TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, veintitrés (23) de enero de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 33 33 005 2018 00335 02 1ª INSTANCIA: JUZGADO ADMINISTRATIVO TRANSITORIO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO M. DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: OMAR ALONSO DEL VALLE CLAVIJO DEMANDADO: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/2A INST/L. 1437 Revisado el proceso de la referencia, advierte la Sala que no ha ocurrido causal de nulidad que invalide la actuación procesal surtida, razón por la cual procede a decidir el RECURSO DE APELACIÓN1, formulado por la parte demandada, contra la sentencia del 30 de agosto de 20212 proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Villavicencio, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA3: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., concurre OMAR ALONSO DEL VALLE CLAVIJO contra la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, para obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Previa inaplicación por inconstitucional de la expresión «y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en salud», contenida en el artículo 1 del Decreto 382 de 2013, se declare la nulidad del oficio No. 30900-204 del 28 de noviembre de 2017, por medio del cual le niegan las pretensiones de la reclamación administrativa, y, de la Resolución No. 2-0333 del 07 de febrero de 2018, a través del cual se resolvió el recurso de apelación contra el anterior acto administrativo.
Como restablecimiento del derecho pide condenar a la entidad demandada a reconocer que la bonificación judicial que percibe es constitutiva de factor salarial para liquidar todas las prestaciones sociales devengadas desde el 01 de enero de 2013, y las que se causen a futuro hasta que se haga efectivo el reconocimiento y pago. 1 Índice de Actuación No. 7, registrada el 17/09/2021, en la plataforma SAMAI.
Documento 05 SharePoint. 2 Índice de Actuación No. 5, registrada el 31/08/2021, en la plataforma SAMAI. Documento 03 SharePoint. 3 Pág. 5-43. Índice de Actuación No. 3 (1), registrada el 25/06/2021, en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 2 De igual forma, se condene al pago de costas y agencias en derecho. El sustento fáctico, lo narra la apoderada de la parte actora, afirmando que el actor se vinculó a la Fiscalía General de la Nación desde el 08 de agosto de 1994, ejerciendo actualmente el cargo de Técnico Investigador (II), en la ciudad de Villavicencio.
Comenta que en atención al artículo 5° del Acuerdo del 06 de noviembre de 2012, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 382 de 2013 creando una bonificación judicial para los funcionarios y empleados de la Fiscalía General de la Nación, sin embargo, dejó por fuera su aplicación como factor salarial en la liquidación y cancelación de las prestaciones sociales.
En virtud de lo anterior, indica que mediante radicado No. 20170020299762 del 31 de octubre de 2017 realizó la reclamación administrativa solicitando el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales, no obstante, fue desestimada mediante oficio No. 30900-204 del 28 de noviembre de 2017, y confirmada a través de la Resolución No. 2-0333 del 07 de febrero de 2018.
En el acápite de normas violadas señala como vulneradas las siguientes: ● Convención Americana de Derechos Humanos. ● Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. ● Convenios 95, 100 y 111 de la OIT, sobre la protección del salario, igualdad de remuneración y discriminación en materia de empleo. ● Convenio 151 de la OIT. ● Artículos 1, 2, 4, 5, 6, 9, 13, 25, 29, 53, 55, 83, 93, 209 y 228 de la Constitución Nacional. ● Ley 21 de 1982 ● Ley 50 de 1990 ● Ley 4 de 1992 ● Ley 270 de 1996 ● Ley 411 de 1997 ● Ley 1496 de 2011 ● Ley 54 de 1962 ● Ley 16 de 1972 ● Ley 319 de 1996 ● Acuerdo del 06 de noviembre de 2012 ● Decreto 1042 de 1978 ● Decreto 1092 de 2012
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA4: La NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, adujo que la bonificación judicial es producto de un acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la 4 Pág. 186-205. Ibidem. 3 definición de sus condiciones de empleo, el cual se realizó sobre la base de unos recursos y cálculos tope establecidos para la negociación. Igualmente, que la entidad ha cancelado a la parte demandante todas sus prestaciones sociales y asignaciones conforme al régimen aplicable, por lo que no le es posible interpretar, modificar o aplicar las normas de forma distinta a lo previsto en ellas.
Seguidamente, menciona que las disposiciones contenidas en el Decreto 382 de 2013 y demás que reglamentan la materia, son producto de la facultad legal otorgada al Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de la Fiscalía General de la Nación, razón por la cual dicha disposición goza de plena validez, eficacia jurídica y se encuentra amparada por el principio de legalidad.
Finalmente, formula las excepciones “Constitucionalidad de la restricción del carácter salarial”, “aplicación del mandato de sostenibilidad fiscal en el Decreto 0382 de 2013”, “legalidad del fundamento normativo particular”, “cumplimiento de un deber legal”, “cobro de lo no debido”, “prescripción de los derechos laborales”, y, “buena fe”.
3. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: El Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Villavicencio en sentencia del 30 de agosto de 2021, accedió las pretensiones de la demanda, y, declaró probada parcialmente la excepción de prescripción trienal, respecto de los derechos que le pudieran corresponder al demandante por el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2013 y el 30 de octubre de 2014.
Para sustentar esta decisión, indicó que la bonificación judicial constituye salario toda vez que se trata de una retribución habitual y periódica como contraprestación directa de sus servicios. Además, que lo pretendido con la demanda es la inaplicación por inconstitucional de la expresión “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, más no la constitucionalidad del poder configurativo que tiene el Congreso, ni la legalidad del Decreto 382 de 2013, por cuanto esto corresponde por competencia a otra autoridad jurisdiccional.
Por otro lado, en cuanto al presunto quebrantamiento del principio de sostenibilidad fiscal, sostuvo que existen dos situaciones distintas, una definida en la Ley 1473 de 2011 cuyo objeto es garantizar la sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas y contribuir a la estabilidad macroeconómica del país, y otra estipulada en el Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánico del Presupuesto, sin embargo, que la entidad demandada no expuso los argumentos para demostrar su tesis, aunado a que, se desconocía que el demandante está haciendo aportes al Sistema de Seguridad Social Integral sobre la bonificación judicial que reclama como factor salarial, lo que lo legitima para su reclamación.
4. RECURSO DE APELACIÓN: En el recurso de apelación presentado por la parte demandada expuso que, la providencia recurrida no cumple con los requisitos de la jurisprudencia de la Corte 4 Constitucional para aplicar la excepción de inconstitucionalidad, pues, la ausencia total de justificación respecto de la incompatibilidad de las disposiciones de los Decretos 382 de 2013, 022 de 2014 y 247 de 2016, con alguna norma constitucional, implica el desconocimiento arbitrario de unas disposiciones reglamentarias vigentes.
Igualmente, que la disposición del Decreto 382 de 2013 es totalmente legítima, legal y constitucional, en atención a que es de la discrecionalidad del legislador o del Gobierno Nacional definir qué rubro constituye factor salarial con implicaciones como base de liquidación de las prestaciones sociales o demás emolumentos salariales, facultad que es avalada con el estudio de constitucionalidad realizado directamente por la Corte Constitucional, que a su vez en varias ocasiones ha sido retomado por el Consejo de Estado, y por lo tanto no se puede predicar la inconstitucionalidad de dicha expresión. Seguidamente, menciona que otorgarle un carácter salarial a la bonificación judicial con incidencia en la liquidación de prestaciones sociales y demás pagos laborales, además de contrariar una decisión discrecional del Gobierno Nacional, estaría afectando el mandato de sostenibilidad fiscal por cuanto se deberá disponer de recursos públicos no previstos, produciendo una crisis fiscal.
Alude que es el legislador y/o Gobierno Nacional, quien está facultado para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, estableciendo tanto la creación, modificación o eliminación de cualquier emolumento laboral, el modo de liquidarse, el momento en que debe realizarse su pago, así como cuál es la base de liquidación de cada uno. Asimismo, que la bonificación judicial es producto de un acuerdo que desarrolla los Convenios de la OIT y la jurisprudencia constitucional que reconoce la posibilidad de que los servidores públicos intervengan en la definición de sus condiciones de empleo, el cual se realizó sobre la base de unos recursos y cálculos tope establecidos para la negociación, y, que el Decreto 382 de 2013 expresamente establece que “ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos”, por lo que, si la parte actora consideraba que los negociadores no cumplieron a cabalidad con sus compromisos en materia de nivelación, debió demandar la legalidad y constitucional de dicho Decreto mediante una acción de inconstitucionalidad.
5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN SEGUNDA INSTANCIA: Mediante auto de fecha del 28 de noviembre de 20245, se admitió el recurso de apelación y se dispuso que una vez quedara en firme la providencia, de no presentarse solicitudes de pruebas en esta instancia, se prescindiría de correr traslado para alegar.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. 5 Índice de Actuación No. 11, registrada el 28/11/2024 8:25:46, en la plataforma SAMAI. Documento 12 SharePoint. 5 C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: La Sala observa que en aplicación de lo dispuesto por el artículo 153 del CPACA, es competente este Tribunal para conocer del presente asunto.
Sin embargo, se debe precisar que es dable entrar a estudiar los argumentos expuestos por la parte apelante, al tratarse de un caso de apelante único, de acuerdo con lo señalado en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 2012 – C.G.P.-, aplicables por remisión expresa del artículo 3066 del CPACA. Tales disposiciones señalan lo siguiente:
ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71.
(Negrilla fuera de texto).
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” (Negrilla fuera de texto).
II. Problema Jurídico: El problema jurídico principal se contrae a determinar si es procedente inaplicar parcialmente el artículo 1 del Decreto 382 de 2013 y demás decretos que lo modifiquen y sustituyan, bajo la premisa de que la bonificación judicial creada para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación debe constituirse como factor salarial para efectos de la liquidación de las prestaciones sociales; o si, por el contrario, no opera la excepción de inconstitucionalidad y deben negarse las pretensiones de la demanda.
Para llegar a la solución de dicho problema, considera necesario la Sala estudiar la excepción de inconstitucionalidad y el marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial para servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, y valorar el acervo probatorio allegado en este caso concreto. 6 Ley 1437 de 2011, artículo 306: “En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.” 6 III.
Excepción de inconstitucionalidad. El artículo 4 de nuestra Carta Política consagra este instrumento para que, en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley, u otra norma jurídica, sean aplicadas las disposiciones de la primera con el fin de preservar las garantías constitucionales. Dada la prevalencia constitucional frente a otras normas, el ordenamiento jurídico ha previsto controles por vía de acción y de excepción. Por medio de la excepción de inconstitucionalidad, los funcionarios públicos y judiciales se encuentran facultados para inaplicar de forma oficiosa las disposiciones contrarias a las normas superiores, en casos específicos o subjetivos, siendo así de naturaleza subjetiva o inter partes.
Este control por vía de excepción, es diferente del control de constitucionalidad concentrado que le corresponde a la Corte Constitucional, y de forma residual al Consejo de Estado, en los términos del numeral 2° del artículo 237, y del artículo 241 de la Constitución Política. Sobre el particular, el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, señala que “En los procesos que se adelanten ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la Ley.
La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo sólo producirá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte”. Para que sea posible hacer uso de este medio de excepción, es menester que la contradicción de la Constitución Política sea manifiesta, es decir, que la norma legal riña con la constitucional de tal forma que de su simple cotejo resulte absolutamente incompatible su aplicación simultánea7.
Ahora bien, la Corte Constitucional en Sentencia SU-132 de 2013 señaló lo siguiente: “La excepción de inconstitucionalidad es una facultad o posibilidad (o si se quiere, una herramienta) de los operadores jurídicos, en tanto no tiene que ser alegada o interpuesta como una acción; pero se configura igualmente como un deber en tanto las autoridades no pueden dejar de hacer uso de ella en los eventos en que detecten una clara contradicción entre la disposición aplicable a una caso concreto y las normas constitucionales” Asimismo, y de manera más reciente, el Consejo de Estado en sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, en cuanto al fenómeno de inaplicación de preceptos jurídicos por inconstitucionalidad, manifestó que: “Frente a los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional que reprodujeron el contenido de aquellos declarados nulos mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, la sala encuentra procedente acoger la excepción de inconstitucionalidad, rogada por la parte actora, en cuanto las disposiciones allí contenidas vulneran garantías laborales mínimas de los beneficiarios de la prima especial, en aplicación del artículo 4 de la Constitución Política, relativo a la prevalencia del texto superior frente a las leyes u otras normas jurídicas8”9. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de noviembre de 2010, C.P. María Elizabeth García González, Rad. 66001- 23-31-000-2007-00070-01. 8 «ARTÍCULO 4o.
La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. (…)». 9 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Providencia del 02 de septiembre de 2019. Rad: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19. 7 IV.
Marco normativo y jurisprudencial de la bonificación judicial para servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación. En desarrollo de las normas generales de la Ley 4ª de 1992, el Presidente de la República expidió el Decreto 382 del 06 de marzo de 2013, por intermedio del cual creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 2013, en los siguientes términos: “Artículo 1.
Créase para los servidores de la Fiscalía General de la Nación a quienes se les aplica el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 53 de 1993, y quienes vienen rigiéndose por el decreto 875 de 2012 y las disposiciones que lo modifiquen o sustituyan, una bonificación judicial, la cual se reconocerá mensualmente y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
La bonificación judicial se reconocerá a partir del 1° de enero de 2013, se percibirá mensualmente, mientras el servidor público permanezca en el servicio y corresponde para cada año al valor que se fija en las siguientes tablas, así: (…) Parágrafo. La bonificación judicial creada en el presente artículo se ajustará a partir del año 2014 de acuerdo con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC); en consecuencia no le aplica el incremento que fije el Gobierno Nacional para las asignaciones básicas en el año 2013 y siguientes.
A partir del año 2014 y hasta el año 2018, los valores señalados en las tablas del presente artículo contienen un ajuste equivalente a una variación proyectada del Índice de Precios al Consumidor (IPC) del dos por ciento (2%) respecto del valor de la bonificación judicial asignada en el año inmediatamente anterior. En el evento en que la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para las vigencias fiscales de los años 2014 a 2018 inclusive, sea diferente al dos por ciento (2%) proyectado para el valor de la bonificación judicial para tos mismos años, el Gobierno Nacional ajustará las tablas correspondientes para la respectiva vigencia en la diferencia que se presente.
Para el año 2019 y en adelante el valor mensual de la bonificación judicial será equivalente al valor que se perciba en el año inmediatamente anterior reajustado con la variación del Índice de Precios al Consumidor (IPC) certificado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE”. En el artículo 3º del Decreto Reglamentario citado se reprodujo lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992 en el sentido que ninguna autoridad puede establecer o modificar el régimen salarial estatuido por el Ejecutivo.
La bonificación judicial creada por el Decreto 382 de 2013 fue ajustada por intermedio de los Decretos 022 de 2014, 1270 de 2015, 247 de 2016, 1015 de 2017, 341 de 2018, 993 de 2019, 442 de 2020, 986 de 2021, que reiteran que constituye únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud.
De acuerdo con el mencionado decreto, dicho beneficio se reconoce mensualmente y únicamente constituye factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y Salud, es decir, que se excluye como factor para liquidar otros efectos legales. 8 El Consejo de Estado - Sala de Conjueces, en sentencia del 06 de abril de 202210, señaló frente a la naturaleza salarial de la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013 que la Ley 4ª de 1992 “no refiere discriminación alguna al ordenar el Gobierno Nacional revisar la remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, bajo el esquema de nivelación o reclasificación, con sentido de equidad; lo que indica que el Decreto 382, resulta aplicable para absolutamente todos los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, sin fijación del régimen a que pertenezcan, ya que de no ser así se vulneraría el principio de proporcionalidad”.
Asimismo indicó que “como lo pretendido tanto por el Constituyente como por el Legislador fue “nivelar o reclasificar con sentido de equidad el sistema de remuneración de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” le estaba vedado al Gobierno Nacional incumplir el mandato legal y exceder el marco y criterios allí fijados, teniendo en cuenta, se reitera, que la Ley no realizó discriminación alguna en ese sentido, además que lo que se dispuso fue la nivelación o reclasificación de la remuneración salarial, lo que en ambos sentidos implica incremento salarial”, concluyendo lo siguiente “En este orden de ideas, para la Sala es claro que la bonificación judicial creada mediante Decreto No. 0382 de 2013, al ser un pago que reciben los empleados y funcionarios de la Fiscalía General de la Nación, de forma habitual y periódica en contraprestación a sus servicios, no habría motivo alguno para desconocer su carácter salarial, máxime si se tiene en cuenta que fue creada precisamente para materializar una nivelación salarial dispuesta en una Ley marco, Aceptar lo contrario, implicaría desconocer abiertamente los límites a la facultad otorgada por el Congreso al Gobierno Nacional y desatentar principios de rango constitucional como la progresividad, la primacía de la realidad sobre las formas y los límites protectores señalados por el Constituyente en el artículo 53 de la Carta Política”.
Asimismo, en sentencia del 21 de noviembre de 202211 el Consejo de Estado - Sala de Conjueces, en torno a la naturaleza de este mismo emolumento reconocido a través del Decreto 383 de 2013 en favor de los servidores públicos de la Rama Judicial, los cuales pueden hacerse extensivos al caso concreto, en la medida en que ambos beneficios salariales se crearon para concretar la nivelación salarial ordenada el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, señaló: “al apartarse el Decreto 0383 de 2013 del marco fijado por el legislador, al cual debió sujetarse, resulta violario de la misma, por lo que procede la inaplicación deprecada por el demandante: i) porque no ha debido hacer distinción en la forma de pago de dicha bonificación entre acogidos y no acogidos y, ii) porque al ser ésta continua, permanente y en retribución al trabajo, no ha debido sustraerse como factores salariales para liquidar las prestaciones sociales de los empleados.
( ) Por ello en aplicación del artículo 4º de la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes, es válida la inaplicación en el caso concreto de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema de Seguridad Social en Salud” para, en su lugar, aplicar los principios y mandatos constitucionales contenidos en los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Nacional, como lo dispuso el juzgador de primera instancia…” Así las cosas, se evidencia que la postura actual del Consejo de Estado avala la inaplicación de la expresión “y constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, contenida en el artículo primero del Decretos 382 de 2013, en consecuencia, se incluya la bonificación judicial como factor salarial para la reliquidación de las prestaciones sociales. 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 6 de abril de 2022.
Conjuez Ponente: Carmen Anaya de Castellanos. Rad. 76001233300020180041401 (0470-2020). 11 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Conjuez Ponente: Sol Marina De La Rosa. Providencia del 21 de noviembre de 2022. Rad. No. 76001233300020160133201 (66117) (AG) 9 Bajo las anteriores consideraciones se impone a la Sala resolver el asunto que es objeto de análisis.
V. Caso Concreto: En el caso concreto, se tiene demostrado que el señor OMAR ALONSO DEL VALLE CLAVIJO ingresó a laborar a la Fiscalía General de la Nación desde el 08 de agosto de 1994, desempeñándose para el momento de la presentación de la demanda como Técnico Investigador II, como se observa en la constancia de servicios prestados12.
Asimismo, el 31 de octubre de 201713 el demandante solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial para todos los efectos legales, y la consecuente reliquidación y pago indexado de todas las primas y prestaciones causadas y que se causen a futuro. En virtud de lo anterior, a través del oficio No. 30900-204 del 28 de noviembre de 201814, el Subdirector Regional de Apoyo – Orinoquía de la Fiscalía General de la Nación, negó la solicitud del demandante argumentando que los pagos que hasta la fecha se han realizado por concepto de bonificación judicial, se han ajustado y han respetado los lineamientos trazados por la Ley y las normas reglamentarias.
Contra la decisión anterior, el demandante formuló recurso de apelación15, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 2-0333 del 07 de febrero de 201816, expedida por la Subdirectora de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, que confirmó la negativa de la reclamación. De acuerdo con la constancia de servicios prestados17 y de los comprobantes de nómina de los años 2013 al 201718, aportados con la demanda, el señor OMAR ALONSO DEL VALLE CLAVIJO se encuentra vinculada desde el 08 de agosto de 1994 con la Fiscalía General de la Nación y viene percibiendo la bonificación judicial contenida en el Decreto 382 de 2013, a partir del 01 de enero de 2013.
En primer lugar, sobre lo que constituye salario, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, consagra que “constituye salario no sólo la remuneración ordinaria, fija o variable, sino todo lo que recibe el trabajador en dinero o en especie como contraprestación directa del servicio, sea cualquiera la forma o denominación que se adopte, como primas, sobresueldos, bonificaciones habituales, valor del trabajo suplementario o de las horas extras, valor del trabajo en días de descanso obligatorio, porcentajes sobre ventas y comisiones”.
Por su parte, el artículo 42 del Decreto 1042 de 197819, establece que “además de la asignación básica fijada por la ley para los diferentes cargos, del valor del trabajo suplementario y del 12 Pág. 100. Índice de Actuación No. 3 (1), registrada el 25/06/2021, en la plataforma SAMAI. Documento 01 SharePoint. 13 Pág. 66-70. Ibidem. 14 Pág. 72-79.
Ibidem. 15 Pág. 80-86. Ibidem. 16 Pág. 87-95. Ibidem. 17 Pág. 100. Ibidem. 18 Pág. 101-109. Ibidem. 19 “Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones”. 10 realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios”.
Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que “La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción” y que, en definitiva, constituía todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor20 y, en sentencia del 01 de julio de 2021 reafirmó la definición de salario como “toda remuneración ordinaria, habitual y permanente que reciba el trabajador como contraprestación directa del servicio”21.
Así las cosas, si bien el referido Decreto estableció que la bonificación judicial “constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud” excluyéndola de la base de liquidación de las prestaciones sociales de los servidores judiciales, lo cierto es que según se corroboró con las pruebas aportadas, el demandante ha venido devengando de manera habitual y periódica esta prestación, lo cual le otorga la naturaleza salarial, pues, constituye un ingreso personal recibido como retribución directa del servicio prestado.
Es decir, contrario a lo afirmado por la recurrente, la bonificación judicial debe tenerse en cuenta como factor salarial para la liquidación de todas las prestaciones sociales, y no únicamente para la base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud, a efectos de no quebrantar el derecho al trabajo y a su remuneración en condiciones dignas y justas, al igual que los principios de progresividad, primacía de la realidad sobre las formas y equidad, y no desconocer los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
Por otro lado, en relación con que el Decreto 382 de 2013 responde a un proceso de negociación laboral adelantado por los representantes de las agremiaciones sindicales, quienes estuvieron de acuerdo con su naturaleza de factor salarial únicamente para la “base de cotización al Sistema General de Pensiones y al Sistema General de Seguridad Social en Salud”, considera la Sala que dichas negociaciones debían tener en cuenta los derechos laborales, los principios de salario vital y móvil, irrenunciabilidad, progresividad y no regresividad; máxime cuando el objeto de la bonificación judicial era precisamente aumentar el valor del monto reconocido como contraprestación directa de los servicios prestados por los servidores judiciales.
Asimismo, respecto al argumento de que acceder a las pretensiones de la demanda afectaría el mandato constitucional de sostenibilidad fiscal, evidencia la Sala que, conforme al parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política “bajo ninguna circunstancia, autoridad alguna de naturaleza administrativa, legislativa o judicial, podrá invocar la sostenibilidad fiscal para menoscabar los derechos fundamentales, restringir su alcance o negar su protección efectiva”, y en el presente asunto, como quedó visto anteriormente, se están afectando varias garantías 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 24 de enero de 2019, rad. 470012333000-2014-00088-01 (3208-16), C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 01 de julio de 2021, rad. 250002342000-2016-04269-01 (6190-18), C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas y Sentencia del 09 de feb. de 2017, rad. 250002342000-2013-01541-01 (4683-13), C.P. César Palomino Cortés 11 constitucionales por lo que no es posible contrarias las mismas, so pretexto de garantizar el principio de sostenibilidad fiscal.
Finalmente, se advierte que resulta procedente la declaración parcial de la excepción de prescripción por el periodo comprendido entre el 01 de enero de 2013 y el 30 de octubre de 2014, comoquiera que la solicitud de reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial se presentó el 31 de octubre de 2017, como quedó visto anteriormente.
En consecuencia, no queda otra decisión diferente que la de confirmar la sentencia del 30 de agosto de 2021, proferida por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Villavicencio, por las razones expuestas en esta providencia. De la condena en costas: De otra parte, frente a la condena en costas, la misma se encuentra regulada en el artículo 365 del CGP, por remisión expresa del artículo 188 del CPACA.
Al respecto, el Consejo de Estado22, expuso que “la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.”, “Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso.
Valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes”. De igual forma, en sentencia del 11 de octubre de 202123, el Consejo de Estado, expuso que “la mejor interpretación de la disposición [los dos incisos del artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021]es aquella que promueve la efectividad y aplicabilidad de la norma a través sistematicidad entre los incisos primero y segundo del artículo 188 ibidem, que garantiza la aplicación de la regla general -condena en costas para la parte vencida, demandante o demandada, en cualquier tipo de procesos- salvo en los que se ventile un interés público (acciones públicas ) y, en todo caso, en este tipo de asuntos será procedente la condena en costas al demandante cuando se advierta que la demanda carece por completo de fundamento legal porque se castiga el ejercicio infundado e irresponsable del derecho de acción, al promover un desgaste innecesario del aparato jurisdiccional”.
Así las cosas, observa la Sala que el recurso de apelación presentado por la parte demandada no prosperó, sin embargo, la parte demandante no participó en la segunda instancia, es decir, que las costas no fueron causadas, razón por la cual, no se condenará en costas en esta instancia. 22 CONSEJO DE ESTADO. Sección segunda. Subsección A. CP: William Hernández Gómez.
Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 20001-23-33-000-2013-00282-00(4066-15). Actor: ÁNGEL FRANCISCO VEGA FUENTES. Sección Segunda. Subsección A. CP: Rafael Francisco Suárez Vargas. Sentencia del 16 de agosto de 2018. Rad: 17001-23-33-000- 2014-00124-01(1721-15). Actor: Luz Elena Escobar Zapata. Ver también SECCIÓN CUARTA consejera ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto.
Sentencia del 15 de agosto de 2018. Rad: 63001- 23-33-000-2015-00158-01(23068) Actor: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE DEPORTE Y RECREACIÓN DEL QUINDÍO (INDEPORTES QUINDÍO). 23 Sección Tercera. Subsección B. sentencia del 11 de octubre de 2021. CP: Fredy Ibarra Martínez. Rad: 11001-03-26-000-2019- 00011-00(63217). Actor: Arley Ávila Calero. 12 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de primera instancia proferido el 30 de agosto de 2021 por el Juzgado Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Villavicencio, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas en esta instancia, según se expuso en las consideraciones.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 23 de enero de 2025, según Acta No. 001, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada