Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 21 de marzo de 2024. Radicación: 50001-33-33-008-2022-00249-01 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Juan José Ramírez Herrera Demandado: Fomag y Departamento del Meta Tema: Condena en costas de primera instancia. Se confirma la sentencia apelada, porque las razones que adujo el juez de primera instancia para abstenerse de condenar en costas al demandante son acertadas y se ajustan a la jurisprudencia del Consejo de Estado Sentencia de segunda instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de alterar el turno para proferir sentencia, la sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el departamento del Meta contra la sentencia proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Villavicencio, el 25 de octubre de 2023, que negó las pretensiones de la demanda.
De conformidad con el artículo 153 del CPACA, el Tribunal Administrativo del Meta es competente, en segunda instancia, para decidir el recurso de apelación. Como no se observa causal que invalide lo actuado y tampoco se presenta la caducidad del medio de control, la sala procede a dictar sentencia. I. Antecedentes administrativos El 10 de agosto de 2021, el demandante, en calidad de docente oficial, solicitó a la Secretaría de Educación del Departamento del Meta el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías del año 2020, establecida en el artículo 99 de Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, prevista en el artículo 1.º de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991.
La entidad no resolvió la anterior petición de la demandante. II. Antecedentes procesales 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Juan José Ramírez Herrera, mediante apoderada judicial, formuló las siguientes pretensiones: 2 «PETICIONES 1. Declarar la nulidad del acto administrativo ficto configurado el día 10 de noviembre de 2021, frente a la petición presentada ante el Departamento del Meta, el día 10 de agosto de 2021, mediante la cual se niega el reconocimiento y pago de la SANCIÓN POR MORA por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero de 2021 fecha en que debió efectuarse el pago de las cesantías del año 2020, en el respectivo Fondo Prestacional y hasta el momento en que se acredite el pago de los valores correspondientes en la cuenta individual del docente, así como también niegan el derecho a la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, indemnización que es equivalente al valor cancelado de los intereses causados durante el año 2020, los cuales fueron cancelados superado el término legal, esto es, después del 31 de enero de 2021. 2.
Declarar que mi representado (a) tiene derecho a que la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG y la entidad territorial de Guainía, de manera solidaria, le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99 y a la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991.
CONDENAS 1. Condenar a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG y la entidad territorial del Departamento del Meta, a que se le reconozca y pague la SANCIÓN POR MORA establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 99, equivalente a un (1) día de su salario por cada día de retardo, contados desde el 15 de febrero del año 2021, fecha en que debió consignarse el valor correspondiente a las cesantías del año 2020, en el respectivo fondo prestacional y hasta el día en que se efectúe el pago de la prestación. 2.
Condenar a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG y la entidad territorial del Departamento del Meta, a que se le reconozca y pague la INDEMNIZACIÓN, por el pago tardío de los intereses a las cesantías, que se encuentra establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto Nacional 1176 de 1991, indemnización que es equivalente al valor cancelado de los intereses causados durante el año 2020, los cuales fueron cancelados superado el término legal, esto es, después del 1 de enero de 2021. 3.
Condenar a la NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FOMAG y a la entidad territorial del Departamento del Meta, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la SANCIÓN MORATORIA E INDEMNIZACIÓN POR PAGO EXTEMPORÁNEO DE LOS INTERESES, referidas en los numerales anteriores, tomando como base 3 la variación del índice de precios al consumidor desde la fecha en que debió efectuarse el pago de cada una las anualidades respectivas y de manera independiente conforme hayan sido las cancelaciones y hasta el momento de la ejecutoria de la sentencia que ponga fin al presente proceso, de conformidad con lo estipulado en el artículo 187 del C.P.A.C.A. […]» 1.1.
Normas violadas La apoderada del demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Constitución Política, artículos 13 y 53. • Ley 91 de 1989, artículos 5 y 15. • Ley 50 de 1990, artículo 99. • Ley 1955 de 2019, artículo 57. • Ley 52 de 1975, artículo 1.º. • Ley 344 de 1996, artículo 13. • Ley 432 de 1998, artículo 5.º. • Decreto Nacional 1176 de 1991, artículo 3.º. • Decreto Nacional 1582 de 1998, artículo 1.º y 2.º. 1.2.
El concepto de la violación La apoderada de la parte demandante afirmó que el acto ficto negativo acusado es nulo por desconocimiento o infracción de las normas en las que debe fundarse, bajo los siguientes argumentos: Dijo que, el propósito de la Ley 91 de 1989 fue crear el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como entidad encargada de pagar las prestaciones de los docentes oficiales, considerando en el tema de las cesantías un modelo de liquidación de cesantías anualizadas, para aquellos docentes que se vincularan con posterioridad al 1.º de enero de 1990; señalándose también, en esta norma, las obligaciones de la Nación y las entidades territoriales en el trámite y pago de las prestaciones sociales, y los recursos por medio de los cuales se financia dicho fondo.
Sostuvo que, según las normas citadas en precedencia, es deber del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio consignar las cesantías a todos los docentes vinculados después del 1º de enero de 1990, en la respectiva cuenta individual del docente, el 15 de febrero de cada anualidad, así el docente no las solicite, tal y como lo estableció la Ley 50 de 1990.
Que, en el caso del demandante, con los documentos allegados al expediente se demuestra que no le fueron consignadas las cesantías del año 2020. Manifestó que, respecto de los intereses a las cesantías, en el régimen de los docentes, el numeral 3.º, literal b, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, determina que los intereses a las cesantías de los docentes no se cancelan sobre el 12% del valor de las cesantías cada año, sino del D.T.F. sobre el monto acumulado a 31 de diciembre de cada año, monto que el demandante nunca ha conocido, pero que no demanda en este medio de control, porque la mayoría de dichos dineros estarían prescritos. 4 Expuso que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, por medio de las sentencias C-486 de 2016, SU 098 de 2018, SU 332 de 2019 y SU 041 de 2020, indicaron que la Ley 50 de 1990 se aplica a los docentes oficiales, quienes a partir del 1.º de enero de 1990 se les modificó el régimen de liquidación de cesantías de retroactiva a un régimen anualizado, donde se estableció una obligación de la consignación de sus cesantías al 15 de febrero de cada anualidad.
Finalmente, afirmó que no es posible escindir la interpretación de la Ley 91 de 1989 y la Ley 50 de 1990, en el caso del demandante, pues sí se le cambió el régimen de cesantías retroactivo a un régimen anualizado por haber sido vinculada después del 1º de enero de 1990, como al resto de empleados públicos del país, también debe tener la protección que sus cesantías sean canceladas al igual que resto de empleados públicos del país, a quienes se les liquida las cesantías de la misma forma y se les consigna de la misma manera. 2.
Las contestaciones de la demanda El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio se opuso a las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Los docentes afiliados al FOMAG se encuentran amparados por un régimen especial de prestaciones sociales que se rige por la Ley 91 de 1989, por tanto, resulta improcedente la aplicación del régimen de qué trata la Ley 50 de 1990, el cual es exclusivo para las sociedades administradoras de fondos de cesantías, calidad que no ostenta el FOMAG al tratarse de un patrimonio autónomo cuya finalidad es el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
En el caso del demandante, advirtió que este se encuentra afiliado FOMAG, y que el régimen legal aplicable no es otro que el dispuesto en la Ley 91 de 1989, por consiguiente, resulta claro que no le aplica las disposiciones contenidas en la ley 50 de 1990, pues este es exclusivo para las sociedades administradoras de fondos de cesantías, calidad que no ostenta el Fomag al tratarse de un patrimonio autónomo cuya finalidad es el pago de las prestaciones sociales de los docentes.
Sostuvo que, en caso de estudiarse la procedencia al pago de la sanción mora por consignación extemporánea de los intereses a las cesantías, resulta imperioso resaltar que, según se desprende del certificado de extracto de intereses a las cesantías, la anualidad 2020 fue pagada al docente el 31 de marzo de 2020, es decir, dentro de los tiempos señalados en el artículo 4 del Acuerdo 39 de 1998 expedido por el consejo directivo del fondo.
Así, dijo que es claro que al demandante no le asiste derecho al pago de la Indemnización moratoria por consignación extemporánea de las cesantías, así como tampoco al pago de indemnización moratoria por consignación extemporánea de intereses a las cesantías, ya que es claro que las disposiciones de la Ley 50 de 1990 no se aplican a los docentes afiliados al FOMAG, y, en cualquier caso, al efectuar el estudio conforme a lo contemplado en la Ley 91 de 1989, se deduce que el pago se efectuó conforme a lo señalado en la ley.
Con fundamento en lo anterior, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, consignación de intereses a las cesantías previa remisión de la liquidación del ente territorial, imposibilidad fáctica de configurarse la consignación extemporánea de cesantías e intereses a las 5 cesantías en el régimen del Fomag, principio de inescindibilidad e indebida interpretación de la jurisprudencia relacionada con las cesantías del FOMAG.
El apoderado del departamento del Meta inicia su escrito solicitando se nieguen las pretensiones de la demanda, respecto de ese ente territorial, afirmando que las mismas carecen de sustento fáctico y jurídico. Aseveró que el departamento del Meta no es la entidad encargada de cancelar los dineros que pide el demandante, pues no está dentro de sus funciones el pago de prestaciones sociales a los docentes y mucho menos intereses moratorios que se puedan llegar a causar por retraso en su pago.
Aunado a lo anterior, dijo que el departamento ha dado cumplimiento a sus funciones, reportando la información que compete al FOMAG. Con base en lo anterior, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Indicó que, al departamento, por medio de la Secretaría Departamental de Educación, le corresponde realizar el reconocimiento de la prestación, conforme al artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.
Agregó que la secretaría informó y liquidó la prestación social en los términos señalados por el FOMAG, conforme a los comunicados 0008 de 2020 y 002 de 2021. Dijo que el pago de la sanción moratoria no se aplica a los docentes afiliados al Fomag. Aclaró que la norma que regula la indemnización moratoria por el pago tardío de las cesantías previstas en las leyes 244 de 1975 y 1071 de 2006 no se aplica a los docentes oficiales afiliados al fondo, pues ellos se rigen por la Ley 91 de 1989 y el Decreto 2381 de 2005.
Indicó que, con base en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, los docentes del orden territorial se consideran como empleados públicos del orden nacional, servidores que deben estar afiliados a los fondos privados de cesantías. Señaló que a los educadores del sector público no se le aplican los artículos 99, 102 y 104 de la Ley 50 de 1990, que contemplan el plazo para la liquidación del valor liquidado anualmente con anterioridad al 15 de febrero y la sanción moratoria para el empleador que incumpla esta obligación. Propuso, además, las excepciones de actuación legítima de la entidad, inexistencia del acto ficto y caducidad del medio de control. 3.
La sentencia apelada Luego de hacer un análisis al régimen normativo y jurisprudencial del pago de las cesantías anualizadas en los docentes y la sanción por la mora en la consignación de las mismas, así como de las pruebas recaudadas en el trámite procesal, el juzgado indicó que las sanciones previstas en los artículos 99 de la Ley 50 de 1990 y 1.º de la Ley 52 de 1974 no se aplican a los docentes oficiales que gozan del régimen anualizado de cesantías, como es el caso del demandante, porque los supuestos de hecho de la sanción moratoria son incompatibles con el régimen docente, quienes cuentan con una norma especial que regula todo lo relacionado con los intereses a las cesantías y no contempla una indemnización por su pago tardío. Aludió a la sentencia de unificación del Consejo de Estado, del 11 de octubre de 2023, y a partir de ella concluyó que a los docentes oficiales afiliados al FOMAG no se les aplica la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, 6 porque esta normatividad es incompatible con el sistema de liquidación anualizada de cesantías que administra el FOMAG, y tampoco tienen derecho al reconocimiento de la indemnización de la Ley 52 de 1975, porque no está prevista en la Ley 91 de 1989.
En el caso concreto, advirtió que el demandante se encuentra afiliado al FOMAG en calidad de docente departamental, desde el año 2006, es decir, bajo el régimen anualizado de liquidación de cesantías. Por lo anterior, consideró que el demandante no tiene derecho a la sanción moratoria del artículo 99, ordinal 3.º, de la Ley 50 de 1990, por ser incompatible con el sistema de liquidación anual de las cesantías que administra el FOMAG.
Y, tampoco al reconocimiento de la indemnización de la Ley 52 de 1975, porque este tampoco se encuentra previsto en el régimen de cesantías que se le aplica. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas al demandante. 4. El recurso de apelación El apoderado del departamento del Meta apeló la sentencia en cuanto a la condena en costas.
Pidió que se le condene en costas a la parte demandante, porque se dan los supuestos del ordinal 1º del artículo 365 del CGP. Adicionalmente, dijo que la sociedad López & Quintero Abogados Asociados, quien representó a la parte demandante, ha presentado más de 1100 demandadas en el departamento del Meta, lo que ha implicado un desgaste significativo de los funcionarios en atender los diferentes requerimientos de cada proceso. 5.
Pronunciamiento de las partes en segunda instancia La parte demandante se pronunció frente al recurso interpuesto por el departamento del Meta, en los siguientes términos: Aclaró que acata el pronunciamiento de unificación del Consejo de Estado, no obstante que los procesos en su oportunidad se instauraron teniendo en cuenta los múltiples pronunciamientos que se obtuvieron en favor de docentes que incluso estaban afiliados al FOMAG, en los que se ordenó el reconocimiento de la sanción moratoria en virtud del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Citó algunos de ellos. Aclaró que antes de la sentencia de unificación, el Consejo de Estado reconocía la sanción moratoria reclamada en esta oportunidad, indistintamente de si estaban o no afiliados al FOMAG, ya que los únicos principios que se tuvieron en cuenta para efectos del reconocimiento eran los de favorabilidad e igualdad, teniendo en cuenta que los docentes oficiales ostentaban la calidad de servidores públicos.
Señaló que, teniendo en cuenta la sentencia de unificación mencionada, los procesos que se instauraron solicitando la pretensión debatida en esta 7 oportunidad se iniciaron en virtud de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, lo que hace improcedente la condena en costas, como lo señaló el Consejo de Estado en la sentencia referida. 6.
Concepto del Ministerio Público El ministerio público no rindió concepto. III. Consideraciones de la sala 1. Problema jurídico La Sala decidirá si hay lugar a revocar la sentencia apelada en cuanto a la negativa a condenar en costas al demandante, teniendo en cuenta que, como alega el departamento del Meta, se dan los supuestos para su procedencia previstos en el artículo 365 del CGP.
Para resolver el problema planteado, la sala se referirá a la procedencia de la condena en costas y con base en ello se analizará el caso concreto. 2. Marco legal y jurisprudencial Conforme lo previsto en el artículo 365 de la Ley 1564 de 2012, «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto ( )».
A su vez, precisa el numeral 3° de esta misma norma que habrá condena en costas, en ambas instancias, cuando el superior confirme totalmente la sentencia del inferior. Sin embargo, a la luz de la Ley 1437 de 2011-, la subsección A del Consejo de Estado, luego de abordar el contenido del artículo 188 de dicha ley, indicó que en materia de condena en costas se había acogido el criterio objetivo-valorativo para su imposición (incluidas las agencias en derecho), precisando que la conducta de las partes en sede de temeridad o mala fe no debe ser objeto de evaluación: «( ) El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a. El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio "subjetivo" -CCA- a uno 'objetivo valorativo' -CPACA-. b. Se concluye que es 'objetivo' porque en toda sentencia se `dispondrá' sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c. Sin embargo, se le califica de "valorativo" porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. 8 (-..) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. ( )»8 Remitiéndonos a los términos del artículo 188 del CPACA, es necesario insistir en que el fallador está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto fracasadas sus pretensiones procesales y, en consecuencia, condenar cuando aparezca acreditada probatoriamente su causación. En efecto, la norma es clara al establecer que «la sentencia dispondrá sobre la condena en costas».
Por tal razón, en cada caso es necesario analizar la situación que se presenta con miras a que sea probatoriamente sustentable. 3. El caso concreto En el presente asunto, el demandante reclamó el derecho a que se le pagara la sanción por mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990, artículo 9.º, junto con la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías, establecida en el artículo 1.º de la Ley 52 de 1975.
Frente a lo anterior, el FOMAG y el departamento del Meta coincidieron en afirmar que el demandante no tenía derecho a lo reclamado, porque al estar afiliado al FOMAG, en calidad de docente territorial, el régimen que se aplica para el reconocimiento de las cesantías es la Ley 91 de 1989, y no la Ley 50 de 1990 ni la Ley 52 de 1975. Por ello, lo reclamado no tenía fundamento legal alguno. El juez de primera instancia, a partir de los argumentos de las partes y lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-032-CE- S2-2023 del 11 de octubre de 2023, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el demandante no tiene derecho a la sanción moratoria del artículo 99, ordinal 3.º, de la Ley 50 de 1990, por ser incompatible con el sistema de liquidación anual de las cesantías que administra el FOMAG.
Y, tampoco al reconocimiento de la indemnización de la Ley 52 de 1975, porque este tampoco se encuentra previsto en el régimen de cesantías que se le aplica. En cuanto a la condena en costas controvertida por la entidad apelante, el a quo consideró que no había lugar a condenar en costas, en atención al precedente jurisprudencial que sentó el Consejo de Estado en torno al tema en discusión. Hasta aquí, la sala considera que la razón que adujo el juez de primera instancia para abstenerse de condenar en costas a la parte demandante es acertada y se ajusta a lo que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado.
Esto, porque si bien, en principio, al despacharse desfavorablemente las pretensiones del demandante daría lugar a imponerle condena en costas, conforme al artículo 365 del CGP, lo cierto es que la desfavorabilidad de sus pretensiones obedeció a la posición sentada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación referida, la cual surgió en atención a los diferentes criterios que hasta ese momento existían sobre el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada en esta oportunidad.
La sala considera apropiado que el juzgado de primera instancia se haya abstenido de imponer costas, dado que el caso se resolvió conforme a las reglas establecidas en la sentencia de unificación del Consejo de Estado para 9 situaciones similares. Este enfoque encuentra respaldo en los principios de buena fe y confianza legítima.
Por lo tanto, la sala considera que la sentencia apelada se debe confirmar y, de igual forma, aplicar el criterio señalado para abstenerse de condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Meta, Sala de Decisión Oral Cuatro, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley Falla 1.
CONFIRMAR la sentencia apelada de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 2. Sin condena en costas de segunda instancia. 3. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 21 de marzo de 2024 y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx o https://samai.azurewebsites.net/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado (Firma electrónica) Teresa Herrera Andrade Magistrada