Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR. Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 1 TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Villavicencio, enero dieciocho (18) de dos mil veinticuatro (2024) S A L A D E D E C I S I Ó N REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DEMANDANTE: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ DEMANDADO: MUNICIPIO DE GRANADA MAGISTRADA: TERESA HERRERA ANDRADE EXPEDIENTE: 50001-33-33-004-2021-00112-01 Procede la SALA DE DECISIÓN a resolver el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por escrito, por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, mediante la cual NEGÓ las pretensiones de la demanda, dentro de la pretensión de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO incoada por LEONARDO BENITEZ SANCHEZ contra el MUNICIPIO DE GRANADA.
I.
ANTECEDENTES HECHOS 1.- Informa que fue nombrado mediante Decreto 049, del 26 de enero de 2016, en el cargo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO, código 367, grado 04, adscrito a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN CULTURA, RECREACIÓN, DEPORTE Y TURISMO, de la ALCALDÍA de GRANADA (META). 2.- Comenta que por medio del Decreto 185, del 30 de diciembre de 2020, le fue terminado su NOMBRAMIENTO PROVISIONAL, el cual le fue notificado el día 31 de diciembre de 2020. 3.- Expresa que el Decreto 185, del 30 de diciembre de 2020, tuvo como fundamento los Decretos 162, del 4 de diciembre del año 2020 y 177, del 30 de diciembre del año 2020, expedidos por la ALCALDÍA de GRANADA (META).
Que el primero suprimió el cargo de AUXILIAR ADMINISTRATIVO, código 407, grado 06 nivel asistencia en el cual se desempañaba el actor., y el segundo se basó en el ACUERDO 005 del 29 de febrero de 2020, proferido por el CONCEJO de ese Municipio, que Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR. Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 2 concedió facultades pro tempore, al ALCALDE para determinar la estructura administrativa del Municipio, establecer las funciones de sus dependencias y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. 4.- Que dicho Acuerdo en el parágrafo único de su artículo 1º, condicionó su ejecución a cuando se diera concepto favorable por parte DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA sobre el estudio técnico del proceso de reestructuración. 6.- Culmina diciendo que, ni en la parte motiva ni en la resolutiva del Decreto 177, del 30 de diciembre de 2020, se observa que se haya dado cumplimiento con la condición plasmada por el CONCEJO, respecto a la aprobación y concepto favorable de la reforma de la estructura administrativa de la ALCALDÍA de GRANADA, por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
La demanda estuvo encaminada a obtener las siguientes: PRETENSIONES: 1.- Que se DECLARE la NULIDAD del Decreto 177, del 30 de diciembre de 2020 y, como consecuencia de esa declaración, se decrete el decaimiento del Decreto 187 (sic), de esa misma fecha. 2.- Que, a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENE el reintegro del demandante al cargo que venía desempeñando o a otro del mismo o mejor nivel en la Administración del MUNICIPIO DE GRANADA. 3.- Que se realicen el pago de los salarios, primas, vacaciones, cesantías, aportes a seguridad social y todos aquellos emolumentos dejados de percibir por el actor desde el momento en que fue desvinculado del servicio y hasta la fecha en que se haga efectivo su reintegro. 4.- Que las sumas de dinero reconocidas sean debidamente actualizadas en su poder adquisitivo, conforme al Índice de Precios al Consumidor, según lo certifique el DANE, o las tablas del CONSEJO DE ESTADO, o los índices inflacionarios de la SUPERINTENDENCIA FINANCIERA, o cualquier otro mecanismo probatorio de hecho notorio de la inflación. Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR.
Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 3 TRAMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Con auto del 28 de agosto de 2023, se admite el recurso de apelación, y se dispone la notificación de las partes conforme al artículo 201 del C.P.A.C.A.; y en forma personal al Procurador judicial delegado ante esta Corporación, quien podría emitir su concepto desde la notificación del presente proveído y hasta antes de que ingrese el proceso al Despacho para sentencia. Que una vez quedara en firme la providencia, y en caso de que no se formulara dentro del término de su ejecutoria solicitud de pruebas o cualquier otra que deba ser resuelta, se prescindiría de correr traslado para presentar alegatos de conclusión. La parte demandada y el MINISTERIO PÚBLICO guardaron silencio en esta etapa procesal.
SENTENCIA APELADA El JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO, en sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por escrito, NEGÓ las pretensiones de la demanda. Sostiene que la tesis del Despacho es que los actos administrativos demandados no se encuentran viciados de nulidad, toda vez que la restructuración administrativa de la Entidad se podía adelantar sin cumplirse con la condición establecida en el parágrafo transitorio del artículo primero del ACUERDO No. 005, del 29 de febrero de 2020, esto es, la aprobación y concepto favorable emitido por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
Hace un breve desarrollo del marco normativo sobre la reforma de la planta de personal y de la supresión como causal de retiro. Relaciona la documental aportada al proceso, y precisó que conforme al parágrafo del artículo 2.2.12.1, del Decreto 1083 de 2015, compilatorio del Decreto 1227 de 2005, establece que solamente los organismos y Entidades de la RAMA EJECUTIVA del poder público del orden nacional tienen el deber de contar con concepto técnico favorable del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
Indica que, el director de desarrollo organizacional del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, en oficio no. 20214000032921, del 29 de enero de 2021 dirigido al MUNICIPIO DE GRANADA, señaló que la Entidad prestó asesoría correspondiente al rediseño de la estructura Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR.
Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 4 organizacional, pero afirmó que al tratarse de una entidad municipal no se requería de concepto emitido para tal fin, en virtud de la autonomía administrativa. Termina expresando que, el hecho de que se haya suprimido el cargo que desempeñaba la parte demandante en el MUNICIPIO DE GRANADA no implica necesariamente que se haya vulnerado su derecho al trabajo, puesto que este derecho no es absoluto y se encuentra sujeto a diversas regulaciones, entre ellas las que establecen los requisitos y procedimientos para la supresión de cargos en la administración pública.
RECURSO DE APELACIÓN DEMANDANTE La apoderada del accionante expresa no estar de acuerdo con la decisión de 1ª instancia, toda vez que, la ALCALDÍA de GRANADA omitió dar cumplimiento estricto a un acto administrativo, el ACUERDO 05, del 29 de febrero de 2020, el cual, según la Constitución, la Ley, la jurisprudencia y la doctrina, goza de presunción de legalidad, en tanto no haya sido anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Que el Decreto 177, del 30 de diciembre de 2020 y el Decreto 187 (sic), del 30 de diciembre del año 2020, son contrarios a la Ley, por cuanto se emitieron desconociendo una norma superior que condicionaba sus efectos jurídicos al cumplimiento de una condición, y que dicha norma se debía de cumplir en su integridad, por el principio de la presunción de legalidad de los actos administrativos.
Arguye que el Juzgado de 1ª instancia incurre en error manifiesto de hecho al hacer una valoración completa de las pruebas y los hechos en que se fundó la demanda, siendo que en ninguno de los apartes de la demanda se atacó la obligación de la ALCALDÍA de GRANADA de acudir al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA para expedir los actos administrativos de la reforma administrativa, por el contrario, la misma se cimentó en que el acto administrativo expedido por el CONCEJO de GRANADA contenía una condición que exigía que, previo a entrar a regir los actos administrativos derivados de ese Acuerdo, debía tener la aprobación de dicho Departamento Administrativo, y por tanto, sin cumplirse tal exigencia no se podía adelantar la reforma administrativa.
Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR. Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 5 Dice que, si bien es cierto esa exigencia no está contemplada en la Ley, sí quedó plasmada en el ACUERDO de marras, el cual, hasta que se no se declare su ilegalidad por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo su cumplimiento era obligatorio, y hacer lo contrario, es abiertamente ilegal, pues con la expedición del Decreto 177, del 30 de diciembre de 2020, se omitió dar cumplimiento con lo ordenado en el parágrafo transitorio del artículo 1º, del ACUERDO 005, del 29 de febrero de 2020, proferido por el CONCEJO de GRANADA, que dispuso que esos actos administrativos entran a regir a partir de la aprobación y concepto favorable en el estudio técnico sobre el proceso de reestructuración, por parte del Departamento Administrativo.
Alega que pese a haberse condicionado la entrada en rigor de las facultades otorgadas al ALCALDE de GRANADA, se omitió deliberadamente realizar lo estipulado en el citado parágrafo transitorio, por consiguiente, el Decreto 177, del 30 de diciembre de 2020, fue expedido con infracción a la Ley, ya que la norma que autorizaba su expedición – el ACUERDO 05 de 2020 –, la condicionaba, y sin su realización, no podía aun surtir efectos legales.
Que, si la ALCALDÍA consideraba que dicha exigencia estaba fuera de la Ley, debió haber demandado el mentado Acuerdo y no acudir a las vías de hecho desconociendo la presunción de legalidad del mismo. Finaliza diciendo que, por regla general se encuentra establecido que los actos administrativos producen efectos jurídicos a partir de su expedición, siempre que no contenga alguna determinación que lo dilate, posponga o suspenda, como su publicación, notificación, requerir de la aprobación de un superior o estar sujeto a una condición para que produzca sus efectos, como sucedió con el referido ACUERDO, que estableció una condición para la entrada en vigencia de los actos administrativos que se derivaran de él. II.
CONSIDERACIONES COMPETENCIA El TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL META, es competente para conocer este asunto en segunda instancia, de conformidad con el artículo 153 del C. P. A. C.A., teniendo en cuenta que se trata de una sentencia proferida en primera instancia por el JUZGADO CUARTO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO y corresponde a esta Corporación su conocimiento como superior funcional, por lo que se estima conveniente entrar a resolver de fondo el presente asunto.
Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR. Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 6 PROBLEMA JURIDICO Se centra en determinar si los Decretos 177, del 30 de diciembre de 2020, y Decreto 185, del 30 de diciembre de 2020, incurren en alguna causal de nulidad, al no haber atendido un condicionamiento impuesto por el CONCEJO en el parágrafo transitorio del ACUERDO 005, del 29 de febrero de 2020, consistente en que para su ejecución se requería concepto favorable del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
CASO CONCRETO El Juzgado de 1ª instancia NEGÓ las pretensiones de la demanda, basado en el artículo 2.2.12.1, del Decreto 1083 de 2015, en cuanto a que el control que se debe ejercer sobre el estudio técnico para la modificación de las plantas de empleo por parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, es solamente para los organismos y Entidades de la RAMA EJECUTIVA del poder público del orden nacional, quedando excluido de este requisito las Entidades del orden territorial, y, lo señalado en el parágrafo transitorio del artículo 1º, del ACUERDO 005, del 29 de febrero de 2020, no es un requisito exigido por la Ley, y en tal sentido no constituye un impedimento para que el ALCALDE del Municipio expidiera los Decretos 177 y 185 de 2020.
La parte demandante alega que al gozar de presunción de legalidad el ACUERDO 005, del 29 de febrero de 2020, era imperativo para el ALCALDE acatar lo establecido en dicha norma, y al no haberlo hecho, los Decretos 177, del 30 de diciembre de 2020 y, 185, del 30 de diciembre del año 2020, son contrarios a la Ley, al emitirse desconociendo una norma superior que condicionaba sus efectos jurídicos al cumplimiento de una condición. Al revisar el expediente digital de 1ª instancia, se encuentra que el CONCEJO del MUNICIPIO DE GRANADA-META, por medio del ACUERDO 005, del 29 de febrero de 2020, confirió facultades pro tempore al ALCALDE por el término de 10 meses, contados a partir de la fecha de promulgación de ese Acuerdo para expedir las respectivas normas con las que establezca la nueva estructura del Municipio y las funciones de sus dependencias y fijar las escalas de la asignación básica de los empleos que sean desempeñados por empleados públicos de la Administración municipal, conforme con la nueva estructura administrativa y la planta de personal adoptada, condicionándolo a que su entrada en rigor, se supedita a la aprobación y concepto Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR.
Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 7 favorable del estudio técnico del proceso de reestructuración, por parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. Dando cumplimiento a lo plasmado en dicho Acuerdo, se expide el Decreto 162, del 4 de diciembre de 2020, solicitó acompañamiento y asesoría al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, con el fin de realizar un proceso de reestructuración administrativa que más se adecue a las necesidades de la Entidad; la Resolución No. 203, del 22 de abril de 2020, se creó el COMITÉ TÉCNICO DE APOYO Y ACOMPAÑAMIENTO al proceso de reestructuración administrativa, con fundamento en los lineamientos del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, en acta del comité de 23 de noviembre de 2023, se viabilizó el estudio técnico de rediseño institucional para la ALCALDÍA, y, el Decreto 177, del 30 de diciembre de 2020, establece la planta de personal de la ALCALDÍA, en sus considerandos menciona la petición de acompañamiento y asesoría al DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA para llevar a cabo el proceso de reestructuración administrativa, suprimiendo unos cargos, entre los que se encuentra, el de TÉCNICO ADMINISTRATIVO, código 367, grado 04, ocupado por el demandante.
Por su parte, el Decreto 185, del 30 de diciembre de 2020, se da por terminado el nombramiento en provisional efectuado al demandante, en el empleo de TÉCNICO ADMINISTRATIVO, código 367, grado 04, por la supresión del mismo. Si bien en los mencionados actos administrativos, condicionan su entrada en rigor, a una impuesta en el ACUERDO 005, como es, el concepto favorable y de aprobación del proceso de reestructuración administrativa de la ALCALDIA DE GRANADA (META), por parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, también es, que la Ley 909 de 2004, en su artículo 46, modificado por el artículo 228, del Decreto 19 de 2012, prescribió que, toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del ORDEN NACIONAL, deberá ser aprobada por el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, es decir, que es una obligación para los organismos de la RAMA EJECUTIVA, del ORDEN NACIONAL, el caso que nos ocupa, es la ALCALDIA DE GRANADA, que es una Entidad de la RAMA EJECUTIVA, pero del NIVEL TERRITORIAL, no siendo una exigencia legal, para este tipo de Entidad.
Así lo precisa el DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, en el oficio radicado no. 20214000032921, del 29 de enero de Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR. Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 8 2021, donde informa que dio acompañamiento al MUNICIPIO DE GRANADA, durante el 2020 para brindar la asesoría correspondiente en el rediseño institucional en la modificación la estructura y la planta de la Alcaldía, pero que no requieren de aprobación por parte de dicho Departamento Administrativo, debido a la autonomía administrativa que gozan las Entidades territoriales (oficio arrimado con la contestación de la demanda).
Igualmente, con la contestación de la demanda se aportó el estudio técnico que soporta el proceso de reestructuración administrativa del MUNICIPIO DE GRANADA, el cual no fue cuestionado por el accionante, ya que su única inconformidad radica en que no se dio aplicación al ACUERDO 05 de 2020, en lo que respecta a la aprobación por parte del DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, del estudio técnico.
Sin embargo, el artículo 46, de la Ley 909 de 2004, no impone tal requisito en tratándose de la modificación de plantas de Entidades del nivel territorial, pues tal exigencia es para los Organismos y Entidades del orden nacional, como ya se dijo. Es de precisar que la facultad que tienen los CONCEJOS para determinar la estructuración de la Administración municipal no implica que puedan atribuirse competencias que la Constitución y la Ley, no les ha asignado, como es el tema de las reestructuraciones administrativas, que corresponde a una actuación reglada y la Administración debe actuar dentro del marco legal establecido para el efecto.
Por consiguiente, se concluye que con la expedición del DECRETO 177, del 30 de diciembre de 2020, no desatendió ningún requerimiento legal, aclarándose que la parte demandante, no cuestionó el procedimiento surtido por el ALCALDE en la reestructuración administrativa y la reforma de la planta de personal del sector central de la Administración, por ejemplo, que no se hubiera fundado en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración, con criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general; o que no constara las justificaciones o estudios técnicos que así lo demostrara, ajustándose al ordenamiento jurídico, pues, el ALCALDE contaba con las facultades conferidas constitucional y legalmente para su expedición, adicional, se realizó el procedimiento con el correspondiente estudio técnico, cumpliendo con las previsiones legales a las que estaba sometido.
Igual situación ocurre con el DECRETO 185, del 30 de diciembre de 2020, que dió por terminado el nombramiento en provisional del demandante por la supresión de su cargo, y no adolece de vicio de legalidad, dado que el único argumento que se expuso con el fin de desvirtuar su presunción de legalidad no prosperó. Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR.
Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 9 No sobra agregar que, en lo relativo a la motivación de los actos con los que se declara la insubsistencia de los empleados nombrados en provisionalidad en cargos de carrera, en las providencias SU-250 de 1998, SU- 917 de 2010, SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015, la CORTE CONSTITUCIONAL dijo que «[…] respecto del acto de retiro de un servidor público que ejerce un cargo en provisionalidad no puede predicarse estabilidad laboral propia de los derechos de carrera, pero en todo caso el nominador continúa con la obligación de motivarlo, al tiempo que el administrado conserva incólume el derecho a saber de manera puntual cuáles fueron las razones que motivaron esa decisión».
Advierte este Juez colegiado que, el DECRETO 185, del 30 de diciembre de 2020, fue debidamente motivado, fundamentado en una situación real, como fue la supresión del cargo del demandante, siendo una causa del retiro del servicio, conforme al artículo 41, de la Ley 909 de 2004, la supresión del empleo, por tanto, se CONFIRMARÁ en su totalidad la sentencia de 1ª instancia. CONDENA EN COSTAS La condena en costas se encuentra regulada en el artículo 188 del C.P.C.A, en los siguientes términos: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. Así las cosas, de acuerdo a esa disposición normativa, el Juez en la sentencia debe de pronunciarse de forma obligatoria sobre la procedencia de la condena en costas, salvo cuando se trate de un asunto de interés público, cuya liquidación y ejecución se deberá regir por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO, el que dispone en su artículo 365 sobre la condena en costas entre otras cosas, que se emitirá tal condena a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y siempre y cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. No obstante, no se condenará en costas en esta instancia al demandante, como quiera que no intervino de alguna manera, el apoderado de la Entidad accionada, luego, no se causaron.
Expediente: 50001-33-33-004-2021-00112-01 N.YR. Actor: LEONARDO BENITEZ SANCHEZ Contra: MUNICIPIO DE GRANADA 10 Por lo expuesto, la SALA DECISIÓN del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELV E:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de marzo de 2023, proferida por escrito por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VILLAVICENCIO, por las razones expuestas en la presente sentencia.
SEGUNDO: Sin condena en COSTAS, en esta instancia.
TERCERO: En firme la presente providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. - Estudiada y aprobada en Sala de Decisión de la fecha, según acta No.- 001.- (Firmado electrónicamente)1 TERESA HERRERA ANDRADE MAGISTRADA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ MAGISTRADO MAGISTRADA 1 Firmado electrónicamente a través del aplicativo SAMAI para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx