. 20191000008706 de 3 de septiembre de 2019 y el artículo 31 del Acuerdo No. 20191000006426 de 2 de julio de 2019.
Por lo anterior, la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL concluyó que la demanda presentaba una proposición jurídica incompleta, lo que impedía cualquier análisis de fondo y tornaba imposible la viabilidad del proceso, razón por la cual solicitó su terminación. PROVIDENCIA OBJETO DE RECURSO4 El 27 de agosto de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Villavicencio declaró la terminación del proceso, al encontrar probada la excepción de falta de integración de la proposición jurídica completa, propuesta por la COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL (CNSC).
Como fundamento de su decisión, el a quo determinó que los actos administrativos demandados no podían ser analizados de manera aislada, pues, su validez y efectos dependían de otros actos que definieron la exclusión de la demandante del proceso de selección y, en consecuencia, su desvinculación. 4 Ver actuación de Primera instancia registrada en el Índice 00028 del aplicativo SAMAI 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Resaltó, que conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, los actos administrativos debían ser demandados en su totalidad cuando constituían una unidad jurídica, es decir, cuando estaban estrechamente relacionados y su validez, contenido y efectos dependían entre sí. En este sentido, consideró que el Acuerdo No. 20191000006426 de 2019 y la Resolución No. 2849 de 2021 no eran autónomos, ya que su legalidad estaba condicionada por actos previos que la demandante omitió impugnar.
En consecuencia, concluyó que la falta de demanda de los actos administrativos relacionados impedía un análisis integral de la legalidad del proceso de selección, señalando que ninguna de las pretensiones de la demanda se encontraba dirigida contra la resolución correspondiente a la lista de elegibles, ni contra la totalidad de los actos administrativos expedidos por la (CNSC) dentro del multicitado proceso de selección. Por lo anterior, advirtió que se configuró de falta de proposición jurídica completa, bajo el argumento de que la actora omitió demandar la totalidad de actos administrativos que contenían íntegramente la manifestación de voluntad de la administración y que definían la situación jurídica particular de la misma, en concreto se refirió al Oficio RECPET2-764 del 30 de julio de 2021, el cual excluía a la demandante de manera definitiva del proceso de selección, constituyendo el acto administrativo por el cual se concluyó la actuación administrativa, en tanto que decidía directa o indirectamente el fondo del asunto y producía efectos jurídicos definitivos, que para el caso, era la Resolución No. 8918 del 11 de noviembre de 2021, por la cual se conformó y adoptó la Lista de Elegibles para proveer una vacante definitiva del empleo denominado Profesional Especializado, Código 222, Grado 6, identificado con el código OPEC No. 9609, del sistema general de carrera administrativa de la planta de personal de la Gobernación del Meta, proceso de selección No. 1348 de 2019 – Territorial 2019 – II. 5 En ese orden, concluyó que no era posible pronunciarse únicamente sobre la legalidad de la Resolución No. 2849 de 2021, que terminó el nombramiento en provisionalidad y realizó el nombramiento en propiedad de 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL otra aspirante, ya que dicho acto era de cumplimiento o ejecución de lo previamente dispuesto en la Resolución No. 8918 de 2021, mediante la cual se adoptó la Lista de Elegibles para el cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, OPEC No. 9609.
En consecuencia, reiteró que la parte actora al solicitar únicamente la nulidad del Acuerdo No. 20191000006426 de 2019 y de la Resolución No. 2849 de 2021, no integró correctamente la proposición jurídica respecto de todos los actos administrativos que debían ser impugnados, en tanto que debió demandarse también el Oficio RECPETS-764 del 30 de julio de 2021, que excluyó a la demandante del proceso de selección al no alcanzar el puntaje mínimo aprobatorio, así como la Resolución No. 8918 de 2021, que formalizó la lista de elegibles, precisando, que estos actos administrativos conformaban una unidad jurídica con los ya impugnados y el operador judicial debía pronunciarse de manera conjunta e integral sobre ellos para abordar el fondo del asunto, lo que resultaba imposible ante la ausencia de su demanda.
Por esta razón, consideró que la demanda era inepta, ya que los actos administrativos impugnados dependían de otros que no fueron demandados, lo que imposibilitaba un pronunciamiento de fondo sobre la legalidad del proceso de selección. Con base en lo anterior, declaró la falta de proposición jurídica completa y, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, conforme al numeral 6º del artículo 180 del CPACA y en consecuencia, ordenó la terminación del proceso.
RECURSO DE APELACIÓN5 Dentro de la oportunidad procesal la apoderada de la parte actora interpuso recurso de alzada contra la decisión adoptada en el auto del 27 de agosto de 2024. 5 Ver índice 00030 registrado en primera instancia en el aplicativo digital -SAMAI- 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Sostuvo, que las pretensiones de nulidad se dirigieron contra el Acuerdo No. 20191000006426 del 2 de julio de 2019, mediante el cual la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) convocó el proceso de selección Convocatoria 1348 de 2019 – Territorial 2019-II, en lo relativo al cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, que ella ocupaba en la Gobernación del Meta.
Indicó, que la demanda no cuestionó la totalidad del acto administrativo, sino únicamente su aplicación al cargo en cuestión permitiendo así un estudio preciso del caso. Además, refirió que las modificaciones normativas realizadas al acuerdo fueron de carácter aclaratorio y no eran objeto de controversia, ya que la impugnación se limitó exclusivamente al cargo que ella ocupaba.
Afirmó, que el concurso se llevó a cabo sin un análisis adecuado de las funciones específicas del cargo, lo que ocasionó que las pruebas de conocimientos no correspondieran a su especialidad, además, las reclamaciones presentadas no fueron resueltas considerando las funciones que desempeñaba en la Gobernación del Meta. Asimismo, señaló que la segunda pretensión de nulidad se dirigió contra la Resolución No. 2849 de 2021 expedida por la Gerencia de Talento Humano de la Gobernación del Meta, mediante la cual se efectuó el nombramiento en propiedad de otro aspirante en el cargo anteriormente ocupado por ella, arguyendo que dicho acto desconoció el fuero de estabilidad laboral reforzada, al no evaluar correctamente su condición de madre cabeza de hogar y pre-pensionada, lo que vulneró sus derechos.
Finalmente, advirtió que en virtud de la Ley 2213 de 2022, que adoptó el Decreto 806 de 2020, la (CNSC) no dio traslado de las consideraciones sobre la ineptitud de la demanda por correo electrónico, conforme con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9º de la mencionada norma. CONSIDERACIONES: 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL De conformidad con lo preceptuado en el artículo 153 y en el numeral 2 del artículo 243 del CPACA, esta Corporación es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto por medio del cual se resuelve una excepción que tiene como consecuencia la terminación del proceso.
Definido lo anterior, la Sala indica que revisados los argumentos esgrimidos por el a quo en la providencia objeto de recurso y la postura de la parte demandante en la alzada, le corresponde a esta Corporación dilucidar si en el sub-lite hubo una indebida determinación del acto administrativo demandado. Para resolver el problema jurídico la Sala tendrá en cuenta los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos.
De la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda La excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, de conformidad con los parámetros normativos del CGP y el CPACA y con las precisiones emitidas por la jurisprudencia al respecto, la misma se configura solamente por (i) la falta de requisitos formales de la demanda o (ii) la indebida acumulación de pretensiones.
Al respecto, resulta oportuno traer a colación apartes de sentencia del Consejo de Estado6 en la cual realizó un recuento frente a la ineptitud sustantiva de la demanda, en los siguientes términos: “De igual forma, sobre la figura de «ineptitud sustantiva de la demanda» se han hecho consideraciones puntuales respecto su aplicación y procedencia, las cuales se citan a continuación: (…) b.- Actual regulación procesal sobre la materia Como se verá a continuación, en la actualidad existen diversos mecanismos procesales a efectos de afrontar las diferentes falencias de orden procesal o sustancial que pueden presentarse en la demanda, a saber.
Supuestos que configuran excepciones previas. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano7 consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede 6CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A. CP.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ. Providencia del 15 de enero de 2018. Rad. No.: 11001-03-15-000-2017-03032-00(AC) 7 Ordinal 5º del artículo 100 del Código General del Proceso. 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
Esta se configura por dos razones: Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.º y 4.º del artículo 166 ib. que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.º del artículo 100 del CGP).
Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.º del artículo 101 del CGP), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1.º del CGP.
Por indebida acumulación de pretensiones. Esta modalidad surge por la inobservancia de los presupuestos normativos contenidos en los artículos 138 y 165 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (resaltado fuera de texto original)” En el mismo sentido, se tiene que la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones, se encuentra enlistada en el artículo 100 del CGP como una excepción previa que puede ser propuesta al dar contestación a la demanda, de la siguiente manera: “(…) Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1.
Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad (…).
Aunado a lo anterior, el órgano de cierre de esta jurisdicción ha señalado en uno de sus pronunciamientos que la excepción previa de inepta demanda por ausencia de los requisitos formales, se configura por el 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL incumplimiento de las exigencias establecidas en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA, en palabras textuales, la alta corporación8 indicó que: “En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano consagra de manera expresa la excepción previa denominada “Ineptitud de la demanda”, encaminada fundamentalmente a que se adecúe la misma a los requisitos de forma que permitan su análisis en sede judicial, so pena de la terminación anticipada del proceso.
Esta se configura por dos razones: a) Por falta de los requisitos formales. En este caso prospera la excepción cuando no se reúnen los requisitos relacionados con el contenido y anexos de la demanda regulados en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA., en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3. y 4. del artículo 166 ib. que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6. del artículo 100 del CGP.
Pese a ello, hay que advertir que estos requisitos pueden ser subsanados al momento de la reforma de la demanda (Art. 173 del CPACA en concordancia con el ordinal 3.del artículo 101 del CGP), o dentro del término de traslado de la excepción respectiva, al tenor de lo previsto en el parágrafo segundo del artículo 175 del CPACA y 101 ordinal 1. del CGP.” Frente a la argumentación trascrita, relacionada con el medio exceptivo de inepta demanda, es oportuno precisar, que para los efectos del interrogante planteado, se debe tener en cuenta el articulo 163 del CPACA el cual señala: “(…)
ARTÍCULO 163. INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS PRETENSIONES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron (…)” Adicionalmente el numeral 2, del artículo 162 Ibidem, señala que;
“(…) Toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y contendrá: (…) 2. Lo que se pretenda, expresado con precisión y claridad. Las varias pretensiones se formularán por separado, con observancia de lo dispuesto en este mismo Código para la acumulación de pretensiones (…)”. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 21 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Rad. 47-001-23-33-000- 2013-00171-01 (1416-2014). 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Ahora bien, frente al tema de la proposición jurídica incompleta, el despacho debe traer a colación la posición del órgano de cierre de esta jurisdicción, emitida en providencia el 30 de septiembre de 20249, en la cual explicó que: “(…) 22.
El artículo 163 del CPACA dispone que cuando se pretenda la nulidad de un acto o de unos actos administrativos estos se deben individualizarse con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron. 23. Así las cosas, los actos administrativos que constituyan una unidad jurídica deben ser impugnados en su totalidad.
La omisión de incluir e identificar con precisión todos los actos que conforman una unidad jurídica dentro de las pretensiones de la demanda, configura una proposición jurídica incompleta. 24. En otros términos, la Sección Segunda de la Corporación ha indicado que la proposición jurídica incompleta se configura i) cuando el acto acusado torna lógicamente imposible la decisión de fondo debido a una irreparable ruptura de su relación con la causa petendi, o ii) cuando el acto demandado no es autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que determinan su contenido, validez o su eficacia, eventos en los que como se expresó resulta imposible para el juez emitir una decisión de fondo (…)”.
De los actos administrativos Los actos administrativos se conciben como la manifestación unilateral de voluntad de la administración, a través de la cual se crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas; expresión, que debe cumplirse con presupuestos de existencia, validez y eficacia. En cuanto a los presupuestos que deben cumplir los actos administrativos, el órgano de cierre de esta jurisdicción10, ha determinado, que: el presupuesto de existencia “se relaciona con la manifestación de la voluntad de la administración materializada en una decisión, lo que quiere significar que el nacimiento a la vida jurídica del acto se origina una vez es expedido por la respectiva autoridad”; el de validez “se refiere a la adecuación del acto administrativo al ordenamiento jurídico.
Es decir, esta se determina porque la 9 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Consejero Ponente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR, Rad. 11001-03-25-000-2022- 00700-00 (6331-2022). 10 Sección Segunda. Subsección A. Consejero Ponente: Rafael Francisco Suarez Vargas. providencia del 17 de mayo de 2008. radicación número: 11001-03-25-000-2016-01071-00(4780-16). actor: Departamento de Antioquia 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL manifestación de la voluntad de la administración tendiente a producir efectos jurídicos (acto administrativo) fue expedida conforme con ciertos elementos, que de no concurrir, lo vician de nulidad11” y, el de eficacia, “es una consecuencia de la expedición regular de este, es decir, cuando se han cumplido a cabalidad los elementos de existencia y validez referenciados, en tanto que lo hace apto para producir efectos jurídicos12”.
De otra parte, los actos administrativos se clasifican en actos de trámite o preparatorios, actos de ejecución y actos definitivos o principales; los primeros, son los que se dictan para impulsar una actuación administrativa, es decir, que sirven al propósito de tomarse una decisión definitiva; por su parte, los actos de ejecución, son los que cumplen con una determinada decisión administrativa y, los actos definitivos o principales, son aquellos a través de los cuales se decide directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación, es decir terminan la actuación adelantada en la administración. En este hilo argumentativo, resulta “claro que <<los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad13 general o eventualmente, concreta o específica, unilateral14 de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones15 o situaciones jurídicas subjetivas>>16.
(…) En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicación: 11001-03-25- 000-2016-00019-00(0034-16). Actor: Andrés de Zubiria Samper. Demandado: Nación, Ministerio de Trabajo.
Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. Bogotá, D.C. 23 de marzo de 2017. 12 Ibidem. 13 En palabras del Tratadista Luciano Parejo Alonso, “toda manifestación de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por una AP en ejercicio de una potestad administrativa” 14 El Tratadista Jaime Orlando Santofimio, señala que es unilateral porque proviene exclusivamente por una sola vía, que para tal efecto es de la Administración. En el texto, Acto Administrativo publicado por la Escuela Judicial Lara Bonilla, se dice que “el acto administrativo unilateral sometido al control jurisdiccional, es el acto jurídico que al manifestar la voluntad de la Administración está destinado a producir efectos en derecho, pues contiene una decisión de naturaleza administrativa” 15 Conclusión obtenida de la lectura que sobre la Teoría del Acto Jurídico trata diferentes autores como Bonnecasse, Baudry Lacantinerie, Borja Soriano, Eduardo García De Enterría, Jaime Orlando Santofimio, Jaime Vidal Perdomo. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “A”, consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E), auto de 6de agosto de 2015, radicación número: 41001-23-33-000- 2012-00137-01(4594-13). 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial”17.
Caso concreto Tal como se dejó reseñado en los antecedentes de este proveído, en la demanda se solicitó la nulidad de la Convocatoria contenida en el Acuerdo No. CNSC-2019000006426 del 2 de julio de 2019, mediante la cual se abrió el proceso de selección para proveer cargos en la Gobernación del Meta, correspondiente a la Convocatoria No. 1348 de 2019 – TERRITORIAL 2019-II, expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil, en lo que respecta a la Oferta Pública de Empleo de Carrera (OPEC) No. 9609.
Dicha convocatoria fue expedida y publicada por la Comisión Nacional del Servicio Civil y comprendía, entre otros, la oferta del cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06. Asimismo, se solicitó la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 2849 de 2021, acto administrativo mediante el cual la Gerencia de Talento Humano efectuó el nombramiento en propiedad para el referido cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, que anteriormente había sido ejercido por la señora KENLLA JAIDY VELANDIA VELANDIA en la Gobernación del Meta.
Ahora bien, es oportuno resaltar que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta imperativo identificar con precisión la actuación administrativa que ocasionó la afectación alegada al derecho subjetivo de la parte demandante; ello con el fin de garantizar la viabilidad del restablecimiento pretendido, por tal motivo es fundamental individualizar todos aquellos actos administrativos que, en virtud de su conexidad y efectos jurídicos, conforman una unidad inescindible con el acto demandado, ya que su contenido 17 Providencia del 6 de agosto de 2020, proferida por la Sección Segunda.
Subsección "B". Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Radicación número: 08001-23-33-000-2015-90104-01(1496- 20). Actor: ÁLVARO ENRIQUE OSORIO CORTINEZ. Demandado: DIAN 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL y consecuencias delimitan el marco de análisis del juez respecto de la pretensión de nulidad.
En consecuencia, si en la demanda no se impugnan la totalidad de los actos administrativos que guardan una relación directa y sustancial con la situación jurídica controvertida, se incurre en una proposición jurídica incompleta, dado que esta deficiencia impide al operador judicial realizar un estudio integral de la controversia, comprometiendo la coherencia del juicio y la posibilidad de adoptar una decisión de fondo.
En el caso sub examine, como bien se ha expuesto, la demandante reclamó su reintegro al cargo que ocupaba, así como el reconocimiento de los emolumentos dejados de percibir y la indemnización por los perjuicios derivados de su desvinculación. Aunado a lo anterior, es necesario precisar que la demandante participó en el concurso correspondiente a la Convocatoria Territorial 2019-II, OPEC 9609, presentando la prueba de conocimientos y obteniendo un puntaje inferior al mínimo exigido para su aprobación; en virtud de ello, interpuso la respectiva reclamación, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante el Oficio RECPET2-764 del 30 de julio de 2021; acto que confirmó su exclusión definitiva del proceso de selección y mantuvo la calificación inicialmente asignada de 61.70 en la prueba sobre competencias funcionales.
Por tal motivo, para la Sala, dicho acto que constituye la decisión definitiva dentro de la actuación administrativa, pues, materializó los efectos jurídicos que consolidaron la situación jurídica de la demandante y, a partir de este acto, se derivaron decisiones posteriores, entre ellas, la Resolución No. 8918 de 11 de noviembre de 2021, mediante la cual se conformó y adoptó la lista de elegibles para proveer el cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, OPEC No. 9609, dentro del proceso de selección No. 1348 de 2019 – Territorial 2019-II.
Así las cosas, la Sala comparte la decisión del a quo, en el sentido de que la principal objeción de la demandante radica en su desvinculación y 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL solicitud de reintegro. Sin embargo, al analizar la situación fáctica descrita en la demanda, se concluye que dicha desvinculación fue consecuencia de no haber superado el concurso de méritos y de los actos administrativos derivados de éste.
Por lo tanto, se evidencia que no se integró adecuadamente la proposición jurídica respecto del primer cargo, pues, se solicitó la declaratoria de nulidad de la convocatoria Acuerdo No. 20191000006426 del 2 de julio de 2019 y este acto administrativo, conforme lo ha precisado la jurisprudencia del Consejo de Estado,18 no constituye un acto definitorio en el caso concreto de la demandante; siendo lo procedente controvertir los actos administrativos de carácter particular que afectaban directamente su situación jurídica, como el que le definió el estatus específico de exclusión dentro del proceso de selección y el que, posteriormente, definió quienes adquirían un interés legítimo de acceder al empleo de carrera administrativa que ella también pretendía, que debieron demandarse de manera conjunta y eran los siguientes: 1.- El Oficio RECPET2-764 del 30 de julio de 2021, mediante el cual se excluyó definitivamente a la demandante del proceso de selección al no alcanzar el puntaje mínimo aprobatorio. 2.- La Resolución No. 8918 de 11 de noviembre de 2021, mediante la cual se conformó la lista de elegibles para el cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, OPEC No. 9609.
Dado que estos actos, en su conjunto, conforman una unidad jurídica indivisible, respecto de la cual el operador judicial debía pronunciarse para emitir un fallo de fondo, concreta la Sala que la proposición jurídica quedó incompleta y que resulta inane el estudio de los actos que si fueron cuestionados. 18 C. de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, Radicación número: 25000-23-41-000-2012-00680-01(3562-15) del 5 de noviembre de 2020.
Cita textual: “En los concursos de méritos la jurisprudencia ha sido del criterio que los actos administrativos que se expiden durante el trascurrir del proceso son preparatorios y de trámite y que solo la lista de elegibles es el acto definitivo susceptible de ser enjuiciado. Sin embargo, también se ha dicho que cuando el acto de trámite le impide al aspirante continuar su participación se convierte en el acto definitivo que definió su situación jurídica y, en consecuencia, puede ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Sin perjuicio de lo anterior, encuentra la Sala que el segundo cargo, es decir, la solicitud de nulidad de la Resolución No. 2849 de 2021, con la que se efectuó el nombramiento del reemplazo de la demandante luego de finalizado el concurso, con una posible afectación del fuero de estabilidad alegado, debe continuar por tener una entidad propia e independiente y tener competencia el Juzgado para ello.
En virtud de lo anterior, la Sala revocará parcialmente el auto proferido el 27 de agosto de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y dio por terminado el proceso. En consecuencia, se ordenará a dicha instancia judicial continuar con el trámite del proceso exclusivamente respecto del cargo de nulidad de la Resolución No. 2849 de 2021, que dispuso el nombramiento en propiedad para el cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, en la Gobernación del Meta, conforme a las consideraciones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral de Decisión del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR Parcialmente el auto dictado el 27 de agosto de 2024 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales y dio por terminado el proceso, en el entendido de que se ordena a dicha instancia judicial continuar con el trámite del proceso exclusivamente respecto del cargo de nulidad de la Resolución No. 2849 de 2021, mediante la cual se dispuso el nombramiento en propiedad para el cargo de Profesional Especializado, Código 222, Grado 06, en la Gobernación del Meta, conforme se expuso en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriado este auto, por Secretaría remítase el expediente al Juzgado de origen. 50001333300720220038701 - NRDO KENILLA JAIDY VELANDIA VELANDIA VS. DEPARTAMENTO DEL META y COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 007 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx