República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, junio trece (13) de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 50001333300620180016301 DEMANDANTE: ALFONSO CONSUEGRA PEINADO DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA- POLICÍA NACIONAL M. DE CONTROL: NULIDAD Y REST.
DEL DERECHO ASUNTO: Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 18 de febrero de 2020 en audiencia inicial, por el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES De la demanda y sus pretensiones1 ALFONSO CONSUEGRA PEINADO, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, solicitando que se declare la nulidad de los oficios números S-2017-054677/ARGEN-GRICO-1.10 y S- 2017-060139/SEGEN-GRICO 1.10 del 3 de noviembre y 5 de diciembre de 2017.
Solicitó, que como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho, se ordene la expedición de la constancia requerida, sobre el tiempo cotizado en su condición de Cadete y Alférez de la Escuela Nacional 1 La demanda inicial se encuentra del folio 3-31 del cuaderno principal registrado en el índice 00002 - SAMAI- de primera instancia. 2 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL de Cadetes de la Policía Nacional Francisco de Paula Santander, comprendido entre el 14 de enero de 1972 y 31 de octubre de 1975, que acumula un total de 3 años, nueve 9 meses y 16 días, para efectos de cumplir con los requisitos de solicitud de pensión de vejez.
Igualmente deprecó, que se condene a la demandada al pago de 45 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de los perjuicios morales causados. Finalmente, pidió que se condene en costas a la demandada. Situación fáctica: Contó, que el 19 de octubre de 2017 radicó ante el Jefe del Área del Archivo General de la Secretaría General de la Policía Nacional oficio en el cual solicitó a la demandada que se le expidiera, en los formatos 1, 2 y 3B, la totalidad de los tiempos correspondientes a formación, permanencia y servicio en la Policía Nacional, Escuela de Cadetes de Policía General Santander, durante el periodo comprendido entre el 14 de enero de 1972 y el 1º de noviembre de 1975, según discriminó en su oficio.
Indicó, que la demandada emitió respuesta mediante oficio No. S-2017-05467/ARGEN-GRICO-1.10 del 3 de noviembre de 2017, el cual le fue notificado el 9 del mismo mes y año, respecto del cual interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación que fueron resueltos a través del oficio No. S-2017-060139/SEGEN-GRICO 1.10 del 5 de diciembre de 2017, el cual le fue notificado el 6 del mismo mes y año. Refirió, que adelantó la conciliación ante la Procuraduría General la Nación el 15 de marzo de 2018, donde la parte demandada no concilió el 11 de mayo de 2018.
Normas violadas y concepto de violación Invocó como normas violadas: los artículos 1º, 13, 29, 48 de la Constitución Política; vulneración de los principios como el establecido en el 3 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL artículo 3º de la Ley 1437 de 2011. Artículos 1º, 2º, 11 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Señaló, que los actos administrativos demandados son violatorios de la norma superior, en especial del artículo 13 de la Constitución Política, toda vez que se han emitido respuestas positivas en los estamentos militares y policiales reconociendo el tiempo dedicado a las escuelas de formación militar, sin embargo, en su caso fue negada la solicitud de que se le tenga en cuenta el tiempo que estuvo vinculado en la Escuela de Cadetes de la Policía General Francisco de Paula Santander.
Refirió, que se vulneró el debido proceso al negarle el cómputo del tiempo de permanencia en la escuela de formación policial sin tener en cuenta que las condiciones jurídicas a las cuales se acogió, fueron las dispuestas en las normas vigentes y aplicables en el momento de su vinculación a la escuela; además, que se le vulnera su derecho a la seguridad social por la interpretación restrictiva de una norma que efectivamente se encuentra plenamente definida y explicada por la jurisprudencia y reglamentada por las normas vigentes y aplicables, precisando, que la negativa de la entidad se fundamentó en un concepto del Consejo de Estado que ya fue desvirtuado y desarrollado por la Corte Constitucional.
Trajo a colación el Concepto 12637 de 2006 emitido por COLPENSIONES frente a la viabilidad de tener para efectos del derecho pensional los tiempos de servicio militar obligatorio; igualmente lo referido por la Corte Constitucional en sentencia T-3.629.301. Indicó, que los actos acusados se encuentran inmersos en la causal de nulidad de falsa motivación por la indebida aplicación de la normatividad, así como en haber soportado la respuesta en el Concepto del Consejo de Estado, con Radicación No. 1.557 de 2004, el cual tuvo su fundamento en normas no aplicables al caso y en una interpretación restrictiva de las normas, quedando excluidos de este contexto los presupuestos normativos superiores, que desde su llana lectura dan lugar a la aplicación simple de la norma que autoriza la expedición de la certificación solicitada. 4 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL Finalmente arguyó, que también se desconocen las normas aplicables al caso concreto, como son: el artículo 3º de la Ley 1º de 1945, que define quienes están obligados a prestar el servicio militar; el artículo 2º del Decreto 1781 de 1965, que reglamenta la expedición de tarjetas de reservistas al personal de la Policía Nacional; los artículos 48 y 49 de la Ley 48 de 1993, que definen y clasifican a los reservistas; así mismo el Decreto 4433 de 2004, que define lo concerniente al régimen pensional de retiro de la fuerza pública, especialmente, lo señalado en los artículos 1, 2, 3, 4 y 7.
La sentencia apelada2 El 18 de febrero de 2020 el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio dictó sentencia de primera instancia en la audiencia inicial, en la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, fijando por agencias en derecho en el 2% de las pretensiones negadas. En suma, el operador jurídico de primera instancia indicó, que el artículo 216 de la Constitución Política establece en su inciso final que la ley determinará las prerrogativas por la prestación del servicio militar, precisando, que en obedecimiento de la norma constitucional se expidió la Ley 48 de 1993, la cual de conformidad con lo previsto en los artículos 49 y 50, tanto los colombianos que presten el servicio militar obligatorio, como los alumnos de las escuelas de formación de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, con las condiciones anunciadas en dichas preceptivas, son reservistas de primera clase, aclarando, que no significa que haber sido alumno de las escuelas de formación militar sea lo mismo que haber prestado el servicio militar obligatorio, destacando, que frente a los últimos se advierte que tienen derecho a que ese tiempo se les compute para efectos de la pensión de jubilación. Trajo a colación el numeral 7.1 del artículo 7 del Decreto 4433 y el parágrafo 1 del artículo 100 de 1993, concluyendo que el tiempo de permanencia en las escuelas de formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional se debe tener en cuenta únicamente para efectos de las 2 Folios 133 a 138 del cuaderno principal 5 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL asignaciones de retiro y las pensiones de sobrevivientes que se reconozcan con base en el régimen especial de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pero no para el reconocimiento de la pensión de vejez regulada por la Ley 100 de 1993 y sus normas modificatorias; en primer lugar, porque es un tiempo de formación, no de servicio, en segundo lugar, porque durante el mismo no tienen la calidad de servidores públicos y, en tercer lugar, porque durante el mismo no reciben remuneración. Concluyó, que el tiempo demostrado por el demandante corresponde a su tiempo de formación en la carrera de Oficiales de la Policía Nacional y no fue un tiempo de servicio, no tenía la calidad de servidor público y no recibía remuneración, resultando obligatorio concluir, que tampoco se debe certificar como tiempo de servicio para el reconocimiento de la pensión de vejez, de conformidad con la Ley 100 de 1993 porque no cumple los requisitos establecidos en el parágrafo 1º del artículo 33 de dicha norma.
El recurso de apelación3 Dentro de la oportunidad procesal, el actor interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. En primer lugar, arguyó, que no se realizó una interpretación favorable de los beneficios a los que tiene derecho respecto del cómputo de las semanas cotizadas como alumno aspirante dentro de la escuela de formación del Ministerio de Defensa-Policía Nacional para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Refirió, que la sentencia recurrida se basó en una normatividad regresiva como lo es la Ley 48 de 1993, derogada por el artículo 81 de la Ley 1861 de 2017, precisando, que en el parágrafo 1 del artículo 34 de la Ley 1861 de 2017 se extingue la obligación jurídica de prestación de servicio militar para los estudiantes que hayan causado durante un año o más formación militar en las respectivas instituciones. 3 Folios 179 al 189 del cuaderno de primera instancia 6 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL Destacó, que de la misma preceptiva citada, se tiene que existe el reconocimiento del cómputo de las semanas cotizadas para los miembros que pertenecen y pertenecieron a las fuerzas militares como estudiantes en una escuela de formación de cadetes y alférez que equipara los servicios prestados con vínculo contractual o por relación legal o reglamentaria en las entidades de derecho público que cumplen funciones de defensa, la cuales pueden ser acumuladas para efectos pensionales en el ejercicio de la obligación constitucional establecida en el artículo 216 de la Constitución Política, referente a la toma de armas para la defensa nacional y de las instituciones públicas.
Resalto, que con fundamento en el parágrafo 1 del artículo 34 de la Ley 1861 de 2017 se hace una extensión concreta de los privilegios consagrados, “para todos los efectos y sin excepción alguna para todos los colombianos que se vinculen a las fuerzas armadas y de policía como estudiantes en una escuela de formación” para que sean computados en su favor, debido a la acumulación de lo correspondiente a los cadetes y alférez de las escuelas de formación en materia pensional que extinguen la obligación de la prestación del servicio militar, por considerar que se armoniza en una misma obligación constitucional.
Indicó, que es procedente computar los dos (2) años de servicio como cadete de la escuela de formación de la Policía Nacional para el reconocimiento de su pensión ordinaria de jubilación, en consideración de las finalidades esenciales de la Ley 100 de 1993 en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social, que pretenden superar esa desarticulación entre los distintos regímenes pensionales (entre ellos el régimen pensional de las fuerzas militares y de policía) que dificulta el manejo general de la acumulación de las semanas o los tiempos de trabajo laborados con diferentes patronos, lo cual dificulta la posibilidad de acceder al derecho a la pensión, fundamentado en el hecho de que la sentencia de primera instancia desconoce la equiparación que ofrece el parágrafo 1 del artículo 34 de la Ley 1861 de 2017, que extiende y afirma la permanencia dentro de una escuela de formación de cadetes y alférez de las fuerzas militares de policía, como una forma de extinción jurídica de la prestación del servicio militar obligatorio. 7 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL Dijo, que como consecuencia de lo señalado, el tiempo acreditado en la escuela de formación entre el 14 de enero de 1971 y diciembre de 1973 y del 1 de enero de 1974 a noviembre de 1975, produce el mismo efecto jurídico que la prestación del servicio militar obligatorio como lo reitera el parágrafo 1 de la ley 1861 de 2017, por ende, es válidamente computable para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos de la Ley 100 de 1993 en lo tocante con el cumplimiento de las semanas cotizadas.
En segundo lugar, consideró que la condena en costas debe ser revocada toda vez que no existe ningún elemento que permita comprobar la causación de éstas, es decir, que no se cumple el presupuesto estipulado en el artículo 365 del CPG. Trámite en segunda instancia El 27 de julio de 2022 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante; en la misma providencia se advirtió que en firme la misma sin recurso o solicitud alguna comenzaría a correr el traslado para alegar4 por el término de diez días; término dentro del cual se pronunciaron las partes.
Alegatos de segunda instancia La parte demandante reiteró que la sentencia objeto de alzada, carece de motivación jurídica, al omitir en su totalidad la aplicación de la Ley 1861 de 2017 y el principio de favorabilidad aplicable frente computo del servicio militar y del tiempo de formación como estudiante en la escuela de cadetes como tiempo en la mesada pensional en el régimen general de pensiones.
Dijo, que se desconoció por le A-quo la expedición de la nueva normatividad referente a la prestación del reclutamiento y la prestación del servicio militar y las similitudes que emergen frente a la extinción de la prestación del servicio militar para los estudiantes de las escuelas de 4 Índice 00004 del expediente digital de segunda instancia. 8 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL formación de Oficiales, Suboficiales y Nivel Ejecutivo de la Fuerza Pública, basando su sentencia en una normatividad regresiva, aplicando la Ley 48 de 1993, derogada por el artículo 81 de Ley 1861 de 2017.
La entidad demandada presentó sus alegaciones finales solicitando que se nieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto los actos administrativos acusados a través de los cuales no se reconocen al señor ALFONSO CONSUEGRA PEINADO el tiempo permanencia en la escuela de formación de (03) años, nueve (09) meses, dieciséis (16) para ser sumado en el propósito de la PENSIÓN DE VEJEZ EN EL RÉGIMEN GENERAL fueron expedidos con fundamento en los pronunciamientos jurisprudenciales aplicables al caso, en la ley y con el lleno de los requisitos exigidos; sumado a la presunción de legalidad de la cual gozan los mismos y que en este caso no ha sido desvirtuada.
Precisó, que en caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda se aplique la prescripción de derechos. CONSIDERACIONES: No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, asumirá esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto. La Sala advierte que de la controversia planteada entre la sentencia de primera instancia y las censuras que dieron lugar al reestudio de este asunto, el problema jurídico medular se centra en determinar si resulta viable declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, como consecuencia de ello, a título de restablecimiento del derecho i) ordenar a la demandada expedir al señor ALFONSO CONSUEGRA PEINADO, constancia en los formatos oficiales correspondientes, en la cual se haga constar como tiempo cotizado para el reconocimiento de la pensión de vejez el comprendido entre el 14 de enero de 1972 y el 31 de octubre de 1975, que acumula un total de 3 años, nueve 9 meses y 16 días, cuando fungió en su condición de Cadete y Alférez de la Escuela Nacional de Cadetes de la Policía Nacional Francisco de Paula Santander; ii) condenar a la demanda al pago de 45 s.m.l.m.v. por 9 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL los daños y perjuicios ocasionados con la no expedición de la citada constancia. La respuesta al problema jurídico planteado es en sentido positivo parcialmente, es decir, que en el juicio de la Sala, los actos administrativos acusados deben ser declarados nulos y acceder a ordenar a la demandada que expida al demandante la constancia en la que se haga constar como tiempo cotizado para efectos de su pensión de vejez el comprendido entre el 14 de enero de 1972 y el 31 de octubre de 1975, que acumula un total de 3 años, nueve 9 meses y 16 días, cuando fungió en su condición de Cadete y Alférez de la Escuela Nacional de Cadetes de la Policía Nacional Francisco de Paula Santander.
No obstante, frente a la pretensión condenatoria relacionada con el pago de los perjuicios morales, no se accederá, por falta de prueba demostrativa de tales perjuicios. La anterior intelección de la Sala tiene los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: De la acumulación de tiempo de servicio para efectos prestacionales de quienes fungieron como alumnos de escuelas de formación militar.
El artículo 216 de la Constitución Política consagra que la fuerza pública estará integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, que todos los colombianos están obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones públicas, que la Ley determinará las condiciones que en todo tiempo eximen del servicio militar y las prerrogativas por la prestación del mismo.
La Ley 48 de 1993 “Por la cual se reglamenta el servicio de Reclutamiento y Movilización” prevé en el literal a) del artículo 40 que en las entidades del Estado de cualquier orden el tiempo de servicio militar le será computado para efectos de cesantía, pensión de jubilación de vejez y prima de antigüedad en los términos de la ley. Sin embargo, respecto de los 10 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL alumnos de escuelas de formación de la fuerza pública no se hizo mención alguna.
Posteriormente, en la Ley 1861 de 2017 se preceptuó en el parágrafo primero del artículo 34, que para los estudiantes de las escuelas de formación de Oficiales, Suboficiales y Nivel Ejecutivo de la Fuerza Pública que hayan recibido durante un año o más formación militar en las respectivas instituciones, se extinguirá la obligación jurídica de prestar el Servicio Militar Obligatorio.
En el artículo 7º del Decreto 4433 de 2004 se reguló el cómputo de tiempo de servicio para efectos de la asignación de retiro o pensión de sobrevivientes, precisando, que se tendría en cuenta para Oficiales, Suboficiales, Nivel Ejecutivo y Agentes, el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación, sin que pueda sobrepasar de dos (2) años y para Soldados profesionales, el tiempo de permanencia en la misma escuela, con un máximo de seis (6) meses.
Lo anterior conlleva a establecer que para quienes fungieron como alumnos de escuelas de formación, únicamente, se tendrá en cuenta dicho tiempo como de servicio, para efectos de la asignación de retiro o pensión de sobrevivientes reguladas en el régimen especial de la fuerza pública. La conclusión indicada se armoniza con lo referido por el Consejo de Estado en el Concepto 1557 de 20045, en el que señaló que no es viable computar el tiempo de permanencia en las escuelas de formación militar como requisito para obtener la pensión de vejez prevista en la Ley 100 de 1993, pues, la especialidad del régimen prestacional de la fuerza pública excluye la aplicación de la normatividad del Sistema General de Seguridad Social.
Al respecto explicó: “El régimen especial de prestaciones sociales dirigido a los miembros de la fuerza pública se rige por disposiciones diferentes a las del Régimen General de Seguridad Social en 5 Sala de Consulta y Servicio Civil, ponente la Consejera GLORIA DUQUE HERNÁNDEZ 11 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL salud y pensiones.
Tal es el caso del artículo 170 del decreto ley 1211 de 1990, que obliga al Ministerio de Defensa Nacional a computar para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, respecto de Oficiales y Suboficiales, el tiempo de permanencia en la respectiva escuela de formación sin que pueda sobrepasar de dos años. Es decir, la norma especial asimila como tiempo de servicio a la Nación, en calidad de miembro de la fuerza pública, el de estudio como alumnos de las escuelas de formación, no obstante que al referirse a dichos lapsos los califique de “permanencia” y no de servicio.
El cómputo de este tiempo para derechos pensionales tiene efectividad a favor del personal de oficiales y suboficiales que consolida el derecho a la asignación de retiro –después de 15 años de servicio–. Se trata de una prerrogativa propia de quienes una vez egresados de las escuelas de formación ingresan al escalafón militar y continúan en servicio activo hasta obtener la referida asignación, tanto así que si se produce el retiro antes del tiempo mínimo para la asignación, estos lapsos no tienen ningún efecto para fines pensionales.
Constituye un derecho para personal militar por servicios militares, regulado por el régimen prestacional de la fuerza pública, que difiere del general en consideración a la naturaleza del servicio prestado”. Por su parte, la Corte Constitucional en Sentencia T-200 de 2015 acogió el concepto emitido por el Consejo de Estado y negó el amparo solicitado por una persona que consideraba que se le acumulara como tiempo de servicio para acceder a la pensión de vejez; en dicha providencia dijo que: “Análogamente, se puede concluir que no es viable computar el tiempo de permanencia en la Escuela Militar de Cadetes, como lo hace el accionante y su apoderado en la acción de tutela, con el fin de completar las semanas necesarias para cumplir con el requisito de 15 años de servicios cotizados, que le permita trasladarse del régimen de Ahorro Individual al de Prima Media.
La única circunstancia en que puede ser computado ese tiempo, es para efectos de la asignación de retiro si se tratara de un oficial de las Fuerzas Militares, de lo contrario no”. Posteriormente, el órgano de cierre de esta jurisdicción retomó el tema en sentencia del 9 de abril de 2014, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda, en la cual concluyó de manera distinta, al considerar que si era viable computar el tiempo de vinculación en la escuela de formación militar, realizando una interpretación favorable del derecho a la pensión; por lo relevante se trae a colación el siguiente aparte: “Atendiendo una interpretación favorable del derecho a la pensión, es procedente computar los dos años de servicio como alumno aspirante en el Ministerio de Defensa – Armada Nacional, para el reconocimiento de su pensión ordinaria de jubilación. Esta situación, en consideración a que una de las 12 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL finalidades esenciales de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de los principios de universalidad, eficiencia y solidaridad que rigen la seguridad social, fue superar esa desarticulación entre los distintos regímenes pensionales, que no sólo hacía más difícil el manejo general de esta prestación sino que se traducía en inequidades manifiestas para los trabajadores.
Así, durante mucho tiempo fue imposible acumular semanas o tiempos de trabajo laborados frente a distintos patronos, con lo cual las posibilidades de muchos empleados de acceder a la pensión eran mínimas. Por las razones que anteceden, es claro que el tiempo acreditado en la escuela de formación es válidamente computable para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación consagrado en la ley 33 de 1985, esto es, por cumplir 55 años de edad y 20 de servicios.
La prestación se reconocerá a partir del 21 de diciembre de 2004, fecha en la que el demandante cumplió 55 años de edad”6. (Resaltado fuera de texto) De igual manera, la Corte Constitucional en Sentencia T-663 de 2016, amparó los derechos de la accionante, precisando, que tenía derecho a la inclusión del tiempo servido como Cadete en la Escuela de Formación Militar para efectos pensionales; dijo así la alta Corporación: “6.3.
Con base en la prerrogativa prevista en el artículo 40 de la Ley 48 de 1993 y en la jurisprudencia de las distintas Salas sobre la inclusión de los tiempos de servicio militar obligatorio para el reconocimiento de prestaciones periódicas, la Sala Primera de Revisión considera que la actora tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes con la inclusión del tiempo servido como Cadete en la Escuela de Formación Militar, pues tal como quedó precisado con antelación, no existe una diferencia sustancial entre los alumnos y conscriptos, en el cumplimiento del deber de tomar las armas cuando las necesidades de defender la independencia nacional y las instituciones públicas, así lo exijan, a que alude el artículo 217 Superior.
Extrapolando las reglas fijadas por esta Corporación en la sentencia T-063 de 2013, todo Cadete tendrá derecho a que en las entidades del Estado de cualquier orden, el tiempo de permanencia en las Escuelas de formación militar, le sea computado para efectos de acceder al reconocimiento de prestaciones periódicas. El mencionado beneficio se aplica, incluso, en los casos en los cuales la prestación del servicio militar -o el tiempo servido como Cadete- se haya realizado con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma, en virtud del principio constitucional de favorabilidad (CP. art. 53), como lo expuso la Corte en la sentencia T-275 de 2010 en los siguientes términos: “si bien es cierto la norma debería aplicarse desde el momento de su publicación y no tener efectos sobre hechos ocurridos con anterioridad a la misma, en virtud del principio de favorabilidad e igualdad se deberían tener en cuenta las prerrogativas a cualquier tiempo consagradas”. 6 LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO.
Radicación número: 88001-23-31-000-2011-00053-01(1364- 13) 13 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL Por consiguiente, esta Corporación considera que a la accionante se le deben reconocer las prerrogativas de que trata el artículo 40 de la Ley 48 de 1993, sin tener en cuenta la fecha en la cual el causante sirvió como Cadete en la Escuela Militar, ya que la norma es clara en establecer que dichos privilegios son para todos los colombianos sin excepción alguna, pues se trata de un precepto con vocación general y universal”.
Posteriormente, en un nuevo pronunciamiento, emitido el 29 de agosto de 2019, el Consejo de Estado al analizar la procedencia de acumulación de dichos tiempos, precisó “que la permanencia en las escuelas de formación militar por parte de los miembros de la Fuerza Pública es computable a efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en el régimen especial Militar y de Policía, más aún cuando dicho tiempo es posible tenerlo en cuenta a efectos de obtener pensión en el régimen general”7.
Por su parte, la Corte Constitucional reiteró en sentencia T-166 de 2020 que debe ser computado el tiempo de permanencia en las Escuelas de formación militar, para efectos de acceder al reconocimiento de prestaciones periódicas, de la siguiente manera: “4.7.3. Como se señaló en las consideraciones de esta sentencia, las personas que hayan estado vinculadas en cualquier tiempo a los Centros de Formación de la Fuerza Pública, como lo es la Escuela de Cadetes General Santander de la Policía Nacional, tienen derecho a que los tiempos de permanencia en las mismas sean tenidos en cuenta para efectos de verificar el cumplimiento de las semanas de cotización con miras a obtener las prestaciones económicas que cubre el Sistema General de Pensiones.
En este punto, la Sala hace énfasis en que, en tanto se está aplicando la misma regla que da esta prerrogativa a quienes prestaron el servicio militar obligatorio, el tiempo máximo de permanencia en una Escuela de Formación de la Fuerza Pública que podrá ser contabilizado para efectos pensionales, no podrá ser mayor del tiempo de duración del servicio militar obligatorio, esto es, de 12 a 18 meses, según la normativa vigente8 7 Sentencia proferida por la SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ, dentro del proceso con Radicación número: 50001-23-33-000-2014-00072- 01(4746-17), Actor: MARÍA DEL ROSARIO CAMELO MEJÍA Y OTRO, Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - DIRECCIÓN DE VETERANOS Y BIENESTAR SECTORIAL 8 Ley 1861 de 2017.
“Artículo 13. Duración Servicio Militar Obligatorio. el servicio militar obligatorio tendrá una duración de dieciocho (18) meses y comprenderá las siguientes etapas: // a) formación militar básica; // b) formación laboral productiva; // c) aplicación práctica y experiencia de la formación militar básica; // d) descansos. // Parágrafo 1o. el servicio militar obligatorio para bachilleres mantendrá el período de doce (12) meses. los conscriptos bajo esta modalidad de servicio no podrán acceder a la formación laboral productiva. // Parágrafo 2o. el conscripto accederá a la formación laboral productiva que será proporcionada por el servicio nacional de aprendizaje (SENA), previo cumplimiento de requisitos exigidos por esta institución educativa. // Parágrafo o. la organización de reclutamiento y movilización promoverá a través de convenios que el conscripto que no haya terminado su educación básica secundaria o educación media, pueda obtener su título de bachiller al terminar la prestación del servicio militar 14 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL Por lo anterior, es innegable que la Policía Nacional vulneró los derechos del accionante a la seguridad social y al mínimo vital, al no expedir el certificado en el que consten las semanas de permanencia en la Escuela de Cadetes General Santander de esa institución, para efectos de un reconocimiento pensional en el Régimen General de Seguridad Social, ya que con ello se impidió que el señor Betancourt Jiménez acreditara los requisitos exigidos por Colpensiones.
Así, en la parte resolutiva de esta providencia se ordenará a la Policía Nacional que expida el respectivo certificado”. Así las cosas, en el trasegar jurisprudencial que se ha dejado esbozado, resulta claro que la tesis en vigor corresponde a que resulta viable la acumulación de los tiempos de permanencia en las escuelas de formación militar para efectos de verificar el cumplimiento de las semanas de cotización con miras a obtener las prestaciones económicas que cubre el Sistema General de Pensiones.
De la certificación de tiempo de servicios en el régimen general de pensiones La Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones", prevé en el artículo 11 que el Sistema General de Pensiones, con las excepciones previstas en el artículo 279 de la misma ley, se aplicará a todos los habitantes del territorio nacional, conservando adicionalmente todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme con disposiciones normativas anteriores para quienes a la fecha de vigencia de la hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encuentren pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes de los sectores público, oficial, semioficial, en todos sus órdenes, del Instituto de Seguros Sociales y del sector privado en general.
Precisando, que para efectos del mencionado artículo se respetarán y, por tanto, mantendrán su vigencia los derechos adquiridos conforme con disposiciones normativas anteriores, pacto o convención colectiva de trabajo. obligatorio. // Parágrafo 4o. el conscripto obligado a prestar servicio militar por doce (12) meses podrá solicitar el cambio a los contingentes incorporados por un término de servicio militar de dieciocho (18) meses, obteniendo los beneficios de estos. los ciudadanos incorporados para la prestación del servicio militar a dieciocho (18) meses no podrán solicitar el cambio a los contingentes incorporados para un término de servicio militar de doce (12) meses.” 15 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL El Decreto 1833 de 2016 “Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones” consagra en el artículo 2º, modificado por el Decreto 726 de 2018, lo relativo a las certificaciones de historia laboral, precisando, que las certificaciones de tiempo laborado o cotizado con destino a la emisión de bonos pensionales o para el reconocimiento de pensiones deberán elaborarse en los formatos de certificado de información laboral, que serán adoptados conjuntamente por los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo, como únicos válidos para tales efectos.
(Artículo 2.2.9.2.1.2.) De igual manera en el citado decreto en el artículo 2.2.9.2.2.1. se creó el Sistema de Certificación Electrónica de Tiempos Laborados (CETIL), a través del cual se expedirán todas las certificaciones de tiempos laborados y salarios por parte de las entidades públicas y privadas que ejerzan funciones públicas o cualquier otra entidad que deba expedir certificaciones de tiempos laborados o cotizados y salarios con el fin de ser aportadas a las entidades que reconozcan prestaciones pensionales a través del diligenciamiento de un formulario único electrónico, así como para la elaboración de cálculos actuariales.
Se precisó en la misma regulación, en el artículo 2.2.9.2.2.2., que el Sistema CETIL. aplica a las entidades obligadas a certificar tiempos laborados o cotizados y salarios con destino a la emisión de bonos pensionales, cuotas partes pensionales, al reconocimiento de prestaciones pensionales y cualquier otro tipo de mecanismo de financiación de pensiones, a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y las demás Administradoras del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), a las demás entidades encargadas del reconocimiento de prestaciones pensionales, a la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (OAP), a las personas que hayan trabajado en entidades públicas o privadas y requieran la certificación de tiempos laborados y salarios para el reconocimiento de su pensión, a las entidades de que trata el artículo 279 de 16 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL la Ley 100 de 1993 y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para los fines definidos en la Ley 549 de 1999.
Caso concreto El señor ALFONSO CONSUEGRA PEINADO solicitó que se declare la nulidad de los actos administrativos expedidos por la demandada y que, como consecuencia, se le ordene expedir una constancia en la que se haga constar el tiempo cotizado en su condición de Cadete y Alférez de la Escuela Nacional de Cadetes de la Policía Nacional Francisco de Paula Santander, comprendido entre el 14 de enero de 1972 y el 31 de octubre de 1975, que acumula un total de 3 años, nueve 9 meses y 16 días, para efectos de cumplir con los requisitos de solicitud de pensión de vejez.
Para apoyar sus pretensiones el demandante aportó pruebas documentales con las cuales se probó lo siguiente: Que el demandante elevó petición el 19 de abril de 2017, solicitando a la demandada que le certificara el tiempo de servicio en la entidad y el de permanencia en la escuela de formación por los tiempos antes referidos, la cual le fue respondida a través del oficio No. 054677 del 03 de noviembre de 2017 (acto acusado), en sentido desfavorable con apoyo en el Concepto No. 1557 de 2004 del Consejo de Estado, respecto del tiempo desempeñado como alumno de la escuela referida; en consecuencia, solo le hizo entrega de los Formatos Números 1, 2, 3 (B) relacionados con la información laboral, salario base y salario mes a mes donde se advierte que se certificó que el demandante fungió como Subteniente desde el 1º de noviembre de 1975 hasta el 6 de enero de 1980; el actor interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación los cuales fueron desatados de manera desfavorable por medio del oficio No. 060139 del 05 de diciembre de 2017 (acto demandado).
(Ver folios 48 al 66 del c1) Que de acuerdo con el extracto de la hoja de vida visible en el folio 67 del c1, se advierte que el señor ALFONSO CONSUEGRA PEINADO, ingresó a la Policía Nacional el 14 de enero de 1972 como Cadete, el 01 de 17 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL diciembre de 1974 como Alférez, el 01 de noviembre de 1975 como Oficial hasta el 06 de enero de 1980 cuando por solicitud propia se dio su retiro.
Que de conformidad con las constancias que obran en los folios 80 y 81, el demandante durante el lapso comprendido entre el 14 de enero de 1972 y el 4 de noviembre de 1975, es decir, tres (3) años, nueve (9) meses y veinte (20) días, adelantó estudios y efectuó práctica sobre policía científica y técnicas de investigación, constancias suscritas por los Jefes del Grupo de Personal y de la sección de Recursos Humanos de la Escuela de Cadetes de la Policía General Santander.
De acuerdo con lo probado en el proceso, la Sala considera que al haberse acreditado en el plenario que el señor ALFONSO CONSUEGRA PEINADO estuvo vinculado como estudiante en la Escuela de Cadetes de la Policía General Santander entre el 14 de enero de 1972 y el 4 de noviembre de 1975, es decir, tres (3) años, nueve (9) meses y veinte (20) días, le asiste derecho a que se le certifique dicho tiempo por la entidad demandada para efectos de cumplir con los requisitos para la pensión, pues, la jurisprudencia en vigor contempla que dicho grupo de personas tiene el referido derecho en las mismas condiciones de quienes prestaron el servicio militar obligatorio.
En este orden de ideas, se desvirtúa la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, por lo que, la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones debe ser revocada y, en su lugar, acceder a declarar la nulidad parcial de los oficios enjuiciados y, como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada que expida certificación en la que conste el tiempo de formación del señor ALFONSO CONSUEGRA PEINADO en la Escuela de Cadetes de la Policía General Santander, ello, conforme con el procedimiento establecido por la entidad para expedir dicha certificación y con fines de reconocimiento pensional.
Perjuicios reclamados El demandante solicitó que se condene a la demandada al pago de 45 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de los perjuicios morales causados. 18 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL En lo tocante a los perjuicios por daño moral, el órgano de cierre de esta jurisdicción ha precisado que implica: “…una situación de agresión (fáctico-jurídico) a las condiciones de normalidad de la esfera espiritual o psíquica de una persona natural (núcleo de afectación compuesto por distintos y diversos derechos subjetivos) lo cual se refleja en la angustia o el dolor expresado por ésta, detectable por los demás miembros del conglomerado social al cual aquella pertenece (reflejo externo)”.
La Sala manifiesta que no accederá a reconocer los perjuicios morales solicitados, pues, no se aportó al plenario medio de prueba alguno que permita establecer con certeza que el demandante los haya sufrido, precisándose, que los mismos no se presumen sino que deben ser demostrados por quien alega haberlos padecido, tal como lo ordena el artículo 167 del CGP, máxime cuando se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, la consecuencia jurídica de la anulación de un acto administrativo es el restablecimiento del derecho pedido el cual, en el sub examine, ya fue atendido, sin embargo, si bien es posible pedir indemnización de perjuicios en dicho medio de control, lo cierto es que para que tenga vocación de prosperidad dicha pretensión, debe acreditarse la causación de los mismos, situación que, se reitera, no acaeció en el sub lite.
CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que dispone lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. En aplicación a la norma citada el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público; además frente a 19 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en sus artículos 365 y 366.
Ahora bien, como quiera que al haber sido revocada la sentencia y que la demanda prosperó de manera parcial, pues, no se accederá al reconocimiento de los perjuicios solicitados, resulta apropiado condenar en costas de primera instancia a la entidad demandada en un 50%, en aplicación de lo previsto en el numeral 5º del artículo 365 del CGP, las cuales deberán ser tasadas por el a quo.
En lo que tiene que ver con costas de segunda instancia, ante la revocatoria parcial de la sentencia recurrida, según lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 365 del C.G.P., no se condenará en constas de esta instancia a la entidad accionada, pues, el restablecimiento del derecho, en cuanto a los perjuicios morales, no prosperó por deficiencias en su acreditación. En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 18 de febrero de 2020 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, disponiendo en su lugar lo siguiente: 1.- DECLARAR la nulidad parcial de los oficios números S-2017- 054677/ARGEN-GRICO-1.10 y S-2017-060139/SEGEN-GRICO-1.10 del 3 de noviembre y 5 de diciembre de 2017, expedidos por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia. 2.- CONDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, a expedir certificación en la que conste el tiempo de formación como Cadete y Alférez del señor ALFONSO CONSUEGRA 20 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL PEINADO en la Escuela Nacional de Cadetes de la Policía Nacional Francisco de Paula Santander, comprendido entre el 14 de enero de 1972 y el 31 de octubre de 1975, la cual debe cumplir el procedimiento establecido por la entidad para expedir dichos documentos y con fines de reconocimiento pensional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 3.- NEGAR las demás pretensiones de la demanda, por las razones indicadas en la parte considerativa de esta sentencia. 4.- CONDENAR en costas de primera instancia a la parte demandada en un 50%, al haber sido vencida parcialmente en el presente proceso, por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia judicial, por las razones indicadas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia regresen las diligencias al despacho de origen dejando las anotaciones correspondientes en el expediente digital.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 020 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado (Firmado electrónicamente) 21 Radicación: 50001333300620180016301- NRDO ALFONSO CONSUEGRA PEINADO VS. PONAL CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada Firmado a través del aplicativo SAMAI.
El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx