1 Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 31 de julio de 2024. Radicación: 50001-23-33-000-2013-00442-00. Medio de control: Repetición. Demandante: Departamento del Meta. Demandado: Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla.
Tema: Niega pretensiones porque no se demostró la conducta gravemente culposa. Sentencia de primera instancia Encontrándose el asunto al despacho y al no observar causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a dictar sentencia de primera instancia dentro del medio de control de repetición promovido por el departamento del Meta en contra los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla.
I. Demanda 1.1 Pretensiones El departamento del Meta, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de repetición, formuló las siguientes pretensiones1: PRIMERA: Que se declare responsable a los señores CARLOS ENRIQUE ROJAS VALENZUELA Y RAMÓN ULICES PALACIOS ASPRILLA por los perjuicios ocasionados al DEPARTAMENTO DEL META, condenado administrativamente por la SALA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO dentro del proceso de ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA No 21.975 mediante fallo del 7 de diciembre de 2011, por concepto del accidente ocurrido el 24 de marzo de 1996, por el 1 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 10. Pág. 1 a 8. 2 cual resultó lesionado SALOMÓN MARTÍNEZ UMAÑA y posteriormente falleció el 16 de abril de 1996, como consecuencia de las lesiones sufridas en el accidente. II. SEGUNDA: Que se condene a los señores CARLOS ENRIQUE ROJAS VALENZUELA Y RAMÓN ULICES PALACIOS ASPRILLA, a cancelar la suma de OCHOCIENTOS DOCE MILLONES TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS SESENTA Y UN PESOS ($812.348.561) a favor del DEPARTAMENTO DEL META, dinero que pagó la entidad a la señora ROSA MARÍA VARELA Y OTROS para dar cumplimiento a la condena proferida por el Consejo de Estado.
III. TERCERA: Que se condene a los señores CARLOS ENRIQUE ROJAS VALENZUELA Y RAMÓN ULICES PALACIOS ASPRILLA, a cancelar los intereses comerciales a favor del DEPARTAMENTO DEL META, desde la ejecutoría de la providencia que ponga fin a este proceso. IV. CUARTA: Que se ajuste la condena tomando como base el índice de precios al consumidor (IPC). 1.2 Hechos El 22 de febrero de 19932, el señor Carlos Enrique Rojas Valenzuela, en calidad de representante legal de la firma CERVAL, celebró el Contrato de Obra 02 de 1993 con el Gerente de INVALMETA, Guillermo Pérez Giraldo, para la construcción de la línea 34.5 KV, Inproarroz-Hacienda Yaguarito E185-E364.
El 26 de agosto de 19933, el señor Ramón Ulices Palacios Asprilla celebró el Contrato 013 de 1993 con el Gerente de INVALMETA, para la interventoría de las obras de la interconexión eléctrica: Línea Inproarroz-Hacienda Yaguarito a 34.5 KV, Línea Hacienda Yaguarito – Surimena – San Carlos de Guaroa a 13.2 KV y Línea Hacienda Yaguarito – Dinamarca a 13.2 KV, Subestación Surimena de 3 MVA.
Conforme al certificado de matrícula mercantil 45488554, expedido por la Cámara de Comercio de Villavicencio, el 8 de febrero de 2013, el señor Carlos Enrique Rojas Valenzuela se encuentra inscrito como persona natural. El 24 de marzo de 1996, el señor Salomón Martínez Umaña se encontraba desplazándose en caballo por el predio «La Esperanza» ubicado en la Vereda Dinamarca de Acacías – Meta, cuando repentinamente cayó en un hoyo que fue abierto por contratistas del Instituto de Valorización Departamental del Meta – 2 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 73. Pág. 9 a 17. 3 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 18 a 22. 4 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 23. 3 INVALMETA, lo cual ocasionó su caída y posterior fallecimiento el 16 de abril del mismo año, como consecuencia de las lesiones sufridas en dicho accidente. La señora Rosa María Varela y sus hijos presentaron demanda de reparación directa contra el departamento del Meta y el Instituto de Valorización Departamental del Meta-INVALMETA, solicitando la declaración de su responsabilidad administrativa por los perjuicios morales y materiales causados debido a la muerte de su esposo, el señor Salomón Martínez Umaña. El 28 de agosto de 20015, el Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia de primera instancia, dentro del proceso de reparación directa 50001-23-31-000- 1997-06284-00, adelantado por la señora Rosa María Varela, negando las pretensiones de la demanda.
Frente a la decisión anterior, la señora Rosa María Varela presentó recurso de apelación, el cual fue decidido por la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de diciembre de 20116, revocando la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, declarando administrativa y patrimonialmente responsable al Instituto de Valorización Departamental del Meta-INVALMETA, condenándolo por concepto de perjuicios morales y materiales a su favor.
El 28 de mayo de 20127, mediante Resolución 183, la Secretaría de Hacienda del departamento del Meta dio cumplimiento a la sentencia judicial proferida por el Consejo de Estado, en la cual liquidó y ordenó el pago de $812’348.561 a los demandantes. El 31 de mayo de 20128, la Tesorería Departamental del Meta canceló a la señora Rosa María Varela y demás demandantes la suma de $812’348.561, mediante orden de pago 3193 y comprobante de egreso 5567.
El Comité de conciliación del departamento del Meta9, mediante Acta 114100.02.11-22 del 31 de octubre de 2012, adoptó la decisión de iniciar la acción de repetición en contra de los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla. El departamento del Meta consideró que la Sala de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del proceso de reparación directa adelantado por la señora Rosa María Varela, precisó que se demostró que hubo una conducta omisiva por parte de los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón 5 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 73. Pág. 24 a 36. 6 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 37 a 45. 7 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 51 a 55. 8 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 60. 9 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 63. 4 Ulices Palacios Asprilla, en el ejercicio de sus funciones. Agregó que los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela, en calidad de contratista de la obra de INVALMETA, y Ramón Ulices Palacios Asprilla, en calidad de Gerente de INVALMETA, realizaron los huecos de la obra de forma equivocada, al omitir rellenarlos o colocar una señal que indicara peligro, violando los artículos 2, 4, 5, 6 y siguientes de la Ley 678 de 2001.
Indicó que se encuentra probada la relación de causalidad entre el daño ocasionado a la entidad y la conducta omisiva de los exservidores públicos mencionados, por cuanto la caída del señor Salomón Martínez Umaña y su posterior fallecimiento se debió a la existencia del hueco sin la respectiva señalización preventiva de su peligrosidad, lo cual correspondía a las funciones de los contratistas. 3.
Contestación de la demanda La curadora ad lítem10 de los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla se opuso a las pretensiones de la demanda, aduciendo que por su condición desconoce la veracidad de los hechos, motivo por el cual se atiene a lo que sea probado durante el proceso. Sostuvo que, en materia de excepciones, la jurisprudencia ha establecido que si el juez encuentra probados los hechos que configuran una determinada excepción, deberá reconocerla oficiosamente.
Por lo anterior, solicitó que se declare de oficio cualquier excepción de mérito que resulte probada en el proceso. 4. Audiencia inicial El 5 de julio de 202211 se llevó a cabo la audiencia inicial, en la que se fijó el litigio y se decretaron las pruebas aportadas con la demanda, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se dispuso que los alegatos de conclusión se presentaran por escrito. 5.
Alegatos de conclusión El apoderado del Departamento del Meta12 sostuvo que la entidad acreditó los requisitos objetivos y subjetivos de la responsabilidad de los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla en el presente medio de control. Adujo que, frente a los requisitos de carácter objetivo, se evidencia la condición 10 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 4. Pág. 110 a 112. 11 Expediente digital SAMAI, índice 017. Pág. 1 a 6. 12 Expediente digital SAMAI, índice 018. Pág. 1 a 5. 5 de servidores de los demandados, porque en el proceso de reparación directa se acreditó que el señor Carlos Enrique Rojas fue contratista de la obra para la interconexión eléctrica entre Dinamarca, Surimena y San Carlos de Guaroa, por medio del contrato 02 de 1993 celebrado con INVALMETA, y el señor Ramón Ulices Palacios fue Gerente de la contratante, y, actúo como interventor de dicha obra.
Citó el parágrafo 1.º del artículo 2.o de la Ley 678 de 2001, el cual establece que, para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas; por lo que se demuestra la legitimación en la causa por pasiva de los demandados. Manifestó que el interventor no estuvo pendiente de que el contratista cumpliera su deber, debido a que autorizó el recibo final de la obra sin constatar que la misma hubiese quedado bien realizada y que no existieran riesgos, por lo que no advirtió la presencia de los huecos abiertos en el lugar del accidente, y la conducta de los demandados resultó determinante para la condena impuesta a la entidad.
En cuanto a los requisitos de carácter objetivo, señaló que la actuación negligente y descuidada del contratista de la obra, al dejar los huecos abiertos sin señalización, y el incumplimiento de las obligaciones del interventor, fueron el motivo de la caída del señor Salomón Martínez Umaña, lo cual generó la falla del servicio y el daño. Aludió al artículo 6o de la Ley 678 de 2001, que señala que «la conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones», y agregó que, en el presente caso, no existe omisión más inexcusable que no haber tapado los huecos por parte del contratista de la obra y no cumplir con la labor de vigilancia por parte del interventor de la misma.
Finalmente, adujo que, en la contestación de la demanda, no se aportaron pruebas encaminadas a desvirtuar el material probatorio allegado con la demanda, y solicitó acceder a las pretensiones de la misma, por cuanto se acreditaron los elementos de la responsabilidad de los demandados. La curadora ad lítem de los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla13 sostuvo que, conforme al análisis realizado por la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa iniciado por la señora Rosa María Varela, los demandados pueden tener una responsabilidad compartida con el Instituto de Valorización Departamental del Meta – INVALMETA, por omisión, al no tomar las medidas pertinentes para dejar tapados los huecos y así evitar el accidente que le 13 Expediente digital SAMAI, índice 019.
Pág. 1 a 3. 6 ocasionó la muerte al señor Salomón Martínez Umaña. Por lo anterior, advirtió que se atiene a lo que se resuelva en la sentencia. 6. Concepto del ministerio público El Ministerio Público no rindió concepto. 3. Consideraciones 1. Competencia De conformidad con el ordinal 11 del artículo 152 del CCPACA (antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021), el Tribunal Administrativo del Meta es competente, para resolver, en primera instancia, el medio de control promovido por el departamento del Meta contra los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla.
Como no se observa causal que invalide lo actuado ni se presenta la caducidad del medio de control impetrado, la sala procede a dictar sentencia. 2. Problema jurídico El problema jurídico, tal como se precisó en la audiencia inicial, se contrae a decidir si el departamento del Meta se encuentra legitimado para demandar en repetición Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla, en los términos del artículo 8.o de la Ley 678 de 2001.
Seguidamente, y en caso de ser afirmativo lo anterior, se decidirá si hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial de Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla; es decir, si se cumplen los requisitos exigidos para la prosperidad de la acción de repetición y, en consecuencia, si deberán pagar al departamento del Meta las sumas reclamadas. 3.
Marco legal y jurisprudencial La acción o medio de control en comento, encuentra sustento en el inciso 2 del artículo 90 de la Constitución Política, el cual dispone lo siguiente: Artículo 90. […] En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél debe repetir contra éste. […] 7 Desde la misma manera que la Constitución estableció la cláusula general de responsabilidad estatal, también se creó la obligación del Estado de repetir en contra de sus servidores o exservidores, en los eventos en los que su actuar doloso o gravemente culposo haya generado una condena contra el Estado.
La presente acción cobra gran importancia en el entendido que «[…] tiene una finalidad de interés público como es la protección del patrimonio público el cual es necesario proteger integralmente para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho.»14 Por su parte, el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011, señala lo siguiente:
ARTÍCULO 142. REPETICIÓN. Cuando el Estado haya debido hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conciliación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público o del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá repetir contra estos por lo pagado.15 “[…]” Cuando se ejerza la pretensión autónoma de repetición, el certificado del pagador, tesorero o servidor público que cumpla tales funciones en el cual conste que la entidad realizó el pago será prueba suficiente para iniciar el proceso con pretensión de repetición contra el funcionario responsable del daño. Entonces, mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado se centra en el daño antijurídico que le sea imputable, la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración se funda en la culpabilidad (elemento subjetivo) del funcionario, la cual ocurre en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena sobreviniente sean consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente, que corresponden a dos errores de conducta que le imprimen a la acción de repetición connotaciones particulares probatorias, siempre que se acredite que su intervención en la ocurrencia de 14 Corte Constitucional de Colombia, sentencia C 832 de 2001.
Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL. Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil uno (2001) Referencia: expediente D-3388 15 Al respecto ver la sentencia C-832 de 2001, precisa que “…la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios el reintegro del monto de la indemnización que ha debido reconocer a los particulares como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo por los daños antijurídicos que les haya causado” 8 daños antijurídicos sea premeditada (dolosa), negligente o manifiestamente imprudente (culposa).16 En efecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado17 se ha ocupado de determinar los elementos o presupuestos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial del servidor contra quien se repite18, así: a) Que exista la obligación reparatoria a cargo del Estado, haciéndose referencia a que la entidad pública debe probar la existencia de la obligación de pagar una suma de dinero derivada de la condena judicial impuesta en su contra, en sentencia debidamente ejecutoriada, o de una conciliación o de cualquier otra forma de terminación de un conflicto. b) Que el demandando tenga la calidad de servidor o exservidor público o particular que ejerza o haya ejercido funciones públicas, alusivo a que la calidad y la actuación u omisión de los agentes del Estado debe ser materia de prueba, con el fin de brindar certeza sobre la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado. c) El pago de la obligación reparatoria, según lo cual, la entidad pública tiene que acreditar el pago efectivo que hubiere realizado respecto de la suma dineraria que le hubiere sido impuesta por una condena judicial o que hubiere asumido en virtud de una conciliación. d) Que la conducta dolosa o gravemente culposa del agente haya determinado el daño antijurídico por el cual se condenó al Estado, elemento en el cual la entidad demandante debe probar que la conducta del agente o ex agente del Estado se desplegó en alguno de los grados señalados conforme a las normas que para el momento de los hechos sean aplicables.
Sin embargo, es importante enfatizar que, bajo el imperio de la Ley 678 de 2001, para efectos de determinar la culpa grave o dolo, las disposiciones contenidas en 16 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A consejera ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022).
Radicación: 540012331000200300291 01 (59395) 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2006, Rad.: 22099; sentencia del 6 de diciembre de 2006, Rad.: 22056; sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad.: 27.006; Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad.: 42.183;
Subsección A, sentencia del 10 de diciembre de 2018, Rad.: 60423. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA. Bogotá D.C., doce (12) de septiembre de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 17001-33-31-003-2011-00352- 01(55248). 9 los artículos 5 y 6 establecen la presunción de dolo y de culpa grave en los eventos allí determinados.
En esa línea, es claro que los tres primeros elementos son de carácter objetivo y están sometidos a las normas procesales vigentes al momento de la presentación de la demanda; en tanto que el último de ellos es de carácter subjetivo y está sometido a la normativa vigente al momento de la ocurrencia de la acción u omisión determinante de la responsabilidad del Estado que generó el pago a su cargo y por cuya recuperación se adelanta la acción de repetición19.
Los aspectos abordados fueron objeto de examen por parte de la Corte Constitucional, corporación que, mediante sentencia de unificación del 26 de agosto de 202020, señaló que cuando se pretende endilgar responsabilidad del daño antijurídico a la conducta del agente, a título de dolo o culpa grave, se debe probar que, al margen del análisis efectuado en la providencia de responsabilidad del Estado, el daño antijurídico tuvo origen en una acción u omisión del demandado.
Adicionalmente, frente a las presunciones contenidas en la Ley 678 de 2001, la Corte indicó lo siguiente: Las presunciones legales de dolo y culpa grave contempladas en los artículos 5° y 6° de la Ley 678 de 2001: “(i) No relevan a la entidad actora de probar ante el juez contencioso administrativo que (a) el daño antijurídico tuvo su origen en una acción u omisión atribuible al demandado, y que (b) tal actuación se enmarca en alguno de los supuestos legales (i.e. desviación de poder o infracción manifiesta e inexcusable de una norma de derecho).
(Subrayado y negrillas fuera del texto original). Así mismo, la alta corporación advirtió sobre la prohibición de reproducir las deducciones consignadas en la sentencia que determinó la responsabilidad Estatal: A efectos de garantizar el derecho al debido proceso, en el trámite de repetición la valoración en torno a la existencia de dolo o culpa grave debe realizarse de manera integral, y para determinar la responsabilidad del agente, está excluida la posibilidad de extrapolar las conclusiones sobre la responsabilidad del Estado o del agente que puedan estar contenidas en la providencia condenatoria a la administración. Por consiguiente, el juez contencioso debe examinar todos los elementos de 19 Sentencia de 28 de abril de 2001, expediente: 33407 20 Sentencia SU354/20, Referencia: Expedientes (i) T-7616782 y (ii) T-7629189, Magistrado ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de agosto de dos mil veinte (2020). 10 juicio allegados al proceso de repetición y realizar un análisis totalmente independiente, en el cual el demandado tenga la oportunidad real de ejercer su defensa.(Subrayado y negrilla fuera del texto original).
En otras palabras, la declaratoria de responsabilidad del Estado o los efectos patrimoniales derivados de la nulidad de un acto administrativo, no dan por sentado de manera automática la culpabilidad del servidor, pues corresponde al juez de la repetición auscultar el proceder del agente a la luz del régimen de responsabilidad subjetiva.
De ahí que resulta imprescindible que la parte demandante identifique a plenitud y sustente bajo que título de imputación pretende se analice la responsabilidad (dolo o culpa) y lo más importante, arrimando al plenario los elementos de convicción que le sirvan de soporte. Se recuerda que la dificultad en la materia que nos convoca radica en que, en la mayoría de los casos, la sentencia condenatoria se basa en el análisis de la responsabilidad del Estado conforme a regímenes objetivos.
En estos escenarios, no se examinan las causas subjetivas del daño. Esto es especialmente relevante cuando se analiza la legalidad de un acto administrativo, donde, en un gran porcentaje de los casos, se estudia si dicho acto es coherente con el ordenamiento jurídico que debe sustentarlo, sin entrar en la subjetividad del agente que lo expidió, salvo en casos de desviación de poder, en los cuales sí cabe el análisis correspondiente.
Sin embargo, la regla general es un examen objetivo. Por otro lado, la acción de repetición exige, además de demostrar que la entidad fue condenada y que se procedió al pago correspondiente, acreditar con suficiencia que la conducta del servidor cuestionado fue la causa eficiente del daño patrimonial y que este es atribuible a título de dolo o culpa grave.
Bajo las anteriores consideraciones, la Sala pasa a resolver el asunto objeto de análisis. 4. Caso concreto En línea con el problema jurídico planteado, corresponde inicialmente determinar si la parte demandante – departamento del Meta, en los términos del artículo 8.º de la Ley 678 de 2001, está legitimado o no para demandar en repetición a los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla.
Para tal efecto, es menester citar el artículo referido y proceder a su análisis: ARTÍCULO 8º. Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de 11 dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.
Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitar la acción de repetición: 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o quien haga sus veces. La disposición citada, en materia de repetición, confiere legitimación activa a la entidad pública que haya realizado el pago de una condena, conciliación u otra decisión que ponga fin a un conflicto.
Para ejercerla, otorga un plazo inicial de 6 meses contados a partir del pago respectivo. La consecuencia de no ejercitar la acción de repetición dentro del plazo legal señalado, a juicio de la sala, es que se activa la facultad del Ministerio Público, así como del Ministerio de Justicia y del Derecho para hacerlo, sin que ello implique que la entidad perjudicada pierda legitimación o se desligue completamente de la facultad para acudir a la jurisdicción. La norma debe armonizarse con la regla de caducidad del medio de control de repetición, que en este caso es de 2 años contados a partir del día siguiente a la fecha del último pago realizado.
Por lo tanto, en este caso, si se considera que el último pago se efectuó el 28 de mayo de 201221 y la demanda fue promovida el 1.o de noviembre de 201322, aunque vencieron los seis meses previstos en el artículo 8.º de la Ley 678 de 2001, para esa fecha el departamento del Meta aún contaba con la facultad y la oportunidad legal para promover el medio de control referido.
Naturalmente, si el medio de control que nos convoca no se ejercita por parte del representante legal de la entidad dentro de los seis meses siguientes al pago de la condena o en un plazo mayor razonable y debidamente justificado, se corre riesgo de incurrir en falta disciplinaria por infracción al deber funcional a cargo del servidor, lo cual no equivale a pérdida de facultad absoluta para promover la demanda respetiva, pues nótese, a partir de la norma estudiada, que para la entidad perjudicada es un deber ejercer el medio de control de repetición, en contraste, para los demás actores (Ministerio Público y Ministerio de Justicia y del Derecho), es apenas una facultad, la cual se habilita ante el vencimiento del 21 Expediente digital SAMAI, índice 001. 001 DEMANDAS Y ANEXOS, pág. 49. 22 Acta de reparto F. 0347 A 348. 12 plazo mencionado, pero que no extingue de manera alguna la posibilidad que la entidad estatal acuda a la administración de justicia, desde luego, en armonía y observancia de la regla de caducidad aplicable.
Vale la pena resaltar que, si bien la Ley 2195 de 2022 modificó la regla de caducidad para presentar la acción de repetición, ampliando el plazo a 5 años, para promover la demanda, ello aplica en los casos que la sentencia condenatoria haya quedado en firme con posterioridad al 18 de enero de 2022. En este caso, la condena impuesta a la empresa quedó ejecutoriada con anterioridad a dicha fecha, razón por la cual, le aplica la regla de caducidad contenida en el literal l), artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en su redacción original23.
Así las cosas, habiéndose determinado que el ente demandante está legitimado para repetir contra de los señores Carlos Enrique Rojas Valenzuela y Ramón Ulices Palacios Asprilla, se prosigue con el análisis con miras a establecer si, en este caso, concurren o no los presupuestos requeridos para declarar patrimonialmente responsable a los demandados. 4.1.
Requisitos objetivos a) La existencia de condena judicial Este presupuesto concurre en el caso analizado, porque mediante sentencia del 7 de diciembre de 2011, la Sección Tercera del Consejo de Estado24 condenó al departamento del Meta al reconocimiento de los perjuicios morales y materiales causados a la familia del señor Salomón Martínez Umaña. b) Que se acredite el pago de la condena judicial por parte la entidad El 28 de mayo de 201225, mediante Resolución 183, la Secretaría de Hacienda del departamento del Meta cumplió la sentencia judicial proferida por el Consejo de Estado, en la cual liquidó y ordenó el pago de $812’348.561 a los demandantes.
El 31 de mayo de 201226, la Tesorería Departamental del Meta canceló a la señora Rosa María Varela y demás demandantes, la suma de $812’348.561, mediante orden de pago 3193 y comprobante de egreso 5567. 23 l) Cuando se pretenda repetir para recuperar lo pagado como consecuencia de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto, el término será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago, o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de condenas de conformidad con lo previsto en este Código. 24 Expediente digital SAMAI, índice 001.
F. 73. Pág. 37 a 45 25 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 41 a 44 26 Expediente digital SAMAI, índice 001. F. 73. Pág. 48 a 51 13 4.2. Requisitos subjetivos a) De la calidad y capacidad de la persona contra quien se pretende ejercer la acción de repetición Respecto del demandado Carlos Enrique Rojas Valenzuela, identificado con la cédula de ciudadanía 2.034.336, se aportó copia del contrato de obra 002 de 1993, cuyo objeto era el monje de la línea Improarroz – Hacienda Yarguarito E185 - E36427 y del certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Villavicencio28, mediante los cuales ese acredita su condición de contratista y, por lo tanto, responsable de la ejecución de la obra en la que se suscitó el daño que se ordenó reparar administrativamente.
Para los contratistas e interventores, el parágrafo primero del artículo 2 de la Ley 678 de 2001 otorgó la calidad de particulares que cumplen funciones públicas, para los efectos de acción de repetición, en los siguientes términos:
PARÁGRAFO 1 º. Para efectos de repetición, el contratista, el interventor, el consultor y el asesor se consideran particulares que cumplen funciones públicas en todo lo concerniente a la celebración, ejecución y liquidación de los contratos que celebren con las entidades estatales, por lo tanto estarán sujetos a lo contemplado en esta ley.
Así, queda demostrada la legitimación en la causa por pasiva del demandado Carlos Enrique Rojas Valenzuela. Ahora, en relación al demandado Ramón Ulices Palacios Asprilla, quien se aduce en la demanda ostentó la calidad de Gerente del Instituto de Valoración Departamental del Meta «INVALMETA», si bien se relacionó dentro del Acta de Comité de Conciliación llevado a cabo el 31 de octubre de 201229, que determinó iniciar proceso de repetición en su contra, no se acompañó la prueba documental que acreditara su condición de servidor público ni su desempeño como gerente de INVALMETA para la época de los hechos por los que fue condenado el ente demandado.
Así las cosas, la parte demandante no cumplió con este requisito subjetivo respecto del demandado Ramón Ulices Palacios Asprilla, razón por la que, la sala, de manera exclusiva, analizará las razones subjetivas (actuación dolosa o 27 Expediente digital SAMAI, índice 001. DEMANDAS Y ANEXOS. pág. 63 a 76 28 Expediente digital SAMAI, índice 001.
DEMANDAS Y ANEXOS. pág. 77 a 78 29 Expediente digital SAMAI, índice 001. DEMANDAS Y ANEXOS. pág. 52 14 culposa) y el vínculo causal entre la actuación del excontratista Carlos Rojas Valenzuela y la condena judicial proferida contra el departamento del Meta. b) Análisis de culpabilidad en relación con la conducta del servidor cuestionado y el título de imputación que se le atribuye Para abordar la culpabilidad del demandado, el punto de partida consiste en señalar, con total precisión y claridad, la conducta que se le reprocha y de la cual se exige indemnizar el daño alegado.
De la demanda se extrae que la conducta que se atribuye al señor Carlos Enrique Rojas Valenzuela, en su condición de Contratista «[…] por su conducta omisiva en el ejercicio de sus funciones; fueron quienes hicieron los huecos abiertos, y quienes lo hicieron en forma equivocada y luego al rectificarlos, omitieron rellenarlos o ponerles la señal que indicará peligro, puesto que quedó probada la relación de causal entre la falla del servicio y el daño, ya que por causa de la caída del caballo y el jinete en el hueco el evento de las lesiones sufridas al señor SALOMON MARTINES UMAÑA que posteriormente condujeron a su muerte.»30 (sic) En la demanda, en el acápite de fundamentos de derecho, se citó la Ley 678 de 2001 así como los artículos 6, 90 y 270 de la Constitución Política.
Ya dentro de la actuación procesal, al formular los alegatos de conclusión, el apoderado del departamento del Meta31, indicó lo siguiente: iv) La cualificación de la conducta del agente determinante del daño reparado por el Estado, como dolosa o gravemente culposa. Este requisito quedo demostrado en el proceso de reparación directa, y fue referido en la providencia del Consejo de Estado en la página 13 de fallo, de la siguiente Manera: “16.
En este orden de ideas, la Sala encuentra que: (i)hubo una actuación negligente y descuidada del contratista, porque dejó unos huecos abiertos párrafos 9.5,9.5.1., 9.5.2 y 9.5.3.-; (ii) se configuró la falla del servicio de Invalmeta,” “(iv) está probada la relación causal entre la falla del servicio y el daño, puesto que la caída del caballo y el jinete en el hueco el evento causante de las lesiones al señor Martínez, que posteriormente lo condujeron a la muerte” (pág. 14 del fallo) (negritas fuera del texto original) 30 Expediente digital SAMAI, índice 001.
DEMANDAS Y ANEXOS, Hechos 9 a 12 de la demanda 31 Archivo digital SAMAI, índice 18 15 La actitud negligente y descuidada del contratista de la obra de dejar los huecos abiertos sin señalización, también lo fue el incumplimiento de las obligaciones del interventor, de no estar atento a que se rellenaran los huecos y a pesar de ello firmó el acta de recibo final de la obra a satisfacción, fueron a la postre el motivo de la caída del señor Martínez Umaña. […] El Contratista del contrato de obra en este caso, el señor Carlos Enrique Rojas, en los términos del Consejo de Estado tuvo una actitud negligente y descuidada.
Y el interventor, que era el representante de la entidad contratante que había sido contratado con dicho fin el señor Ramon Ulises Palacios, autorizo el recibo de la obra sin verificar la presencia de los huecos en el lugar del accidente, incumpliendo con su labor de vigilancia del cumplimiento del contrato de obra. El artículo 6 de la ley 678 de 2001 vigente al momento de presentar la demanda preceptuaba: “Culpa grave.
La conducta del agente del Estado es gravemente culposa cuando el daño es consecuencia de una infracción directa a la Constitución o a la ley o de una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” Nada más inexcusable que no haber tapado los huecos, de parte del Contratista de la Obra; y no cumplir con su labor de vigilancia de parte del Interventor de la obra.
De esta manera queda demostrado que se acreditaron todos los elementos de la responsabilidad de los demandados. Así, la sala advierte que la demanda, en su integridad, es imprecisa al momento de identificar bajo qué título se escruta la conducta del contratista, ya que, al formular los alegatos de conclusión, el apoderado del departamento del Meta adecua la conducta del agente a la presunción de culpa grave contenida en el artículo 6.º de la Ley 678 de 2001, diciendo: «Nada más inexcusable que no haber tapado los huecos, de parte del Contratista de la Obra».
En todo caso, de aceptarse como título de imputación la culpa grave, la sala reitera que el Consejo de Estado ha destacado que la presunción contenida en la Ley 678 de 2001, artículos 5 y 6, no implica el reconocimiento automático de la 16 responsabilidad del demandado, ni una suerte de tarifa legal ni criterio objetivo para sustentar su responsabilidad, como quiera que la presunción debe estar precedida por la acreditación plena de los supuestos de hecho que la fundamenten y puede ser desvirtuada con prueba en contrario32.
En el presente caso, la sala destaca que al plenario se aportaron copia de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas en el proceso de reparación directa, dentro del cual se declaró responsable al departamento del Meta por los perjuicios morales y materiales causados a la familia del señor Salomón Martínez Umaña, sin se haya solicitado o aportado alguna prueba que relacione directamente al aquí demandado con las gestiones contractuales que originaron el daño que debió reparar el ente territorial, pues los medios aportados se limitan a replicar las pruebas y piezas procesales que integraron el proceso de responsabilidad de la administración, y otros medios sobre la calidad del contratista, ahora demandado, sin llegar a precisar, en ningún momento, que el demandado incurrió en una conducta inexcusable y manifiestamente contraria a derecho, y su intervención directa en los hechos que originaron el daño que debió reparar el ente territorial demandante.
Así, aún en el caso de que el sustento de la demanda sea la presunción de culpa grave, conforme al artículo 6 de la Ley 678 de 2001, era necesario que se acreditaran con claridad los supuestos en que se fundamenta la misma, no siendo suficiente la sentencia que condenó administrativa y patrimonialmente al ente demandado. Para la sala, es evidente el desconocimiento del Onus probandi incumbit actori en que incurre el departamento del Meta, pues, contrario a lo enseñado por la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la necesidad de acreditar la responsabilidad del ex contratista contra el que se repite, se insistió en una demanda sin mayor soporte probatorio, dejando incluso sin acreditar algún grado de participación del demandado en la generación del daño que debió repararse, y edificando el juicio de reproche, en simples deducciones de posible responsabilidad, a partir del mero hecho de haber sido la persona con quien se suscribió el contrato de obra dentro de la que se produjo el daño por el que condenó en reparación directa.
Como se reflexionó en el marco jurídico y jurisprudencial, las consideraciones sobre la responsabilidad de la administración no pueden ser fundamento de la responsabilidad en materia de repetición, pues, claramente, se trata de juicios de naturaleza disímil, que tienen por objeto elementos distintos de responsabilidad y diferentes «sujetos» enjuiciados, pues en la reparación directa se estudia la responsabilidad de la entidad estatal, independientemente del 32 Consejo de Estado, 6 de febrero de 2020, radicación número: 11001-03-26-000-2014-00126- 00(52053) 17 agente, mientras que en la repetición debe determinarse la responsabilidad del agente o exagente, en la generación del daño que se debió reparar.
Sobre la ausencia de pruebas que acrediten la culpabilidad en materia de repetición, el Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: Tampoco se vislumbra que se hayan aportado pruebas o existan elementos de juicio tendientes a demostrar dentro del proceso una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario o de un particular en ejercicio de funciones públicas, con ocasión a los hechos afirmados en la demanda, de los cuales considera la entidad pública actora que se encuentra amparada en las presunciones legales establecidas en los artículos 5 y 6 de la Ley 678 de 2001, las cuales invoca como aplicables al caso concreto.
Ya atrás se señaló que el inciso 2o. del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 y la Ley 678 de 2001, siguiendo la legislación precedente, señalan claramente que la responsabilidad personal y patrimonial del agente público sólo se compromete en los casos en que su conducta, que dio lugar al daño antijurídico a un tercero por el cual tuvo que pagar una indemnización el Estado, sea cometida a título de dolo o culpa grave, lo que excluye otras modalidades de culpa, como la leve y levísima, que no generan responsabilidad patrimonial del agente estatal, como ocurre en el régimen civil de responsabilidad33.
Así las cosas, conforme a los argumentos expuestos, habrá de negarse las pretensiones de la demanda, en la medida que, si bien la entidad demandante probó que pagó una suma de dinero como consecuencia de una sentencia condenatoria, no fue preciso en señalar bajo qué título de imputación subjetiva cuestionó el proceder del contratista, ni acreditó que dicho actuar fuera doloso o gravemente culposo, aspectos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial del demandado Carlos Enrique Rojas Valenzuela.
En relación con el demandado Ramón Ulices Palacios Asprilla, se repite, no se superó el requisito de acreditar su condición de servidor público. 5. Condena en costas En lo que respecta a la condena en costas en primera instancia, la sala se abstendrá de condenar a la parte demandante, pues, si bien es cierto que es la parte vencida en el proceso, las mismas no se encuentran causadas en la medida en que la parte demandada se encuentra emplazada, lo anterior, de conformidad 33 Consejo de Estado, 6 de febrero de 2020, radicación número: 11001-03-26-000-2014-00126- 00(52053) 18 con lo previsto en los ordinales 4.º y 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, para su procedencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, Falla 1.
NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
2. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. 3. Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente a la parte demandante por concepto de gastos, procesales si a ello hubiere lugar. Notifíquese y cúmplase [Firma electrónica]34 Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada [Firma electrónica] Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado [Ausente con excusa] Teresa Herrera Andrade Magistrada 34 Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 31 de julio de 2024, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx