EAMC 1 REPÚBLICA DE COLOMBIA RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Magistrado: CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Villavicencio, veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) SALA DE DECISIÓN ORAL N° 1 REFERENCIA: EJECUTIVO DEMANDANTE: DIDIER LEANDRO TOCORA MORALES DEMANDADO: NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL RADICACIÓN: 500013333003-2023-00287-02 I. AUTO Derrotada la ponencia inicialmente presentada por el Despacho de la Magistrada CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ, resuelve la Sala el recurso de apelación formulado por la parte ejecutante contra el auto proferido el 03 de noviembre de 2023, por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que negó parcialmente el mandamiento de pago1.
II.
ANTECEDENTES 1. Demanda2: El señor DIDIER LEANDRO TOCORA MORALES, actuando a través de apoderada, instauró demanda ejecutiva contra LA NACION - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL, a continuación del proceso ordinario de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con Radicación 500013331003-2007-00248- 00, en virtud de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, y por este Tribunal, respectivamente, solicitando se libre mandamiento de pago de la siguiente manera: 1 Archivo SAMAI: Índice 0007.
Actuación de primera instancia (4_AUTOLIBRAMANDAMIENTOEJECUTIVOPAGO) 2 Archivo SAMAI: Índice 0006. Actuación de primera instancia (2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_2CUADERNOPRINCIPAL) páginas 91 a 95 EAMC 2. Como fundamentos fácticos de la demanda, la apoderada del ejecutante señaló, en resumen, que mediante Resolución No. 0935 del 08 de agosto de 2016, la entidad EAMC 3 demandada dio cumplimiento a la sentencia proferida el 03 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Meta, pero en la liquidación efectuada no se incluyó la prima de orden público correspondiente al 15% sobre el sueldo básico; ni la mesada correspondiente al mes de abril de 2007, pese a que su retiro se produjo el 30 de marzo de ese año; y, tampoco reintegró lo pagado por aportes a Seguridad Social en Salud. 2.
Providencia apelada3 El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio mediante providencia del 3 de noviembre de 2023, libró mandamiento de pago por los siguientes conceptos: a) por los salarios y demás prestaciones laborales causadas a favor del demandante durante el mes de mayo de 2007, debidamente indexados y b) por los respectivos intereses, desde la causación de la obligación hasta cuando se haga efectivo el pago; negando las demás pretensiones.
El a quo consideró que su negativa a librar mandamiento de pago respecto de la pretensión relacionada con la prima de orden público que devengaba el demandante al momento del retiro, obedecía a que “comparte en su integridad el argumento del salvamento de voto expuesto por la Magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez, en la sentencia del 2 de agosto de 2018, en un asunto igual al que hoy se debate en esta sede judicial” en la que se expuso que: “Y frente al pago de la prima de orden público, se trata de un factor que la administración suprimió en la ejecución, y cuyas razones deben ser decididas en un proceso ordinario, en el que previo al debate probatorio, se demuestre que el actor lo devengaba al momento del retiro, y en el que además se analice el alcance de la prestación respecto de su reconocimiento a quien no estuvo expuesto a los riesgos propios de las zonas de orden público, dado que igual análisis procede a quien estando en servicio activo, sin importar su grado o nivel policial al que pertenezca, no prestó sus servicios en tales zonas.
Así las cosas, en este caso particular para librarse mandamiento de pago, necesariamente el juez tendrá que entrar a hacer elucubraciones sobre la procedencia o no de tales derechos, sin permitir previamente la contradicción de la parte pasiva, lo que sin duda evidencia que la obligación no reúne los requisitos de ser clara, expresa y exigible, necesarios para que preste mérito ejecutivo”.
Igualmente, sobre el pago de los aportes a Seguridad Social en Salud afirmó que la sentencia no constituye título ejecutivo frente a esa obligación. 3. Recurso de apelación4 3 Archivo SAMAI: Índice 0007. Actuación de primera instancia (4_AUTOLIBRAMANDAMIENTOEJECUTIVOPAGO) 4 Archivo SAMAI: Índice 0009. Actuación de primera instancia (5_RECEPCIONRECURSOOTROS_4RECURSOREPOSUBSUDA) EAMC 4 Dentro del término legal, el ejecutante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, manifestando, en primer lugar, que los argumentos del salvamento de voto no son aplicables al caso al carecer de identidad fáctica, pues, en ese caso el ejecutante no acreditó que devengaba la prima de orden público al momento de su retiro, y por ello tal cuestión debía resolverse en un proceso ordinario, por el contrario, con la prueba documental allegada, en este caso sí se demostró que el demandante devengaba la prima de orden público al momento de su retiro ilegal de la Policía Nacional.
Agrega que en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, la postura sobre el pago de la prima de orden público como factor de liquidación si se reintegra el personal de la fuerza pública es ordenar dicho emolumento, ya que los efectos de la decisión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de la que proviene el título, retrotraen los efectos del acto anulado hacia el momento de su expedición, y sobre la base de que la relación laboral no se ha interrumpido, es decir, se declara que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio.
Teniendo derecho al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el lapso retirado del servicio. Por otro lado, sobre el reintegro de los aportes a Seguridad Social en Salud, señala que resulta procedente dicho pago, dado que, en virtud del despido ilegal no estuvo vinculado a los servicios de sanidad de esa institución, por lo que ni él, ni su familia utilizaron tales servicios, debiendo pagar de su propio peculio su afiliación a Cafesalud E.P.S; por lo tanto, considera que la entidad no puede aplicar descuentos retroactivos por servicios que jamás prestó y, el ejecutante no está obligado a efectuar un doble aporte a la Seguridad Social por concepto de salud en el mismo periodo. 4.
Decisión del recurso de reposición. Mediante auto del 20 de noviembre de 2023 5, el a quo corrigió la providencia recurrida señalando que se libraba mandamiento de pago en contra del Ministerio de Defensa - Policía Nacional, por los salarios y demás prestaciones laborales causadas a favor del demandante durante el mes de abril de 2007, debidamente indexados y por los respectivos intereses hasta cuando se haga efectivo el respectivo pago.
No obstante, resolvió no reponer la decisión, reiterando los argumentos planteados respecto de acoger la postura del salvamento de voto dentro del radicado No. 5000133333-0004-2017-00004-01 frente al pago de la prima de orden público. Asimismo, ratificó que en la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta no se condenó a la entidad ejecutada al pago o reintegro de los dineros que tuvo que realizar por aportes a la Seguridad Social en Salud durante el tiempo en que estuvo desvinculado de la institución policial. 5 Archivo SAMAI: Índice 0010.
Actuación de primera instancia (6_AUTOCONCEDEAPELACION_CONCEDEAP) EAMC 5 En tal virtud, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia El Tribunal Administrativo del Meta es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 3 de noviembre de 2023, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Villavicencio, que negó parcialmente el mandamiento de pago, de conformidad con el artículo 153 del CPACA y el 321 y 438 del CGP, en atención a la remisión normativa del artículo 306 del CPACA.
Este auto se profiere por la Sala porque constituye uno de los eventos previstos en el numeral 1o del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. 2. Requisitos de forma y de fondo del título ejecutivo. El artículo 2976 de la Ley 1437 de 2011 establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
A su turno, el proceso ejecutivo se instituyó como un mecanismo judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible, que debe contenerse en un título ejecutivo, que es el instrumento base del recaudo para estos procesos. Ahora, sobre la ejecución de providencias judiciales, el inciso primero del artículo 306 del Código General del Proceso, norma aplicable en esta jurisdicción en virtud de lo previsto en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, consagra: “Artículo 306.
Ejecución. Cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la 6 “Artículo 297. Título ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: 1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias. […]” EAMC 6 ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior.” Lo anterior se complementa con las reglas propias del proceso ejecutivo previsto en el artículo 422 y siguientes del mismo estatuto. «Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].» De otra parte, conforme al artículo 430 del Código General del Proceso7, una vez incoada la demanda ejecutiva, el primer momento procesal radicado en cabeza del juez consiste en analizar si se cumplen los presupuestos para librar el mandamiento de pago, para lo cual deberá verificar, i) si la demanda fue interpuesta ante el juez competente y dentro del término legalmente establecido, ii) si se cumplen los requisitos formales de la demanda, con la observancia de haber aportado el título ejecutivo correspondiente, iii) si el título ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y actualmente exigible, iv) Si los documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación provienen del deudor, de su causante o atañen a una condena proferida por una autoridad judicial; si dichos documentos constituyen plena prueba contra el deudor y si contienen una prestación en beneficio de una persona determinada.
En este punto, es oportuno enfatizar los elementos que debe contener el título ejecutivo para determinar la viabilidad del mandamiento de pago, aquél que contenga una obligación clara, expresa y exigible al incoarse la demanda. En tal sentido, el Consejo de Estado 8, citando al tratadista Devis Echandía, se ha pronunciado acerca del requisito de claridad así: «La obligación es clara cuando además de expresa aparece determinada en el título en cuanto a su naturaleza y sus elementos (objeto, termino o condición y si fuere el caso su valor líquido o liquidable por simple operación aritmética), en tal forma que de su lectura no quede duda seria respecto de su existencia y sus características» (Negrilla fuera de texto) Se desprende de lo anotado, que la obligación es clara cuando no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan, quiere decir que, de sus elementos constitutivos y su alcance, se desprenda una lectura nítida de la 7 “Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. […].” 8 Consejo de Estado, Sección segunda – Subsección B, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Sentencia del 8 de agosto de 2017, número de radicado: 05001-23-33-000-2017-00419-01(1743-17). EAMC 7 obligación exigida. Ahora bien, el Consejo de Estado ha manifestado que: “el título ejecutivo que habilita la ejecución forzada puede ser simple o complejo, según la forma en que se constituya. Es simple cuando la obligación consta en un solo documento del que se deriva la obligación clara, expresa y exigible.
Y es complejo cuando la obligación consta en varios documentos que constituyen una unidad jurídica, en cuanto no pueden hacerse valer como título ejecutivo por separado.”9 2. Caso Concreto En el sub examine el a quo negó parcialmente el mandamiento de pago, pues se abstuvo de ordenar el pago relacionado con la prima de orden público y la devolución de aportes a Seguridad Social en Salud, considerando que la sentencia no constituye título ejecutivo frente a dichas obligaciones.
Inconforme con la decisión el recurrente sostiene que si se debe ordenar la inclusión de la prima de orden público pues demostró que al ser retirado del servicio el demandante la devengaba y que no está obligado a dar un aporte doble a la Seguridad Social en el mismo periodo. En este caso el título ejecutivo está contenido en la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de septiembre de 2013, por este Tribunal Administrativo, en cuya parte resolutiva se ordenó10: 9 Consejo de estado, sección cuarta, consejero ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, sentencia del 30 de mayo de 2013, numero de radicado 25000-23-26-000-2009-00089-01(18057) 10 Archivo SAMAI: Índice 0006.
Actuación de primera instancia (2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_2CUADERNOPRINCIPAL) páginas 23 a 42 EAMC 8 En la parte considerativa de la providencia en mención se señaló: EAMC 9 Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del caso sub-lite, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar parcialmente el auto apelado por las siguientes razones: La Sala comparte la postura de la juez de primera instancia, en lo atinente a negar el pago por concepto de aportes a Seguridad Social en Salud efectuado durante el tiempo que el demandante estuvo retirado del servicio, dado que en la providencia que conforma el título ejecutivo en el presente asunto, no se ordenó la inclusión de dicho concepto solicitado por la parte actora, sino que únicamente se limitó al pago de “los sueldos, prestaciones sociales, y demás emolumentos causados y dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta que se haga efectivo su reintegro, declarándose que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio”.
Es relevante que, en las consideraciones de la sentencia que conforma el título, se resolvió negar la pretensión de ordenar el pago de servicios médicos, hospitalarios y farmacéuticos mientras el demandante se desvinculó, pero nada se dijo frente al pago de aportes a salud, que ahora pretende vía ejecutiva. EAMC 10 Ahora, si esa fuese una pretensión de la demanda en el proceso declarativo sin pronunciamiento en la sentencia, debió solicitar la adición de esta, y si no se incluyó como pretensión en tal escenario, no procede su inclusión ahora en el ejecutivo, razón por la que no debe librarse mandamiento de pago.
Así pues, que en este aspecto debe confirmarse el auto apelado. Ocurre lo contrario con lo argumentado por la Juez de primera instancia, referente a la prima de orden público, pues en este caso, la Sala considera que en la sentencia proferida por este Tribunal Administrativo se dispuso claramente que debía cancelarse la totalidad de los factores salariales devengados por el actor y en tanto éste, al momento de su retiro percibía los emolumentos solicitados, no había lugar para que los mismos no fueran incluidos en la indemnización correspondiente.
Revisado el expediente se tiene que el señor DIDIER LEANDRO TOCORA MORALES para el mes de marzo de 2007, fecha del retiro el demandante y según el comprobante de pago expedido por la Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional, se registra que devengaba la prima de orden público, como se observa a continuación11: 11 Archivo SAMAI: Índice 0006.
Actuación de primera instancia (2_INCORPORAEXPEDIENTEDIGITALIZADO_2CUADERNOPRINCIPAL) página 83 EAMC 11 Reitera la Sala que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta fue clara en señalar que la entidad demandada debería pagar al demandante todos los beneficios económicos dejados de percibir desde la fecha de su desvinculación hasta que se produjera su reintegro y, en este caso, está demostrado que la prima de orden público era uno de los emolumentos percibidos por el actor al momento de su retiro del servicio, de acuerdo con la certificación expedida por la misma entidad.
Bajo ese contexto, considera la Sala que no es válido el argumento para abstenerse de reconocer el referido emolumento, pues aquí se encuentra demostrado que el actor lo devengaba al momento del retiro, más aún, cuándo en la misma sentencia judicial se dispuso que la entidad demandada debía reincorporar al actor “declarándose que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio”.
Frente al alcance de le acepción “sin solución de continuidad”, la Corte Constitucional en la sentencia T-261 de 2014, refirió: “La expresión “sin solución de continuidad” ha sido utilizada por nuestro sistema normativo para fijar o declarar la permanencia de una relación jurídica en un espacio temporal determinado. Una manifestación de este tipo implica una ficción para reconstruir una situación que, aunque en la realidad ha sufrido una interrupción, para el mundo jurídico se mantiene constante e inalterada.
Varios ejemplos de este concepto se encuentran en normas de tipo laboral como el artículo 10° del Decreto 1045 de 1978[31], para el cómputo de las vacaciones de algunos servidores públicos; el artículo 45° del Decreto 1042 de 1978[32], referente a la bonificación de servicios prestados y el artículo 60 del Decreto 600 de 2007[33], en el que se regula el pago proporcional de la prima de servicios.
( ) Como se observa, las órdenes de reintegro sin solución de continuidad implican que el trabajador recibe y mantiene en el máximo posible todas las cualidades o elementos EAMC 12 del empleo del que fue retirado ilegalmente. De esas prerrogativas se podrán limitar o sustraer aquellas que sean incompatibles con la situación particular del actor o las que resulten claramente contrarias a la ley.
Por ejemplo, en lo que se refiere a las prestaciones y descuentos que recibe un servidor cuando es favorecido por una sentencia de este tipo ( ) La regla general adscrita al reintegro sin solución de continuidad es que el actor recibirá la totalidad de los derechos que hacen parte del empleo del que fue despedido ilegalmente. En contraste, única y excepcionalmente, se podrán restar a esa orden las atribuciones que se encuentren incluidas en la ley o las que sean definidas expresamente en la sentencia correspondiente.
Bajo este criterio la Sala pasará a determinar cuál es la naturaleza y la importancia de la carrera especial dentro de las estructura de la fuerza pública, especialmente, la Policía Nacional.” Así las cosas, no resulta consecuente la posición asumida por el a quo cuando sostiene que el actor no tiene derecho a recibir la prima de orden público en razón a que no prestó sus servicios de forma personal durante el tiempo que estuvo retirado del servicio, porque al ordenarse que el pago de las prestaciones se efectúe sin solución de continuidad, justamente se le está dando el carácter por este término, de miembro de la Policía en servicio activo.
Entonces, como quiera que el actor prestaba sus servicios en el departamento del Vichada, para los años que fue retirado del servicio, las anteriores consideraciones no fueron modificadas; se reafirma el derecho que sobre él recae, de percibir la prima de orden público. Adicionalmente, en la sentencia que sirve de título ejecutivo no existe limitante alguna respecto del pago de los salarios y prestaciones sociales producto del reintegro, por lo que no es posible que el juez de la ejecución las establezca sobre la base que no se prestó el servicio, pues, con esa misma idea, tampoco podría reconocerse acreencia laboral alguna, en razón que todas estan atadas a la prestación del servicio.
Por último, si alguna duda persistiera, el principio de favorabilidad laboral previsto con rango constitucional en el artículo 53, y que constituye una metaregla de interpretación, demanda, en este caso, optar por la interpretación de la fuente jurídica-en este caso la sentencia- en la forma que mejor la favorezca al trabajador, que no es otra que incluyendo en la base de liquidación de la sentencia la prima de orden público.
Por tanto, no se puede negar el mandamiento de pago ejecutivo cuando se encuentre comprobado que la prima de orden público era uno de los emolumentos percibidos por el actor al momento de su retiro del servicio. EAMC 13 En consecuencia, bajo estos preceptos, la Sala revocará parcialmente la decisión de negar el mandamiento de pago a la que llegó el a quo mediante la providencia recurrida, en el sentido de librar mandamiento de pago por el factor correspondiente a la prima de orden público, en lo demás, se confirmará. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR parcialmente el auto del 03 de noviembre de 2023, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, en el sentido de librar mandamiento de pago por el factor correspondiente a la prima de orden público, en lo demás, se confirma la decisión, por lo expuesto en la parte motiva de este proveído, SEGUNDO: Una vez ejecutoriada la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen para lo de su cargo.
TERCERO: Se advierte a las partes que la revisión, control y seguimiento del presente proceso se realizará con el número completo del radicado en la plataforma WEB – SAMAI con los siguientes enlaces https://samai.consejodeestado.gov.co/ o https://samai.azurewebsites.net/, donde se encuentra el proceso en medio magnético.
CUARTO: Se insta a las partes para que incorporen la correspondencia a través de la ventanilla virtual habilitada en la plataforma SAMAI, ingresando a: https://www.consejodeestado.gov.co/: Opción: Ventanilla virtual: Solicitudes y otros servicios en línea: Memoriales y/o escritos. Lo anterior, por cuanto próximamente LA VENTANILLA VIRTUAL será el ÚNICO MEDIO HABILITADO en el Tribunal Administrativo del Meta para la recepción de correspondencia dirigida a los diferentes procesos.
Esta providencia fue discutida y aprobada en Sala de decisión Oral 1 del día 21 de marzo de 2024, según consta en acta No. 018 de la misma fecha y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, (Firma electrónica) JUAN DARÍO CONTRERAS BAUTISTA Magistrado (Firma electrónica) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada Salva voto EAMC 14 (Firma electrónica) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado