REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintitrés (23) de enero de mil veinticinco (2025) S A L A D E D E C I S I Ó N No. 3 MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Resuelve el Tribunal el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 20 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda1 La ciudadana LUZ MYRIAM REY LIZARAZO, por intermedio de apoderada, acude ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1 Expediente Digital, carpeta: 001ActuacionesJuzgado, archivo: 01DEMANDA.pdf MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LUZ MYRIAM REY LIZARAZO DEMANDADO: NACIÓN – RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL EXPEDIENTE: 50001-33-33-009-2023-00288-01 SENTENCIA: No. TAM004 25-01-008 TEMA: RELIQUIDACIÓN DE PRESTACIONES SOCIALES CON INCLUSIÓN DE LA BONIFICACIÓN JUDICIAL (DECRETO 383 DE 2013), COMO FACTOR SALARIAL 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 1.1 Pretensiones. Se inaplique por inconstitucional el aparte “[…] y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” del artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás normas que lo modifican, por ser contrarios a la Constitución Política y a la Ley 4ª de 1992.
Como consecuencia de lo anterior solicita que se declare la nulidad2 del oficio DESAJVIO20-484 del 10 de marzo del año 2020 (notificado el 16 de marzo de 2020)3, por medio del cual se le negó la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión de la bonificación judicial establecida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, como factor salarial.
A título de restablecimiento del derecho, depreca se ordene a la entidad demandada a i) reliquidar las prestaciones sociales y demás emolumentos Salariales percibidos por la demandante, teniendo en cuenta la bonificación judicial establecida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, como factor salarial; ii) pagar, debidamente indexada, las diferencias resultantes de realizar la liquidación anterior; iii) continuar sufragando “los valores de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos salariales, en el cargo que ocupa o llegare a ocupar […] en la Rama Judicial”; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículo 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Por último, se condene en costas a la demandada. 1.2 Hechos. Relata el accionante que, se encuentra vinculado a la Rama Judicial desde el 2 de abril de 2013 y, para la fecha de presentación de la demanda, se desempeña como “Asistente Jurídico J.E.P. Grado 19 en el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Circuito de Acacias”. 2 Si bien es cierto que con la demanda se solicitó la anulación del acto ficto negativo producto de la falta de respuesta al recurso de apelación formulado contra el oficio censurado, lo cierto es que la entidad demanda mediante Resolución 7828 de 19 de octubre de 2023 resolvió el aludido recurso. 3 Pág.83.
(OneDrive: 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda) 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo; Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Dice que, “la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no incluye la bonificación judicial como factor salarial, teniendo en cuenta que, el decreto primigenio que estableció dicho pago manifiesta que la citada bonificación sólo será computable para el sistema de salud y pensión, por lo cual, se excluye para liquidar el restante de prestaciones sociales, tales como: vacaciones, cesantías, intereses a las cesantías, entre otros”.
Que, mediante escrito de 10 de febrero de 2020 solicitó de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Villavicencio la reliquidación de sus prestaciones sociales “incluyendo como factor salarial la bonificación judicial, petición radicada el día 10 de febrero del año 2020”, lo que le fue negado mediante oficio «DESAJVIO20-484 del 10 de marzo del año 2020».
Manifiesta que, contra la anterior decisión impetró recurso de apelación, el cual a la fecha de presentación de la demanda del epígrafe no había sido desatado. 1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 25, 53, 150 y 209 de la Constitución Política; 42 del Decreto 1042 de 1978, modificado por el Decreto Nacional 1680 de 1991; artículo 1°, 2° y 10 de la Ley 4ª de 1992 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo.
Arguye que, la Constitución Política (artículo 150) “facultó al Congreso de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública; éste a su vez, a través de la Ley 4ª de 1992 dio al Ejecutivo la competencia para fijar la escala salarial de los Servidores Públicos”.
Que, en la Ley 4ª de 1992 se indicaron las normas, objetivos y criterios que debe observar el Ejecutivo para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales (artículos 1° y 2°). 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Dice que, ante la desigualdad presentada en los salarios y prestaciones de los servidores de la Rama Judicial, de la Justicia Penal Militar y la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno Nacional «en el año 2013, mediante los decretos 0382, 0383 y 0384 implementó el pago periódico de la anunciada “bonificación judicial” para todo el sector de justicia en el país»; no obstante, considera que se cometió un grave error porque se «limitó dicha bonificación a ser factor salarial parcial, situación que se sustrae del artículo primero cuando manifiesta que la prebenda reconocida sólo constituirá factor para la base de cotización al sistema general de pensiones y sistema general de seguridad social en salud».
Afirma que, la bonificación judicial cumple con los elementos de periodicidad, contraprestación del servicios y reconocimiento en dinero, necesario para su reconocimiento como factor salarial para todas las prestaciones percibidas por el empleador; razón por la cual considera que, desconocer esta realidad, atenta «directamente con lo establecido en los artículos 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo y la jurisprudencia que rodea la materia».
En ese sentido, concluye que «no existe manto de duda al afirmar que el reconocimiento de dichas prima, sin connotación prestacional, desdibuja de plano la esencia y sustancia constitucional de dicho pago, toda vez que, se repite, si bien es cierto las normas que regulan este reconocimiento anuncian la imposibilidad de ser eje prestacional, de acuerdo a la constitución nacional, ley nacional y jurisprudencia en la materia, obligatoriamente debe constituir salario, y por ende, debe ser factor para la liquidación de prestaciones sociales, por lo cual, luego de observar su regulación, se detecta cómo las normas en comento transgreden la realidad laboral imponiendo una formalidad ilegal». 2.
Contestación de la demanda4. por intermedio de apoderado, la Nación Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opone a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio; frente a los hechos manifiesta que unos son ciertos y los demás no le constan; y formula como excepciones las denominadas “prescripción trienal”, “de la 4 (OneDrive: 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda) 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial violación de normas presupuestales de reconocerse las pretensiones de la parte demandante” y “ausencia de la causa pretendi”. Dice que, “es en virtud de la Constitución Política de 1991 y lo establecido en la […] Ley [4ª de 1992] que la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional”.
Que, “el Gobierno Nacional no desconoce o lesiona los derechos reclamados, pues los derechos adquiridos son intangibles, y para el caso en estudio, la Bonificación Judicial creada en los Decretos 383 y 384 de 2013, fue el producto de una reclamación salarial a través del paro judicial, que hasta ese momento, era una mera expectativa o esperanza de obtener un derecho, susceptible de ser modificada discrecionalmente por el Gobierno Nacional y que a la postre, se configuró con la expedición de la norma precitada”.
Arguye que, “la excepción de inconstitucionalidad exige que haya una contradicción manifiesta, palmario o flagrante entre la norma y la Constitución, en consecuencia, no ha[y] lugar a aplicarse la excepción de inconstitucionalidad pues no se está afectando el principio de la supremacía constitucional”. Que, “[p]or mandato expreso de los Decretos 383 y 384 de 2013, la bonificación judicial no tiene carácter salarial para efectos prestacionales, sino únicamente para Seguridad Social en salud y pensiones, lo que significa que dicho emolumento no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, y en ese sentido, a la parte actora no le asiste causa para reclamar por vía judicial las declaraciones planteadas en el libelo introductorio.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se encuentra ceñida al ordenamiento jurídico y viene dando estricto cumplimiento a las normas que rigen al interior del Régimen Salarial y prestacional de los servidores públicos, con el único propósito de generar certeza y seguridad jurídica dentro del sistema normativo, por tanto, no es posible producir efectos jurídicos de carácter particular contrariando disposiciones vigentes que regulan la materia objeto de controversia”. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 3. Sentencia Apelada5 El Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Villavicencio, mediante sentencia de 20 de agosto de 2024, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que hay lugar inaplicar la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” consagrada en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, por cuanto desconoce principios constitucionales, pues tal “restricción salarial […] transgrede el artículo 53 superior y el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, porque al ser la bonificación judicial continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factor salarial para liquidar las prestaciones sociales de los empleados”.
Que, el acuerdo suscrito el 6 de noviembre de 2012 entre las agremiaciones sindicales y el Gobierno Nacional no restó carácter salarial a la bonificación judicial pues, lo realmente pactado fue el reconocimiento del “derecho a tener una nivelación en la remuneración en los términos de la Ley 4ª de 1992, atendiendo criterios de equidad” y, en todo caso, “si en gracia de discusión se aceptara que las partes en la negociación pactaron que la bonificación judicial no tendría carácter salarial para la liquidación de las prestaciones sociales, no puede pasarse por alto que tales acuerdos no pueden ir en contra de los derechos mínimos fundamentales de los trabajadores consagrados en el artículo 53 de la Constitución Política, tales como la primacía de la realidad sobre las formalidades, la irrenunciabilidad del salario y la garantía de una remuneración mínima, vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo”.
Arguye que, “el Gobierno Nacional para ejercer las facultades otorgadas en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, no podía desconocer que la bonificación judicial tenía como fin lograr una nivelación salarial atendiendo el principio de equidad, pues era evidente que dicha norma consagraba los lineamientos generales a los cuales debía sujetarse el Gobierno al momento de expedir los respectivos decretos”. 5 (OneDrive: 020Sentenciaantic_009202300288SENTBoni) 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4. Recurso de apelación6. La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por conducto de apoderado interpuso recurso de apelación contra la decisión de primera instancia por cuanto, considera que “ha cancelado los salarios y prestaciones sociales a la parte demandante, de conformidad con los parámetros señalados en las normas que rigen la materia fijadas por el Gobierno Nacional, entonces, los pagos que se pretendan más allá de lo fijado en la ley, deben ser reclamados al Gobierno Nacional, quien tiene la potestad y la competencia para alterar la escala salarial de la parte accionante y para modificar el Presupuesto General de la Nación según las normas vigentes contenidas en los artículos 150, numeral 19, literales e) y f), 151 y 352 de la Constitución Política; en los artículos 71 y 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto; en el artículo 86 de la Ley 38 de 1989 modificado por el artículo 49 de la Ley 179 de 1994, en la Ley 4ª del 18 de mayo de 1992, en los Decretos 383 y 384 de 2013; en concordancia con lo previsto en el artículo 103 de la Ley 270 de 1996, donde se evidencia que la entidad […] no tiene esa facultad, puesto que su función se contrae a la de actuar como un mero ordenador del gasto en la correspondiente jurisdicción, sin que le competa fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, competencia esta que es del Gobierno Nacional” (subrayado original del texto).
Que, “[n]o puede pretenderse que, con el ejercicio del derecho fundamental de petición de la parte actora, surja la competencia a cargo de la Nación – Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Villavicencio para alterar la escala salarial de la parte actora, afirmar ello es contrario a derecho, también lo es afirmar que le asiste la competencia para asumir los impactos que presupuestal, financiera y contablemente pretenden, a espaldas del Gobierno Nacional, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, del Ministerio de Hacienda y del Departamento Administrativo de la Función Pública.
Por lo tanto, como lo pretendido es alterar el régimen salarial de la parte actora, previsto en el Presupuesto General de la Nación, debió también citarse a comparecer al presente proceso al Gobierno Nacional” (subrayado del texto original). 6 (OneDrive: 022_MemorialWeb_Recurso-202300288RECURSOD) 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asevera que, “de conformidad con las pretensiones formuladas en la demanda y conforme los argumentos esbozados en el acápite que corresponde al concepto de la violación, […] las llamadas a responder en el presente asunto por las imputaciones de ilegalidad o inconstitucionalidad alegadas, son el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en representación del Presidente de la República, quien expidió los Decretos que se solicita “inaplicar”; el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, encargado de la gestión de los recursos públicos de la Nación; y el Departamento Administrativo de la Función Pública, quien como se indica en los Decretos 383 y 384 de 2013, es el único órgano competente para conceptuar en materia salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial, sin que ningún otro órgano puede arrogarse esta competencia” (resaltado original del texto).
Que “como Autoridad Administrativa no tiene la facultad para interpretar las leyes e inaplicarlas, en razón a que son los Jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias los que tienen tal facultad, a diferencia de la autoridad Administrativa que únicamente está sometida a su imperio y debe darle estricto cumplimiento, razón por la cual la Seccional viene aplicando correctamente las normas que regulan cada uno de los temas objeto de inconformidad”.
Expresa que, “[l]a bonificación judicial establecida en el Decreto 383 de 2013, norma que se solicita inaplicar, responde a un proceso de negociación laboral adelantado con los representantes de las agremiaciones sindicales de la Rama Judicial, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”.
Que “los propios funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Fiscalía General de la Nación designados para participar en la referida negociación, destacaron en el Acta de Acuerdo del 6 de noviembre de 2012, continuada mediante el Acta No. 25 del 8 de enero de 2013, que la distribución realizada el Decreto 382 de 2013 garantizó los criterios de equidad, gradualidad y proporcionalidad de los ingresos totales de sus 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial respectivos servidores, así como la jerarquía y complejidad funcional de los empleos. Entonces, es claro que la bonificación judicial prevista es el producto de un Acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus “condiciones de empleo”, el cual a su vez se realizó sobre la base de unos recursos y cálculos “tope” establecidos para esa negociación y en conjunto con sus propios representantes sindicales quienes negociaron, concertaron y aprobaron la fórmula salarial finalmente plasmada en el Decreto 383 de 2013, así como al establecimiento de la bonificación judicial como factor salarial únicamente para la “base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud””.
En ese orden de ideas, “el hecho de que la bonificación judicial del artículo 1° del Decreto 383 de 2013 no se constituya como factor salarial, sino únicamente para la base de cotización al sistema al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud, no puede ser considerado ilegal ni tampoco como un indebido ejercicio de las competencias del Ejecutivo Nacional”, por lo tanto “el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 lejos de vulnerar los derechos de los funcionarios, se ajustan con rigor a nuestros bloques de constitucionalidad y legalidad, así como al Acuerdo realizado con los representantes de las organizaciones de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación”.
Arguye que, “desde una perspectiva de índole fiscal, la entidad se encuentra ante una imposibilidad material y presupuestal de reconocer lo reclamado por la parte actora, debido a que no están presupuestados esos mayores valores que se generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales a todos los servidores judiciales reclamantes, toda vez que se podría ir en contravía de la prohibición contenida en el artículo 71 del Decreto 111 de 19961, compilatorio del artículo 86 de la Ley 38 de 1989” 5.
Trámite de Segunda Instancia 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo; Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Mediante providencia del 2 de diciembre de 2024 7 se admitió el recurso de apelación presentado por la entidad demandada y teniendo en cuenta que éste fue impetrado en vigor de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, se le advirtió a los sujetos procesales que podrían pronunciarse al respecto hasta la ejecutoria de dicha providencia y al Ministerio Público que la posibilidad de emitir concepto va desde la expedición del auto que admite el recurso de apelación y hasta antes de que se ingrese el proceso al Despacho para dictar sentencia. I. CONSIDERACIONES 1.
Competencia El Tribunal es competente para conocer este asunto en segunda instancia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 153 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio del Circuito Judicial y corresponde a la Corporación su conocimiento como superior funcional. 2.
Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala establecer si es procedente inaplicar parcialmente por inconstitucional el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás decretos que lo modifiquen, teniendo en cuenta que la bonificación judicial creada por este Decreto para los servidores públicos de la Rama Judicial debe constituirse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales; o si, por el contrario, no opera la excepción de inconstitucionalidad y deben negarse las pretensiones de la demanda. 4.
Marco jurídico. Procede la sala a realizar el estudio normativo correspondiente con el fin de establecer la solución que en derecho corresponde respecto del caso concreto. 7 (OneDrive: 004AdmiteApelacionSentencia) 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4.1 De la excepción de inconstitucionalidad. La Constitución Política de 1991 en su artículo 4° prevé: ARTICULO 4o. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades. De la anterior normativa se colige que, la Constitución Política es norma de normas y, en atención a ello el legislador previó controles por vía de acción y de excepción, entre ellos la denominada excepción de inconstitucionalidad, la cual fue instituida con el fin de asegurar que, en caso de conflicto entre una norma de rango legal y una disposición de nivel constitucional, prevalezca esta última, con el propósito de proteger las garantías constitucionales.
En ese orden de ideas, el funcionario público o judicial se encuentra facultado para se encuentran facultado para inaplicar, de oficio, las disposiciones contrarias a las normas superiores, en casos específicos o subjetivos, siendo así de naturaleza subjetiva o inter partes; este control por vía de excepción, es diferente del control de constitucionalidad concentrado que le corresponde a la Corte Constitucional, y de forma residual al Consejo de Estado, en los términos del numeral 2° del artículo 237, y del artículo 241 de la Constitución Política.
Ahora bien, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 148, señala:
ARTÍCULO 148. CONTROL POR VÍA DE EXCEPCIÓN. En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley. La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte.
En ese orden de ideas, para hacer uso de este medio excepcional es necesario que la contradicción sea manifiesta, esto es, que la norma constitucional y la legal riñan de tal manera que del simple cotejo resulte 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial absolutamente incompatible su aplicación simultánea8; sin embargo, debe tenerse en cuenta que tal inaplicación solo producirá efectos respecto del caso que se examina, pues lo que se pretende es proteger los derechos fundamentales que se encuentran en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia SU-132 de 2013, precisó: La jurisprudencia constitucional ha definido que “la excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales”9.
En consecuencia, esta herramienta se usa con el fin de proteger, en un caso concreto y con efecto inter partes, los derechos fundamentales que se vean en riesgo por la aplicación de una norma de inferior jerarquía y que, de forma clara y evidente, contraría las normas contenidas dentro de la Constitución Política. A su turno, el máximo órgano de cierre en materia contencioso administrativa, sala de conjueces, en sentencia de unificación de 2 de septiembre de 201910, dijo: Los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo optan por darle primicia a la progresividad del ingreso, a la interpretación más favorable al trabajador y a la equidad y a la nivelación en el ingreso.
Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas11. 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, expediente: 66001-23-31-000-2007-00070-01, consejera ponente: María Elizabeth García González, 9 Véase en sentencia T-389 de 2009. 10 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sentencia de unificación CE-SUJ-016- S2-19, expediente: 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18). 11 «ARTÍCULO 4o.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. (…)». 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo; Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4.2.
De la bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial. El legislador, en atención a las facultades concebidas por el artículo 150 (letra e, numeral 19) expidió la Ley 4ª de 18 de mayo de 1992, mediante la cual le asignó al Gobierno Nacional el deber de i) fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, el Ministerio Público y la Fiscalía General de la Nación, entre otros (artículo 1, letra b); y ii) revisar sus sistemas de remuneración bajo criterios de equidad, y sobre la base de la nivelación o reclasificación (artículo 14, parágrafo).
Así las cosas, con el fin de llevar a cabo la nivelación salarial ordenada por la aludida Ley 4ª de 1992 y luego del acuerdo suscrito, el 6 de noviembre de 2012, entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional, se expidió entre otros, el Decreto 383 de 6 de marzo de 2013, por medio del cual se creó una bonificación judicial para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, con efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2013, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 1. Créase para los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994, 43 de 1995 y que vienen rigiéndose por el decreto 874 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: […]
PARAGRAFO. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes. 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior.
En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para tos mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE. De manera posterior, la referida bonificación judicial fue ajustada a través de los Decretos 1269 de 2015, 246 de 2016, 1014 de 2017, 340 de 2018, 992 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, 471 de 2022, 903 de 2023, 1581 de 2023 y 299 de 2024, que reiteran que el aludido emolumento se reconoce de manera mensual y constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, es decir, que se excluye como factor para liquidar otros efectos legales, surgiendo así la necesidad de determinar si en la creación de dicho emolumento, el Gobierno Nacional tuvo en cuenta las disposiciones constitucionales, convencionales y legales para excluirlo de la connotación salarial.
En un caso de similar envergadura, el Consejo de Estado (sala de conjueces), en sentencia de 6 de abril de 202212, respecto de la naturaleza de la bonificación judicial creada en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, previó: En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial […] al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios […] de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2022.
Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020). 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo; Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política Así las cosas, se evidencia que la postura actual del Consejo de Estado avala la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y, en consecuencia, se incluya la bonificación judicial reconocida por dicha disposición, como factor salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales. 5.
Caso actual. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Certificación expedida por el Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Villavicencio (Meta), que da cuenta de que la demandante labora en la Rama Judicial desde el 2 de abril de 2013, y en la actualidad desempeña el cargo de «ASISTENTE JURIDICO G19 DEL JUZGADO PRIMERO DE EJECUCION DE PENAS Y MEDIDAS DE SEGURIDAD DE CIRCUITO DE ACACIAS- META», en provisionalidad13. b) Reportes de nómina en los que se evidencia que desde el 2013 recibe, de manera mensual, la bonificación judicial14. c) Oficio DESAJVIO20-484 del 10 de marzo del año 2020, por medio del cual se desata de manera desfavorable la solicitud de 10 de febrero del mismo año, encaminada a obtener de la demandada la inaplicación por inconstitucional del aparte “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al sistema General de Seguridad Social en Salud” del artículo 1° del Decreto 383 de 2013 y demás Decretos modificatorios, por ser contrarios a la Constitución y la Ley 4ª de 1992; y, en consecuencia, “se reconozca y pague la bonificación judicial como factor 13 Pág. 65.
(OneDrive: 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda) 14 Pág. 66 a 81. (OneDrive: 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda) 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo; Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial salarial y prestacional, a efectos de liquidarse las prestaciones laborales”. d) Contra la anterior decisión la parte actora impetró recurso de apelación el cual se resolvió contra los intereses de la demandante mediante la Resolución No. 7828 de 19 de otubre de 202315.
De las pruebas relacionadas se tiene que el demandante para el 1° de enero de 2013 se encontraba vinculado con la Rama Judicial, por lo que desde esa fecha devenga la bonificación judicial creada mediante el Decreto 383 de ese año, en la forma y términos contemplados en el artículo 1° de esa disposición, en concordancia con los Decretos modificatorios de aquél. Asimismo, se tiene acreditado que dicho emolumento lo recibe de manera mensual.
De acuerdo al análisis efectuado en el marco jurídico de esta providencia, la aludida bonificación judicial fue excluida de la base de liquidación de las prestaciones sociales que perciben los servidores judiciales, habida cuenta que fue creada como factor salarial únicamente para la base de cotización al sistema de seguridad social en salud y pensión; sin embargo, al haber sido devengada de forma habitual y periódica por estos, su naturaleza es de índole salarial y, en ese sentido, constituye un ingreso adquirido como retribución directa del servicio prestado.
Respecto de la definición de salario, el Código sustantivo de Trabajo en su artículo 127, precisa que este lo constituye “no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
A su turno, el Decreto 1042 de 197816 (artículo 42), establece que “además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de 15 Pág.91. (OneDrive: (OneDrive: 010_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda) 16 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”. 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” (se resalta). Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de 24 de enero de 201917 sostuvo que el salario “equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción”.
Y, en sentencia del 1° de julio de 2021 reiteró la definición de salario como “toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio”18. En conclusión, el salario lo constituyen todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.
Así las cosas, si bien es cierto que el Decreto 383 de 2013 estableció que la bonificación judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” excluyéndola de la base de liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, también lo es que el demandante ha venido devengándola de manera habitual y periódica, lo cual le otorga la naturaleza salarial, pues, tal como se explicó, constituye un ingreso personal recibido como retribución directa del servicio prestado.
Por otro lado, se advierte que la Ley 4ª de 1992, que le otorgó facultades al Gobierno Nacional para expedir el Decreto 383 de 2013, no contempla ningún límite o exclusión prestacional en la nivelación que ordenó revisar19, de tal suerte que, puede arribarse a la conclusión, con meridiana claridad, que el Ejecutivo Nacional excedió el ejercicio de las atribuciones reglamentarias20 al 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, expediente: 470012333000-2014-00088-01 (3208-2016), consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, sentencia del 1° de julio de 2021, expediente: 250002342000-2016-04269-01 (6190-18), consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 19 Parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 20 La actividad reglamentaria se encuentra limitada y encausada por la norma legal y por ello debe respetar tanto su texto como su espíritu.
Dicho en otras palabras, so pretexto de hacer eficaz y plenamente operante la norma suprior de derecho, el presidente de la República no puede llegar al extremo de reducir o extender lo que en ella se dispone. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 18 de febrero de 2016. Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00018-00. 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no otorgársele el carácter y la naturaleza salarial a la bonificación judicial, creada mediante dicha disposición. Asimismo, resulta imperioso precisar que, tal como lo dijo el a quo, si bien el Decreto 383 de 2013 fue expedido en virtud de un acuerdo suscrito entre agremiaciones sindicales del sector judicial y el Gobierno Nacional, dichas negociaciones debían observar las garantías fundamentales, los derechos laborales, y los principios de salario vital y móvil, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad, entre otros; máxime cuando el objeto de la bonificación judicial consistía en aumentar, como nivelación, el valor del monto reconocido como contraprestación directa de los servicios prestados por los servidores judiciales.
En ese orden de ideas, la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, es incompatible con el ordenamiento constitucional, en el entendido que, al concurrir en la bonificación laboral todos los elementos que la legislación laboral establece sobre la noción de salario, necesariamente debe considerarse dentro de la liquidación de las prestaciones sociales, en aras de no quebrantar el derecho al trabajo y a su remuneración en condiciones dignas y justas, al igual que los principios de progresividad, primacía de la realidad sobre las formas y equidad, y no desconocer los artículos 1°, 25 y 53 de la Constitución Política.
De igual manera, este Tribunal Administrativo coincide con el análisis efectuado por el juez de primera instancia, referente a que el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial no se contrapone a la sostenibilidad fiscal pues, de acuerdo con lo consignado en el artículo 334 (parágrafo) de la Constitución Política “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”.
En este sentido, esta Corporación comparte la decisión adoptada por el a quo en la sentencia objeto de censura pues, tal como se indicó la bonificación judicial debe tenerse en cuenta como factor salarial para la liquidación de 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial todas las prestaciones sociales, y no únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de tal suerte que hay lugar a inaplicar la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, consagrada en el artículo 1° del Decreto 383 de 2013, con el fin de salvaguardar los principios de equidad, de remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, de la primacía de la realidad sobre las formas, así como los señalados en los artículos 53 superior y 14 de la Ley 4 de 1992.
Por lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parciamente a las súplicas de la demanda. 6. Condena en Costas El numeral primero del artículo 365 del Ley 1564 de 2012, estipula que se condenará “a quien se le hubiese resuelto de forma desfavorable el recurso de apelación”, precisando el numeral octavo ibidem, que “Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”.
En el sub júdice, encontramos que la alzada planteada por la entidad demandada no prosperó y la parte actora no actuó en esta instancia, por lo que este Cuerpo Colegiado se abstendrá de condenar en constas en esta instancia. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR, conforme a lo indicado en la parte motiva, la sentencia de 20 de agosto de 2024, proferida por el Juzgado 404 Administrativo Transitorio de Villavicencio, que accedió parcialmente las súplicas de la demanda incoada por la ciudadana LUZ MYRIAM REY 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO No. 50001-33-33-009-2023-00288-01 Demandante: Luz Myriam Rey Lizarazo;
Demandadas: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial LIZARAZO contra la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL.
SEGUNDO. ABSTENERSE de condenar en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la motivación de esta sentencia.
TERCERO. Ejecutoriada la presente providencia, regrésense las diligencias al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada por la Sala de Decisión No. 3 en la fecha, según consta en Acta No. 001, se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalid ador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA TERESA HERRERA ANDRADE Magistrada Magistrada