TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) SALA DE DECISIÓN ORAL No. 1 MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ RADICACIÓN: 50 001 23 33 000 2024 00168 00 ACCIÓN: NULIDAD ELECTORAL DEMANDANTE: EDUARD ANDERSSON STIVEN DÍAZ GÁMEZ DEMANDADO: GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, en su calidad de PERSONERO DEL MUNICIPIO DE PUERTO LÓPEZ, por el periodo 2024-2028 ID ESTADÍSTICA: SENTENCIA/1A INST/L. 2080 Revisado detalladamente el proceso de la referencia, en cuanto a los presupuestos del medio de control, de la demanda y del procedimiento, encuentra la Sala que se han cumplido a cabalidad y no se advierte la existencia de causal de nulidad procesal, razón por la cual se procede a proferir la decisión de fondo correspondiente.
A N T E C E D E N T E S
1. SÍNTESIS DE LA DEMANDA1: Ante esta jurisdicción, en ejercicio del medio de control de Nulidad Electoral consagrado en el artículo 139 de la Ley 1437 del 2011 -CPACA-, en concordancia con el artículo 137 del mismo cuerpo normativo, concurre EDUARD ANDERSSON STIVEN DÍAZ GÁMEZ, para obtener la nulidad del siguiente acto administrativo: - Resolución No. 045 del 31 de marzo de 20242, expedida por el Concejo Municipal de Puerto López “POR MEDIO DE LA CUAL SE PROTOCOLIZA LA ELECCIÓN EFECTUADA EN SESIÓN PLENARIA EXTRAORDINARIA Y SE REALIZA UN NOMBRAMIENTO DEL PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, LLEVADA A CABO TRAVÉS DE CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA PROVEER DICHO CARGO, DE CONFORMIDAD CON LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS Y PREVISTOS EN LA RESOLUCIÓN NO. 010 DEL 2024 Y LA RESOLUCIÓN NO. 031 DE 2024 EXPEDIDAS POR EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META.
ASÍ MISMO, SE DICTAS OTRAS DISPOSICIONES”, a través del cual eligió a GUSTAVO ANDRÉS MORALES ORAJARENA como Personero Municipal de Puerto López para el periodo 2024- 2028. 1 Págs. 3 a 18. Actuación 2 y Actuación 8 SAMAI. 2 Actuación 54-43 SAMAI. 2 Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad, pide que con fundamento en el artículo 148 de la Ley 1437 de 2011, se inaplique la Resolución 010 del 17 de enero 2024, expedida de forma previa a la elección del personero, a través de la cual se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer la vacante de dicho cargo, con aviso y cronograma de convocatoria de la misma fecha.
Asimismo, solicita que se ordene al CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ (META), realizar un nuevo proceso de convocatoria para la elección del Personero Municipal para el periodo 2024 a 2028 “dando estricta aplicación a lo establecido en la ley 1551 de 2012 y el título 27 del Decreto 1083 de 2015 relacionado con los estándares mínimos para la elección de Personeros Municipales.”.
El sustento fáctico lo narra informando que la Procuraduría General de la Nación a través de Directiva 01 del 27 de enero de 2023 realizó una advertencia a los Concejos municipales y distritales del país, en relación con las entidades con las cuales podría adelantarse la convocatoria pública para elegir personero municipal o distrital, conforme los lineamientos del título 27 del Decreto 1083 de 2015.
Indica que el 13 de enero de 2024, el Concejo Municipal de Puerto López expidió la Resolución 009 de 2024, a través de la cual eligió a la CORPORACIÓN FONDO DE APOYO Y GESTIÓN DE NEGOCIOS -CORFANEG-, como entidad especializada en procesos de selección de personal, para que adelantara el concurso público de méritos de elección del Personero Municipal de Puerto López (Meta), dado que cumplió con las exigencias técnicas establecidas en el estudio técnico de conveniencia y oportunidad, además de que dentro del objeto social registrado en Cámara de Comercio de Cúcuta, le figura la actividad de “realizar procesos de selección de personal a todo nivel en entidades públicas y privadas”, tal como lo prevé el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015, y la interpretación que de este ha dado la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Relata que el 15 de enero de 2024, se suscribió entre el CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ (META) y la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios - CORFANEG-, el convenio interadministrativo No. 001 de 2004, cuyo objeto fue: “AUNAR ESFUERZOS EN LA ASESORÍA TÉCNICA-JURIDICA Y APOYO LOGÍSTICO PARA EL DESARROLLO Y REALIZACIÓN DEL DISEÑO, ESTUDIO Y APLICACIÓN DE PRUEBAS PARA ADELANTAR EL CONCURSO DE MÉRITOS, PÚBLICO Y ABIERTO, PARA LA ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LOPEZ META, ATENDIENDO CRITERIOS DE OBJETIVIDAD, TRANSPARENCIA, IMPARCIALIDAD Y PUBLICIDAD, CUMPLIENDO CON LAS ETAPAS MÍNIMAS DISPUESTAS PARA LA CONFORMACIÓN DE LA LISTA DE ELEGIBLES PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL PERIODO 2024- 2028”, dentro del cual refiere se consignaron los criterios que debía contener el examen de los aspirantes, y el puntaje asignado a cada prueba, y que sin embargo, posteriormente la Resolución 010 de 2024 estableció un porcentaje de aprobación mínimo para los aspirantes, superior al que se había previsto en el convenio. 3 Sostiene que a pesar de que en el convenio se refiere que la entidad contratante no dispone de recurso humano para desarrollar el objeto contractual, motivo por el cual debe suscribirse contrato, no se establece en ninguna parte el talento humano del que dispondrá CORFANEG para la ejecución de dicho objeto.
Menciona que el CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ expidió la Resolución 010 del 17 de enero de 2024, a través de la cual se convocó y reglamentó el concurso público y abierto de méritos para proveer el cargo de Personero del Municipio de Puerto López – Meta, para el periodo 2024 – 2028, cuya inaplicación se solicita en la demanda, dado que en su parecer contiene vicios de ilegalidad, como los plazos establecidos para la presentación de recursos, los cuales son diferentes a los previstos en la Ley 1437 de 2011, así como al establecer un porcentaje de calificación para el examen escrito diferente al que se fijó en el convenio, además de no determinar la forma de acceder al material del examen escrito por parte de los participantes, ni tampoco el protocolo de cadena de custodia de dichas pruebas.
Refiere que una vez se surtió el proceso de elección con apoyo logístico de CORFANEG, se configuró la lista de elegibles con un único participante, a pesar de que hubo varios concursantes que alcanzaron el porcentaje mínimo aprobatorio consignado en el convenio interadministrativo 001 de 2024 al que ya se hizo alusión; por consiguiente, el Concejo Municipal de Puerto López procedió a elegir al único candidato elegible, el señor GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA como Personero Municipal de la entidad territorial para el periodo 2024 a 2028, como consta en la Resolución No. 045 de 2023 del 31 de marzo de 2023, y en el acta de posesión de la misma fecha.
Arguye que el CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ (META) no tuvo en cuenta que en el medio de control de nulidad electoral con radicado 50001 3333 008 2020 00033 00, se declaró la nulidad del acto de elección del Personero Municipal de Puerto López para un periodo distinto, por falencias que hoy guardan relación con las expuestas en la demanda.
Señala que la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-, no tiene dentro de sus actividades económicas la de selección de personal, es decir, que no cumplía con el criterio de “especializada” que exige el ordenamiento jurídico, siendo su falta de idoneidad palmaria, además, tampoco está registrada como una institución de educación superior en el Sistema Nacional de Información de la Educación Superior.
Por último, afirma que a pesar de que ya transcurrió bastante tiempo desde la celebración de la sesión en la que se eligió al Personero, el acta 007 del 21 de marzo de 2024 que contiene la misma, no ha sido publicada en la página web del CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ (META). 4 En el acápite de “CARGOS DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO”, la parte actora expuso los presuntos vicios en que incurrió el acto de elección demandado, así: - “Primer Vicio: El Porcentaje de Calificación del examen contenido en el CONVENIO INTERADMINISTRATIVO N° 001-2024 es diferente al señalado en la Resolución 010 de 2024”: arguye que dentro del convenio interadministrativo No. 001 de 2024, se estableció un porcentaje del 60% de calificación para la prueba de conocimientos con carácter eliminatorio, pero que posteriormente y de forma arbitraria, en la Resolución No. 010 de 2024 se fijó dicha prueba en el 80%, lo cual desconoció las reglas del juego inicialmente pactadas, y desconoció las normas en que debía fundarse, en especial lo contenido en el numeral 16 de la parte considerativa del citado convenio, vicio que finalmente afectó que la lista de elegibles se conformara por un único aspirante. - “Segundo Vicio: No se garantizó la reserva de las preguntas de la prueba de conocimiento.”: afirma que el principio de transparencia previsto en los artículos 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015 y 3-8 de la Ley 143 de 2011, debe ser tenido en cuenta en el concurso público de méritos que se adelanta para la elección de personeros municipales, pero que el mismo fue violado, porque dentro de las obligaciones que CORFANEG asumía con el convenio interadministrativo celebrado con el CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, estaba la de “guardar y establecer la respectiva cadena de custodia”, sin que se hubiere desarrollado por dicha entidad protocolo de custodia alguno, a fin de asegurar la respectiva reserva antes y después de aplicarse las pruebas escritas, por lo cual a su juicio: “es claro que no se adoptó un protocolo de seguridad con las formalidades del caso, al punto de que ni siquiera fue incorporado en su debido momento como deber contractual o como un protocolo expresamente desarrollado por parte del operador logístico del concurso de méritos”, agregando que tal omisión es trascendente en el acto definitivo, ya que no se aseguró la transparencia del proceso de elección. - “Tercer Vicio: El Concurso de Méritos no fue Apoyado por Una Entidad Idónea”: alude la demanda que para el momento de la elección cuya nulidad se pretende, el ordenamiento jurídico prevé que los Concejos puedan ser apoyados logísticamente sin perder la dirección y conducción del concurso de méritos, por entes suficientemente idóneos en la materia, idoneidad que está reglamentada en los artículos 2.2.27.1 y 2.2.27.6 del Decreto 1083 de 2015, y desarrollada en la sentencia de la Corte Constitucional C-105 de 2013, precisados en la demanda, así: “ • Debe tratarse de una Universidad o Institución de Educación Superior Pública o Privada o una entidad especializada en procesos de Selección de Personal. 5 • Debe contar con una Amplia y compleja infraestructura y logística administrativa, que asegure la disposición y utilización de sofisticadas herramientas humanas, informáticas, administrativas, y financieras para la realización de la mencionada tarea de apoyo.” A renglón seguido, sostiene la demanda que, aunque CORFANEG contara en experiencia en concursos de méritos para elegir personero, esta no es suficiente para calificarla de idónea, aunado a que dicha entidad no tiene dentro de sus actividades económicas registradas en la Cámara de Comercio, aquella relacionada con selección de personal, por tanto, no puede ser catalogada como “especializada” en el tema, conforme lo dispone la normatividad citada.
Dicha situación, expone la demanda que vicia de nulidad el acto de elección, siendo además trascedente, pues “no permite asegurar que la lista de elegibles a partir de la cual se hizo la elección, se configuró luego de un proceso de selección realizado con respeto de los estándares mínimos de objetividad, transparencia e independencia que tanto la jurisprudencia constitucional, como la ley exigen”.
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: GUSTAVO MORALES OREJARENA, en su condición de Personero electo del municipio de Puerto López, a través de apoderado contestó la demanda3, oponiéndose en primer lugar a la prosperidad de las pretensiones, al indicar que el acto cuya nulidad se solicita, así como los actos que se piden inaplicar, fueron expedidos conforme el ordenamiento jurídico.
Frente a la modificación de porcentajes de evaluación establecidos en el convenio interadministrativo que se hizo en la convocatoria pública, aludió que no es dicho convenio el documento en el que deben establecerse las reglas y condiciones de participación dentro del concurso de méritos que se adelanta para elegir personero, sino que luego de citar jurisprudencia del Consejo de Estado, afirma que la norma reguladora con efectos vinculantes para los participantes, la administración y aquellas entidades contratadas para brindar apoyo, en este caso estuvo contenida en la Resolución No. 010 de 2024 expedida por el Concejo Municipal de Puerto López.
Sostuvo que el acto administrativo mencionado “no fue controvertido por ninguno de los posibles aspirantes al Concurso Público y Abierto de Méritos.”, y que los cambios en los porcentajes de las diferentes etapas, tuvo por fundamento lo establecido en el artículo 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015, además que estos fueron efectuados por la mesa directiva del Concejo Municipal de Puerto López, y posteriormente aprobado en plenaria de dicho órgano, de modo que el cambio se ajusta a los parámegros legales, y 3 Págs. 1 a 15.
Actuación 22 SAMAI. 6 fue realizado por la autoridad competente de dirigir y ejecutar dicho concurso púbico de méritos. También explica que el porcentaje asignado a la prueba de conocimientos “corresponde a una valoración y premiación exhaustiva al mérito y sapiencias jurídicas propias del cargo de Personero Municipal que lo que hacen es convertir al Concurso Público más exigente y severo en la búsqueda de la excelencia del Abogado que desempeñe el cargo de defensor de los derechos fundamentales…” (sic), y que el concurso se rigió por los estándares mínimos que establece el Decreto 1083 de 2015, por tanto, el cargo no está llamado a prosperar.
En relación a la presunta omisión en la cadena de custodia y reserva de la prueba de conocimiento, aludió que junto a la Resolución 010 del 2024, se publicó la guía metodológica para la implementación de las pruebas escritas, realizada por CORFANEG, y que en esta “se establecieron directrices en torno a la cadena de custodia de las preguntas a realizar en la prueba de conocimientos, además de ellos, la verificación de que los cuadernillos estuvieran debidamente cerrados, sin enmendaduras y tachones de cualquier índole, hecho que puede corroborar cualquiera de los participantes que presentó la prueba de conocimientos y competencias comportamentales.”, aunado a que en dicha guía se fijaron las directrices a seguirse desde la presentación hasta la terminación de la prueba, las cuales fueron cumplidas a cabalidad por el jefe del salón que dispuso CORFANEG.
Añade que en la Resolución No. 010 de 2024, a través de la cual se convocó y reglamentó el concurso público de méritos para proveer el cargo de personero, estableció en su artículo 45 la “RESERVA DE LAS PRUEBAS”, que ningún participante hizo reclamación alguna relacionada con la presentación de las pruebas, y citó jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se explica que la presunta omisión en la guía metodológica, no resulta suficiente para en todos los casos decretar la nulidad de la elección. Sobre la presunta falta de idoneidad de la entidad contratada para apoyar la realización del concurso de méritos, arguyo que el Consejo de Estado ha decantado en su jurisprudencia “el elemento principal que determina que la entidad especializada que apoya la realización de un concurso abierto y de méritos para la escogencia del Personero Municipal sea idónea, no es otro que dentro de su objeto social cuente con la actividad de selección de personal…”, y que en relación con CORFANEG, en el numeral 32 de su objeto social, probó que tiene inmersa la actividad de “REALIZAR PROCESOS DE SELECCIÓN DE PERSONAL A TODO NIVEL EN ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS, DESDE EL RECLUTAMIENTO, DIRECCIÓN, CAPACITACIÓN, ADIESTRAMIENTO Y DESIGNACIÓN SEGÚN LAS NECESIDADES DEL CONTRATANTE.”, demostrando así su idoneidad. 7 Añadió que adicionalmente, dicha “Entidad Especializada” acreditó experiencia en el desarrollo de este tipo de concursos, tal como quedó plasmado en la Resolución 009 de 2024 expedida por el Concejo Municipal de Puerto López, a través de la cual se eligió a CORFANEG para ejecutar, desarrollar o adelantar las diferentes fases del concurso público de méritos que concluyó con la elección de Personero Municipal de Puerto López, lo cual demuestra su experticia en el tema.
El CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ (META) también contestó la demanda a través de apoderado4, sosteniendo en primer lugar, que la parte actora no demandó el acto de elección, contenido en el Acta No. 030 de la sesión plenaria del 31 de marzo de 2024, sino que solo demandó la Resolución 045 de 2023 y el acta de posesión del 31 de marzo de 2024, limitándose a aportar estos últimos documentos como pruebas, y precisando además, que los actos de posesión “no son actos administrativos porque no contienen decisiones de la administración y por lo mismo no son objeto de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
Sobre el vicio expuesto en la demanda relacionado con la modificación de los porcentajes de la evaluación, adujo que la parte actora obvió enunciar que el convenio interadministrativo celebrado con CORFANEG, indicó claramente que su ejecución sería de acuerdo a los parámetros establecidos en la convocatoria y en la reglamentación, lo cual además reiteró al momento de prever el objeto de este y las obligaciones de las partes, en sus cláusulas primera y segunda.
Añadió que es el reglamento el que fijó las reglas del juego de la Convocatoria 001 de 2024, las cuales fueron conocidas y aceptadas por los aspirantes, y dadas a conocer de forma previa al proceso de inscripción, además de estar acordes con las disposiciones normativas que rigen el concurso público de méritos para elegir personeros, sin que las consideraciones que se hubieren citado en el convenio, deban ser tenidas en cuenta, pues el clausulado de tal documento “NO es la norma reguladora del concurso”.
Acerca del segundo vicio que cita la demanda, frente a la reserva y cadena de custodia de las pruebas, menciona que los hechos de la demanda en los que se afirma que se incumplió esta última, obedecen a meras opiniones de la parte actora, quien no fue aspirante dentro del concurso de méritos, y quien lanza “acusaciones temerarias” sin precisar cuáles aspirantes emitieron opiniones sobre las pruebas practicadas.
En relación con el tercer vicio, asociado a la presunta falta de idoneidad de CORFANEG al no ser una entidad especializada en procesos de selección, afirma que para acreditarse la idoneidad de las personas jurídicas que contratan con el Estado, no debe acudirse a las actividades económicas registradas en el certificado de existencia y 4 Actuación 24 SAMAI. 8 representación legal o en el RUP, ni a la experiencia que acredite la contratista, sino que “en forma exclusiva y excluyente, como lo determina el Consejo de Estado, entrar a revisar su objeto social, el cual claramente debe estar consignado en el Certificado de Existencia y Representación Legal que para el caso corresponde al expedido por la Cámara de Comercio de Villavicencio”, precisando que dentro del objeto social de CORFANEG se encuentra incluida la actividad de realizar procesos de selección de personal a todo nivel y en entidades públicas.
Por último, solicita se nieguen las pretensiones de la demanda, dado que de forma general la demanda no desarrolló el concepto de violación de los vicios alegados, además de que los actos demandados fueron expedidos conforme el ordenamiento jurídico vigente.
3. FIJACIÓN DEL LITIGIO: Mediante Auto del 10 de octubre de 20245, se abstuvo el Despacho de programar audiencia inicial, toda vez que el presente asunto se clasificaba dentro de los casos previstos en el artículo 182 del CPACA, motivo por el cual se adoptaron las medidas pertinentes, y se fijó el siguiente litigio: “Así pues, de conformidad con el artículo 182A del CPACA, observa el despacho que el objeto del litigio en el presente asunto, consiste en determinar si la elección del señor GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, como Personero del Municipio de Puerto López, por el periodo 2024-2028, está incursa en la causal de anulación electoral por i) haberse modificado en la Convocatoria el porcentaje aprobatorio de calificación para la prueba de conocimientos que había sido señalada en el Convenio Interadministrativo celebrado con CORFANEG; ii) no haberse garantizado la reserva de las preguntas de la prueba de conocimiento; y, iii) haber adelantado el Concurso de Méritos a través de una entidad no idónea.”
3. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO: En auto dictado el 21 de noviembre de 20246, el Despacho ponente dispuso correr traslado por el término común de diez (10) días para que las partes presentasen sus alegatos de conclusión, término dentro del cual el Ministerio Público también podría emitir su concepto, el cual se iniciaba a computar una vez transcurridos los tres (03) días previstos para ejercer por las partes el derecho de contradicción, frente a los documentos arrimados por el CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ y CORFANEG.
La parte actora presentó sus alegaciones7, arguyendo que quedó plenamente probado en el plenario que se modificó el porcentaje que se había asignado en el convenio interadministrativo a la prueba de conocimientos, y que de tal situación no desplegaron defensa alguna los demandados, quienes se limitaron a indicar que era 5 Actuación 47 SAMAI. 6 Actuación 20 SAMAI 7 Actuación 69 SAMAI 9 autonomía de la corporación municipal, pero en su parecer, tal circunstancia fue preponderante al momento de elegir a CORFENAG como entidad especializada.
Agrega que dentro del convenio interadministrativo no quedó definido ningún mecanismo o protocolo de custodia que asegure el principio de transparencia, a fin de asegurar la debida y respectiva reserva de las pruebas antes y después de su aplicación, de modo que en su parecer está probado que no se garantizó la reserva de las preguntas de la prueba de conocimiento; y reiteró los argumentos de la demanda en relación con la falta de idoneidad de CORFANEG.
El demandado en sus alegatos de conclusión8, indicó que se ratificaba en las excepciones que planteó en su contestación de demanda, reiterando en esencia los argumentos que expuso en dicho escrito, concluyendo que es el Concejo Municipal de Puerto López el encargado de establecer el porcentaje de valoración de la prueba de conocimientos, y que al haberlo fijado en el 80% no contravino los rangos señalados en el artículo 2.2.27.2., lo cual sí habría sucedido de haber optado por asignar un porcentaje inferior al 60%, lo cual no ocurrió, y precisó que es la corporación municipal de Puerto López, la única autoridad con competencia para elaborar y desarrollar la convocatoria pública, de modo que las entidades como CORFENAG solamente brindan apoyo o asesoría. Además, expresa que no se probó por la parte actora que se hubiere violado la reserva de las preguntas que hicieron parte de la prueba de conocimientos, y que, además, en el concurso de méritos no se hizo reclamación por algún concursante, relacionado con el incumplimiento de la cadena de custodia o “la forma como se entregaron los sobres cerrados de las preguntas”, añadiendo que los parámetros de la reserva se desarrollaron en la guía metodológica realizada por CORFENAG.
Frente a la idoneidad de CORFENAG, indicó que sí se probó la misma. El Concejo Municipal de Puerto López también presentó alegatos de conclusión9, en los que sostuvo que se ratificaba en cada uno de los actos administrativos expedidos dentro del proceso de selección para escoger Personero Municipal de la entidad territorial, para el periodo 2024-2028, por haberse ajustado al ordenamiento jurídico colombiano, afirmando que se respetaron las reglas que el precedente jurisprudencial ha desarrollado en la materia.
Asimismo, reiteró que CORFENAG demostró la idoneidad requerida, a más de capacidad jurídica y experiencia; y que no obra ninguna solicitud o reproche de los aspirantes, en torno a la reserva de las pruebas de conocimientos. 8 Actuación 70 SAMAI. 9 Actuación 71 SAMAI. 10 El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal.
C O N S I D E R A C I O N E S I. Competencia: Este Tribunal es competente para fallar en única instancia, en aplicación a lo dispuesto por el literal a), numeral 6 del artículo 151 del C.P.A.C.A (modificado por la Ley 2080 de 2021)10, toda vez que conforme el censo nacional de población y vivienda practicado por el DANE en el año 201811, el municipio de Puerto López contaba con una población de 28.270 habitantes.
II. Problema Jurídico: El problema jurídico principal en el presente asunto, consiste en analizar si la elección del señor GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA está viciada de nulidad, porque se modificó en la convocatoria el porcentaje aprobatorio de calificación que se había asignado a la prueba de conocimientos en el Convenio Interadministrativo, celebrado entre el Concejo Municipal de Puerto López y CORFANEG; además, porque no se garantizó la reserva de las preguntas de la prueba de conocimientos, y porque el concurso de méritos se surtió con el apoyo de una entidad que no era idónea, refiriéndose a CORFANEG, o si por el contrario, las situaciones planteadas no tienen vocación de prosperidad, debiendo negarse las pretensiones de la demanda.
Para llegar a la solución de dicho problema, considera necesario la Sala abordar los temas de “Naturaleza del medio de control de Nulidad Electoral” y la “Elección de Personeros”, para luego, abordar las causales de nulidad invocadas en la demanda, valorando el acervo probatorio allegado en este caso concreto. III. Naturaleza del medio de control de Nulidad Electoral: Este medio de control se encuentra descrito en el artículo 139 del CPACA, así: “ARTÍCULO 139.
NULIDAD ELECTORAL. Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo 10 ARTÍCULO 151. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 27 de la Ley 2080 de 2021.
Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…) 6. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad de la elección de los personeros y contralores distritales y municipales de municipios con menos de setenta mil (70.000) habitantes, que no sean capital de departamento;
(…) El número de habitantes se acreditará con la última información oficial proyectada del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE); (…)” 11 Consultable en la página web del DANE, link: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/demografia-y- poblacion/censo-nacional-de-poblacion-y-vivenda-2018. 11 orden.
Igualmente podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. En elecciones por voto popular, las decisiones adoptadas por las autoridades electorales que resuelvan sobre reclamaciones o irregularidades respecto de la votación o de los escrutinios, deberán demandarse junto con el acto que declara la elección. El demandante deberá precisar en qué etapas o registros electorales se presentan las irregularidades o vicios que inciden en el acto de elección. En todo caso, las decisiones de naturaleza electoral no serán susceptibles de ser controvertidas mediante la utilización de los mecanismos para proteger los derechos e intereses colectivos regulados en la Ley 472 de 1998.” (Negrilla fuera del texto) A su vez, el artículo 275 ibidem describe las causales de nulidad electoral, veamos: “ARTÍCULO 275.
CAUSALES DE ANULACIÓN ELECTORAL. Los actos de elección o de nombramiento son nulos en los eventos previstos en el artículo 137 de este Código12 y, además, cuando: 1. Se haya ejercido cualquier tipo de violencia sobre los nominadores, los electores o las autoridades electorales. 2. Se hayan destruido los documentos, elementos o el material electoral, así como cuando se haya ejercido cualquier tipo de violencia o sabotaje contra estos o contra los sistemas de votación, información, transmisión o consolidación de los resultados de las elecciones. 3.
Los documentos electorales contengan datos contrarios a la verdad o hayan sido alterados con el propósito de modificar los resultados electorales. 4. Los votos emitidos en la respectiva elección se computen con violación del sistema constitucional o legalmente establecido para la distribución de curules o cargos por proveer. 5. Se elijan candidatos o se nombren personas que no reúnan las calidades y requisitos constitucionales o legales de elegibilidad o que se hallen incursas en causales de inhabilidad. 6.
Los jurados de votación o los miembros de las comisiones escrutadoras sean cónyuges, compañeros permanentes o parientes de los candidatos hasta en tercer grado de consanguinidad, segundo de afinidad o único civil. 7. Tratándose de la elección por voto popular por circunscripciones distintas a la nacional, los electores no sean residentes en la respectiva circunscripción. 8. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Tratándose de la elección por voto popular, el candidato incurra en doble militancia política al momento de la elección.” El Consejo de Estado en sentencia del 17 de junio de 202113, explicó que la “nulidad electoral tiene como principal objetivo salvaguardar la legalidad de los actos de elección frente a los taxativos eventos que señala la ley14, que pueden guardar relación con el procedimiento eleccionario mismo o con las exigencias positivas (calidades y requisitos) o negativas (inhabilidades y prohibiciones) que debe atender el servidor nombrado, electo o llamado.”. 12 Recuérdese que el artículo 137 del CPACA señala como causales de nulidad de los actos administrativos “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.” 13 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 17 de junio de 2021. CP: Luis Alberto Álvarez Parra. Rad: 11001-03-28- 000-2019-00061-00 (2019-00062-00 Y 2019-00089-00). Actor: Andrés Ricardo Sánchez Quiroga 14 Entendida en su más amplia acepción, esto es, como norma jurídica. 12 Además, señala que “lo que la Sección ha denominado principio pro hominun, pro electorem y pro electoratem, impone, además, que cualquier pretensión hermenéutica que sobre ellas recaiga se oriente por el principio de interpretación restrictiva, que demanda que ante la dualidad o multiplicidad de intelecciones frente al precepto que las consagra, se prefiera la más benigna –primeramente para el electorado y, seguidamente, para quien resulta elegido–, pues tampoco se llega al extremo de considerar que el derecho del elector anula el del elegido; lo que, al mismo tiempo, conlleva la proscripción de razonamientos basados en la extensión y la analogía.”, sin que ello opere en la valoración probatoria.
Solo se limita al estudio normativo. Aclara que el análisis que se realiza en el proceso de nulidad electoral “se abstrae de los componentes subjetivos que califican como factor nulitante del acto de elección la conducta del servidor objeto de tal designación y, en cambio, se contrae a la verificación objetiva de sus elementos de configuración, pues el control de legalidad del acto no contempla la voluntad del funcionario designado, por no ser este el objeto del respectivo trámite jurisdiccional, aunque sus efectos puedan, circunstancialmente, impactar los intereses de aquel; en contraposición a lo que ocurre en otro tipo de procesos.” La Corte Constitucional en sentencia C-437 de 2013, explicó este medio de control tiene como objeto “determinar a la mayor brevedad la legalidad y conformidad con la Constitución de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales; de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden; y de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas15.
Así mismo, resaltó que de la naturaleza de la nulidad electoral se destaca su carácter público “ya que cualquier persona (bajo la normativa anterior estaba reservada a los ciudadanos) puede solicitar la nulidad de los actos electorales referidos teniendo en cuenta que quien actúa lo hace en interés general para esclarecer la forma en que se realizó una elección y si la misma observó los lineamientos fijados en la Constitución y la ley”.
También destacó “el corto término de caducidad para ejercer la acción, el cual en el Código de Procedimiento actual se amplió de 20 a 30 días”, aunado que el parágrafo del artículo 264 Constitucional dispone que “la jurisdicción contencioso administrativa decidirá la acción de nulidad electoral en el término máximo de un (1) año.”, empero, si el asunto es tramitado en única instancia, entonces “el término para decidir no podrá exceder de seis (6) meses”, lo que hace que el trámite sea célere. 15 Artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 13 En sentencia SU-474 de 2020, la Corte Constitucional identificó las características de este medio de control así: (i) Es una acción pública, por lo que puede ser promovida por cualquier ciudadano o el Ministerio Público;
(ii) Tiene como fin proteger las condiciones de elección y elegibilidad establecidas en la ley, principalmente para: (a) garantizar la constitucionalidad y la legalidad de la función administrativa; (b) salvaguardar la independencia y eficacia del voto y el uso adecuado del poder administrativo en la designación de servidores públicos;
(c) preservar la validez de los actos administrativos que regulan aspectos de contenido electoral con el fin de materializar el principio de democracia participativa como base del Estado Social de Derecho.16 (iii) Se rige, entre otros, por el principio pro actione, es decir que las normas procesales son medios o herramientas para hacer efectivo el derecho sustancial17.
(iv) Se origina en la violación de las normas que regulan los procesos y decisiones electorales, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido para los ciudadanos elegidos por voto popular para ocupar cargos públicos18. (v) La valoración que realiza el juez de lo contencioso administrativo es de carácter objetivo, es decir, su actuación dirige a “confrontar la disposición que se dice vulnerada con el acto de elección o designación, para determinar si el mismo se aviene o no a los supuestos exigidos por la disposición que se dice desconocida, juicio meramente objetivo que protege la voluntad popular del electorado”.19 (vi) Las pretensiones en la nulidad electoral solo están dirigidas a los siguientes asuntos: “(i) restaurar el orden jurídico abstracto vulnerado por un acto ilegal o inconstitucional, es decir, aquellas que busquen dejar sin ningún efecto jurídico la regulación electoral, la elección o nombramiento irregulares;
(ii) retrotraer la situación abstracta anterior a la elección o nombramiento irregulares; y (iii) sanear la irregularidad que constato el acto inválido”20. (vii) Se instaura para anular los efectos de un acto administrativo de contenido electoral, para lo cual es necesario que quien la invoca acredite la tipificación en una de las causales de nulidad del acto acusado dispuestas en el ordenamiento jurídico.
La decisión sobre la pretensión de nulidad tiene efectos erga omnes21.” 16 Cfr. Sentencia T- 945 de 2008. 17 Cfr. Sentencia SU-400 de 2012. 18 Cfr. Sentencia C-630 de 2012. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de septiembre de 2016, exp. 2014-03883- 00. 20 Cfr. Sentencias SU-424 de 2016 y SU-235 de 2015. 21 Cfr. sentencia T-500 de 2006. 14 IV.
Elección de Personeros: El artículo 117 de la Constitución Política, previó al Ministerio Público como un órgano de control dentro de la estructura del Estado, y el artículo 118 del mismo estamento, indicó los servidores públicos que tendrían la potestad de tal Ministerio, encargado de la “guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas”, previendo dentro de estos a los personeros municipales, funcionarios que además son elegidos por el respectivo Concejo Municipal, competencia que le fue dada al órgano electoral por el Constituyente en el numeral 8 del artículo 313 de la Constitución Política de Colombia: “Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine.”.
A renglón seguido, el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.”, modificado por el artículo 35 de la Ley 1551 de 201222 (norma vigente para el momento de la elección que hoy se pretende en nulidad)23, se refirió a la elección de los personeros municipales, indicando que el periodo de estos sería de cuatro (4) años y que su elección se daría los primeros diez (10) días del mes de enero del año en que inician su periodo (comprendido del 1 de marzo al último día del mes de febrero)24, así como los requisitos que se le exigirían a la persona que ostente el cargo, los cuales varían según la categoría en que se ubique el municipio donde el funcionario desempeñará sus funciones.
Cita la norma en comento: “ARTÍCULO 35. El artículo 170 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 170. Elección. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los Concejos Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) 22 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.” 23 La anterior aclaración teniendo en cuenta que el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, tuvo una reciente modificación a través del artículo 4 de la Ley 2422 del 06 de septiembre de 2024 “Por medio de la cual se dictan disposiciones para fortalecer el funcionamiento de las personerías en Colombia.”, cuyo texto entonces quedo así: “Artículo 170.
Elección. Los concejos municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos, de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y posgrado.
En los municipios de tercera, cuarta y quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. Para optar al. título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, la psicología, las ciencias económicas, jurídicas o sociales, se podrán realizar las prácticas profesionales o laborales en las personerías municipales o distritales, previa designación y/o autorización de su respectivo decano.
PARÁGRAFO. Las prácticas profesionales o laborales de las que trata el presente artículo deberán desarrollarse según lo dispuesto en la Ley 2043 de 2020 y demás normas que regulen la materia.” 24 Téngase en cuenta que en sentencia C-105 de 2013, la Corte Constitucional interpretó el término en que debe ser elegido el personero municipal, concluyendo que el concurso debía efectuarse antes de iniciarse el periodo constitucional de los concejos, es decir, por aquellos que hubieren sido electos en el periodo anterior, aunque la elección se surta por los nuevos integrantes del periodo que siga, dado que en 10 días resultaría imposible adelantar la mentada convocatoria.
Cita la sentencia: “Adicionalmente, como según el Artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 los personeros son elegidos “para períodos institucionales de cuatro años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su período constitucional”, resulta forzoso concluir que el concurso debe efectuarse antes de que inicie el período constitucional de los concejos, dado que por su complejidad no podrían ser concluidos seria y responsablemente en tan solo diez (10) días.
Este hecho promueve la independencia de los órganos en la conducción del procedimiento.” 15 años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos que realizará la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con la ley vigente. Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. <Inciso 2.
INEXEQUIBLE> Para ser elegido personero municipal se requiere: En los municipios de categorías especial, primera y segunda títulos de abogado y de postgrado. En los municipios de tercera, cuarta y "quinta categorías, título de abogado. En las demás categorías podrán participar en el concurso egresados de facultades de derecho, sin embargo, en la calificación del concurso se dará prelación al título de abogado. <Incisos 4o. y 5o.
INEXEQUIBLES> Para optar al título de abogado, los egresados de las facultades de Derecho, podrán prestar el servicio de práctica jurídica (judicatura) en las personerías municipales o distritales, previa designación que deberá hacer el respectivo decano. Igualmente, para optar al título profesional de carreras afines a la Administración Pública, se podrá realizar en las personerías municipales o distritales prácticas profesionales o laborales previa designación de su respectivo decano.” Frente a la disposición normativa de prever el desarrollo de un concurso público de méritos, a fin de elegir la persona que se desempeñará como personero municipal, se encuentra que guarda coherencia con lo establecido en el artículo 126 de la Constitución Política, cuando en el inciso cuarto señala: “Salvo los concursos regulados por la ley, la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley, en la que se fijen requisitos y procedimientos que garanticen los principios de publicidad, transparencia, participación ciudadana, equidad de género y criterios de mérito para su selección.”.
La obligatoriedad de adelantar una convocatoria pública para nombrar a quien fungiría como personero de un municipio, también fue objeto de estudio por la Corte Constitucional en sentencia C-105 de 201325, quien inicialmente sostuvo que “el concurso público de méritos es el mecanismo general de vinculación al sector público, incluso respecto de los cargos que no son de carrera, con excepción de quienes son elegidos a través del sufragio.”, siendo entonces la realización de concursos públicos, la regla general para proveer cargos, sin que sea el personero una figura que deba ser excluida de la realización de los mismos, como lo sostuvo la Corte en la misma sentencia. “De este modo, el rol y las funciones del personero, antes que excluir la aplicación del precedente anterior, refuerzan la necesidad de apelar a este tipo de procedimientos.”.
De forma precisa en relación con adelantar un concurso público de méritos para elegir personero, consideró la Corte que tal situación no merma la competencia del órgano electoral, atendiendo que el constituyente si bien colocó en su cabeza la elección de personeros municipales, nada dijo frente al procedimiento que debía adelantarse para elegirlos, lo cual hace presumir que se aplica la disposición general señalada en el 25 Sentencia del 06 de marzo de 2013.
Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 artículo 126 de la misma Carta Política, además, que la realización de un concurso, asegura el principio democrático de forma amplia, pues por una parte permite la participación de las personas que cumplan los requisitos para ejercer el cargo, y de otra, al tratarse de una convocatoria pública, puede ser objeto de seguimiento por cualquier ciudadano. Cita la mentada sentencia: “No obstante, esta especificidad no justifica la exclusión de la regla jurisprudencial.
Por un lado, de acuerdo con los artículos 118 y 277 de la Carta Política, a los personeros corresponde la promoción, la divulgación y la defensa de los derechos humanos, y la veeduría y vigilancia de la conducta de los servidores públicos municipales y distritales; la importancia de estas funciones, y el control que deben ejercer sobre los órganos del orden territorial justifican una elección reglada y no necesariamente una decisión discrecional que pueda comprometer la independencia y la imparcialidad de la persona que resulte favorecida.
De este modo, el rol y las funciones del personero, antes que excluir la aplicación del precedente anterior, refuerzan la necesidad de apelar a este tipo de procedimientos. (…) Es en este marco más amplio que debe examinarse el cargo por la vulneración del principio democrático. En consonancia con los postulados de la democracia participativa, el concurso público de méritos materializa la intervención ciudadana en distintos sentidos: de un lado, porque cualquier persona que cumpla los requisitos y condiciones para ejercer el cargo de personero, puede tomar parte en el respectivo proceso de selección; esta apertura no es propia ni característica de las dinámicas informales en las que discrecionalmente los concejos conforman su repertorio de candidatos.
Y de otro lado, porque como se trata de un procedimiento público y altamente formalizado, cualquier persona puede hacer el seguimiento respectivo, y detectar, informar y controvertir las eventuales irregularidades. En definitiva, la publicidad, transparencia y formalización del proceso incentivan la participación ciudadana. Se trata de un proceso democrático, no en tanto se delega en los representantes de la ciudadanía la conducción política, sino en tanto la ciudadanía interviene activamente y controla la actividad estatal.
Además, el concurso es coherente con los postulados de la democracia sustancial, pues las determinaciones en torno a la integración de las entidades estatales se estructuran alrededor de los derechos fundamentales a la igualdad, a la participación en la función pública y al debido proceso. La garantía de estos derechos no se deja librada al juego de las mayorías, sino que constituye el presupuesto fundamental, el referente y la finalidad de la actividad estatal.” Ahora, como se vio en el aparte del artículo 170 de la Ley 136 de 1994 tachado, el legislador estableció inicialmente que el concurso de méritos fuera realizado por la Procuraduría General de la Nación, sin embargo, tal disposición fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en la misma sentencia de constitucionalidad C-105 de 2013, al considerar que ello vaciaba de competencia a los concejos municipales o distritales, a quienes les fue conferido por el constituyente la capacidad de elegir personeros, pues a su juicio “el concurso público de méritos constituye la fase medular de todo el proceso”, de modo que si era adelantado por otra entidad, al concejo solo le correspondía acatar los resultados del mismo, dicho en otras palabras, adujo la Corte: “Esto significa que la disposición acusada limita la intervención de los concejos a la formalización y oficialización de una decisión predeterminada por una tercera entidad del orden nacional, como la Procuraduría General de la Nación.” Concluyó por tanto la Corte en aludida sentencia que: “(…) la realización del concurso por parte de la Procuraduría vacía de contenido las atribuciones constitucionales de los concejos, al transferir el acto decisivo y medular de la elección a un tercer órgano, en 17 contravía con el sistema constitucional de distribución de competencias, que implica, además, una lesión de la autonomía de las entidades territoriales.”, de modo que a partir de dicha sentencia y la declaratoria de inexequibilidad derivada de esta, los concejos municipales y distritales eran autónomos en la forma como desarrollaban los concursos de méritos para elegir los personeros, pues no existía regulación alguna al respecto.
No obstante, el gobierno nacional en aras de reglamentar la elección de personeros, fijó algunas pautas para adelantar la convocatoria pública exigida por el legislador, a través de la expedición del Decreto 2485 de 201426, que posteriormente fue compilado en el Decreto 1083 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública.”, norma que en su título 27 denominado “ESTÁNDARES MINIMOS PARA ELECCIÓN DE PERSONEROS MUNICIPALES” (artículos 2.2.27.1 a 2.2.27.6), se permitió reglamentar el concurso público de méritos para la elección de personeros municipales.
Así, la normatividad reiteró que el concejo municipal será el encargado de elegir los personeros municipales o distritales, pero que lo hará “de la lista que resulte del proceso de selección público y abierto” que adelante, y además menciona que será dicha corporación la que tendrá que efectuar los trámites que correspondan a fin de realizar el concurso, previendo que en todo caso podrá realizarlo a través de “universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de selección de personal.”, y además indicó que el proceso de selección tendrá en cuenta criterios de objetividad, transparencia, publicidad e imparcialidad “teniendo en cuenta la idoneidad de los aspirantes para el ejercicio de las funciones.” (artículo 2.2.27.1).
No resulta extraño que al momento de reglamentarse el proceso de elección, se haya incluido la posibilidad de que los concejos municipales o distritales, puedan apoyarse en otros entes con experticia e idoneidad en el tema, para el desarrollo de los concursos, pues ya de antaño la Corte Constitucional en la misma sentencia C-105 de 2013, había advertido la necesidad de este, pues los concejos municipales en la mayoría de casos, se ven limitados para desarrollar tal actividad por la complejidad que exige la misma, así como el personal del que deben disponer para ella, así lo desarrolló la jurisprudencia: “No escapa a la Corte que los concejos pueden enfrentar limitaciones de diversa índole para llevar a cabo la tarea encomendada por el legislador.
En efecto, el concurso de méritos tiene un alto nivel de complejidad, en la medida en que supone, por un lado, la identificación y utilización de pautas, criterios e indicadores objetivos, y, por otro, imparcialidad para evaluar, cuantificar y contrastar la preparación, la experiencia, las habilidades y las destrezas de los participantes.
Se requiere, así mismo, el procesamiento y la sistematización de una gran cantidad de información y la disposición de una amplia y compleja infraestructura y logística administrativa, en un contexto conflictivo en el que, por la dinámica natural de la contienda y la competencia, las decisiones son cuestionadas y controvertidas de manera sistemática y reiterada.
En otras palabras, las dificultades de 26 “Por medio del cual se fijan los estándares mínimos para el concurso público y abierto de méritos para elección de personeros municipales.” 18 los concursos hacen imperativa la disposición y utilización de sofisticadas herramientas humanas, informáticas, administrativas y financieras, de las que en principio carecen los concejos municipales y distritales.
No obstante, debe tenerse en cuenta que la previsión legislativa en torno al concurso, y las condiciones que de la jurisprudencia constitucional se derivan para el mismo, no implican que estas corporaciones tengan que ejecutar e intervenir directa y materialmente en los concursos y en cada una de sus etapas, sino que esta entidades tienen la responsabilidad de dirigirlos y conducirlos.
Es decir deben trazar los lineamientos generales del procedimiento, pero pueden entregar su realización parcial a terceras instancias que cuenten con las herramientas humanas y técnicas para este efecto. Así por ejemplo, pueden realizar convenios con organismos especializados técnicos e independientes dentro de la propia Administración Pública, para que sean éstos quienes materialicen estas directrices bajo su supervisión, tal como ha ocurrido con los concursos realizados por la ESAP.
Podrían, incluso, organizarse pruebas de oposición de manera simultánea para varios municipios de un mismo departamento que se encuentren dentro de la misma categoría, y unificarse los criterios de valoración de la experiencia y de la preparación académica y profesional, y centralizar su evaluación en una única instancia. En este contexto, la Procuraduría General de la Nación podría intervenir en la vigilancia de los concursos, pero no sustituir a los propios concejos.” En el artículo 2.2.27.2 se establecieron las etapas que debía contener el concurso público de méritos, señalando tres: i) la convocatoria; ii) el reclutamiento y iii) las pruebas, desagregando de esta última etapa, que debía aplicarse una prueba de conocimientos académicos y de competencias laborales, además de valorarse los estudios y experiencia con que cuenta el aspirante, y que exceden los requisitos del empleo, y de últimas, realizarse una experiencia que en todos los casos no podrá tener un valor superior al 10% del porcentaje total de las pruebas.
El Consejo de Estado en sentencia del 29 de abril de 202127, desarrolló las etapas del concurso que fijó la normatividad, así: “a) Convocatoria. Entendida como la norma reguladora del concurso, con efectos vinculantes y obligatorios para la administración, los participantes y las entidades que se contraten para el apoyo en la implementación, desarrollo y ejecución del concurso.
Es el reglamento o bitácora del concurso y en ella deben quedar claramente determinadas las etapas y el procedimiento que garanticen los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. Desde el punto de vista formal debe ser suscrita por la Mesa Directiva del cabildo, previa autorización de la plenaria.
Se determinó un estándar mínimo de contenido, advirtiendo que los requisitos del cargo ofertado deben quedar claros, pero que no pueden ser diferentes a los consagrados en la Ley 1551 de 2012. Es tan importante que su efecto obligatorio y vinculante conlleva a su respeto y observancia, al punto que si no se emplean los mecanismos de modificación, adición o supresión legales y legítimos puede dar lugar a la nulidad de la elección que se ha efectuado con fundamento en la convocatoria de que se trate. b) Reclutamiento.
Esta etapa tiene como objetivo atraer e inscribir el mayor número de aspirantes que reúna los requisitos para el desempeño del empleo objeto del concurso. Esta fase es la concreción de las características de que la selección es pública y abierta y que ello va en triple vía, por cuanto por una parte se busca que las personas potencialmente calificadas para el empleo ofertado participen; por otra, que el órgano elector tenga un abanico de posibilidades y opciones que garanticen una buena y correcta escogencia del ganador y que la administración y la comunidad cuenten con la persona idónea para el ejercicio del cargo, lo que en últimas redunda en el interés general. c) Pruebas.
Tan necesarias como indispensables para determinar la idoneidad de los aspirantes o candidatos; por ahora, constituyen el instrumento más utilizado para decretar los estándares de cualidades de quienes buscan ser elegidos. Asimismo, son los instrumentos de selección por excelencia, pues como lo indica la norma en cita, se 27 Sección Quinta.
C.P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Radicado: 05001-23-33-000-2020-00480-01. 19 implementan con el fin de apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación de los aspirantes, así como para establecer una clasificación de los candidatos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con efectividad las funciones del empleo. Y consagra las siguientes clases, que deben concurrir en el proceso de selección del personero: (i) Prueba de conocimientos académicos (constituye el 60% o más del total del concurso);
(ii) Prueba que evalúe las competencias laborales; (iii) Valoración de los estudios y experiencia que sobrepasen los requisitos del empleo, la cual tendrá el valor que se fije en la convocatoria y (iv) Entrevista (constituye máximo el 10% del total del concurso).” A continuación, los artículos 2.2.27.3 y 2.2.27.4 del Decreto 1083 de 2015, fijaron los mecanismos de publicidad y la lista de elegibles de la convocatoria pública, refiriendo que el concejo municipal o distrital debe garantizar la publicidad del concurso, utilizando medios masivos de comunicación que permitan enterar a la comunidad del desarrollo del mismo, y establece que en todos los casos, dicha publicación no puede ser inferior a 10 días calendario antes a la fecha en que se inician las inscripciones de los aspirantes.
Además, se indica que la vacancia del empleo de personero deberá ser ocupada con el aspirante que ocupe el primer puesto en la lista de elegibles, que se conforme al haberse agotado todas las etapas del concurso. Citan las normas: “ARTÍCULO 2.2.27.3 Mecanismos de publicidad. La publicidad de las convocatorias deberá hacerse a través de los medios que garanticen su conocimiento y permitan la libre concurrencia, de acuerdo con lo establecido en el reglamento que para el efecto expida el concejo municipal o distrital y a lo señalado en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en lo referente a la publicación de avisos, distribución de volantes, inserción en otros medios, la publicación en la página web, por bando y a través de un medio masivo de comunicación de la entidad territorial.
PARÁGRAFO. Con el fin de garantizar la libre concurrencia, la publicación de la convocatoria deberá efectuarse con no menos de diez (10) días calendario antes del inicio de la fecha de inscripciones. (Decreto 2485 de 2014, art. 3)
ARTÍCULO 2. 2.27.4 Lista de elegibles. Con los resultados de las pruebas el concejo municipal o distrital elaborará en estricto orden de mérito la lista de elegibles, con la cual se cubrirá la vacante del empleo de personero con la persona que ocupe el primer puesto de la lista.” Finalmente, el Decreto 1083 de 2015 en su artículo 2.2.27.6. aludió que varios concejos municipales pertenecientes a un mismo departamento y categoría, pueden celebrar convenios interadministrativos asociados o conjuntos “con organismos especializados técnicos e independientes dentro de la propia Administración Pública”, siempre que todos los concejos participantes unifiquen los criterios que tendrán en cuenta para valorar la experiencia, y la preparación académica y profesional “centralizando su evaluación en una única instancia”, y además, para dos únicos cometidos: i) para que dichos organizamos realicen de forma parcial los concursos de personero, dado que la dirección, conducción y supervisión sigue en cabeza de los concejos; y ii) para diseñar las pruebas que se aplicarán en los procesos de selección. En conclusión, los concejos municipales tienen dentro de sus competencias, la de elegir personeros municipales o distritales, actividad para la cual deberán adelantar un concurso público de méritos, que debe desarrollarse bajo los principios y reglas establecidas en el Decreto 1083 de 2015, sin que ello signifique que no cuenten dichos órganos con autonomía, pues como lo adujo el Consejo de Estado en sentencia del 1° 20 de diciembre de 201628: “en medio de todo, sigue habiendo un cierto margen de discrecionalidad por parte del nominador, que se ve reflejado al momento de elaborar cada uno de los instrumentos del concurso y configurar sus fases y pruebas, así como los criterios para calificar las competencias y la experiencia del aspirante, pero especialmente para la realización de la entrevista, que denota un porcentaje que puede alcanzar hasta el 10%, en el cual predomina el factor subjetivo, según se desprende de la naturaleza misma de ese instrumento de evaluación.”.
Una vez concluidas las etapas del concurso de méritos, se establece el orden de elegibilidad, siendo deber del concejo respectivo proveer la vacante con el primero de la lista, o en orden sucesivo si el primero no puede aceptar el nombramiento por alguna circunstancia. Además, es posible que el órgano electoral sin perder la dirección y supervisión del proceso de elección, se apoye en una entidad idónea para adelantar el concurso de méritos, y alcanzar el objetivo propuesto que no es otro, que elegir al aspirante más idóneo para desempeñarse como personero.
V. Cuestión previa: Previo a que se aborde de fondo las causales de nulidad que fueron desarrolladas en la demanda, la Sala se ocupa pronunciarse acerca de la afirmación realizada por el Concejo Municipal de Puerto López en su contestación de demanda (Act. 24), en cuanto a que la demanda se limitó a solicitar la declaratoria de nulidad de la Resolución 045 del 31 de marzo de 2023 (expedida en la anualidad de 2024 solo que tiene un yerro formal), más no del acto de elección “que no es otro, permítanos insistir, que el ACTA NO. 030 DE LA SESIÓN PLENARIA DEL 31 DE MARZO DE 2024”.
Pues bien, al respecto se observa que el Acta No. 030 de la sesión No. 007 del 31 de marzo de 2024, reposa en el expediente dado que fue aportada por el Concejo Municipal de Puerto López (Act. 54/46 SAMAI, documento identificable por su peso KB DE 6140), y dentro de la misma se deja constancia del orden del día que se adelantó, incluyendo en el punto 4: “Elección y Posesión de Personero Municipal, Periodo Constitucional 2024-2028”29: 28 Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ.
Radicación número: 73001-23-33-000-2016-00079-03. Actor: ARLID MAURICIO DEVIA MOLANO. 29 Pág. 2 Act. 54/46 SAMAI. 21 Al momento de desarrollarse dicho punto por parte del órgano colegiado30, se hizo un recuento de cada uno de los actos administrativos expedidos dentro de la convocatoria, para aterrizar en el listado de elegibles contenido en la Resolución No. 044 del 2024, y a continuación, registrar si los miembros del Concejo Municipal aprobaban la elección de Gustavo Morales como “nuevo Personero Municipal de Puerto López – Meta", atendiendo que ocupaba el primer lugar de la lista, quedando por diez (10) votos la aprobación de la elección de aquél: “ “ Más adelante, en la misma acta se deja constancia de la posesión que se practica al personero elegido en la misma sesión del concejo, haciéndose mención a la Resolución No. 045 de 2024, acto administrativo sobre el que recaen las pretensiones en el presente asunto: 30 Págs. 3 a 16.
Actuación 54/46 SAMAI. 22 (…)” Hasta aquí, constata la Sala que, en efecto, en el Acta del 31 de marzo de 2024, se registra la aprobación a la elección de GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, al haber sido quien obtuvo el primer puesto en la lista de elegibles, tratándose entonces del acto en el que reposa la elección del Personero por parte del órgano electoral competente, que fue objeto material de la demanda.
Sin embargo, en el presente asunto el acto formalmente demandado es la Resolución No. 045 del 31 de marzo de 202431 “POR MEDIO DE LA CUAL SE PROTOCOLIZA LA ELECCIÓN EFECTUADA EN SESIÓN PLENARIA EXTRAORDINARIA Y SE REALIZA UN NOMBRAMIENTO DEL PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, LLEVADA A CABO TRAVÉS DE CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA PROVEER DICHO CARGO, DE CONFORMIDAD CON LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS Y PREVISTOS EN LA RESOLUCIÓN NO. 010 DEL 2024 Y LA RESOLUCIÓN NO. 031 DE 2024 EXPEDIDAS POR EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META.
ASÍ MISMO, SE DICTAS OTRAS DISPOSICIONES” (negrillas fuera del texto), es decir, a través de este acto administrativo, se “protocolizó” la elección llevada a cabo en la sesión del mismo 31 de marzo, además, se dice que “nombró” a Gustavo Andrés Morales Orejarena como Personero Municipal de Puerto López. Cita la parte resolutiva del acto: Frente a los actos electorales que son demandables por el medio de control de nulidad electoral, la Sección Quinta del Consejo de Estado en auto del 16 de noviembre de 202332, adujo: 9.
Es necesario precisar que el artículo 139 del CPACA dispone que, en ejercicio de la nulidad electoral, son susceptibles de control judicial los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, los de nombramiento que expidan las entidades y 31 Actuación 54/43 SAMAI. 32 Referencia: 11001-03-28-000-2023-00089-00. C.P. PEDRO PABLO VANEGAS GIL. 23 autoridades públicas de todo orden y los de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas. 10.
En este orden, lo primero que debe advertirse es que el actor solicitó la nulidad del acto de inscripción de la lista del Partido Demócrata Colombiano al Concejo Municipal de Cimitarra, Santander, sin embargo, es postura pacífica de esta Sección que el acto de inscripción es de mero trámite; por tanto, solo puede ser cuestionado, en sede judicial, cuando se pida anular el acto definitivo, es decir, en los términos del artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, aquel que contenga la declaratoria de la elección. 11.
Así las cosas, se destaca que, en sede de nulidad electoral, «los únicos actos demandables ante esta jurisdicción son aquellos que resuelven definitivamente una actuación o hacen imposible continuarla, por cuanto son los únicos que producen efectos jurídicos definitivos […]»33, es así como, los actos de mero trámite no son susceptibles de control judicial, tal como lo ha señalado esta Sección34, a saber: […] los actos expedidos en función electoral también pueden clasificarse en actos de trámite y actos de definitivos.
Así pues, en asuntos electorales el acto que contiene la decisión definitiva del electorado es el tendiente a elegir, nombrar o llamar a proveer vacantes, los cuales se constituyen como verdaderos actos electorales, en los términos del inciso primero del artículo 139 del CPACA, pasibles de ser controlados, únicamente, por la vía de la nulidad electoral según las voces de la norma en comento35.
Por el contrario, serán actos de trámite o preparatorios todos aquellos proferidos en el devenir del procedimiento electoral, distintos de los de elección, nombramiento o llamamiento y los cuales no son pasibles de control judicial de forma autónoma. En efecto, lo que ocurre es que los actos de trámite o preparatorios serán controlados al examinar el acto definitivo.
Así lo ha colegido la Sección Quinta en diversas oportunidades en las que ha controlado los actos que precedieron a la elección cuando estudia los cargos de la demanda que se presenta contra la designación36. (Negrita del despacho) 12. Valga precisar que, en este sentido, el juez de lo electoral, en casos similares37, ha concluido que los actos de trámite pueden ser objeto de control judicial, siempre y cuando, como ya se mencionó, hayan sido demandados junto con el acto que pone fin a la actuación. Situación que, en el presente caso, solo se materializará cuando se cuestione la legalidad del acto declaratorio de la elección del cargo popular al que refiere el actor en su demanda. 13.
En conclusión, en asuntos electorales, los actos que contienen la decisión definitiva del electorado (declaratoria de la elección), el nombramiento o el llamamiento, se constituyen como verdaderos actos electorales, según lo dispone el inciso primero del artículo 139 de la Ley 1437 de 2011, y que son pasibles de control judicial38.” En el presente asunto, si bien debió demandarse el acta de la sesión plenaria en la que se efectuó la elección, porque allí cada integrante del Concejo Municipal de Puerto López expresó su aprobación a la elección del hoy demandado, no puede pasar desapercibido que la Resolución No. 045 de 2024, acto demandado39, es la que de cara a la comunidad, formalmente plasma la decisión tomada por el órgano electoral competente para elegir Personero, órgano que conoció y avaló dicho acto, pues si bien su expedición es de la mesa directiva, la resolución fue socializada ante el Concejo en pleno sin que tuviese reparo alguno, así se deduce de que la misma hubiere sido tenida en cuenta para la posesión en la misma sesión, aunado a que en la parte final de esta se indica: “Expedido en el Honorable Concejo Municipal de PUERTO LÓPEZ, META, a los 33 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Rad. 11001-03-28-000-2018-00087-00. 17 de agosto de 2018. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 34 Ibidem. 35 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, auto del 4 de febrero de 2016, radicado 11001-03-28- 000-2015-00048-00 36 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Alberto Yepes Barreiro, auto del 7 de junio de 2018, radicado 11001-03-28-000- 2018-00062-00. 37 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil, auto de 22 de agosto de 2023, radicado 11001-03-28- 000-2023-00054-00. 38 Consejo de Estado, auto del 4 de febrero de 2016.
Radicado núm. 11001-03-28-000-2015-00048- 00. CP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 39 Al igual que ocurre con los nombramientos de la sala plena de un tribunal que constan en acta pero son contenidos en una resolución suscrita por el presidente de la corporación judicial. 24 treinta y un días (31) días del mes de Marzo de 2024.”), además fue el acto que se publicó y con el que se comprende entonces se dio a conocer a la comunidad en general, que la convocatoria para proveer el cargo de Personero, había finalizado.
Citan los hechos 8 y 12 de la demanda40: “8. Sin acatar las advertencias, una vez surtido el proceso de selección cuyo apoyo logístico estuvo a cargo de la CORPORACIÓN FONDO DE APOYO Y GESTIÓN DE NEGOCIOS – CORFANEG se configuró lista de elegibles con un único elegible, (a pesar de que hubo un número plural de concursantes que pasaron el porcentaje mínimo aprobatorio consignado en el CONVENIO INTERADMINISTRATIVO 001-2024) con fundamento en la cual el Concejo Municipal de Puerto López – Meta, eligió a GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA como Personero del Municipio de Puerto López – Meta para el periodo 2024 – 2028, acto contenido en la Resolución No. 045 de 2023 del 31 de marzo de 2023 (ver anexo que contiene una anualidad que no corresponde al año en curso) así como el ACTA DE POSESIÓN del 31 de Marzo de 2024 (ver documento aportado, acto acusado de nulidad) (…) 12.
A pesar de haberse pasado 21 días desde la celebración de la sesión extraordinaria 007 de 2024, no se ha cargado en la página web del Concejo Municipal de Puerto López – Meta, el acta correspondiente a dicha sesión, teniéndose acceso únicamente a los referidos actos administrativos Resolución No. 045 de 2023 del 31 de marzo de 2023 (ver anexo que contiene una anualidad que no corresponde al año en curso) así como el ACTA DE POSESIÓN del 31 de Marzo de 2024 (ver documento aportado, acto acusado de nulidad.” En este punto, conviene recordar que a través del Auto del 21 de mayo de 202441, precisamente se requirió a la parte demandante para que entre otros aspectos, adecuara las pretensiones de la demanda “de acuerdo con la línea jurisprudencial vigente, teniendo en cuenta que conforme el artículo 139 del CPACA a través de este medio de control se puede pedir “la nulidad de los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales”; a lo cual el actor presentó memorial de subsanación de demanda42, en el que refirió las siguientes pretensiones: 40 Págs. 7 a 9 Actuación 2 SAMAI. 41 Actuación 4 SAMAI. 42 Actuación 8 SAMAI. 25 A continuación, mediante auto del 29 de mayo de 2024 (Act. 10), se admitió la demanda presentada por la parte actora, dado que demandó la resolución que expresamente dice nombrar al Personero conforme lo había aprobado la plenaria del Concejo Municipal, tal como ocurre en otros órganos colegiados como por ejemplo los judiciales, pero además, porque de sus pretensiones de la demanda resultó diáfano que lo que se perseguía era cuestionar la legalidad de la elección del demandado como personero municipal, efectuada por parte del Concejo Municipal de Puerto López (Meta), la cual como ya se adujo consta en el Acta No. 030 del 31 de marzo de 2024 de dicho órgano electoral, documento que tampoco puede desconocer la Sala obra en el plenario, razón por la cual en este momento procesal no cabe afirmar que la ausencia de pretender expresamente la nulidad del acta, aunque sí de la elección, es causal suficiente para declarar la ineptitud de la demanda, especialmente porque el extremo pasivo no presentó oportunamente la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales al no haberse individualizado correctamente el acto administrativo a demandar.
Sobre la interpretación de la demanda cuando la misma no sea suficientemente clara, a fin de prevalecer el derecho sustancial y el acceso a la administración de justicia, el Consejo de Estado en sentencia del 20 de enero de 2006 dijo: “No obstante, sin que signifique el desconocimiento al carácter rogado de esta jurisdicción ni la sustitución o relevo de las cargas impuestas por la ley a las partes, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).
Tal poder judicial le permite al juez desentrañar la intención del demandante cuando la falta de técnica jurídica de la demanda dificulta la comprensión de alguno de los presupuestos que orientarán su labor en el proceso. El límite a la interpretación de la demanda por parte del juez en estos eventos está marcado por la iniciativa del interesado, razón por la cual no puede tener por demandado lo que no surge del libelo introductorio.43” 43 Así lo precisó la Sala Plena de esta Corporación en la mencionada sentencia de 23 de julio de 1996, correspondiente al proceso S-566. 26 Declarar en esta instancia la ineptitud sustantiva de la demanda, atendiendo las particularidades que se presentan en este asunto, vulneraría el acceso a la administración de justicia del demandante consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política: “Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado.”, máxime cuando el medio de control de nulidad electoral es de carácter público, y puede ser propuesto por personas que no tengan conocimiento sobre los tecnicismos jurídicos, aunado a que lo que se persigue en la demanda no tiene lugar a duda alguna, y frente a los cargos de tal pretensión se pudo defender de fondo la parte demandada.
Frente al acceso de administración de justicia, aludió el Consejo de Estado en sentencia de tutela del 15 de enero de 201844: “Sobre el derecho de acceso a la administración de justicia de cara a las decisiones judiciales inhibitorias, esta misma Sala de Decisión ha sostenido que: «El Código Contencioso Administrativo en el artículo 3 consagra como uno de los principios orientadores en materia contenciosa, el de eficacia, el cual tiene como fin que los procedimientos logren su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.
Al efecto, la Corte Constitucional45 definió la sentencia inhibitoria como la antítesis de la función judicial, la cual está dirigida a resolver los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, pues en aplicación de los artículos 228 y 229 de la Constitución Política los jueces tienen la obligación de adoptar decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso; y sólo en casos excepcionales en los que el juez tenga certeza que no hay otra alternativa procederá la inhibición. Por su parte, esta Subsección46 ha manifestado que: “[…] cuando un asunto litigioso de cualquier naturaleza es llevado a los estrados judiciales, la regla general es que debe culminar con una decisión fondo (sic), declarando o negando el derecho, y que lo excepcional son las sentencias inhibitorias, con las cuales el derecho queda en indefinición […]”.
Aunado a lo anterior, es importante precisar que la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia, en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos47.
Respecto a dicho principio, esta Corporación ha señalado: “[…] Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio48, lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, 44 Sección Segunda.
Radicado No. Rad. No.: 11001-03-15-000-2017-03032-00(AC). C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 45 “C-666 del 28 de noviembre de 1996, MP Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Véase también la C-258 del 11 de marzo de 2008. M.P. Dr. Mauricio González Cuervo, en la que se indicó que: “Decisiones judiciales inhibitorias son aquellas que, por diversas causas, ponen fin a una etapa procesal sin decidir de fondo el asunto que se le plantea al juez, es decir, sin adoptar resolución de mérito; por tanto, el problema que ha sido llevado a la justicia queda sin resolver, lo que implica que puede presentarse nuevamente ante la jurisdicción del Estado para su solución, salvo eventos especiales de caducidad o prescripción (…)”. 46 “Sentencia del 13 de febrero de 2014.
C.P. Gustavo Gómez Aranguren. Número interno: 1338-2011. Actor: Luis Carlos Caicedo. Demandado: Instituto Nacional Penitenciario Y Carcelario – INPEC.” 47 ““Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales”. 48 “Cita de la cita: Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal –la más cierta y previsible- y propiciando una interpretación adecuadora.”.
GUASTINI, Riccardo. Principios de derecho y discrecionalidad judicial. En: Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. No. 34. Marzo, 1999. Págs. 38-46, especialmente 44. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerárquicamente superior o de 27 por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico […]”49.
Finalmente, es pertinente traer a colación la sentencia del Consejo de Estado del 2 de febrero de 2023, dentro de la nulidad electoral No. 25000-23-41-000-2021-00830- 0150, en la cual frente a una situación similar a la del presente proceso se privilegió el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, además, el acceso a la administración de justicia, así: un principio general del derecho.
En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999. Págs. 47-48.” 49 “Consejo de Estado. Sección Tercera.
Sala Plena. Proveído del 22 de octubre de 2015. C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523)A.” 50 Magistrado ponente: Rocío Araújo Oñate. Demandante: Ingry Johanna Niño González. Demandado: María Cielo Riveros Duarte como personera municipal de Girardot, para el periodo 2020-2024. 28 Por lo tanto, la Sala en este caso particular, en aras de evitar un fallo inhibitorio y con este vulnerar el derecho de acceso a la administración de justicia de la parte actora, procederá a estudiar las causales de nulidad invocadas en la demanda, a través de las cuales se pretende la nulidad de la elección del señor GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA como Personero Municipal de Puerto López para el periodo institucional 2024 a 2028, decisión contenida en el Acta No. 030 del 31 de marzo de 2024, de la cual además se desprende la Resolución No. 045 de la misma fecha, atendiendo que esta postura garantiza la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, pues es diáfano el objeto de la demanda, y que en el plenario reposa el acta del Concejo a través de la 29 cual se configuró la elección, así como que el derecho de defensa y contradicción del demandado no resulta afectado.
VI. Caso concreto: De conformidad con el expediente administrativo que fue arrimado al plenario por el Concejo Municipal de Puerto López, inicialmente junto con la contestación de la demanda51, y posteriormente, en respuesta a requerimiento realizado por la Secretaría de este Tribunal52, se tienen como antecedentes de la elección GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA como Personero Municipal de Puerto López para el periodo 2024- 2028, los siguientes: En sesión inaugural celebrada por el Concejo Municipal de Puerto López el 3 de enero de 202453, se dejó de presente que en el año 2023 se declaró desierto el proceso de selección de una entidad especializada que apoyara el proceso de elección de personero, el cual debía estarse eligiendo dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero, motivo por el cual, la mayoría de los asistentes estuvo de acuerdo en facultar a la mesa directiva del órgano electoral, para que iniciara dicho proceso de elección. El 09 de enero de 2024, por medio de la Resolución 004 de 2024, la mesa directiva del Concejo Municipal de Puerto López, invitó “a las universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o entidades especializadas en procesos de selección de personal” a presentar propuesta para adelantar el concurso público de méritos de elección de personero del ente territorial (Actuación 54/2).
Conforme Resolución 009 del 13 de enero de 2024, expedida por la mesa directiva del Concejo Municipal de Puerto López (Act. 54/4), se constata que dentro de la invitación realizada a la que se hizo referencia en el párrafo anterior, se presentaron propuestas por la Federación Colombiana de Autoridades Locales -FEDECAL- y la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-, las cuales fueron revisadas y calificadas, obteniendo mayor puntuación esta última, motivo por el cual se eligió como la entidad especializada con quien se suscribiría el convenio administrativo respectivo, para que prestara servicios especializados al órgano elector, en relación con el concurso público de méritos para elegir el personero del municipio para el periodo institucional 2024-2028.
El 15 de enero de 2024, el Concejo Municipal de Puerto López celebró con la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-, el convenio interadministrativo No. 001 de 2024 (Act. 54/58), con plazo de ejecución del 15 de enero al 29 de marzo de 2024, que tenía por objeto: “AUNAR ESFUERZOS EN LA ASESORÍA 51 Actuaciones 23/1 a 23/42 SAMAI. 52 Actuaciones 54/2 a 54/46 SAMAI. 53 Actuación 54/44 SAMAI. 30 TÉCNICA-JURÍDICA Y APOYO LOGÍSTICO PARA EL DESARROLLO Y REALIZACIÓN DEL DISEÑO, ESTUDIO Y APLICACIÓN DE PRUEBAS PARA ADELANTAR EL CONCURSO DE MÉRITOS, PÚBLICO Y ABIERTO, PARA LA ELECCIÓN DEL PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ-META, ATENDIENDO CRITERIOS DE OBJETIVIDAD, TRANSPARENCIA, IMPARCIALIDAD Y PUBLICIDAD, CUMPLIENDO CON LAS ETAPAS MÍNIMAS DISPUESTAS PARA LA CONFORMACIÓN DE LA LISTA DE ELEGIBLES PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL PERIODO 2024-2028”.
Con la Resolución No. 010 del 17 de enero de 2024 (Act. 54/9), se dio inicio al concurso público de méritos para proveer el cargo de Personero Municipal de Puerto López, periodo 2024-2028, pues a través de dicho acto se convocó y reglamentó el aludido concurso, estableciendo los requisitos para participar, las pruebas a practicarse, el cronograma del concurso, entre otros.
Durante el periodo establecido para inscripciones (28 y 29 de enero de 2024)54, se inscribieron trece (13) aspirantes, tal como está consignado en el correspondiente listado55, y como se consignó en la Resolución 016 del 2 de febrero de 2024, expedida por la mesa directiva del Concejo Municipal de Puerto López (Act. 54/14), sin que además se hubiere presentado reclamación alguna contra dicho listado, como se indica en constancia secretarial No. 03 del 1 de febrero de 2024 (Act. 54/13).
Posteriormente, una vez fueron revisadas cada una de las inscripciones realizadas por los trece (13) aspirantes, la mesa directiva del Concejo Municipal de Puerto López, expidió la Resolución No. 018 del 3 de febrero de 2024 “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONFORMA Y ADOPTA LA LISTA PRELIMINAR DE ADMITIDOS Y NO ADMITIDOS PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, PERIODO 2024-2028”56, a través de la cual se consignó como admitidos a tres (3) de los inscritos, acto administrativo contra el cual se realizaron reclamaciones por siete de los candidatos inadmitidos, las cuales fueron resueltas en la Resolución 019 del 5 de febrero de 202457.
A través de la Resolución No. 021 del 6 de febrero de 2024 (Actuación 54/20), se conformó y adoptó la lista definitiva de aspirantes admitidos, dentro del concurso de méritos para proveer el cargo de personero municipal de Puerto López (Meta), periodo 2024 a 2028, en la que se consignó como admitidos tres (3) de los candidatos, además en el mismo acto administrativo, se citó a estos últimos aspirantes a la presentación de pruebas de conocimientos académicos y competencias laborales para el 09 de febrero a las 8:00 a.m., en las instalaciones del Concejo Municipal.
Sin embargo, dichas pruebas de conocimiento no se practicaron en la fecha citada, dado que en el expediente administrativo consta que a través de la Resolución 54 Actuaciones 54/10 y 54/11 SAMAI. 55 Actuación 54/12 SAMAI. 56 Actuación 54/16 SAMAI. 57 Actuación 54/19 SAMAI. 31 024 del 7 de febrero de 2024 (Act. 54/21), se suspendió provisionalmente la convocatoria 001 de 2024 para elegir Personero Municipal de Puerto López, en cumplimiento de auto expedido dentro de un trámite de tutela.
A renglón seguido, se constata que por medio de la Resolución No. 031 del 29 de febrero de 2204 (Act. 54/25), se dio cumplimiento a fallo de tutela58 que ordenó al Concejo Municipal de Puerto López, realizar nuevamente la verificación del cumplimiento de los requisitos de los aspirantes inscritos, excluyendo la exigencia de colocar huella en el formulario de inscripción, para lo cual además de indicar que se acataría dicha directriz, se dejó sin efectos las Resoluciones 018, 019 y 021 de 202459, que se habían expedido dentro de la convocatoria, y se modificó el cronograma de esta última, a fin de surtir nuevamente las etapas que permitieran conformar el listado de admitidos.
Consecuencia de lo anterior, el Concejo Municipal de Puerto López expidió las Resoluciones 032 del 01 de marzo y 033 del 04 de marzo de 202460, a través de las cuales se adoptaron las listas de admitidos de forma preliminar y definitiva, respectivamente, superando entonces ocho candidatos para continuar con las demás etapas del proceso de selección, por haber cumplido los requisitos para ser admitidos.
Además, en este último acto administrativo se fijó la citación a pruebas de conocimientos académicos y de competencias laborales, para el día 05 de marzo de 2024 desde las 8:00 a.m. Una vez fueron practicadas las pruebas escritas, se dieron a conocer a los aspirantes los resultados preliminares de estas, en las que el único candidato que logró superar el puntaje fue GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA (Resolución 034 del 08 de marzo de 2024)61, contra la cual propusieron reclamaciones dos de los aspirantes (Act. 54/33), que fueron resueltas de forma negativa en la Resolución No. 036 del 15 de marzo de 2024 (Act. 54/36).
Resueltas las reclamaciones, se expidió la Resolución No. 037 del 16 de marzo de 2024 (Actuación 54/37), a través de la cual se dieron a conocer los resultados definitivos de las pruebas escritas de conocimientos académicos y de competencias laborales, que fueron realizadas, practicadas y evaluadas por la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-, en la que se observa que el único que superó las pruebas de conocimientos académicos fue GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, de quien se procedió a calificar también la prueba de competencias laborales. 58 Fallo del 19 de febrero de 2024, expedido el 19 de febrero de 2024, dentro del radicado No. 50573 40 89 001 2024 00052 00 y 50573 40 89 001 2024 00054 00, por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Puerto López (Meta), que posteriormente fue revocado por fallo del 18 de marzo de 2024, expedido por el Juzgado Promiscuo de Familia del circuito de Puerto López.
(Ver págs. 87 a 120 Actuación 2 SAMAI y consultar expediente en portal Tyba. 59 En estricto sentido la Resolución 031 del 29 de febrero de 2024, utilizó la expresión: “DECLARAR LA NULIDAD”, sin embargo, como quiera que dicha potestad es propia de los jueces, se comprende que lo que se pretendió fue dejar sin efectos los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 018, 019 y 021 de 2024. 60 Actuaciones 54/27 y 54/30 SAMAI. 61 Actuación 54/32 SAMAI. 32 El 19 de marzo de 2024 se profirió por el Concejo Municipal de Puerto López la Resolución 039 de 202462 “POR MEDIO DE LA CUAL SE PUBLICAN LOS RESULTADOS PRELIMINARES DE VALORACIÓN DE ESTUDIOS Y EXPERIENCIA QUE SOBREPASAN LOS REQUISITOS DEL EMPLEO, DENTRO DEL PROCESO PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, PERIODO 2024-2028, Y SE TOMAN OTRAS DISPOSICIONES”, en la que se calificó los estudios y experiencia del único aspirante que superó las pruebas de conocimiento, esto es, el hoy demandado, acto administrativo contra el cual no se propuso reclamación alguna como consta en certificación del 20 de marzo expedida por el Presidente del Concejo Municipal de Puerto López (Act. 54/39).
Una vez cumplidas las etapas anteriores dentro del proceso de selección, la mesa directiva del Concejo Municipal de Puerto López profirió la Resolución 044 del 30 de marzo de 2024 “POR MEDIO DE LA CUAL SE EXPIDE Y PUBLICA LA LISTA DE ELEGIBLES PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, PERIODO 2024-2028, Y SE TOMAN OTRAS DISPOSICIONES” (Act. 54/42), estando dicha lista conformada únicamente por el aspirante GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, consignándose además en el mismo acto administrativo, que debía darse a conocer a la plenaria del Concejo Municipal, a fin de que, dentro de los plazos señalados en el cronograma de la convocatoria, se continuara con la provisión del cargo.
El día 31 de marzo de 2024, se celebró por el Concejo Municipal de Puerto López, la sesión extraordinaria No. 007 del 31 de marzo de 202463, en la cual se realizó un recuento de las actuaciones adelantadas dentro de la convocatoria pública, se dio lectura a la Resolución 044 de 2024 que conformó la lista de elegibles, y se procedió a votar de forma nominal cada uno de los concejales asistentes a la sesión, de si aprobaban la elección del señor GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA como personero municipal de Puerto López (Meta), para el periodo 2024-2028, decisión que el mismo Concejo alude protocolizó en la Resolución 045 de 202464.
Además, el mismo día y en desarrollo de la sesión, se procedió a posesionar al aspirante elegido65. Pues bien, con el recuento de los anteriores antecedentes, procede la Sala a resolver los tres (3) “vicios” como los denominó la demanda, que sustentan las pretensiones de nulidad que se invocan contra la elección de Personero Municipal de Puerto López, periodo 2024 a 2028: - Frente al argumento denominado: “Primer Vicio: El Porcentaje de Calificación del 62 La resolución se nombró como “RESOLUCIÓN 039 DE 2023 (19 de marzo de 20239”, entendiéndose que se trató de un yerro de forma, dado que el proceso de selección se adelantó en la anualidad del 2024. 63 Como consta en el Acta No. 030 del 31 de marzo de 2024, que reposa en la Actuación 54/46 SAMAI. 64 Acto administrativo “POR MEDIO DE LA CUAL SE PROTOCOLIZA LA ELECCIÓN EFECTUADA EN SESIÓN PLENARIA EXTRAORDINARIA Y SE REALIZA UN NOMBRAMIENTO DEL PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, LLEVADA A CABO TRAVÉS DE CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA PROVEER DICHO CARGO, DE CONFORMIDAD CON LOS PARÁMETROS ESTABLECIDOS Y PREVISTOS EN LA RESOLUCIÓN NO. 010 DEL 2024 Y LA RESOLUCIÓN NO. 031 DE 2024 EXPEDIDAS POR EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META.
ASÍ MISMO, SE DICTAS OTRAS DISPOSICIONES”. Actuación 54/43 SAMAI. 65 Ver Actuación 54/41 SAMAI. 33 examen contenido en el CONVENIO INTERADMINISTRATIVO N° 001-2024 es diferente al señalado en la Resolución 010 de 2024”. En el considerando 16 del Convenio Interadministrativo No. 001 de 2024 celebrado entre CORFANEG y el CONCEJO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ (META), se consignó lo siguiente: Frente a los porcentajes que debe tener las pruebas que se practiquen dentro del concurso público de méritos que se adelante para elegir personeros, el artículo 2.2.27.2., señaló claramente que la relacionada con conocimientos académicos “no podrá ser inferior al 60%”, sin que se haya establecido el tope máximo que se debe asignar a la misma: “ARTÍCULO 2.2.27.2 Etapas del concurso público de méritos para la elección de personeros.
El concurso público de méritos para la elección de personeros tendrá como mínimo las siguientes etapas: (…) c) Pruebas. Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad, idoneidad y adecuación de los aspirantes, así como establecer una clasificación de los candidatos respecto a las calidades requeridas para desempeñar con efectividad las funciones del empleo.
El proceso público de méritos para la elección del personero deberá comprender la aplicación de las siguientes pruebas: 1. Prueba de conocimientos académicos, la cual tendrá el valor que se fije en la convocatoria, que no podrá ser inferior al 60% respecto del total del concurso. 2. Prueba que evalúe las competencias laborales. 3. Valoración de los estudios y experiencia que sobrepasen los requisitos del empleo, la cual tendrá el valor que se fije en la convocatoria. 4.
Entrevista, la cual tendrá un valor no superior del 10%, sobre un total de valoración del concurso.” (Resaltado fuera del texto). Dentro de la convocatoria pública que nos ocupa, constata la Sala que en el artículo 20 de la Resolución No. 010 del 17 de marzo de 2024 “POR LA CUAL SE CONVOCA Y REGLAMENTA EL CONCURSO PÚBLICO DE MÉRITOS PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO (A) MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ, META, PERÍODO 2024- 2028”, se estableció los porcentajes asignados a cada una de las pruebas, consignando para las pruebas académicas el 80% del total que se podía obtener (100%) dentro del concurso: 34 En primer lugar, precisa la Sala que la discusión propuesta por el demandante, gira en torno al porcentaje de peso que se asignó a la prueba de conocimientos académicos dentro del proceso de selección, y no a la puntuación que cada aspirante debía superar para aprobar la prueba de conocimientos, pues en este último caso, obsérvese que dentro del convenio administrativo se había indicado que dicha prueba se aprobaba con sesenta (60) puntos, y posteriormente, en la convocatoria pública se indicó que el mínimo aprobatorio sería ochenta y cinco (85) puntos, de forma que sobre tal diferenciación no se ocupará la Sala, al no haber sido objeto de reproche en el líbelo de la demanda, en el que claramente se expresó: “Como fue previamente señalado, dentro del CONVENIO INTERADMINISTRATIVO N° 001- 2024 se estableció un porcentaje de calificación para la prueba de conocimientos con carácter eliminatorio del 60% señalando que dicho porcentaje sería el utilizado para la realización del respectivo concurso público de méritos.
No obstante, en la Resolución 010 de 2024, arbitrariamente y contrariando las propias características del concurso, se estableció un porcentaje de calificación para la prueba de conocimientos con carácter eliminatorio del 80%.”66 Aclarado lo anterior, se pasa la Sala de ocuparse del porcentaje que se asignó a la prueba de conocimientos dentro del concurso de méritos, que es el punto de discusión, frente a lo cual de lo atrás recopilado es evidente que al momento de suscribirse el convenio interadministrativo, el Concejo Municipal indicó que le otorgaría a la prueba de conocimientos un porcentaje del 60% sobre la universalidad del 100%, lo cual correspondía al tope mínimo asignado en la normatividad para esta prueba.
Sin embargo, se aprecia que, ciertamente al momento de realizar la convocatoria, el cuerpo colegiado decidió aumentar el peso de la misma a un 80%, siendo la convocatoria como el artículo 2.2.27.2. del Decreto 1083 de 2015 lo enuncia: “norma reguladora de todo el concurso y obliga tanto a la administración, como a las entidades contratadas para su realización y a los participantes.”.
Así las cosas, como la convocatoria contiene la reglamentación a la que se ceñirá 66 Pág. 10 Actuación 2 SAMAI. 35 el concurso de méritos, y además es la que se publica para el conocimiento de los aspirantes y del público en general, a juicio de esta Sala debe prevalecer sobre lo que se hubiere consignado en el convenio interadministrativo celebrado entre CORFANEG y el Concejo Municipal de Puerto López (Meta), pues finalmente este último tiene por objeto contratar los servicios de asesoría de una entidad especializada, sin que corresponda a una camisa de fuerza para el órgano electoral, quien en ejercicio de su autonomía puede modificar tales criterios antes de la convocatoria pública, siempre que respete el ordenamiento jurídico y los principios del proceso de selección, pues solo en su titularidad se encuentra la expedición y publicación de la convocatoria.
Cuestión distinta es que esas modificaciones en la convocatoria a las que se debe ceñir en todo caso la entidad externa contratada para la asesoría y apoyo del proceso de selección, tengan alguna incidencia en dicho contrato, es decir, generen algún tipo de adición o modificación contractual, lo cual es del resorte exclusivo de las partes contratantes y no de los aspirantes en el proceso de selección. El Consejo de Estado en sentencia del 12 de agosto de 202167, se pronunció frente a la convocatoria y su importancia, así: “74.
De la sentencia antes mencionada, se tiene entonces una regla clara: los concejos municipales, como órganos de elección, tienen la competencia exclusiva y excluyente para la determinación de los lineamientos generales de la forma en que se adelantarán las etapas y parámetros mínimos del concurso de méritos antes descritos siendo responsables de su dirección en todo momento, lo cual se concreta con la suscripción y posterior publicación de la correspondiente convocatoria.
A pesar de ello, se reconoce que ante las dificultades que dicha labor puede conllevar, es posible que dichas entidades acudan a “terceras instancias” que presten su apoyo logístico en la realización de una o todas las etapas del proceso meritocrático. Así las cosas, esta última posibilidad permite acudir al apoyo logístico y técnico de universidades o instituciones de educación superior públicas o privadas o con entidades especializadas en procesos de selección de personal. 75.
De esta manera, es claro que la actuación de estos terceros -operadores logísticos, si se quiere-, se enmarca en los claros parámetros que fija la convocatoria para los efectos de la realización del concurso, especialmente, por cuanto como se indicó en forma previa, es dicho documento, y no otro, el que determina las condiciones de obligatorio cumplimiento para el desarrollo del mismo.
(…) 84. En primer lugar, la convocatoria, expedida en debida forma por el concejo municipal o distrital, se convierte en el marco de acción de todas las entidades e interesados en el concurso de méritos, en tanto la misma establece, desde las reglas para la inscripción, hasta la forma en que se adelantarán cada una de sus etapas y demás circunstancias relevantes.
Incluso en el caso de la contratación de un tercero -institución de educación superior, pública o privada, o empresa especializada en procesos de selección de personal, las funciones de este último se limitan al apoyo logístico, administrativo y técnico necesarios para el desarrollo de la actuación, más no se reemplaza con dicha decisión las competencias propias de la duma correspondiente.” (Negrillas propias del texto, subrayado al citar) Por lo expuesto, no tiene vocación de prosperidad el cargo formulado en la demanda, pues pretende que prevalezca lo consignado en un considerando del convenio interadministrativo que celebró el órgano electoral con la entidad especializada encargada de brindarle asesoría, lo cual desconocería la autonomía que tiene los 67 Sección Quinta.
Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE. Radicado No. 11001-03-28-000-2021-00030-00. 36 concejos municipales, y desconocería la obligatoriedad de la convocatoria que prevé el ordenamiento jurídico. - Frente al argumento denominado: ““Segundo Vicio: No se garantizó la reserva de las preguntas de la prueba de conocimiento.” Sucintamente se indicó que a pesar de que se estableció como una obligación contractual “guardar y establecer la respectiva cadena de custodia”, la entidad contratista no cumplió la misma, al no adoptar un protocolo de custodia.
Al respecto, lo primero que habrá de enunciar la Sala, es que la demanda no explica debiendo hacerlo, cuál fue la incidencia que tuvo en el resultado del concurso público de méritos adelantado para elegir Personero municipal de Puerto López, para el periodo de 2024 a 2028, la presunta omisión en el protocolo de cadena de custodia de las pruebas escritas practicadas, a fin de poder observar de forma concreta cómo si se hubiera tenido el mismo, los resultados que dieron por ganador del concurso al hoy demandado, habrían sido diferentes.
En lo que al caso concierne, dentro de la convocatoria y reglamentación del concurso de méritos contenido en la Resolución 010 de 2024, se señaló en el artículo 45 lo relativo a la “RESERVA DE LAS PRUEBAS”, así: Dentro del expediente administrativo reposa documento denominado «GUÍA METODOLOGÍCA PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS PRUEBAS DE CONOCIMIENTOS ACADÉMICOS Y COMPETENCIAS LABORALES DEL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE PUERTO LÓPEZ - META, PERIODO 2024-2028», el cual no presenta firmas pero está realizado en papelería de la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-68, y en el que se describe la metodología del examen, las temáticas que se tendrán en cuenta para realizar las pruebas, las recomendaciones generales para su aplicación por parte de los aspirantes, los requisitos que se verificarán para presentar las pruebas, y se menciona el siguiente instructivo para cuando la prueba termina: “
8. AL FINALIZAR LA PRUEBA: ▪ Cuando el aspirante termine de contestar, debe hacer una señal al jefe de salón sin 68 Actuación 54/28 SAMAI. 37 levantarse de la silla y este recogerá el cuadernillo y la hoja de respuestas en cada puesto. ▪ En presencia de cada aspirante, el jefe de salón revisará que tanto el cuadernillo como la hoja de respuestas estén en óptimas condiciones al momento de entregarlos, es decir, que no se encuentren enmendaduras o cortes del papel, entre otras alteraciones. ▪ Cuando el jefe de salón lo autorice, es necesario abandonar el aula y, luego, el edificio en completo silencio. ▪ Una vez el aspirante se retire del aula, no podrá ingresar nuevamente.” Sin embargo, aquello no corresponde por completo al protocolo que debe adoptarse para protegerse las pruebas escritas que se aplicaron, pues se desconoce la forma en que se recogen, organizan, a dónde se envían, cómo se envían, quién es la persona encargada del proceso, así como tampoco se aludió nada sobre la forma en que debían entregarse las pruebas a los aspirantes, ni tampoco se arrimaron elementos probatorios que acrediten la forma cómo se hizo en el concurso de méritos que nos ocupa.
A pesar de tal omisión, para la Sala esta por sí sola no tiene vocación para declarar la nulidad del acto de elección, pues debe estar probado el alcance e incidencia que esta situación tuvo sobre la elección en sí, lo cual no se constata en el presente asunto. En un caso similar al que hoy ocupa la atención, el Consejo de Estado refirió69: “4.1.
La reserva de los documentos del concurso de méritos de personeros El a quo halló la razón a la parte actora en cuanto a que dentro del proceso de selección que culminó con la elección del demandado como personero de Mocoa no se siguió un documento específico, a manera de un protocolo o guía, que indicara a los contratistas la forma de asegurar la seguridad de los documentos del concurso, sobre todo de las pruebas y sus resultados.
El apelante se opone a esta valoración, ante la incorporación en la convocatoria de una cláusula específica de reserva de dichos elementos y las medidas de conservación y custodia que se acreditaron en el expediente. Por su parte, la Sala comparte la lectura propuesta por el recurrente, con base en las razones que pasan a explicarse. Como se ha dicho en precedentes similares al sub judice, tratándose de documentos y piezas de una actuación, se entiende por cadena de custodia lo siguiente: [E]l procedimiento que se debe dejar demostrado cuando se busca proteger evidencia o materiales probatorios; es decir, es el registro debidamente realizado o si se quiere la constancia que debe dejarse de todo acto, entiéndase “identidad, estado original, condiciones de recolección, preservación, embalaje y envío; lugares y fechas de permanencia y los cambios que cada custodio”, realizado con la prueba que se quiere presentar o hacer valer.70 Atendiendo a su finalidad, la Sección ha subrayado la importancia de implementar medidas de protección a la confidencialidad e integridad de las pruebas que se aplican en los concursos de méritos para elegir personeros, que se justifican en el principio de transparencia que debe orientar la actuación y en el derecho de participar en igualdad de condiciones que tienen los candidatos.
En consecuencia, se ha hecho énfasis en la importancia de contar con un procedimiento, idealmente en la forma de un protocolo, instructivo o guía, que asegure la protección de la identidad de los concursantes que presentan los exámenes, el estado original, las condiciones de transporte, embalaje y preservación, los lugares y fechas de almacenamiento, las personas responsables de su custodia, entre otros aspectos afines.
Con todo, se ha reconocido que la ausencia de dicho instrumento no conduce automáticamente a la nulidad de la elección del personero, pues debe ponderarse la incidencia de tal omisión en el resultado del concurso, es decir, si el yerro tiene la suficiente entidad para afectar con nulidad el acto demandado71. 69 SECCIÓN QUINTA. C.P.: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA.
Sentencia del 27 DE ENERO DE 2022. Radicado No. 52001-23- 33-000-2020-00982-03. 70 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 22 de marzo de 2018, Rad. 85001-23-33-0002017-00019-03, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 71 Ibidem cita 55. 38 En el caso concreto, se advierte que el artículo 31 de la Resolución 021 de 16 de septiembre de 2019 de la Mesa Directiva del Concejo de Mocoa, “POR MEDIO DE LA CUAL SE CONVOCA Y REGLAMENTA EL CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA PROVEER EL CARGO DE PERSONERO MUNICIPAL DE MOCOA PUTUMAYO PERIODO 2020-2024”, incorporó una cláusula expresa sobre el carácter reservado de las pruebas del proceso: ARTÍCULO 31º.
RESERVA DE LAS PRUEBAS. Las pruebas realizadas durante el concurso de méritos, sus resultados y demás documentación recepcionada son de carácter reservado y solo serán de conocimiento los responsables del mismo, al tenor de lo ordenado en el numeral 3 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004”. A su turno, en el marco de los testimonios recibidos en primera instancia, el representante legal de FENACON explicó lo siguiente: [A] ellos se les entrega un sobre sellado, los concejales que estuvieron en la aplicación de la prueba le entregaron el sobre los participantes, en este caso resulta de que cada sobre contiene un sticker de seguridad, también dentro del sobre la persona abre el sobre, saca su cuestionario, saca su hoja de respuestas, llena su cuestionario, su hoja de respuestas y vuelve y mete en el sobre el cuestionario con la hoja de respuestas, el sticker de seguridad que trae adentro es precisamente para volver a sellar el sobre, entonces ese sobre no tiene manipulación, ese cuestionario no tiene manipulación y la hoja de respuestas tampoco.
Entonces se recaudan todas las pruebas aplicadas, se lleva al recinto y allá ellos pues en conjunto digamos que hacen un acto de presencia con los asesores, con algunos concejales que quieran estar presentes, se eleva el acta de la aplicación de la prueba, todo el tema y se hace la calificación, se levantan los sellos de cada sobre, se saca las hojas de respuesta y se hace una calificación (…).
De manera que en este concurso existieron elementos concretos —v.g. etiquetas de seguridad, sobres sellados y documentos individuales— suministrados por los operadores, que acompañaron las evaluaciones y que fueron utilizados por los participantes, conforme a las orientaciones que impartió el personal responsable de aplicar las pruebas.
Por lo tanto, si bien el documento aportado al proceso para acreditar la aplicación de un protocolo fue descartado por el Tribunal por falta de firmas y por no haber sido allegado como parte de los antecedentes administrativos del respectivo convenio, lo cierto es que para esta Sala la inexistencia de un instructivo propiamente dicho, contentivo de pautas para el manejo de las evaluaciones utilizadas en el concurso del sub judice, no configura un vicio con la entidad suficiente para sustentar una irregularidad en la expedición de la elección del demandado como personero de Mocoa.
Al respecto, se reitera que una guía de esta naturaleza está destinada a respetar el principio de transparencia en el manejo de la información que transita en el curso del proceso de selección, de manera que es posible valorar este deber a partir de otros elementos que pudieran asegurar la integridad de los documentos, especialmente de las pruebas que se aplican a los concursantes.
En línea con lo anterior, resulta relevante que la parte actora no alegara un evento concreto con el fin de demostrar que las medidas de seguridad implementadas para la aplicación de las pruebas hubiesen sido vulneradas por cuenta de algún incidente. Siendo así, a diferencia de la conclusión de Tribunal, la falta de reclamaciones dirigidas a cuestionar la integridad o seguridad de las pruebas practicadas sí constituye un indicio de que esta fase se llevó a cabo de conformidad con el carácter reservado que exigió la respectiva convocatoria.
Sobre el punto, se recuerda que esta Sección ha expuesto este mismo razonamiento en otros casos de elección de personeros, en el sentido de precisar que la ausencia de cuestionamientos contra las pruebas de conocimientos y de competencias laborales permite inferir razonablemente que el proceso se desarrolló en circunstancias de normalidad72.
En esa medida, prospera esta parte de los argumentos del apelante.” De esta forma, la Sala también negará la prosperidad de este segundo argumento, pues aunque está probada la omisión del Concejo Municipal de Puerto López, de adoptar o contar con un protocolo que determinara de forma precisa, todo lo relacionado con la salvaguarda de las pruebas escritas que se practicaron a los 72 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 6 de mayo de 2021, Rad. 08001-23-33-0002020-00139-01, MP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Ver, además, sentencia de 15 de diciembre de 2021, Rad. 44004-23-40-000-2020-00029- 01, MP. Rocío Araújo Oñate. 39 aspirantes, dado que en efecto nada se dijo a cómo debían ser empacadas las mismas, entregadas a cada candidato, y posteriormente recogidas, ni tampoco se distribuyeron responsabilidades asignando personal, lo cierto es que, nada se dijo del nexo que de forma estrecha tendría esta omisión con los resultados del concurso de méritos en el que resultó vencedor el hoy demandado GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, pues por sí sola tal omisión no tiene la vocación de respaldar la declaratoria de nulidad de la elección que el Concejo Municipal de Puerto López hizo el 31 de marzo de 2024. - Frente al argumento denominado: “Tercer Vicio: El Concurso de Méritos no fue Apoyado por Una Entidad Idónea”.
Manifestó la demanda como se adujo en los antecedentes del caso, que la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-, no era una entidad idónea, porque no contaba “con una Amplia y compleja infraestructura y logística administrativa, que asegure la disposición y utilización de sofisticadas herramientas humanas, informáticas, administrativas, y financieras para la realización de la mencionada tarea de apoyo.”, y además, porque sus actividades económicas son “COMPLETAMENTE DISTINTAS A LA SELECCIÓN DE PERSONAL”, lo que a su juicio implica “directamente la eliminación del criterio “especializada”.73 Como se explicó ampliamente en el marco teórico denominado “Elección de Personeros”, el concejo municipal es la organización que tiene la competencia constitucional de elegir el personero municipal o distrital, sin embargo, atendiendo las capacidades que este pueda tener, y las complejidades propias que el concurso de méritos conlleva, el Decreto 1083 de 2015 permitió que estos pudieran contar con apoyo o asesoría de: i) universidades, ii) instituciones de educación superior públicas o privadas, o iii) entidades especializadas en procesos de selección de personal.
Sin embargo, la normatividad no desarrolló ni fijó parámetros para categorizar las entidades, a fin de establecer cuáles podían ser consideradas “especializadas en procesos de selección de personal”, por lo cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que para que una entidad se entienda especializada debe tener dentro de su objeto social, realizar, apoyar o gestionar procesos de selección de personal: “Pues bien, esta Sala Electoral, en pronunciamientos previos ha traído a colación el artículo 2.2.27.1 del Decreto 1083 de 2015 para dilucidar qué se entiende por “entidad especializada en procesos de selección de personal”, arribando a la conclusión de que la cualificación de especializada se decanta y se materializa en “aquella persona jurídica privada o pública, que tenga dentro de su objeto social la realización, apoyo o gestión a procesos de selección de personal”74. 73 Págs. 15 y 16 Actuación 2 SAMAI. 74 Sección Quinta.
Sentencia del 4 de marzo de 2021. C. P. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ. Radicado No. 25000- 23-41-000-2020-00409-01. 40 Así, sin entrar aún a verificar el contenido del objeto social de la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG-, el cual puede estar contenido en su certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio, o dentro de sus estatutos, lo primero que se observa es que el reproche de la demanda se circunscribe a analizar las actividades económicas que le figuran en el certificado enunciado, más no a revisar las actividades que integran su objeto social.
En sentencia del 27 de enero de 202275, la Sección Quinta del Consejo de Estado desarrolló el alcance que debe darse al término “entidad especializada”, así: “4.3. Condiciones de idoneidad de las entidades especializadas en procesos de selección de personal para participar en concursos de méritos para elegir personeros. La motivación más sólida del fallo apelado radica en la falta de idoneidad de las entidades contratadas por el municipio de Mocoa para acompañar el desarrollo del concurso de méritos que culminó con la lista de elegibles que encabeza el señor Oscar Arturo Hernández Ordoñez y que justificó su elección como personero de dicha entidad territorial.
En contra de esta tesis, la apoderada del demandado destaca la competencia de la corporación administrativa para evaluar la capacidad de los operadores del concurso, la experiencia que acreditaron en la realización de procesos anteriores de la misma naturaleza y los derechos adquiridos de su defendido. Frente a este cargo, la Sala reitera que la facultad que el artículo 2.2.27.1. del Decreto 1083 de 2015 reconoce a los concejos para “efectuar los trámites pertinentes para el concurso”, está condicionada a la contratación de personas jurídicas que reúnan las condiciones allí previstas, es decir, que se trate de (i) universidades o (ii) instituciones de educación superior, públicas o privadas, o (iii) entidades especializadas en procesos de selección de personal.
De manera que, si bien las corporaciones administrativas no tienen materialmente que ejecutar o intervenir en cada etapa del concurso y pueden delegar a terceros la realización parcial de los mismos, deben asegurar que los perfiles de los operadores respondan a la exigencia de la normatividad que gobierna estos procedimientos. Adicionalmente, tratándose de entidades especializadas en procesos de selección de personal, esta Sección ha reiterado que ese carácter especializado está definido por dos presupuestos, a saber, la personería jurídica y el objeto social, independiente de la experiencia que de forma aislada pudieran demostrar los interesados en brindar la correspondiente asesoría en el concurso.
Este razonamiento ha sido explicado por la Sala en los siguientes términos: Se parte del estudio del objeto social consagrado en los estatutos de la sociedad, en sus certificados de existencia y representación legal y, en general, en los documentos que contemplan la creación y constitución de las personas jurídicas que acompañan los procesos de selección de personeros.
En este punto, huelga a aclarar que la jurisprudencia de la Sala ha precisado que, sin importar la experiencia de estas sociedades, el punto de inflexión para la determinación de su naturaleza se encuentra siempre en su objeto social. (…) De esta manera, la Sección erige una relación inexorable de acuerdo con la cual, la experiencia en actividades de selección de personal solo tendrá efectos jurídicos, cuando se logra demostrar que la entidad que ha asesorado la puesta en marcha del concurso de méritos cuenta con la habilitación para ello de conformidad con las previsiones expresas de su objeto social que, en el caso de las personas jurídicas, determinan su capacidad, al tenor de lo dispuesto en el artículo 99 del Código de Comercio (…).
Aplicados estos lineamientos al caso de la Federación Nacional de Concejos (FENACON) y el establecimiento de comercio “Creamos Talentos”, operadores del concurso de méritos del caso concreto, en virtud del Convenio 001 de 1º de junio de 2019 suscrito con el Concejo de Mocoa, se advierte que ninguno responde a la categoría de “entidades especializadas en procesos de selección de personal”.
En efecto, el certificado de existencia y representación legal de FENACON describe su objeto social de la siguiente manera: (…) 75 A la que se hace alusión en la cita 56. 41 Considerando lo expuesto, no cabe duda para esta Sala de que FENACON es una entidad sin ánimo de lucro, con personería jurídica, que no tiene entre su objeto social de forma expresa la realización de concursos de mérito o procesos de selección que la faculten para brindar la asesoría especializada que requiere la regulación que gobierna la elección de los personeros.
Por su parte, “Creamos Talentos” es un establecimiento de comercio, definido en el artículo 515 del Código de Comercio como “un conjunto de bienes organizados por el empresario para realizar los fines de la empresa”. En esa medida, es claro que no goza del atributo de personería jurídica y además, tampoco se dedica a llevar a cabo el tipo de procedimiento público que determina la designación de dichos funcionarios, cuya especialidad excede las actividades de intermediación laboral y colocación de personal relacionadas en las pruebas antes reseñadas.” Pues bien, en el caso concreto, obra en el plenario certificado de existencia y representación legal de la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios - CORFANEG-, expedido el 15 de noviembre de 2023 por la Cámara de Comercio de Villavicencio76, en el que consta que se trata de una entidad sin ánimo de lucro, inscrita el 05 de mayo de 2015, que tiene por objeto social, el siguiente: 76 Actuación 54/66 SAMAI. 42 De la citada información, se constata por la Sala que la Corporación Fondo de Apoyo y Gestión de Negocios -CORFANEG- cumple con la especialidad que exige la norma, a la luz de la interpretación que sobre ello ha realizado el Consejo de Estado, 43 pues de un lado, cuenta con personería jurídica en el marco de lo previsto en el artículo 633 del Código Civil: “Se llama persona jurídica, una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente.
Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones y fundaciones de beneficencia pública. Hay personas jurídicas que participan de uno y otro carácter.”, dado que en efecto se trata de una persona ficticia capaz de contraer derechos y obligaciones, creada bajo la figura de una entidad sin ánimo de lucro; y de otro, dentro de su objeto social tiene la siguiente actividad: “33.
REALIZAR PROCESOS DE CONSULTORÍA Y APOYO EN MATERIA DE ACTIVIDADES DE ADMINISTRACIÓN, CONTROL, ADMINISTRACIÓN DE HACIENDA, SALUD OCUPACIONAL, RECURSOS HUMANOS, DESARROLLO SOSTENIBLE, OPERACIONES DE CRÉDITO, REALIZAR PROCESOS DE SELECCIÓN DE PERSONAL A TODO NIVEL EN ENTIDADES PÚBLICAS Y PRIVADAS, DESDE EL RECLUTAMIENTO, DIRECCIÓN, CAPACITACIÓN, ADIESTRAMIENTO Y DESIGNACIÓN SEGÚN LAS NECESIDADES DEL CONTRATANTE.”.
Lo anterior, aunado a que también se arrimó certificado expedido por el Concejo Municipal de Villa del Rosario (Norte de Santander) del 1 de enero de 2024, en el que se hace constar que entre CORFANEG y dicho Concejo, celebró contrato de prestación de servicios No. 010 del 1 de diciembre de 2023, con plazo de ejecución de 1 mes, cuyo objeto consistía en prestar “Asesoría técnica y jurídica y apoyo logístico para el desarrollo y realización del diseño, estudio y aplicación de pruebas para adelantar el concurso de méritos público y abierto, para la elección del Personero Municipal de Villa Rosario, Norte de Santander…”, lo cual refuerza la idoneidad que dio lugar a celebrar el convenio interadministrativo de aludida entidad con el Concejo Municipal de Puerto López (Meta).
Por lo tanto, este último “vicio” expuesto en la demanda, tampoco tiene vocación de prosperidad, pues se fundó en que dentro de las actividades económicas que aparecen registradas en el mismo certificado de existencia y representación legal, en el que por demás solo se enuncian cuatro (4), no aparecía una relacionada con el desarrollo o apoyo a la realización de procesos de selección de entidades públicas, sin que en ningún momento se hubiere argumentado por qué desconocerse las actividades que integran el objeto social, o que dentro de este último sí estuviera contempladas dichas actividades.
Con fundamento en todos los argumentos que se desarrollaron, la Sala negará las pretensiones de la demanda, y en su lugar, mantendrá incólume la decisión adoptada por el Concejo Municipal de Puerto López (Meta), en relación con elegir a GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, como personero municipal del mismo ente territorial, para el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2024 y el 29 de febrero de 2028. 44 En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de nulidad solicitadas contra la elección del señor GUSTAVO ANDRÉS MORALES OREJARENA, en su calidad de PERSONERO DEL MUNICIPIO DE PUERTO LÓPEZ, por el periodo 2024-2028, conforme a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso de apelación al tratarse de un proceso de única instancia77.
TERCERO: Ejecutoriada la sentencia, procédase a su archivo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de Decisión Oral N° 1, celebrada el día 30 de enero de 2025, según Acta No. 002, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
(firma electrónica) (firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado Magistrado (firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada 77 Numeral 1 del artículo 243A de la Ley 1437 de 2011.