República de Colombia Tribunal Administrativo de Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, febrero veinte (20) de dos mil veinticinco (2025) RADICACIÓN: 50001333100520080020203 DEMANDANTE: PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA DEMANDADO: DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS NATURALEZA: PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS ASUNTO: Se resuelve el recurso de apelación presentado por la representante legal del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, contra el auto del 12 de diciembre de 2022, por medio del cual el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio se pronunció sobre la modulación de la sentencia de primera instancia. I.- ANTECEDENTES: 1.- Hechos La presente acción popular fue interpuesta por la PROCURADURÍA 14 AMBIENTAL Y AGRARIA de Villavicencio, en procura de la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la salubridad y seguridad públicas, pretendiendo la reubicación de las personas que se encuentran asentadas en las “riveras y en las orillas” del caño “Quebrada La Honda”, la práctica de estudios para la clausura y demolición de las viviendas existentes y evitar que nuevas personas se ubiquen allí, la intervención del vertimiento directo de las aguas residuales de las 2 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS urbanizaciones que quedan en la parte alta del condominio Panorama del Campo, entre otras.
Mediante sentencia de primera instancia del 23 de junio de 2009, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Villavicencio accedió el amparo solicitado, teniendo como prueba principal la inspección judicial realizada en aquella anualidad. En dicha sentencia ordenó, entre otras, al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO iniciar las acciones tendientes a evitar en el futuro un daño irreparable a la colectividad, precisando que los residentes del sector, en efecto, han contribuido a la problemática planteada en la demanda.
Así mismo, ordenó a la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIALO LA MACARENA – CORMACARENA- efectuar las actuaciones administrativas, financieras, presupuestas y contables para la descontaminación del “Caño Seco”. Inconformes con la decisión, la sentencia de primera instancia fue apelada por CORMACARENA y el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO.
El primero, estimó la no procedencia de las órdenes sin tener en cuenta la intervención de la EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO DE VILLAVICENCIO S.A. E.S.P. así como el proyecto del Plan Maestro de Alcantarillado. El segundo argumentó la improcedencia de la acción constitucional, precisando la finalidad de la misma consistente en la protección de derechos amenazados o conculcados, de representación difusa pertenecientes a un grupo indeterminable o indeterminado de personas que en potencia podrían ser toda una comunidad.
Los recursos de alzada fueron resueltos a través de sentencia del 1 de septiembre de 2009 emitida por este Tribunal, la cual resolvió confirmar y revocar parcialmente la sentencia primera instancia, emitiendo diversas órdenes, para lo cual se transcribe el numeral tercero, el cual es objeto de controversia en el presente asunto: “Tercero: Ordenar al DEPARTAMENTO DEL META la construcción de adecuados, consistentes y suficientes muros de contención en la rivera y 3 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS orilla de la fuente hídrica “Quebrada la Honda”, en la forma, términos, prelación y comprensión territorial referida en este fallo.” Más adelante, a través de providencia del 17 de octubre de 2017 el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, declaró que la Gobernadora del Departamento del Meta incurrió en desacato por el incumplimiento de las órdenes emitidas en la sentencia de segunda instancia del 1 de septiembre de 2009 y resolvió sancionarla con multa de quince (15) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables con arresto de cinco (5) días.
Como fundamento de su decisión, expuso que no existió elemento probatorio que acreditara que cumplió con la orden judicial relativa a la construcción del muro colindante con el CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, pues, se proyectaron y ejecutaron obras que no tienen injerencia alguna en la referida orden judicial. Sumado a ello, advirtió que la Gobernadora no propuso soluciones a la problemática de seguridad pública de los habitantes del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, ni efectuó actividad alguna con ocasión de los requerimientos realizados en el trámite incidental.
En sede de consulta de la sanción impuesta, esta Corporación ordenó la práctica de pruebas y solicitó al Departamento del Meta un informe detallado de las actividades adelantadas para el cumplimiento de la orden impartida en el numeral tercero de la sentencia del 1 de septiembre de 2009. A su turno, la representante legal del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO solicitó que se practicara una inspección judicial en el lugar, a lo cual el Despacho accedió y la practicó el 18 de marzo de 2019 en el referido conjunto residencial que colinda con la rivera u orilla de la fuente hídrica “Quebrada la Honda”.
Como resultado de la consulta, el 9 de mayo de 2019 esta Corporación resolvió revocar la sanción impuesta y exhortó al fallador de 4 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS primera instancia, para que, en el uso de sus facultades, estudiara la viabilidad de modular la orden dada y proferir las decisiones necesarias. 2.- La providencia recurrida El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante providencia del 12 de diciembre de 2022 resolvió modular el numeral tercero de la sentencia proferida el 23 de junio de 2009, modificada en segunda instancia el 1 de septiembre del mismo año y, en ese sentido, dispuso lo siguiente: “Ordenar al Departamento del Meta y al Municipio de Villavicencio: que en el término improrrogables de tres (3) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, realicen bajo el acompañamiento y supervisión de CORMACARENA, un estudio en la ladera colindante con el conjunto Panorama del Campo, a fin de que se pueda establecer la posibilidad de las podas selectivas y la periodicidad en que podrían ejecutarse las mismas.
Igualmente deberán monitorear periódicamente los árboles de gran envergadura que en se encuentran en la ladera, a fin de poder identificar oportunamente cuando éstos estén en riesgo de colapso. Exhortar a la administración del Conjunto Panorama del Campo a: i) evitar el parqueo de vehículos en la cercanía de la corona del talud, ii) recubrir el canal que bordea la parte alta del talud, la cual se encuentra al interior del conjunto residencial, iii) inspeccionar todas las redes hidrosanitarias, con el fin de detectar filtraciones que estén saturando el terreno y iv) establecer la capacidad de carga de los parqueaderos que quedan cerca a la corona del talud.” Como fundamento de la modulación emitida argumentó que, conforme a las pruebas analizadas, concretamente el informe técnico emitido por la AGENCIA DE INFRAESTRUCTURA DEL META, rendido en el trámite del incidente de desacato y conocido por las partes, la construcción de las obras sugeridas no garantiza la estabilidad del 100% del talud, pues, el mismo se encuentra saturado y durante la ejecución podría fallar; además, dentro del proceso se señalaron como opciones una serie de gestiones de carácter preventivo para lograr la estabilidad del talud, las cuales estimó ejecutables, pertinentes y necesarias para eliminar el riesgo al que están expuestos los habitantes del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO. 5 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS 3.- Del recurso de apelación La representante legal del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO apeló el auto del 12 de diciembre de 2022, por el cual se módulo la sentencia, al considerar que, en efecto, sí se debe modular la sentencia, pero sin desproteger los derechos colectivos de los residentes del conjunto residencial.
Expuso, que desde el principio del asunto se presentó una falla en el servicio por parte del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO en cuanto a la licencia de construcción destinada para la construcción del conjunto residencial que representa, pues, los propietarios de los inmuebles, al momento de la adquisición, tenían la confianza legítima en que estos predios fueron construidos en un lugar permitido por la ley y sin problemas como los que suscitaron a la interposición de la acción popular.
Señaló, que como resultado de la visita técnica del 25 de octubre de 2017, realizada por la Oficina de Gestión del Riesgo del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, se dieron algunas recomendaciones, las cuales ya fueron adoptadas por parte de los residentes del conjunto residencial y que las mismas son de carácter provisional y no ostentan el carácter de garantía a la protección de los derechos colectivos en cuestión. Resaltó la importancia de la protección del talud como medida de protección de los derechos colectivos de los residentes del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO y que las consecuencias del derrumbamiento de aquél implicarían no solo pérdidas económicas sino el riesgo de la vida de las personas que allí habitan.
Por último, señaló que la modulación proferida adolece del defecto material o sustantivo, pues, considera que la modulación de un fallo permite impartir órdenes adicionales o introducir ajustes a la orden inicial o modificar aspectos incidentales, sin dejar de lado la protección de los derechos que se pretenden salvaguardar y que lo ocurrido fue la modificación total al numeral tercero de la sentencia. 6 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS En ese sentido, solicitó modificar la modulación realizada a través de providencia del 12 de diciembre de 2022, para emitir una que vincule al DEPARTAMENTO DEL META y al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO para realizar verdaderas obras de mitigación frente a la necesidad de intervención del talud.
CONSIDERACIONES CUESTIÓN PREVIA En atención, a que dentro del estudio del presente proceso, el Magistrado CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO advirtió que fungió como apoderado en el presente asunto de la entidad demandada Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio1, manifestando así su impedimento para integrar la Sala de decisión, será del caso resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 12 de diciembre de 2022, por medio del cual el A quo se pronunció sobre la modulación de la sentencia de primera instancia, en Sala Dual porque, efectivamente, se encuentra configurada la causal de impedimento establecida en el numeral 12 del artículo 141 del C.G.P. Precisado lo anterior, la Sala encuentra que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si la modulación emitida 12 de diciembre de 2022 por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio al numeral tercero de la sentencia proferida el 23 de junio de 2009, modificada en segunda instancia el 1 de septiembre del mismo año, constituye una modificación sustancial de la orden original y con ello la desprotección de los derechos colectivos protegidos.
La misión primordial que la Carta Política de 1991 encomienda al juez constitucional es decidir si en cada caso concreto el derecho invocado por la parte accionante ha sido vulnerado o amenazado y, en caso de que así sea, es su deber protegerlo y, en consecuencia, tomar las medidas necesarias para que cese la vulneración o la amenaza.
Ante lo cual se pueden distinguir dos partes constitutivas del fallo: la decisión de protección, es decir, la determinación de si se concede o no la protección solicitada, y la orden 1 Ver 13. 50001333100520080020200_ACT_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO Fls. 64-71 y 147 7 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS específica y necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho.
El principio de la cosa juzgada se aplica en términos absolutos a la primera parte del fallo, es decir, a lo decidido. Por lo tanto, la decisión del juez de proteger un derecho es inmutable y obliga al propio juez que la adoptó, porque la orden es consecuencia de la decisión de protección. La función que sigue es la de asegurar el goce efectivo del derecho en el contexto fáctico particular; en dicha tarea los efectos de la cosa juzgada respecto de la orden específicamente dada tienen características especiales, pues, las órdenes pueden ser complementadas o ajustadas para lograr “el cabal cumplimiento” del fallo, dadas las circunstancias del caso concreto y su evolución. Por lo dicho, el juez cuenta con un margen de maniobrabilidad y no desconoce el orden constitucional vigente al modificar o alterar aspectos accidentales del remedio dispuesto para evitar que se siga vulnerando o amenazando el derecho por el que se ha reclamado su protección, siempre y cuando lo haga en aquellos casos en que sea necesario para asegurar el goce efectivo del derecho y dentro de los límites de sus facultades.
Aun con ello, la modulación resulta ser un escenario excepcional que surge ante la verdadera imposibilidad de dar cumplimiento a las formas en las cuales el juez constitucional diseñó la protección. Una vez verificada la imposibilidad de cumplimiento, i) la modulación deberá tener como pilar fundamental el cumplimiento de la decisión y el sentido original, ii) el juez podrá variar las condiciones de tiempo, modo y lugar, siempre que sea necesario para alcanzar dicho pilar y iii) la nueva orden deberá buscar la menor afectación al derecho implicado en la modulación2.
Bajo los argumentos planteados, esta Sala, como juez colegiado de segunda instancia en el caso concreto, considera que, si bien no varió el sentido de protección del numeral tercero, el Juzgado Quinto Administrativo 2 Sentencia T-086 de 2003 8 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS Oral del Circuito de Villavicencio sí disminuyó el nivel de protección emitido en el sentido original, de acuerdo con lo que pasa a exponerse.
En sede de consulta al trámite incidental de desacato, esta Corporación advirtió la imposibilidad en el cumplimiento de la orden emitida en el numeral tercero de la referida sentencia, pues, de los diferentes informes relativos a las obras propuestas para la intervención del área en donde se encuentra localizado el CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, se concluyó la inviabilidad material y financiera de la construcción de los muros que inicialmente fueron considerados apropiados.
Como consecuencia de ello, este Tribunal exhortó al juzgador de primera instancia para estudiar la viabilidad de modular la orden por la cual se inició el trámite de desacato, bajo el contexto de participación de las directivas, residentes y afectados del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, al resultar irrazonable la asignación total de responsabilidad a las entidades públicas accionadas, en relación con los resultados previsibles por parte de los gestores del proceso de construcción del conjunto, los cuales, hoy por hoy, descargan la responsabilidad en las referidas instituciones.
Como bien se mencionó, la modulación del fallo por parte del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio no dispuso la variación de la protección de los derechos colectivos sino el cambio de la medida adoptada para la protección sentenciada, ante la imposibilidad material del cumplimiento de la orden del numeral tercero de la sentencia proferida el 23 de junio de 2009, modificada en segunda instancia el 1 de septiembre del mismo año y, con ello, la disminución del nivel de protección emitido inicialmente, pues, no es viable nivelar la orden original del numeral tercero con la nueva orden emitida en la modulación, consistente en la realización de estudios dirigidos a la implementación de acciones que, según el informe de visita técnica de la Oficina de Gestión del Riesgo del Municipio de Villavicencio3, son necesarias previamente para el inicio de estudios que permitan emitir un diagnóstico de solución. 3 Ver Cuaderno de Consulta de Incidente Fls. 36-45 9 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS En ese contexto y ante la vigente imposibilidad de cumplimiento al numeral tercero de la sentencia proferida el 23 de junio de 2009, modificada en segunda instancia el 1 de septiembre del mismo año, estima la Sala que habrá lugar a modificar la decisión que resolvió modular la orden tercera, sin dejar de lado el grado de responsabilidad equivalente de las entidades accionadas y la del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, como directo interesado, tal como fue señalado en la providencia de mayo 9 de 2019 que resolvió el grado jurisdiccional de consulta al trámite de desacato.
Nótese que la misma impugnante en la sustentación de la alzada habla de una falla del servicio al expedirse la licencia de construcción, que resulta afín con la citada providencia de 2019, con otro medio de control y con una afectación a un grupo de personas determinadas, en vez de intereses colectivos propiamente dichos. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del Tribunal Administrativo del Meta, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento presentado por el Magistrado Dr. CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO para conocer de este asunto, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: MODIFICAR la providencia del 12 de diciembre de 2022 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, disponiendo en su lugar: “ORDENAR al DEPARTAMENTO DEL META y al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que en el término improrrogable de dos (2) meses, contados a partir de la notificación de esta providencia, en conjunto con el o la Representación Legal del CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO, como directo interesado, y bajo la supervisión de CORMACARENA, constituir 10 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS una mesa técnica tripartita de gestión y prevención que inicie un proceso de evaluación y diagnóstico, con criterios de idoneidad, razonabilidad y responsabilidad equivalente de los integrantes, para la proposición y ejecución de medidas de solución a la amenaza geológica que presenta el sector donde está ubicado el CONJUNTO RESIDENCIAL PANORAMA DEL CAMPO de la ciudad de Villavicencio.
Para el desarrollo de la mesa técnica de gestión y prevención las tres partes (Departamento, Municipio y Conjunto) deberán poner a disposición todas las herramientas técnicas y propias que han demostrado en el curso del presente trámite, entre ellas, un delegado técnico con capacidad de decisión, que contarán con la asesoría de un profesional experto en la materia, designado por cada una de las Oficinas de Gestión del Riesgo del Departamento del Meta y del Municipio de Villavicencio.
Dicha mesa técnica tripartita, en caso de ser necesario, tomará decisiones por mayoría y sus determinaciones y recomendaciones técnicas para prevenir la amenaza analizada deberán producirse en un plazo máximo de tres (3) meses, desde su entrada en ejercicio, y serán vinculantes para cada parte en los términos y fines del cumplimiento de la presente orden.
Tales determinaciones para gestionar y prevenir los riesgos que dieron origen a la presente Acción Popular, deberán comenzar a ejecutarse como medidas correctivas y preservativas de la estabilidad del talud en un plazo máximo de tres (3) meses, después de que se hayan adoptado por la mesa técnica tripartita. ORDENAR la rendición de informes semestrales de seguimiento ante el juez de conocimiento respecto de los acuerdos de gestión para la eliminación del riesgo geológico, hasta tanto cese la amenaza.” 11 Radicación: 50001333100520080020203 ACCIÓN POPULAR PROCURADURÍA 14 JUDICIAL AMBIENTAL Y AGRARIA VS. DEPARTAMENTO DEL META – MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y OTROS TERCERO: En firme la presente decisión, se dispone por Secretaría la remisión del expediente al Juzgado de origen, dejando las anotaciones pertinentes en el aplicativo dispuesto en la página web de la Rama Judicial.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 004 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Impedido) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx