Sentencia de Unificacion — Tribunal Administrativo de Tribunal Administrativo del Meta

REPÚBLICA DE COLOMBIA TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, seis (6) de febrero de mil veinticinco (2025) S A L A P L E N A D E D E C I S I Ó N MEDIO DE CONTROL: VALIDEZ DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL META DEMANDADO: ACUERDO No. 012 DEL 14 DE AGOSTO DE 2024 EXPEDIENTE: 50001-23-33-000-2024-00313-00 SENTENCIA: No. TAM004 25-02-016 TEMA: AUTORIZACIÓN AL PRESIDENTE DEL CONCEJO PARA MODIFICAR EL PRESUPUESTO, CONFORMACIÓN DEL QUORUM y RECONSIDERACIÓN PROYECTOS NEGADOS.

MAGISTRADO PONENTE: JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Se pronuncia el Tribunal sobre la revisión de validez del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, META Y SE DEROGA EL ACUERDO MUNICIPAL No. 015 DE 2022”, expedido por el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos- Meta.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones Solicitó declarar la invalidez del numeral 61 del artículo 39, el párrafo (sic.) segundo del artículo 72 y el artículo 117 del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Concejo Municipal de San Martín de los Llanos, Meta y se deroga el Acuerdo No. 015 de 2022”. 2 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta 1.1 Hechos Indicó que el 14 de agosto de 2024 el Concejo Municipal de San Martín-Meta expidió el Acuerdo Municipal No. 012 de 2024 “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Concejo Municipal de San Martín de los Llanos, Meta y se deroga el Acuerdo No. 015 de 2022”.

Expresó que la iniciativa del proyecto de Acuerdo proviene del Concejo Municipal, de conformidad con la exposición de motivos. Manifestó que el citado Acuerdo fue aprobado en sesiones ordinarias, en primer debate reglamentario aprobado el día 9 de agosto de 2024 ante la Comisión Tercera de Asuntos Administrativos, sociales, culturales, ética y de derechos y, el segundo debate en sesión plenaria que se surtió el 14 de agosto de 2024, conforme a la certificación expedida por el Presidente y la Secretaria General del Concejo Municipal.

Señaló que el Acuerdo No. 012 de 2024, fue sancionado el 15 de agosto de 2024 por el Alcalde municipal y fue publicado por el ejecutivo en cartelera municipal y en la página web institucional del 15 al 22 de agosto de 2024, de acuerdo con la constancia de publicación. Afirmó que el Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 fue remitido por la Alcaldía de San Martín-Meta el 22 de agosto de 2024 al correo institucional de la Gobernación del Meta para el respectivo control de legalidad. 1.2.

Concepto de la violación Manifestó que con la expedición del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 del Concejo Municipal de San Martín-Meta, se vulneraron las siguientes disposiciones: • Ley 136 de 1994 modificada por la Ley 1512 de 2012. • Decreto 111 de 1996 • Concepto No. 101701 de 2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública. 3 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta • Sentencia con radicados No. 20230003800, 20220002200 y 202200033-00 del Tribunal Administrativo del Meta. • Sentencia C-087 de 2016 de la Corte Constitucional.

Expuso que mediante el Acuerdo demandado se adoptó el reglamento interno del Concejo Municipal de San Martín-Meta, en ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida a los Concejos mediante el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, pero advirtió que la Corporación de elección popular emitió disposiciones que contrarían lo señalado y regulado por normas superior de rango legal y constitucional así: Indicó que el artículo 117 del Acuerdo demandado, establece un procedimiento a seguir para surtir la reconsideración del proyecto de acuerdo que ha sido negado y se ordenó su archivo en primer debate, dentro del cual se contempla que debe integrarse una Comisión Accidental para su estudio, la cual, debe rendir un informe a la Plenaria del Concejo, para que esta decida si acoge o rechaza la reconsideración, por lo que, a su juicio este artículo en esencia establece un procedimiento propio del medio de impugnación de apelación, pues no es la comisión que realiza el primer debate y emite la decisión de negar el proyecto, quien nuevamente considera el proyecto de acuerdo, sino que es otra instancia-la plenaria del concejo, quien decide si acoge o rechaza la solicitud.

Igualmente, destacó que dentro del Acuerdo No. 012 de 2024 se evidencian otras disposiciones que se refieren al procedimiento de apelación de proyectos de acuerdo, las cuales también contrarían lo dispuesto en la Ley 136 de 1994, como lo son el numeral 21 del artículo 31 y el numeral 8 del artículo 54. Resaltó que el procedimiento establecido en el artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 es una transcripción del artículo 166 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes” por medio de la cual, se regula el trámite de apelación de un proyecto negado y, adicionalmente, el artículo 117 conserva sustancialmente el mismo contenido del artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2022 el cual se invalidó por parte del Tribunal Administrativo del Meta. 4 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En ese sentido, concluyó que el artículo 117 pese a que no utilizó el término “apelación” conserva sustancialmente el mismo procedimiento previsto en el artículo 159 del Acuerdo No. 15 de 2022 que fue declarado invalido por este Tribunal, al resultar improcedente que se fije un procedimiento cuando el proyecto de acuerdo es negado, debido a que el único órgano que puede crear este tipo de normativas es el Congreso por ser un asunto de reserva legal.

Por otro lado, en cuanto al numeral 61 del artículo 39 del Acuerdo demandado, expresó que en el mismo se contempló como función del presidente del Concejo decidir sobre las modificaciones presupuestales del presupuesto de gastos del Concejo Municipal mediante la creación de rubros y los créditos y contracréditos, lo que transgrede el principio de legalidad del gasto, bajo el cual se exige que todo proyecto de acuerdo en materia presupuestal, sea presentado a iniciativa del ejecutivo, para su posterior estudio y aprobación por parte del Concejo, máxime cuando el presupuesto de la Corporación Edilicia es una sección del presupuesto municipal, generándose una extralimitación de funciones, que el presidente de la Corporación tenga la posibilidad de decidir de manera autónoma sobre ello.

Finalmente, señaló que el párrafo segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024 es contrario a lo reglado en el artículo 8 del mismo acuerdo y lo contemplado por la Constitución Política y la Ley, según los cuales, los Concejos y sus Comisiones se encuentran facultados para abrir sesiones con la cuarta parte de sus miembros -quorum deliberatorio- y, no, con la mitad más uno de sus miembros -quorum decisorio-, como se pretende regular por la norma en cuestión. 2.

Actuación Procesal Al proceso se le imprimió el trámite establecido en los artículos 119 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, ordenándose mediante auto del 25 de septiembre de 2024 la fijación en lista por diez (10) días. Vencido el término otorgado para que el Ministerio Público o cualquier otra persona intervinieran para defender o impugnar la Constitucionalidad o Legalidad del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024, se evidencia que no se realizó pronunciamiento al respecto. 5 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El Tribunal es competente para conocer sobre la validez del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 expedido por el Concejo Municipal de San Martín- Meta en virtud de lo dispuesto en el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política, en concordancia con lo señalado en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 y el numeral 2 del artículo 151 de la Ley 1437 de 2011, facultad que se ejerce en única instancia. 2.

Problema Jurídico Teniendo en cuenta los argumentos planteados por la delegada de la señora Gobernadora del Departamento del Meta contra el Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024, le corresponde al Tribunal determinar si el Concejo del Municipio de San Martín-Meta contrarió las normas legales y constitucionales al establecer en el mencionado acuerdo que prevé el reglamento interno de la Corporación Edilicia i) la función del Presidente del Concejo para decidir sobre las modificaciones presupuestales del presupuesto de gastos del Concejo Municipal, ii) establecer un quorum decisorio para abrir las sesiones del concejo, cuando sólo se requiere la cuarta parte de los miembros y, iii) fijar un procedimiento para la reconsideración de los proyectos que son negados en primer debate; respecto a este último tópico este Tribunal, tal como se señaló en el auto del 21 de noviembre de 2024, analizará: 1.

Si el RECURSO DE RECONSIDERACIÓN previsto en el Acuerdo objeto de revisión en este proceso es en esencia la reproducción del RECURSO DE APELACIÓN enjuiciado en el proceso anterior con radicado No. 50001-23-33-000-2023-00038-00. 2. En caso positivo, determinar si es posible una nueva revisión legal de la nueva norma cuestionada. 3. En caso negativo, unificar el alcance de la facultad que tiene el concejo municipal en el escenario planteado en el Acuerdo objeto de este proceso. 6 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En ese contexto, para resolver el problema jurídico el Tribunal abordará los siguientes aspectos: i) Análisis jurídico y jurisprudencial y, ii) caso actual. i) Análisis jurídico y Jurisprudencial - De los Concejos Municipales y su funcionamiento Conforme a lo dispuesto en el artículo 312 de la Constitución Política en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal.

En relación con el funcionamiento, entendido desde la perspectiva de las Comisiones que integran los Concejos Municipales, el artículo 25 de la Ley 136 de 1994, prevé: “ARTÍCULO 25.- Comisiones. Los concejos integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento.

Si dichas comisiones no se hubieren creado o integrado, los informes se rendirán por las Comisiones Accidentales que la Mesa Directiva nombre para tal efecto. Todo concejal deberá hacer parte de una comisión permanente y en ningún caso podrán pertenecer a dos o más comisiones permanentes. Además de las Comisiones Permanentes, con el objeto de fomentar la participación de la mujer en el ejercicio de la labor normativa y de control político, los Concejos Municipales crearán la Comisión para la Equidad de la Mujer, la cual tendrá como funciones además de las que el Concejo delegue, dictar su propio reglamento, ejercer el control político así como el seguimiento a las iniciativas relacionadas con los temas de género, promover la participación de las mujeres en los cargos de elección popular y de designación ser interlocutoras de las organizaciones y grupos de mujeres, al igual que fomentar y desarrollar estrategias de comunicación sobre temas relacionados con los derechos de las mujeres y las políticas públicas existentes.

De igual manera esta Comisión podrá hacer seguimiento a los procesos de verdad justicia y reparación para los delitos cometidos contra las mujeres durante el conflicto armado interno en sus territorios, a los que haya lugar. Para la conformación se tendrá en cuenta a todas las mujeres cabildantes de la Corporación respectiva de igual forma la participación voluntaria y optativa de los hombres Concejales.” (Negrita y subrayas fuera del texto).

Igualmente, la mencionada Ley también establece en su artículo 31 la obligación de cada Corporación Político Administrativa de tener un reglamento interno, a saber: “ARTÍCULO 31. REGLAMENTO. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.” 7 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En cuanto a los proyectos de acuerdo, los mismos pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y, en materias relacionadas con sus atribuciones, por los personeros, los contralores y las juntas administradoras locales.

También podrán ser de iniciativa popular, de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente. En el caso de los acuerdos que versen sobre i) Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, ii) Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo y, iii) Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta, solamente podrán ser dictados a iniciativa del Alcalde, según lo señalado en el parágrafo 1 del artículo 71 de la Ley 136 de 1994.

Respecto a los debates que deben surtirse con la presentación de un proyecto de acuerdo, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, establece que para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. En cuanto al trámite que debe llevarse a cabo, la misma norma señaló que el proyecto debe ser presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.

La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debates. El segundo debate le corresponde a la sesión plenaria. Ahora bien, los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. 8 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta Conforme a lo señalado en los artículos 73 y 76 de la Ley 136 de 1994, será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate la mesa directiva de la corporación lo remitirá dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción. El artículo 77 de la Ley 136 de 1994 prevé la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acuerdo, para lo cual toda persona natural o jurídica podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes.

La mesa directiva del Concejo debe disponer los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto. Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo.

En cuanto a la discusión de los proyectos de acuerdo, las Corporaciones edilicias podrán debatirlos en sesiones ordinarias o extraordinarias, las últimas de las cuales se convocan a solicitud del Alcalde Municipal según lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con lo establecido en el numeral 4 del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, este último en cuanto que establece que una de las funciones que tiene los Alcaldes respecto del Concejo Municipal es la “convocarlo a sesiones extraordinarias en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.” Igualmente, respecto de las sesiones o reuniones del Concejo Municipal debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 136 de 1994, el cual establece que “Toda reunión de miembros del Concejo que, con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y [a] los actos que realicen no podrán dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionadas conforme a las leyes.” 9 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta De conformidad con las disposiciones antes transcritas concluye el Tribunal que i) los alcaldes en ejercicio de sus funciones pueden convocar a los concejos municipales a sesionar de manera extraordinaria con el fin de tramitar de manera exclusiva, las iniciativas objeto de la convocatoria; ii) los debates tanto en la comisión, como en la plenaria que exige el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, deben realizarse en el respectivo periodo de sesiones, sin perjuicio que se trate de sesiones ordinarias o extraordinarias; y, iii) las decisiones que adopte la corporación en ejercicio de sus funciones fuera de las condiciones legales o reglamentarias carecerán de validez; además, debe tenerse en cuenta que el primer debate debe surtirse en la comisión permanente respectiva conforme a las materias que les fueron asignadas para su conocimiento y en caso que el proyecto sea negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. -Modificaciones presupuestales en las entidades territoriales Conforme a lo dispuesto en el artículo 312 de la Constitución Política en cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, precisándose en el artículo 313 ibidem las funciones a su cargo y en relación con lo concerniente a la modificación del presupuesto público lo referente a la facultad de dictar las normas orgánicas presupuestales y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, así: “ARTICULO 313.

Corresponde a los concejos: (…) 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. (…)” Función que también fue prescrita en la Ley 1551 de 20121 en el numeral 9 del artículo 18, que establece que dentro de las atribuciones del concejo municipal se encuentra la de “dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al 1 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” 10 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación”.

Respecto a las facultades del Alcalde en relación con el presupuesto se evidencia que en el numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política, se estableció que deberá presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos, función que se reitera en el literal a) del numeral 3) del artículo 29 de la Ley 1551 de 2012, el que prevé como atribución del alcalde municipal la de “Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos.”.

No obstante, excepcionalmente el Alcalde conforme al literal g) ibídem puede “incorporar dentro del presupuesto municipal, mediante decreto, los recursos que haya recibido el tesoro municipal como cofinanciación de proyectos provenientes de las entidades nacionales o departamentales, o de cooperación internacional y adelantar su respectiva ejecución. Los recursos aquí previstos así como los correspondientes a seguridad ciudadana provenientes de los fondos territoriales de seguridad serán contratados y ejecutados en los términos previstos por el régimen presupuestal”, caso en el cual una vez el ejecutivo incorpore estos recursos deberá informar al Concejo Municipal dentro de los diez (10) días siguientes.

Las anteriores disposiciones normativas de carácter funcional de los concejos municipales y del alcalde respecto a los aspectos presupuestales guardan concordancia con los artículos 352 y 353 de la Carta Política, los cuales disponen lo siguiente: “ARTICULO 352. Además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar.

(…)

ARTICULO 353. Los principios y las disposiciones establecidos en este título se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales, para la elaboración, aprobación y ejecución de su presupuesto.” 11 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En ese sentido, el Decreto 111 de 19962 contempla el Estatuto Orgánico de Presupuesto en el cual se reguló lo concerniente a la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto de rentas y gastos, disposición que resulta aplicable en virtud de lo consagrado en los artículos 352 y 353 superiores y lo establecido en el artículo 109 de dicha norma que prevé que “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto, adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada entidad territorial.

Mientras se expiden estas normas, se aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que fuere pertinente.”. En el mencionado Estatuto, se preceptuó que en cualquier mes del año fiscal la entidad puede realizar ajustes ya sea reduciendo, aplazando, adicionando o trasladando las apropiaciones presupuestales inicialmente autorizadas, según lo dispuesto en los artículos 76, 79 y 80 ibidem, que en su tenor literal disponen: “c) Modificaciones al presupuesto ARTÍCULO 76 En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional, previo concepto del consejo de ministros, podrá reducir o aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los recursos del crédito autorizados; o que la coherencia macroeconómica así lo exija.

En tales casos el gobierno podrá prohibir o someter a condiciones especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (L. 38/89, art. 63; L. 179/94, art. 34).

ARTÍCULO 79. Cuando durante la ejecución del presupuesto general de la Nación se hiciere indispensable aumentar el monto de las apropiaciones, para complementar las insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, se pueden abrir créditos adicionales por el Congreso o por el gobierno, con arreglo a las disposiciones de los artículos siguientes (L. 38/89, art. 65).

ARTÍCULO 80. El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión (L. 38/89, art. 66;

L. 179/94, art. 55, incs. 13 y 17).” En ese sentido, las entidades territoriales deben adoptar dentro del marco de la Ley orgánica de presupuesto su propio estatuto para realizar las distintas modificaciones y tramites presupuestales que se requieran. 2 Por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. 12 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta El Decreto 1068 de 20153, en el artículo 2.8.1.9.6 (“Si durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios autorizados por la ley, el Gobierno presentará al Congreso de la República un proyecto de ley para tales efectos”), señala cuándo se puede realizar modificaciones al presupuesto, advirtiéndose que solamente cuando se cumplan los requisitos de i) tener carácter de extraordinarias e imprevisibles frente a la estimación inicial de gastos y, ii) contar con mayores ingresos; en caso de no cumplirse los anteriores requisitos, le corresponde al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-a nivel nacional- y a las Secretarias de Hacienda Municipal y Departamental, para el nivel territorial, hacer un análisis de las implicaciones de la adición y efectuar las recomendaciones pertinentes.

Respecto a la modificación del presupuesto es pertinente citar lo analizado por la Corte Constitucional en sentencia C-357 de 1994 al revisar la constitucionalidad de los artículos 10, 14, 20, 21, 40, 45, 46, 62, 64, 70. 71, 73 y 78 de la Ley 88 de 19934, en la que precisó que en el Estado Social de Derecho el presupuesto es una expresión de la separación de poderes cuyo trámite y aprobación le corresponde al Congreso, resaltándose que la modificación del mismo en virtud del principio de legalidad le atañe al legislador ordinario y “Mal puede, en consecuencia, la ley de Presupuesto, conferir al Gobierno Nacional una facultad que la Constitución no le otorga.”, para concluir que “si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios.”.

Igualmente, la Corte Constitucional en Sentencia C-772 de 1998 reiteró que en virtud de los principios de legalidad y especialización “ la modificación a la ley anual de presupuesto corresponde exclusivamente al legislador, salvo el caso de las facultades que corresponden al Presidente de la república durante los estados de excepción ”5, y adicionalmente señaló lo siguiente: “La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional 3 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público. 4 "Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1994." 5 Corte Constitucional, Sentencia C-581 de 1997, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. 13 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. Sobre tal previsión la Corte Constitucional se pronunció en el siguiente sentido: “Si la Constitución encomienda a la Ley Orgánica de Presupuesto regular todo el proceso presupuestal en sus diferentes fases (programación, aprobación, modificación y ejecución), nada obsta para que contemple el caso especial de la adición presupuestal por el gobierno para cubrir gastos ocasionados durante el Estado de conmoción interior y con ocasión de él.” (Corte Constitucional, Sentencia C-416 de 1993, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.

El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo, cuya legitimidad para modificar el presupuesto general de la Nación ha reconocido esta Corporación de manera reiterada.

(…) Queda claro entonces, que el presupuesto general de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción, tiene legítimas facultades para hacerlo.

(…)” En cuanto al principio de legalidad del gasto la Corte Constitucional ha precisado que “5. La filosofía que subyace en este principio constitucional de la legalidad del gasto, no es otro que el de permitir un medio de control político del órgano legislativo sobre el ejecutivo en materia presupuestal. Al aprobar la ley anual de presupuesto, el Congreso ejerce un poder de delimitación de la actividad del ejecutivo, que es de gran trascendencia dentro del contexto de los regímenes democráticos.

El presupuesto es un instrumento de política macroeconómica, y en su formulación y ejecución quedan comprometidos los intereses de desarrollo económico y social y de planificación que son responsabilidad del Estado. Por ello, si bien al ejecutivo corresponde presentar anualmente el proyecto de ley anual de presupuesto, y ejecutarlo, la aprobación por parte del Congreso de las rentas y gastos que habrán de percibirse y ejecutarse, tiene el alcance de limitar las facultades gubernamentales en materia presupuestal y asegurar la correspondencia de su ejercicio con los objetivos de planificación concertados 14 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta en el Congreso, que por su conformación pluralista permite la expresión de las diferentes corrientes de pensamiento e intereses nacionales.

De ahí la importancia que tiene el que el principio de legalidad del gasto sea puntualmente observado en todas las fases del proceso presupuestal”6. La Corte Constitucional (C-186 de 2020), al examinar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 512 de 2020 expedido en virtud de la declaratoria del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, se refirió acerca del principio de legalidad del gasto y las modificaciones al presupuesto en los siguientes términos: “94.

La preceptiva citada indica que el principio de legalidad del presupuesto ha sido establecido en el ordenamiento superior, como adicionalmente surge del artículo 346 que encarga al Gobierno de formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para que el Congreso proceda a su estudio y aprobación “dentro de un marco de sostenibilidad fiscal” y en correspondencia con el Plan Nacional de Desarrollo, así como del artículo 352 que somete la programación, aprobación, modificación y ejecución presupuestal a la Ley Orgánica del Presupuesto que, de acuerdo el artículo 151 de la Carta, condiciona el ejercicio de la actividad legislativa, cuando se trata, entre otros asuntos, de “las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”. 95.

En virtud del mencionado principio de legalidad, “en tiempo de paz” la facultad de modificar el presupuesto está atribuida al legislador y, por oposición a este postulado, se ha interpretado que durante aquellos periodos en que la paz resulta alterada, esa facultad puede ser trasladada al ejecutivo para que la ejerza sin intervención del Congreso, de manera excepcional y solamente en la medida indispensable para hacer frente a la alteración y para recuperar el orden perturbado.

(…) 109. Lo anterior está en plena armonía con lo previsto en el artículo 353 constitucional, de acuerdo con cuyas voces los principios y disposiciones para la elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto nacional “se aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las entidades territoriales”, de lo cual se deduce que tales principios y disposiciones no tienen una inflexibilidad tal que dé al traste con la autonomía territorial, pero que deberán ser tenidos en cuenta por (i) las asambleas departamentales al ejercer la atribución contenida en los artículos 300-5 de la Constitución y 60-7 del Decreto 1222 de 1986 que las faculta para “expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del departamento, con base en el proyecto presentado por el Gobernador y de acuerdo con las correspondientes normas legales” y también por (ii) los concejos distritales y municipales que, según los artículos 313-5 de la Constitución y 32-9 de la Ley 136 de 1994, deben “Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo”. 110.

Es claro, entonces, que el principio de legalidad del gasto es aplicable a la aprobación y modificación de los presupuestos de las entidades territoriales, dado que el ya mencionado artículo 345 de la Constitución establece que en tiempos de paz no “podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto”, norma esta concordante con lo previsto en los artículos 300.5 y 313.5 superiores que se acaban de mencionar. 111.

Con fundamento en estos preceptos constitucionales, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han señalado que en tiempos de paz 6 Sentencia C-442 de 2001. 15 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta “la programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto” de los departamentos, municipios y distritos le corresponde a las corporaciones públicas de elección popular y, específicamente, a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales, mientras que en materia presupuestal las facultades de los gobernadores y alcaldes son, por regla general, de mera ejecución. 112.

Sin perjuicio de las precisiones que se efectúen en el acápite subsiguiente, es importante precisar, desde ahora, que los artículos 76 a 88 y 109 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se refieren al proceso para efectuar las modificaciones al presupuesto y prevén que (i) las modificaciones al presupuesto nacional, departamental, distrital y municipal pueden ser de cuatro tipos: adiciones, traslados, reducciones y aplazamientos y que (ii) en tiempos de paz estas modificaciones no pueden ser efectuadas por el ejecutivo, sino que deben ser aprobadas por los correspondientes órganos de representación popular, es decir, por el Congreso en el caso del presupuesto general de la Nación, por la respectiva asamblea tratándose del presupuesto departamental y por los concejos distritales y municipales, en el caso de los presupuestos de distritos y municipios.

El ejecutivo únicamente puede realizar estas modificaciones (i) si recibe previa y expresa autorización de la corporación pública correspondiente y (ii) tratándose de los alcaldes en el supuesto previsto en el literal g) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 29 de la Ley 1551 de 2012. (…) 116. A raíz de la interpretación del artículo 345 superior que ha prohijado la Corte, las modificaciones a los presupuestos de departamentos, distritos y municipios por los gobernadores y los alcaldes son posibles en tiempos de anormalidad, pero esa posibilidad requiere del otorgamiento de la correspondiente facultad”.

(Subrayas fuera del texto) En ese orden de ideas, se colige que a nivel municipal le corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, motivo por el cual, en caso de modificaciones al mismo, le compete exclusivamente al concejo aprobar y/o autorizar dichas modificaciones, función que no puede realizar el ejecutivo municipal en virtud de los principios de legalidad del gasto y especialización, en aras de salvaguardar el control político y presupuestal que el legislador le otorgó a dichas corporaciones. -Quorum en los concejos El quorum es una característica propia de los cuerpos colectivos que discuten y deciden y hace alusión al número mínimo necesario de miembros de un ente deliberante para que válidamente puedan discutir y decidir lo que les corresponde o compete, lo cual se determina por la voluntad de quienes institucionalmente aprueban la conformación del número mínimo de miembros para que sus discusiones y decisiones se tengan como válidamente aceptadas. 16 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta Según la Real Academia Española-RAE la definición de quorum corresponde al “Número de individuos necesario para que un cuerpo deliberante tome ciertos acuerdos”.

Para el presente caso, el artículo 29 de la Ley 136 de 1994 lo determina en los siguientes términos: “ARTÍCULO 29.- Quórum. Los concejos y sus comisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.” Bajo los anteriores preceptos normativos y jurisprudenciales pasa el Tribunal a analizar el caso concreto. ii) Caso actual Dentro del presente asunto la Gobernadora del Meta, a través de su delegada, pretende que se declare la invalidez del numeral 61 del artículo 39, el párrafo segundo del artículo 72 y el artículo 117 del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 expedido por el Concejo Municipal de San Martín-Meta, por establecer en el mencionado acuerdo, que prevé el reglamento interno de la Corporación Edilicia, i) la facultad al Presidente del Concejo para decidir sobre las modificaciones presupuestales del presupuesto de gastos del Concejo Municipal, ii) establecer un quorum decisorio para abrir las sesiones del concejo, cuando por ley sólo se requiere la cuarta parte de los miembros y, iii) fijar un procedimiento para la reconsideración de los proyectos que son negados en primer debate.

El numeral 61 del artículo 39, el párrafo o inciso segundo del artículo 72 y el artículo 117 del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024, respectivamente disponen: (…) 17 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta (…) (…) (…) En el sub lite se evidencia que a iniciativa del Concejo Municipal se tramitó el Proyecto de Acuerdo No. 013 “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, META, Y SE DEROGA EL ACUERDO MUNICIPAL No. 015 DE 2022”, advirtiendose que para ello se emitió la siguiente exposición de motivos: 18 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta (…) -Numeral 61 del artículo 39 del Acuerdo No. 012 de 2024-Función del Presidente del Concejo de decidir las modificaciones presupuestales al Presupuesto de Gastos del Concejo Municipal mediante creación de rubros y los créditos y contracréditos Respecto al contenido del numeral 61 del artículo 39 del Acuerdo No. 012 de 2024 la delegada de la Gobernadora señaló que la aprobación del presupuesto del Concejo Municipal y sus modificaciones, debe ceñirse a las normas orgánicas que regulan la materia, razón por la cual otorgar la funcion al presidente del Concejo para decidir las modificaciones presupuestales transgrede el principio de legalidad del gasto, en cuanto que exige que todo proyecto de Acuerdo en materia presupuestal debe ser a iniciativa del Ejecutivo para estudio y aprobacion del Concejo. 19 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En ese orden, tal como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, en relación con las modificaciones al presupuesto se ha establecido que a nivel municipal le corresponde al Concejo expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, motivo por el cual, en caso de modificaciones al mismo, le compete exclusivamente al concejo aprobar y/o autorizar dichas modificaciones, función que no puede realizar el ejecutivo municipal en virtud de los principios de legalidad del gasto y especialización, en aras de salvaguardar el control político y presupuestal que el legislador le otorgó a dichas corporaciones.

Por consiguiente, de entrada esta Corporación advierte que no le asiste razón ni fundamento alguno la función y/o facultad otorgada al Presidente del Concejo para modificar el presupuesto de dicha Corporación, pues como quedó visto, la función de dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos es propia del Concejo y por tanto, dicho atributo no puede otorgarse ni al ejecutivo municipal ni a otra autoridad o miembro de la misma Corporación Edilicia, en virtud de los principios de legalidad del gasto y especialidad, puesto que se desconocería con ello, el control político y presupuestal que se encuentra a cargo de esta corporación edilicia. Lo anterior se entiende así porque tal como lo ha señalado el Departamento Administrativo de la Función Pública en el Concepto 118441 del 15 de abril de 20197 -replicando lo dicho por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en concepto 1250-02-, los rubros del Concejo Municipal conforman una de las secciones presupuestales del Municipio, motivo por el que el mismo estaría sujeto al marco constitucional y legal que regula el Presupuesto Municipal y sus modificaciones, lo cual expresó de la siguiente manera: “…El presupuesto del municipio está conformado por secciones presupuestales denominadas: nivel central, concejo municipal, contraloría municipal, personería municipal y demás entes y órganos sin personería jurídica necesarios para el cumplimiento de las funciones de la entidad territorial.

Si bien es cierto que las secciones presupuestales gozan de autonomía en la ejecución, también es cierto que hacen parte del presupuesto municipal y por lo tanto, la razón misma de su existencia puede buscarse en la necesidad de presupuestar con cargo a ellas, el correspondiente funcionamiento de las mismas para no menguar en forma alguna su condición en algunos casos 7 https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=98823 20 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta (Contralorías y Personerías) de órganos de control independientes, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 108 del Decreto 111 de 1996: (…)” En consecuencia, al tratarse la partida del Concejo Municipal de una sección del presupuesto Municipal, es claro que la función de modificación de la misma, entendida como la creación de rubros, créditos y contracréditos, corresponde a la Corporación Edilicia, hecho por el que el Cabildo Municipal se extralimitó al facultar al Presidente del Concejo para realizar dichas operaciones presupuestales, desconociendose de esta forma lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 313 y los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, así como los principios de legalidad y especialidad, de manera que es procedente declarar la invalidez del numeral 61 del artículo 39 del Acuerdo No. 012 de 2024.

Se aclara que en este evento no se pueden confundir las funciones constitucionales a cargo de los Concejos Municipales relacionadas con el presupuesto municipal, con la autonomía presupuestal que ostentan dichas Corporaciones debido a que esta última debe ejercerse dentro del marco de los recursos que fueron aprobados en el Acuerdo de Presupuesto y la independencia en la disposicion de los mismos no significa que no se requiera respetar y realizar el trámite ordinario para la aprobación del presupuesto y de sus modificaciones.

Así lo ha considerado el Consejo de Estado8, al retomar las palabras de la Corte Constitucional, a saber: «“La ejecución del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto.

La independencia en la disposición de los recursos no significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal.

La autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts. 352).

“El concepto de ordenador del gasto se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto. Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa de gastos aprobado - limitado por los recursos aprobados en la ley de presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto.

“En consecuencia, la definición legal que restringe la autonomía presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos propios previamente 8 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Providencia Del 31 De Enero De 2002, Radicación Número: 13001-23-31-000-2001-0034-01(Acu-1165), Actor: Nelson Arturo Velásquez Madero, Demandado: Alcaldía Municipal De Arjona -Bolívar-, Consejera Ponente: Maria Elena Giraldo Gomez. 21 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo esencial de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos órganos del Estado como la Contraloría General de la República.”» Igualmente, el Consejo de Estado9 ha considerado que si bien el artículo 110 del Decreto 111 de 1996 “otorga al concejo municipal, entre otros, capacidad para contratar, para comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, esto es, municipio y para ordenar el gasto, tal disposición debe armonizarse con los principios del sistema presupuestal, tales como el de unidad de caja - rentas y recursos para atender pago de apropiaciones autorizadas - y el de universalidad - contiene la totalidad de los gastos públicos que se pueden realizar durante la vigencia fiscal respectiva -, toda vez que no puede pretenderse como lo deja entrever el acuerdo un manejo totalmente autónomo e independiente pues como quedó visto ni constitucional ni legalmente así se ha determinado.” Por lo tanto se reitera que la función otorgada al Presidente del Concejo Municipal para modificar el presupuesto de gastos de dicha Corporación es contraria al numeral 3 del artículo 313 y los artículos 352 y 353 de la Constitución Política, así como a los principios de legalidad y especialidad. - Párrafo segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024- quórum para sesionar La delegada de la Gobernadora respecto del párrafo y/o inciso segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024 señaló que su contenio transgrede las normas constitucionales y legales sobre quórum, especialmente las relativas al quórum deliberatorio, que es el que le permite al Concejo y a sus Comisiones abrir sesiones y deliberar, circunstancia por la que consideró que el Concejo se extralimitó en sus funciones al indicar que el Presidente de la Corporación declarará abierta la sesión estando presente como mínimo la mitad más uno de los miembros, cuando la Constitución y la Ley contemplan que se puede abrir sesiones y deliberar con no menos de la cuarta parte de sus miembros.

Sobre el quórum y mayorias decisorias, la Constitución Política en su artículo 148 establece que «“Las normas sobre quórum y mayorías decisorias” 9 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Providencia Del 31 De Enero De 2002, Radicación Número: 13001-23-31-000-2001-0034-01(Acu-1165), Actor: Nelson Arturo Velásquez Madero, Demandado: Alcaldía Municipal De Arjona -Bolívar-, Consejera Ponente: Maria Elena Giraldo Gomez. 22 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta previstas para el Congreso “regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular.”; de tal suerte que los concejos deben atender lo dispuesto por los artículos 145 y 146 de la Carta, en cuanto al quórum deliberatorio, al quórum decisorio y la mayoría para aprobar las decisiones»10, normas que disponen: “ARTICULO 145.

El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

ARTICULO 146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.” Igualmente, los artículos 29 y 30 de la Ley 136 de 1994 regulan en el mismo sentido que los mandatos constitucionales lo referente al quórum pero para los Concejos Municipales o Distritales, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 29.- Quórum.

Los concejos y sus comisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

ARTÍCULO 30. - Mayoría. En los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.” En ese orden de ideas, «tanto los preceptos constitucionales como los legales en referencia enseñan sobre tres clases de quórum y una mayoría para decidir al interior de los concejos (y demás corporaciones públicas de elección popular), a saber: a) El quórum deliberatorio, que es el número necesario de miembros de la corporación que deben asistir para sesionar y discutir, determinado en la cuarta parte de aquéllos. b) El quórum decisorio, que corresponde al número de miembros que deben estar presentes en la sesión cuando se trata de tomar decisiones 10 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia Del 20 De Enero De 2006, Radicación Número: 15001-23-31-000-2004-00453-02(3836), Actor: Dora Nubia Avendaño García, Demandado: Personero Del Municipio De Nuevo Colon, Consejera Ponente: María Nohemi Hernández Pinzón. 23 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta y que equivale a la mayoría de los integrantes, entendida la mayoría como la mitad más uno de estos.11 c) El quórum especial o calificado, que es uno distinto a los anteriores y que se aplica para los casos y en la forma que señale la misma Constitución. d) La mayoría para decidir, es decir, el número de votos requeridos para que sean aprobadas las decisiones, consistente en la mitad más uno de los asistentes a la sesión, partiendo de la base de que existe quórum decisorio»12 (Negrita y subrayas fuera del texto).

Precisado lo anterior, se evidencia que en el artículo 72 del acuerdo cuestionado se dispuso lo correspondiente al orden de las sesiones relacionado con los requisitos que debe verificar el Presidente del Concejo Municipal para abrir las sesiones y el trámite a seguir como consecuencia de la apertura de las mismas, disponiendose en el párrafo y/o inciso segundo del mencionado artículo lo siguiente: “Artículo 72.

Orden de las sesiones. (…) Verificado el quórum y estando presente como mínimo la mitad más uno de los miembros de la Corporación, el Presidente declarará abierta la sesión y ordenará al secretario dar lectura al orden del día. (…)” Conforme a lo anterior es evidente que el Concejo Municipal con lo señalado en el inciso segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024 desconoce los mandatos Constitucionales y legales respecto al quórum delibertatorio requerido para que las Corporaciones de elección popular puedan sesionar y discutir, debido a que para ello únicamente se requiere una cuarta parte de los miembros del Concejo y no la mitad más uno de ellos, pues esto último corresponde a la exigencia requerida para tomar decisiones, denominado como quórum decisorio.

Entoces, por las anteriores razones se declarará la invalidez del inciso segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024, al establecerse como 11 Así lo ha entendido esta Sección en, por ejemplo: Sentencia de 25 de marzo de 1994, expediente No. 1095; sentencia de 18 de agosto de 1993, expediente No. 1036; sentencia de 31 de agosto de 1988, expediente No. 0174; sentencia de 18 de marzo de 2004, expediente No. 3117; sentencia de 11 de diciembre de 2003, expedientes acumulados Nos. 3115-3116. 12 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Providencia Del 20 De Enero De 2006, Radicación Número: 15001-23-31-000-2004-00453-02(3836), Actor: Dora Nubia Avendaño García, Demandado: Personero Del Municipio De Nuevo Colon, Consejera Ponente: María Nohemí Hernández Pinzón. 24 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta exigencia para abrir las sesiones y deliberar un quorum superior a lo establecido en el artículo 145 de la Constitución Politica en concordancia con el artículo 29 de la Ley 136 de 1994. -Artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024- procedimiento para la reconsideración de los proyectos que son negados en primer debate.

La delegada de la Gobernadora sobre el artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 señaló que no obstante que este artículo no utiliza el término “apelación” considera que resulta improcedente que se fije un procedimiento por parte de los concejos municipales cuando el proyecto es negado en primer debate porque el único órgano que puede crear este tipo de normativas es el Congreso de la República por ser un asunto de reserva legal.

Al respecto se apoya en en una decisión del Tribunal Administrativo del Meta del 15 de junio de 2023 con ponencia del Magistrado Héctor Enrique Rey Moreno, donde se declara la invalidez del artículo 159 del anterior reglamento interno del Concejo de San Martín porque en esa norma se estableció un recurso de apelación y fijó un proceso cuando el proyecto de acuerdo es negado en primer debate en comisión, los cuales consideró la Corporación Judicial que eran asuntos de competencia propia del legislador.

Asimismo, resaltó que “el procedimiento establecido en el artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024, es una transcripcion del artículo 166 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes”, por medio del cual, se regula el trámite de apelación de un proyecto negado y, adicionalmente, el artículo 117 conserva sustancialmente el mismo contenido del artículo 159 del Acuerdo No. 015 del 2022, el cual fue invalidado por el Tribunal Administrativo del Meta.” Frente al anterior cuestionamiento, en primer lugar debe señalarse que en el presente caso se observa que el Concejo de San Martín en el artículo 117 de su reglamento interno reguló el procedimiento a seguir cuando el proyecto es negado en primer debate en la respectiva comisión y se pretende que el mismo sea considerado por el Concejo para que decida si se le debe o no dar trámite, aspecto que a juicio de la delegada de la Gobernadora “conserva sustancialmente el mismo contenido del artículo 159 del Acuerdo No. 015 del 25 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta 2022, el cual fue invalidado por el Tribunal Administrativo del Meta”, de modo que para determinar si el trámite de reconsideración establecido en el artículo 117 del Acuerdo objeto de estudio es en esencia o no una reproducción del recurso de apelación enjuiciado en el proceso No. 50001- 23-33-000-2023-00038-00, se realizan las siguientes precisiones: Revisado el proceso con radicado No. 50001-23-33-000-2023-00038-00 se evidencia que la Gobernadora del Departamento del Meta a través de su delegada presentó observaciones al Acuerdo Municipal, con la finalidad de que se declarara la invalidez de los artículos 80 y 159 del Acuerdo Municipal No. 015 del 1 de diciembre de 2022 “POR MEDIO DEL CUAL SE DEROGA EL ACUERDO No. 019 de 2018 Y SUS MODIFICACIONES EN LOS ACUERDOS No. 004 DE 2020 Y No. 025 DE 2020 Y SE ADOPTA EL NUEVO REGLAMENTO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS-META Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES”; sobre el artículo 159 del mencionado acuerdo expuso que “se entiende que el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos, se excedió en su competencia al establecer en el artículo 159 del Acuerdo 015 de 2022, el recurso de apelacion como la unica forma idonea para ejercer la reconsideracion de un proyecto de acuerdo que fue negado en primer debate, por cuanto el mismo desconoció que legalmente la reconsideración no está contemplada bajo un recurso de apelacion sino con la proposición de las partes interesadas, adicionalmente, paso por alto que las reglas del recurso contemplado son incompatibles al trámite de formación de los acuerdos municipales, además, de no tener la competencia de regular de manera especial la materia.” Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Meta a través de la Sala Sexta de Decisión Oral13 decidió entre otros, declarar la invalidez del mencionado artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023 al considerar lo siguiente: “Ahora bien, analizado el citado artículo encuentra la Sala que el mismo resulta contrario a la normatividad, pues, en primer lugar, de acuerdo con las normas consagradas en la Ley 136 de 1994, las cuales son de obligatoria observancia por los cabildos municipales, se establece claramente que se prevé en el inciso tercero del artículo 73 que el proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular y que será archivado el proyecto que no recibiere 13 Tribunal Administrativo del Meta-Sala Sexta Oral, Sentencia del 15 de junio de 2023, Radicado: 50001233300020230003800, Solicitante: Departamento del Meta, Asunto: ACUERDO No. 015 DEL 01 DE DICIEMBRE DE 2022 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, META, M.P. Héctor Enrique Rey Moreno. 26 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta aprobación y el aprobado en segundo debate, lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción. Por su parte, en el artículo 75 consagra lo relativo a los proyectos no aprobados, disponiendo que aquellos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y para que el Concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente.

De conformidad con lo analizado, la Sala establece que el artículo 159 del acuerdo objeto de revisión va más allá de lo consagrado en la Ley 136 de 1994, al establecer un recurso de apelación y fijar un procedimiento cuando el proyecto de acuerdo es negado, precisándose, que el único órgano que puede crear este tipo de normativas es el Congreso de la República por ser un asunto de reserva legal.

Además de lo anterior, resalta la Sala que el recurso de apelación que se estableció en el artículo 159 resulta a todas luces improcedente, pues, de acuerdo con las normas generales establecidas en la parte inicial del CPACA que son aplicables a todas las actuaciones administrativas, en especial las previstas en los artículos 74 y 75, el referido medio de impugnación solo procede contra actos administrativos definitivos y no procede contra actos de trámite ni preparatorios.

En efecto, para esta Colegiatura, las deliberaciones o debates que se realizan en la formación de un acuerdo municipal no constituyen actos administrativos definitivos, sino que se consideran actuaciones de trámite o preparatorias, por lo tanto, no procede contra ellas el recurso de apelación, ya que en estricto sentido, aún no se han convertido en acuerdo municipal.

En este orden de ideas, establece la Sala que el artículo objeto de estudio debe ser invalidado, pues, el Concejo Municipal de San Martin de los Llanos no tenía facultad para fijar el referido medio de impugnación.” (Negrita y subrayas fuera del texto). Ante el anterior contexto donde se declaró la invalidez del artículo 159 del Acuerdo 015 de 2023 expedido por el Concejo de San Martín de los Llanos por considerarse que ese cabildo no tenía facultad para fijar UN RECURSO DE APELACIÓN de proyectos negados en primer debate siendo esa la única norma que regulaba el asunto en dicho acuerdo, advierte este Tribunal que el Concejo Municipal de San Martín-Meta luego de la declaratoria de invalidez del artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023, expidió el Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 a través del cual emitió un nuevo reglamento interno del Concejo Municipal de San Martín de los Llanos y derogó el Acuerdo Municipal No. 015 de 2022-sobre el cual se había pronunciado previamente este Tribunal-, reglamentando en el artículo 116 la reconsideración de un proyecto negado u ordenado su archivo en primer debate de acuerdo con lo dispuesto expresamente al respecto por el Congreso de la República en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y, como consecuencia, reglamentando en su artículo 117 lo correspondiente al trámite de la reconosideración para aquellos proyectos de acuerdo que se negaron y ordenaron su archivo en primer debate, regulando el asunto en los siguientes términos-se cita el artículo 116 para una mejor comprensión 27 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta teniendo en cuenta en este caso que la regulación del asunto que se analiza es integral y debe analizarse en contexto porque el artículo 117 es la continuación regulatoria de lo regulado en el artículo 116 ibidem-: En esas circunstancias y teniendo en cuenta que la delegada de la Gobernadora considera que el artículo 117 del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024 si bien no utiliza el término de “Apelación” contempla el mismo procedimiento del artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023 y, por lo tanto, debe declararse su invalidez, como previamente ya se había anunciado es necesario determinar si el procedimiento de la reconsideración previsto en el Acuerdo objeto de estudio es en esencia la reproducción del procedimiento del recurso de apelación enjuiciado en el proceso No. 50001- 23-33-000-2023-00038-00, para lo cual se realiza el siguiente parangón teniendo en cuenta que el artículo 117 del Acuerdo 012 de 2024 es la continuación regulatoria del artículo 116 ibidem (que regula el artículo 73 de la Ley 136 de 1994) mientras que el artículo 159 del Acuerdo 015 de 2023 es una única norma en sí misma considerada: Artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023-Declarado nulo dentro del proceso No. 50001-23-33-000-2023-00038-00 Artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 – Objeto de estudio 28 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En esas circunstancias, inicialmente podría pensarse que el contenido de los artículos 159 del Acuerdo No. 015 de 2023 y 117 del Acuerdo No. 012 de 2024, se asemejan porque ambos prevén un procedimiento para que se decida nuevamente si se acoge o rechaza la solicitud de estudio de un proyecto de acuerdo que fue negado, al señalar: - La creación de una Comisión Accidental quien debe rendir informe a la Plenaria. - De acogerse la solicitud, remitir el proyecto a otra Comisión para el trámite de primer debate. - De rechazarse o negarse la solicitud, archivar el asunto.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta que ambos artículos están previstos dentro de un contexto normativo diferente que ocasiona que el procedimiento en uno u otro caso sea visto desde otra perspectiva debido a que en el caso del procedimiento previsto en el artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023, el mismo se efectuó bajo el amparo o posibilidad de interponer un recurso de apelación en caso que se negara un proyecto de acuerdo, mecanismo que no fue previsto por el legislador en los términos de la Ley 136 de 1994, como bien se consideró por parte de este Tribunal en la sentencia de única instancia proferida dentro del proceso No. 50001-23-33- 000-2023-00038-00.

Para el caso del artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 el procedimiento previsto por el Concejo Municipal se estableció bajo la figura de lo que se denominó como “Trámite de la Reconsideración”, el cual si bien es cierto que no está previsto taxativamente en la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”, también lo es que para el caso de los proyectos que son negados en primer debate, sí cuenta con un sustento normativa previsto en el artículo 73 ibidem, al señalarse lo siguiente: “ARTÍCULO 73.- Debates.

Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. 29 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.

El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.” En consecuencia, a juicio de este Tribunal al prever el inciso tercero del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 la posibilidad de que en caso de que un proyecto de acuerdo sea negado en primer debate, el mismo pueda ser nuevamente considerado por el Concejo, se colige que lo denominado como “Trámite de la Reconsideración” previsto en el Acuerdo objeto de estudio no resulta ser una reproducción idéntica del artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023, sobre el cual se declaró su invalidez, sino una adecuación a la normatividad legal aplicable al asunto debido a que el mismo-reconsideración- sí cuenta con un respaldo normativo, como expresamente se consignó entre paréntesis en el artículo 116 del acuerdo 012 de 2022, así: “(Art. 73 Ley 136/94)”.

Adicionalmente, la diferencia entre apelación y consideración o reconsideración excede lo meramente semántico, pues la apelación es propia del sistema jurídico a través de la confrontación de normas y de un razonamiento jurídico con lo que ello implica. Por el contrario, la nueva consideración o reconsideración dentro de una corporación supone que el razonamiento no es de índole jurídico ni jerárquico, sino de naturaleza política porque se sopesan argumentos de conveniencia o ideológicos en los cuales la discusión excede lo meramente normativo.

La finalidad de la apelación es garantizar la posibilidad de corregir un yerro jurídico en una decisión que contraría el sistema jurídico. Por el contrato, la finalidad de la reconsideración es establecer un balance entre las minorías y las mayorías políticas sobre aspectos de conveniencia, ideológicos y políticos. Lo anterior se entiende así debido a que en este caso lo que se observa es que el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos al evidenciar la declaratoria de invalidez efectuada por esta Corporación Judicial al artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023-que establecía el recurso de apelación para los proyectos negados-, procedió a utilizar y/o dar aplicación a la figura o mecanismo que el propio legislador había previsto para los concejos en el 30 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta artículo 73 de la Ley 136 de 1994 para resolver los casos en los que se niegue en primer debate un proyecto de acuerdo, regulando para ello el trámite correspondiente que debe surtirse al interior del Cabildo Municipal, lo cual como se explicará más adelante, no se escapa de la órbita de competencia de los Concejos Municipales.

Por lo anteriormente expuesto se concluye que el artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 no resulta ser una reproducción idéntica del artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023-sobre el cual se declaró su invalidez-, debido a que si bien es cierto que a simple vista pareciera regularse en ambos eventos el mismo trámite para el caso de los proyectos negados en primer debate, también lo es que el artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 sí cuenta con un sustento normativo que le permite al Concejo Municipal entrar a regular lo correspondiente frente al asunto, máxime cuando el legislador, habiendo establecido la posibilidad de considerar nuevamente el proyecto negado, no reguló o desarrolló de forma concreta cómo debería llevarse a cabo esa solicitud de reconsideración, vacío normativo legal que, como se analizará posteriormente, podía suplir el Concejo Municipal aplicando para ello la función administrativa de reglamentación para, a partir de esta facultad, regular el procedimiento en los términos del artículo 117 del Acuerdo 012 de 2024.

Habiéndose determinado que el artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024- artículo acusado-no se trata de una reproducción idéntica del artículo 159 del Acuerdo No. 015 de 2023, pasa el Tribunal a estudiar el alcance de la facultad que tiene el Concejo Municipal para regular el trámite de la consideración de los proyectos negados en primer debate previsto en el inciso tercero del artículo 73 de la Ley 136 de 1994.

Al respecto se observa que el artículo 287 de la Constitución Política establece que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, lo que les permite gobernarse por autoridades propias. En ese sentido y como se indicó en el marco juridico y jurisprudencial de esta providencia, en cada municipio debe haber una corporación político- administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años 31 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta denominada concejo municipal, la cual tiene descritas sus funciones generales en el artículo 313 de la Constitución Politica.

Eso significa que los concejos municipales, además de las funciones expresas establecidas en el artículo 313 de la Constitución Política, cumplen las demás que le señalen la misma Carta Política y la ley por disponerlo así el numeral 10 ibidem. Dentro de esas funciones se encuentran las regulatorias de la vida pública municipal que se plasman en cuerpos normativos sistemáticos denominados acuerdos (cfr. Artículos 315 [“los alcaldes tienen como atribuciones las de presentar a los respectivos concejos proyectos de acuerdo, controlar política y normativamente dichos acuerdos promulgándolos u objetándolos y los debe complir y hacer cumplir”], 305 [los gobernadores de los departamentos revisan la validez normativa de los acuerdos municipales] y 338 constitucionales).

Bajo ese contexto constitucional se expidió la Ley 136 de 1994 encaminada a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios, la cual en su artículo 31 prescribe que los concejos “expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones”.

En concordancia, el artículo 25 ibidem establece que los concejos “integrarán comisiones permanentes encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, según los asuntos o negocios de que éstas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento”. Lo anterior debe analizarse en concordancia con lo dispuesto en el artículo 73 de la misma ley municipal que regula el tema de los debates en los concejos, incluido lo correspondiente al trámite de los proyectos de acuerdo en caso de que los mismos hayan sido negados, a saber: “ARTÍCULO 73.

DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.

Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. 32 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.

Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción”. Lo antes reseñado es lo que directamente está regulado en la Constitución y la Ley para los trámites de los proyectos de acuerdo normativo en los concejos en lo que tiene que ver con la posibilidad que el concejo [entiéndase en pleno] ordene o apruebe considerar nuevamente su trámite cuando el proyecto de acuerdo haya sido expresamente negado en primer debate (lo cual es muy diferente a lo regulado en el artículo 75 ibidem sobre proyectos no aprobados en primer debate, en cuanto a que en la actividad normativa [Congreso de la República, asambleas departamentales, concejos] se entiende que son aquellos que terminado el correspondiente periodo ordinario y/o extraordinario de sesiones el mismo no se aprueba porque no se decidió algo en concreto al respecto (el proyecto de acuerdo se archiva por vencimieno de términos sin haber decidido al respecto en primer debate).

En ese orden de ideas, quedó visto que el legistador sí previo la posibilidad que se presente solicitud para que los proyectos negados puedan ser nuevamente considerados pero se observa que no reguló la forma en que dicho mecanismo podía surtirse al interior de los concejos municipales, razón por la cual es necesario analizar la facultad reglamentaria que ostentan estas Corporaciones Edilicias.

Para revisar lo anterior resulta pertinente traer a colación el analisis realizado por la Corte Constitucional14 respecto de la función administrativa reguladora con la que cuentan los concejos municipales, pronunciamiento que si bien es cierto se realiza bajo las funciones constitucionales previstas para los concejos en los numerales 1 y 3 del artículo 31315 de la Constitución en concordancia con lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 3216 de la Ley 136 de 1994, también lo es que en esta decisión se establece la distintición entre la función legislativa del Congreso y el ejecicio de una función de tipo administrativo a cargo de los concejos municipales, para lo cual se cita in 14 Sentencia C-738 de 2001 15 ARTICULO 313.

Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. (…) 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 16 ARTÍCULO 32. ATRIBUCIONES. [Modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012] Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes.

(…) 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 33 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta extenso apartes de la Sentencia C-738 de 2001 para una mejor contextualización del asunto: “3.

Naturaleza de las funciones otorgadas por la norma que se estudia Para la Corte, el demandante no toma en consideración una diferencia que resulta crucial al momento de interpretar la norma acusada y confrontarla con el texto constitucional: a saber, aquella que existe entre la función atribuida al Congreso por el artículo 150 Superior, las funciones que el artículo 313 de la Carta confiere a los Concejos Municipales, y las que les asigna a estas últimas corporaciones el artículo 32-3 de la Ley 136/94, demandado.

En efecto, una cosa es la función legislativa de la que habla el inciso último del artículo 150 de la Carta, cuando señala que "compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional", y otra muy distinta es el ejercicio de funciones de tipo administrativo.

El Legislador ya desarrolló la facultad que le es propia, mediante la Ley 80 de 1993, "por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública"; por ende, sería jurídicamente imposible que los concejos municipales dictasen normas capaces de modificar el régimen que trazó el Congreso en dicha Ley de la República, ya que dichas corporaciones no ejercen, en ningún caso, función legislativa: no se debe olvidar que en Colombia existe una jerarquía normativa clara, en cuya cúspide se encuentra la Constitución (art. 4, C.P.), y en seguida la ley, normas que habrá de cumplir, necesariamente, cualquier acto expedido por una autoridad en ejercicio de función administrativa.

Ahora bien, lo anterior no quiere decir que en las materias relacionadas con el ejercicio de las funciones autónomas de los entes territoriales, se deba aplicar en forma estricta un sistema jerárquico de fuentes de derecho, de manera tal que, por el solo hecho de expedir actos en ejercicio de función administrativa (y no legislativa), los entes territoriales estén, siempre y en todo asunto, sujetos a las regulaciones detalladas que trace el legislador nacional.

Ello equivaldría a aplicar en forma excesivamente rígida un sistema kelseniano de jerarquías normativas. Muy por el contrario, tal y como se ha resaltado en recientes pronunciamientos (cf. sentencia C- 579/01), las relaciones entre la autonomía territorial y la unidad nacional que consagra la Constitución, están conformadas por una serie de limitaciones recíprocas, en virtud de las cuales ambos reductos cuentan con un mínimo esencial que habilita a las autoridades del respectivo nivel para ejercer ciertas funciones, y regular ciertos temas, en forma exclusiva.

Por ello, se reitera, en estas materias la lógica kelseniana pura encuentra un límite, puesto que existen ciertas atribuciones, competencias y asuntos que forman parte del núcleo esencial de la autonomía territorial. En ese sentido, existen casos en los cuales el ejercicio de las atribuciones normativas autónomas de las entidades territoriales, no se encuentra sujeto, necesariamente, a la existencia de un régimen anterior establecido en una ley de la República, puesto que la función administrativa reguladora que ejercen dichas entidades tiene un fundamento constitucional autónomo.

Ello no obsta para que los actos administrativos expedidos en virtud de tales atribuciones deban ser respetuosos de la ley, al menos en el sentido de no lesionar sus dictados, y de no regular las materias propias del núcleo reservado al Legislador; pero es claro que, en tales casos, no se puede exigir, como presupuesto de la reglamentación administrativa, una regulación legal previa y detallada de la materia, ya que si en verdad se trata de un asunto incluido dentro del mínimo esencial de la autonomía territorial, mal haría el Legislador en dictar normas específicas sobre el particular, entrometiéndose en las órbitas reservadas a las corporaciones territoriales. 34 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta Un ejemplo de las competencias autónomas a las que se hace referencia, es lo dispuesto en el artículo 313-1 de la Carta Política, el cual señala que los concejos municipales estarán encargados de "reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Municipio".

La función reglamentaria que allí se consagra es una de las atribuciones normativas propias de los concejos, que forman parte del reducto esencial de la autonomía territorial y, por lo mismo, no requieren para su desarrollo de una ley de la república que haya regulado previamente las materias en cuestión. Pues bien, si una de las funciones propias de los Concejos es la de autorizar al alcalde para contratar, tal y como lo dispone el artículo 313-3 Superior, es claro que la facultad de reglamentar lo relacionado con tal autorización también forma parte de sus competencias constitucionales, por virtud del numeral 1 del mismo canon constitucional.

Es decir, si los Concejos pueden reglamentar el ejercicio de sus propias funciones, y una de sus funciones es la de autorizar al alcalde para contratar, se concluye lógicamente que tales corporaciones cuentan con la competencia constitucional para reglamentar el ejercicio de tal atribución, y que no es necesario que el legislador haya trazado, con anterioridad, una regulación detallada del tema.

Así, en criterio de esta Corporación, este último precepto constitucional es un fundamento suficiente para que el Legislador haya confirmado que las Corporaciones municipales de elección popular tienen la posibilidad de reglamentar una de sus funciones constitucionales propias, cual es la de otorgar al correspondiente jefe de la administración municipal autorizaciones para contratar.

Esta función reglamentaria que, se reitera, cuenta con un fundamento constitucional propio, habrá de ejercerse mediante el trazado de una serie de normas puntuales y específicas sobre una determinada materia, a saber: el procedimiento interno que se deberá seguir ante los Concejos para obtener la autorización respectiva, los criterios que debe seguir para otorgarla, así como los casos en los cuales tal autorización es necesaria.

La regulación de dicho procedimiento interno habrá de estar referida, así, a las hipótesis en que tal autorización es necesaria, a los criterios que se deberán aplicar al momento de decidir sobre si se otorga o no dicha autorización, y a las etapas del trámite a seguir en cada caso. Estas normas no serán de tipo legal, sino de tipo administrativo, sin que sea necesario contar con una regulación previa del tema por parte del Legislador.

En ese sentido, también se debe distinguir claramente la función que confiere la norma demandada, de la potestad reglamentaria del Presidente de la República, atribución especial en virtud de la cual este último funcionario podrá reglamentar las leyes nacionales, como ejercicio de una facultad constitucional que le es propia. Lo expresado no quiere decir que, en cualquier caso en que la Constitución le confiera funciones de tipo normativo a los municipios, éstos puedan reglamentar las materias previstas sin tener en cuenta lo dispuesto por el legislador; por el contrario, el ejercicio de las funciones administrativas siempre debe estar acorde con lo dispuesto por las normas legales.

Lo que sucede es que, en ciertos casos, el alcance de la regulación legislativa de la materia es mucho menor, por haberle conferido la Carta a las entidades territoriales, directamente, la función reglamentaria correspondiente, la cual se diferencia de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y, por ende, no está restringida por los dictados del legislador.

Por lo tanto, en estos casos no se hace necesario que existan con anterioridad regulaciones legales minuciosas, para que las respectivas corporaciones territoriales desarrollen con plenitud tal atribución reglamentaria. En consecuencia, al ser la norma acusada el desarrollo de una previsión constitucional expresa, en la que se asigna a los concejos la función reglamentaria en comento, se habrán de rechazar los cargos formulados contra ella. 35 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta (…)” (Negrita y subrayas fuera del texto) Lo que se viene analizando tampoco le es indiferente al Consejo de Estado17 al indicar que la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional en lo referente a buscar el eficiente cumplimiento de las leyes también le es aplicable al gobierno regional, justamente al analizar la reglamentación que el Concejo Municipal de La Estrella, mediante el Acuerdo 021 de 2002, adoptó al expedir el Estatuto de Rentas para dicho municipio, lo que expresó en los siguientes términos: “Sea lo primero precisar que lo que se predica, sobre la facultad reglamentaria del gobierno nacional, se predica también, a nivel regional.

Por eso, la Sala parte de reiterar18 que la facultad reglamentaria, que la Constitución Política le reconoce al poder ejecutivo sea nacional o regional, es una facultad gobernada por el principio de necesidad, que se materializa justamente en la necesidad que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica.

Entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación en cuanto que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto. A contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular, no amerita expedir el reglamento.

Es evidente que el control judicial que recae sobre el reglamento debe cuidar que la función reglamentaria no sobrepase ni invada la competencia del legislativo, en el sentido de que el reglamento no puede ni desfigurar la situación regulada por la ley ni hacerla nugatoria ni extenderla a situaciones de hecho que el legislador no contempló. Si el reglamento preserva la naturaleza y los elementos fundamentales de la situación jurídica creada por la ley, bien puede este instrumento propio del ejecutivo detallar la aplicación de la ley al caso mediante la estipulación de trámites, procedimientos, plazos y todo lo concerniente al modo como los sujetos destinatarios de la ley la deben cumplir.19 Como lo dice la Corte Constitucional, “una de las finalidades prioritarias de la función de reglamentación – si no la más destacada - es resolver en el terreno práctico los cometidos fijados por las reglas del legislador, pues dada la generalidad de estas últimas es poco probable que su implementación pueda lograrse por sí misma”20.

En el caso concreto se tiene que el Concejo Municipal de La Estrella, mediante el Acuerdo 021 de 2002, adoptó el Estatuto de Rentas para dicho municipio”. Bajo el anterior contexto jurisprudencial, mutatis mutandis, a juicio de este Tribunal, haciendo un analisis sistemático de la normatividad que rige para los concejos municipales en relación con sus funciones (limitadas por la Constitución y la Ley [numeral 10 del artículo 313 C.P.]), y teniendo en cuenta que la Ley 136 de 1994 en su artículo 31 le otorgó a las 17 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Providencia Del 10 De Agosto De 2017, Radicación Número: 05001-23 31 000 2006 03105 01(20464), Actor: José María Echeverry Lozano, Demandado: Municipio De La Estrella, Consejero Ponente (E): Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 CONSEJO DE ESTADO.

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA. Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá D.C. Dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011). Radicación número: 11001-03-27-000-2008-00012-00(17066). 19 Ídem. 36 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta Corporaciones Edilicias la facultad de expedir su propio reglamento interno para su funcionamiento, los concejos municipales en uso de la función administrativa reglamentaria, pueden regular el trámite para que el Concejo -entiendase en pleno- considere nuevamente el proyecto de acuerdo que haya sido negado en primer debate, debido a que el propio legislador en el inciso cuarto del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 previó dicha figura de la reconsideración o nueva consideración del proyecto de acuerdo negado en primer debate.

Visto de otra manera, en este caso el legislador a traves de la Ley 136 de 1994 se encargó de crearles o contemplarles a los concejos un marco general respecto a su obligación de reglamentar su funcionamiento-Expedir su reglamento interno- y también estableció en forma expresa el trámite que debían surtir los proyectos de acuerdo para su aprobación, precisando en relación con los debates que el proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podría ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.

Sin embargo, en relación con la anterior previsión el Congreso de la República no estableció en forma detallada los mecanismos o procedimientos internos que se debían llevar a cabo en dichas corporaciones edilicias para que se volviera a considerar el proyecto negado en primer debate, razón por la cual bajo el amparo de la función administrativa de reglamentación que ostentan los concejos municipales es posible que estos puedan reglamentar un procedimiento para tramitar esa disposición legal de reconsideración con el fin de tener una organización clara del funcionamiento de los concejos (Comisiones, sesiones y debates) que les permita cumplir eficientemente con sus fines constitucionales y legales y de garantizar el debido proceso de los intervinientes en el trámite de los proyectos de acuerdo, siempre y cuando este ejercicio de reglamentación se ajuste al marco legal y consticional.

En este punto, es del caso aclarar que la analizada función de reglamentación o desarrollo normativo, tal como lo expone la Corte Constitucional, es de tipo administrativo tanto por la naturaleza de esos cuerpos colegiados como porque sus actuaciones responden a las funciones 20 Corte Constitucional, sentencia C- 1005 de 2008, Magistrado ponente: Humberto Antonio Sierra Porto. 37 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta previamente otorgadas por la Constitución y la ley, sin que puedan confundirse con la función legislativa porque de ninguna manera puede el concejo al expedir su reglamento interno crear, modificar y derogar la ley; por el contrario, el objeto de expedir un reglamento es justamente establecer los mecanismos para dar cabal cumplimiento a las normas que lo rigen, que para el presente caso finalmente es lo que se realiza al prever un procedicimiento claro para los eventos en los que los proyectos de acuerdo son negados en primer debate y se solicita su consideración nuevamente.

Como ya se indicó, para los concejos municipales el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 regula el tema de los debates para el trámite de los proyectos de acuerdo, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 73. DEBATES. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.

La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.

Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción”. Sin embargo, debe destacarse que la anterior disposicion no es una norma exclusiva para las Corporaciones Edilicias, ya que muatatis mutandis se evidencia que Constitucionalmente se estableció dicha posibilidad para el Congreso al establecerse en el artículo 159 que “El proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva cámara a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular.”, lo cual fue desarrollado a través de la Ley 5 de 1992 en su artículo 166, señalando: “ARTÍCULO 166.

Apelación de un proyecto negado. Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de la decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara. La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo.” 38 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta La anterior disposición fue objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en Sentencia C-385 de 1997 ante la demanda de inconstitucionalidad presentada por presuntamente infringir los artículos 4 y 159 de la Constitución, resolviendo la Alta Corte declarar su exequibilidad al considerar que “el artículo 166 de la ley 5 de 1992, materia de impugnación, no viola la Constitución, ya que es ella misma la que en su artículo 159 concede a las Cámaras la potestad facultativa para considerar los proyectos de ley que hayan sido negados en primer debate, previa solicitud de su autor, un miembro del Congreso, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular.”, con fundamento en lo siguiente: “El artículo 166 de la ley 5 de 1992, materia de debate, encuentra sustento en el artículo 159 de la Carta que prescribe: “El proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor, de un miembro de ella, del Gobierno o del vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular.” Adviértase cómo la Constitución alude única y exclusivamente a los proyectos de ley, lo que significa que son sólo éstos los actos sujetos al régimen excepcional contemplado en dicho canon.

En consecuencia, mal podría aplicarse a los Actos Legislativos pues, el Constituyente los excluyó de este procedimiento. Igualmente, cabe destacar que la potestad que se les confiere a las Cámaras Legislativas es facultativa, ya que se establece que el proyecto de ley negado en primer debate, "podrá" ser considerado por la Corporación respectiva.

"Considerar" según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, significa en su primera acepción: "Pensar, meditar, reflexionar una cosa con atención y cuidado." Y en la tercera: "juzgar, estimar". Entonces, cuando el Constituyente estipuló que el proyecto de ley negado en primer debate podía ser "considerado" por la respectiva Cámara, quiso con ello expresar que la decisión de la Comisión de rechazar el proyecto puede ser objeto de nuevo estudio o examen por parte de las Plenarias del Senado y de la Cámara de Representantes, según el caso, las que después de evaluar y sopesar en forma razonada todos los motivos que se adujeron para adoptar esa medida, decidirán si la confirman o revocan.

Sin embargo, como en el Estatuto Supremo no se señaló el instrumento o mecanismo por medio del cual el interesado podía hacer uso de esta prerrogativa, el legislador estatuyó en la norma acusada el recurso de apelación con esa finalidad, lo cual no vulnera la Constitución. (…) El recurso de apelación que se establece en el artículo demandado no es una institución nueva dentro de nuestro ordenamiento, pues fue introducida en la reforma constitucional de 1945, dentro de las normas destinadas a racionalizar el trabajo del órgano legislativo y el proceso de formación de la ley.

Y con ella se pretende sujetar toda iniciativa legislativa al juicio crítico, la reflexión y el estudio del mayor número de miembros que conforman las Cámaras Legislativas con el fin de que se adopte en torno al caso concreto, la decisión definitiva que mejor corresponda a los intereses generales. Si la elaboración de las leyes es una tarea que compete realizar al Congreso como cuerpo colectivo, resulta apenas obvio que los miembros que no hacen parte de la Comisión en la que se negó el proyecto de ley, tengan la oportunidad de conocer los motivos o razones que se adujeron para ello y así contar con bases suficientemente claras para resolver si confirman o revocan tal decisión. De esta manera se enriquece la discusión y se amplían las 39 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta oportunidades de análisis para evitar errores, desaciertos o determinaciones que puedan resultar dañinas.

(…) Así las cosas, el examen por parte de la Plenaria de la Cámara o del Senado de la negativa de la Comisión de dar curso a un proyecto de ley o de su decisión de archivarlo definitivamente, en virtud del recurso de apelación que se consagra en la norma demandada, permite de un lado que el mayor número de miembros de cada Cámara legislativa pueda manifestar claramente no sólo su voluntad positiva de convertir en ley un proyecto, sino también la negativa de darle trámite.

Y de otro, garantiza al autor de la iniciativa su derecho de participación en el ejercicio del poder político al permitirle no sólo presentar proyectos de ley sino también acudir a otra instancia superior para exponer las razones por las cuales no comparte la decisión adoptada en la Comisión, y así asegurar que su proyecto no sea desestimado o desechado con argumentos que pretendan desconocer su real importancia, necesidad o conveniencia.” (Negrita y subrayas) Ajustando lo anterior al presente caso y teniendo en cuenta que el legislador a través del inciso cuarto del artículo 73 de la Ley 136 de1994 estableció la posibilidad que los proyectos de acuerdo negados en primer debate puedan ser considerados nuevamente por el Concejo, se colige que es procedente que dichas corporaciones mediante su función administrativa de reglamentación- artículo 31 Ley 136 de 1994- desarrollen o regulen el procedimiento para que la solicitud de consideración de los proyecto de acuerdo negados en primer debate sea tramitada al interior de la Corporación Edilicia. En consecuencia, este Tribunal Administrativo unifica su criterio en el sentido que con base en la función administrativa de reglamentación que se debe ejercer dentro del marco constitucional y legal vigente y contemplada en el artículo 31 y el inciso cuarto del artículo 7321, ambos de la Ley 136 de 1994, los concejos se encuentran facultados para desarrollar o reglamentar el procedimiento a seguir cuando el autor, cualquier otro concejal, el gobierno municipal o el vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular, soliciten que un proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate sea considerado nuevamente por el respectivo concejo en pleno. Lo anterior se entiende así debido a que es la interpretación que más se ajusta a la intención del legislador al establecer la posibilidad que los proyectos de acuerdo negados en primer debate puedan ser nuevamente considerados, amén de garantizar la conservación de un mecanismo de control al interior de la corporación edilicia encaminado a permitir la 21 http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_0136_1994_pr001.html#73, fuente consultada el 10 de febrero de 2024, a las 6:55 p.m. 40 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta intervención de la totalidad de sus miembros, la garantía del ejercicio del derecho de participación, la preservación de la voluntad de las mayorías, la salvaguarda de los derechos de las minorias, el debido proceso administrativo, la protección del principio de publicidad, el amparo del pluralismo, la participación y la diversidad.

Adicionalmente, la presente interpretación responde al principio de conservación22 del derecho como proyección del principio democrático en lo que a la actividad normativa de los cuerpos colegiados de representación popular se refiere, así como la prevalencia del derecho sustancial en las decisiones judiciales y el deber del Juez de “[d]ecidir aunque no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, o aquella sea oscura o incompleta, para lo cual aplicará las leyes que regulen situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la jurisprudencia, la costumbre y los principios generales del derecho sustancial y procesal”23.

Precisado lo anterior, en el presente caso ese derecho procesal que le asiste a quien la ley se lo concedió fue regulado en el artículo 116 del reglamento vigente del Concejo del Municipio de San Martín de los Llanos -aprobado mediante el Acuerdo 012 de 2024-, en los siguientes términos: Al respecto, la pregunta que surge es cuál regulación se aplica para darle cumplimiento a ese derecho procesal sustantivo consistente en solicitarle al concejo [entiéndase en pleno] que ordene o apruebe considerar nuevamente su trámite cuando el proyecto de acuerdo haya sido expresamente negado en primer debate, teniendo en cuenta que la Ley 136 de 1994 no reguló el procedimiento de trámite requerido al respecto, como ya se analizó en precedencia. 22 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia C-633 de 2016: “Precisamente, a través del principio de conservación del derecho, se busca que los tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de preservar al máximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto al principio democrático”. 23 Ley 1564 de 2015, artículo 42 numeral 6. 41 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta La respuesta la ofrece precisamente la función administrativa de reglamentación que ostentan los concejos debido a que al haberse establecido por parte del Legislador la atribución de reglamentar su funcionamiento (artículo 31 de la Ley 136 de 1994) y a su vez, prever dentro del trámite de los debates la posibilidad de que puedan ser nuevamente considerados por el concejo respectivo los proyectos de acuerdo que se hubieren negado en primer debate (artículo 73 de la Ley 136 de 1994), queda al arbitrio de las corporaciones edilicias entrar a regular el trámite o procedimiento que debe llevarse a cabo para que se haga efectivo el mecanismo de “consideración” dispuesto por el legislador, sin que ello desconozca el principio de reserva de ley porque el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 -al igual que sucede con el artículo 22 del decreto ley 1421 de 1993-, establece los elementos esenciales del trámite al crear la figura de la consideración del proyecto de acuerdo negado en primer debate y determinar que corresponde decidirlo al concejo en pleno, razón por la que los demás elementos tales como los términos son propios del CÓMO reglamentar la figura creada y no del QUÉ fue lo creado o establecido o contemplado por el legislador, evento en el cual es procedente que los concejos dentro del marco de su reglamentación lo definan.

Como ya se indicó, lo anterior en materia de la figura de la reconsideración de los proyectos negados en primer debate al interior de las corporacione públicas de elección popular se ve reflejado en lo contemplado en el artículo 166 de la Ley 5 de 1992 ("Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes".), en el cual el Congreso de la República reguló el trámite o procedimiento de los proyectos negados teniendo en cuenta que el artículo 159 de la Constitución Politica ya había establecido la posibilidad de consideración de los proyectos de ley que fueran negados en primer debate, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 166 APELACIÓN DE UN PROYECTO NEGADO.

Negado un proyecto en su totalidad o archivado indefinidamente, cualquier miembro de la Comisión o el autor del mismo, el Gobierno o el vocero de los proponentes en los casos de iniciativa popular, podrán apelar de (sic.) la decisión ante la Plenaria de la respectiva Cámara. La Plenaria, previo informe de una Comisión Accidental, decidirá si acoge o rechaza la apelación. En el primer evento la Presidencia remitirá el proyecto a otra Comisión Constitucional para que surta el trámite en primer debate, y en el último se procederá a su archivo.”. 42 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta De igual manera también sucede con los proyectos que sean negados en primer debate en el Concejo de Bogotá D.C., teniendo en cuenta queen el artículo 22 del Decreto Ley 1421 de 1993 se señaló lo siguiente: “ARTÍCULO 22.

Número de debates. Para que un proyecto sea acuerdo debe aprobarse en dos (2) debates, celebrados en días distintos. El primero se realizará en la comisión respectiva y el segundo en sesión plenaria. En segundo debate no se podrán introducir modificaciones o adiciones al texto aprobado por la comisión. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal o del gobierno distrital.

Si el Concejo decidiere que se tramite, lo enviará para primer debate a comisión distinta de la que lo negó. Serán archivados los proyectos que no recibieren aprobación en primer debate al de las sesiones ordinarias o extraordinarias en que fue presentado. Deberán volverse a presentar si se desea que el Concejo se pronuncie sobre ellos”.

En el presente caso se evidencia que tal como sucede con el Congreso de la República y el Concejo de Bogotá D.C., el Concejo del Municipio de San Martín de los Llanos bajo el ejercicio de la función administrativa de reglamentación estableció en el artículo 117 de su reglamento interno vigente el procedimiento o trámite para hacer eficaz el mecanismo de consideración en sesión plenaria del proyecto de acuerdo negado en primer debate establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, en los siguientes términos: La anterior solución reglamentaria aplicada por el Concejo del Municipio de San Martín-Meta responde a la función administrativa de reglamentación que tiene a su cargo, al habérsele facultado para expedir su propio reglamento y señalarse en el inciso cuarto del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 la posibilidad que pueda solicitarse nuevamente al concejo en pleno la consideración de los proyectos de acuerdo que hubieren sido negados en primer debate.

En ese sentido, al regularse el procedimiento de este instrumento legal se les otorga a los miembros esa Corporación Político Administrativa la garantía de un debido proceso para la consideración de los proyectos negados en primer debate, manifestandose de esta forma los principios esenciales a nuestra organización política tales como (i) la preservación de la voluntad de las mayorías (principio mayoritario);

(ii) la salvaguarda de los derechos de las minorías; (iii) la protección del principio de publicidad; y, (iv) el amparo del pluralismo, la participación y la diversidad. 43 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta En consecuencia y contrario a lo considerado por la delegada de la Gobernadora, no resulta improcedente incorporar dentro del Reglamento Interno del Concejo el trámite de reconsideración para el caso de los proyectos que hubieren sido negados en primer debate y se solicite que se consideren nuevamente. -Conclusión Conforme a lo anteriormente estudiado se concluye que en relación con el contenido del numeral 61 del artículo 39 y el inciso segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024 ese cabildo municipal desconoció el numeral 3 del artículo 313 y los artículos 52 y 353 de la Constitución Política y los principios de legalidad y especialidad al fijar como una de las funciones del Presidente del Concejo Municipal la modificación al presupuesto de gastos de dicha Corporación; de igual manera, se desconoció el artículo 145 de la Constitución Política y el artículo 29 de la Ley 136 de 1994, al establecer un quórum superior para sesionar y deliberar, de tal manera que se declarará la invalidez del numeral 61 del artículo 39 y del inciso segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 de 2024.

Con respecto al artículo 117 del Acuerdo No. 012 de 2024 se colige que el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos-Meta actuó con base en la función administrativa de reglamentación, motivo por el que con el fin de garantizar el principio de conservación del derecho como proyección del principio democrático en lo que a la actividad normativa de los cuerpos colegiados de representación popular se refiere, entre otros, se declarará su validez.

En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Meta administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO: El Tribunal Administrativo del Meta unifica su criterio en el sentido que con base en la función administrativa de reglamentación que se 44 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta debe ejercer dentro del marco constitucional y legal vigente y contemplada en el artículo 31 y el inciso cuarto del artículo 73, ambos de la Ley 136 de 1994, los concejos se encuentran facultados para desarrollar o reglamentar el procedimiento a seguir cuando el autor, cualquier otro concejal, el gobierno municipal o el vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular, soliciten que un proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate sea considerado nuevamente por el respectivo concejo en pleno.

SEGUNDO: DECLARAR LA VALIDEZ del artículo 117 del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024, expedido por el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos-Meta “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, META Y SE DEROGA EL ACUERDO No. 015 DE 2022”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR LA INVALIDEZ del numeral 61 del artículo 39 y del inciso segundo del artículo 72 del Acuerdo No. 012 del 14 de agosto de 2024, expedido por el Concejo Municipal de San Martín de los Llanos-Meta “POR MEDIO DEL CUAL SE EXPIDE EL REGLAMENTO INTERNO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN MARTÍN DE LOS LLANOS, META Y SE DEROGA EL ACUERDO No. 015 DE 2022”, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO

NOTIFÍQUESE la presente decisión al Presidente del Concejo del Municipio de San Martín-Meta, al Alcalde del Municipio de San Martín-Meta, al Personero de esa localidad y a la Gobernadora del Departamento del Meta.

QUINTO: Ejecutoriada esta decisión, archívense las presentes diligencias.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutida y aprobada virtualmente en Sala Plena de Decisión de la fecha, según consta en Acta No. 005. Se firma de forma electrónica a través del 45 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Validez No. 50001-23-33-000-2024-00313-00 Demandante: Departamento del Meta Vs Acuerdo No. 012 de 2024 de San Martín-Meta aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrada Magistrado TERESA HERRERA ANDRADE NOHRA EUGENIA GALEANO PARRA Magistrada Magistrada HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado