República de Colombia Tribunal Administrativo del Meta - Sala Sexta Oral MAGISTRADO PONENTE: HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Villavicencio, marzo siete (7) de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 50001333300720150061701 DEMANDANTES: CORPORACIÓN COMITÈ DE GANADEROS DEL META DEMANDADO: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO M. DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA (ACTIO IN REM VERSO) ASUNTO: Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, Municipio de Villavicencio contra la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019 por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante la cual accedió las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda y sus pretensiones1 La CORPORACIÓN COMITÉ DE GANADEROS DEL META, actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de Reparación Directa, promovió demanda en contra el Municipio de Villavicencio, solicitando que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: 1.- Se declare que el Municipio de Villavicencio, Meta, se enriqueció injustamente y, por lo tanto, es responsable por los perjuicios causados por el no pago de la prestación de servicios que efectuó entre los 1 Visible de la Fl. 5 - 6 del Cuaderno de primera instancia registrado en el índice 00005 del expediente digital -SAMAI- 2 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO periodos del 1 de octubre al 31 de diciembre de 2013 y el 1 de enero al 24 de enero de 2014 relacionados con la Ordenanza No. 667 de 2009. 2.- Condenar al Municipio de Villavicencio al pago de la suma de $22.382.000 que corresponde a la totalidad de los servicios prestados por concepto de expedición de guías de degüello, guías de movilización y papeletas de venta de ganado mayor y menor entre los periodos del 1 de octubre de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y el 1 de enero de 2014 al 24 de enero de 2014. 3- Condenar al demandado al pago de los dineros antes referidos debidamente actualizados con base en el IPC, de acuerdo con lo establecido en el artículo 187 del C.C.A; condenar al pago de los intereses moratorios sobre las condenas impuestas, desde el 25 de enero de 2014 -fecha en la cual concluyó la prestación del servicio- hasta el pago efectivo de la condena, según las previsiones del artículo 1617 del C.C. y, que se le ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 195 del C.C.A. Situación Fáctica2 Expuso, que celebró con el Municipio de Villavicencio el Contrato de Prestación de Servicios No. 0279 del 1 de marzo de 2013, cuyo objeto fue “prestación de servicios de apoyo a la gestión para la expedición de guías de degüello de ganado mayor, menor y equinos y todo lo relacionado con la Ordenanza No 667 de 2009 del Departamento del Meta”, el cual se ejecutó a partir del 1 de marzo de 2013 hasta el 30 de septiembre de la misma anualidad y fue cancelado en su totalidad.
Contó, que una vez finalizó el contrato, por petición expresa verbal del Municipio de Villavicencio, a través de la Tesorera Municipal -quien cancelaba los contratos- y, por la necesidad del servicio, le fue solicitado continuar prestando el servicio, sin firmar contrato alguno. 2 Visible de la Fl. 3 - 4 del archivo registrado en el índice 00005 del expediente digital de primera instancia -SAMAI- 3 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Explicó, que por la orden verbal recibida continuó prestando el servicio conforme con el objeto del contrato No. 0279 del 1 de marzo de 2013; prestación que se extendió del 1 de octubre de 2013 al 31 de diciembre de la misma anualidad y del 1 de enero al 24 de enero de 2014, periodo de tiempo en el cual el ente territorial no le canceló los servicios, adeudándole la suma de $22.382.000.
Adujó, que el Municipio de Villavicencio, a través de la tesorería municipal, admitió no haber cancelado el servicio del 1 de octubre de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y del 1 de enero de 2014 al 24 de enero de 2014. La sentencia apelada3 El Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio mediante sentencia del 28 de febrero de 2019 accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandada.
En suma, el a quo efectuó un estudio del precedente jurisprudencial de la actio in rem verso y sus requisitos, haciendo especial énfasis en el ordenamiento Civil y Comercial Colombiano, la Corte Suprema de Justicia y la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 de la Sala Plena del Consejo de Estado, Sección Tercera. Precisó, que a partir de la jurisprudencia de unificación se abordaba la aplicabilidad de la actio de in rem verso centrándose especialmente en las excepciones que podrían surgir por razones de interés público o general, señalando, que la primera excepción, consistía en: “(…) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriño o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones del simples servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo (…)” Frente al caso concreto refirió, que en el expediente se observaba 3 Visible de la Fl. 122 - 133 del Cuaderno de Primera -SAMAI- 4 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que la parte demandante suscribió con el ente demandado los contratos No. 279 del 1 de marzo de 2013, el cual culminó el 30 de septiembre de esa anualidad y No. 0256 cuya ejecución inicio a partir del 25 de enero de 2014 y terminó el 24 de diciembre de ese mismo año, lo que evidenciaba, que no fue cancelado el período entre 1 de octubre de 2013 y el 31 de la misma anualidad y del 1 de enero al 24 de enero de 2014, de conformidad con lo manifestado y aceptado por la Tesorera del Municipio de Villavicencio.
Dijo, que el ente demandado con Oficio No. 1650-17-12/1959 del 14 de noviembre de 2018 indicó, que “los recaudos se realizaron en la cuenta bancaria No. xxxx de Banco de Bogotá con el ánimo de facilitar procesos para los contribuyentes”; aunado a ello señaló, que durante el período reclamado, se le realizó la entrega de talonarios de guías de degüello de ganado a la parte actora, para que continuara ejerciendo su actividad de apoyo al ente demandado incorporando dentro del plenario los oficios mediante los cuales se realizó la entrega de la papelería a la parte demandante, de la siguiente manera: Aunado a lo anterior, destacó que en el Oficio DC-2013-123 emitido por la parte actora y fechado del 18 de diciembre de 2013, radicado en la Alcaldía de Villavicencio con número 201300037172-1, fueron solicitados talonarios guías de degüello bovino. Mencionó, que en el caso concreto cotejando el material probatorio que reposa en el expediente se demostró que el Municipio de Villavicencio, al proporcionar la papelería a la parte actora, impuso la ejecución de servicios en 5 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO su beneficio, lo que demostraría un enriquecimiento sin causa por parte del ente territorial demandado, respaldado por la información contenida en el oficio No. 1650-17-12/1959, fechado el 14 de noviembre de 2018.
Resaltó, parte del testimonio rendido por el señor Luis Eduardo Arias al considerar, que con dicha declaración quedaba demostrado que el Municipio de Villavicencio tenía conocimiento de la labor llevada a cabo por el Comité demandante, por cuanto el ente demandado entregó los talonarios de guías de degüello a la parte actora con la finalidad de que se llevara a cabo la prestación de servicios de apoyo y así se pudiera recaudar el correspondiente impuesto de degüello.
Concluyó, que en el caso concreto fue demostrada la configuración de la primera de las causales planteadas en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, con lo que se permitía la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin justa causa como fuente autónoma de la obligación de reparar del Estado, considerando que se generó una disminución al patrimonio de la parte actora y existió un correlativo enriquecimiento en beneficio de la parte demandada, quien se habría beneficiado del suministro sin que fuese efectuado el correspondiente pago.
Finalmente, adujó que se observa un desequilibrio entre los patrimonios que carecía de causa jurídica en la medida en que la relación no se originó de la existencia de un contrato o convención de las partes para respaldar las obligaciones surgidas por los servicios descritos a lo largo del sub judice. Por todo lo expuesto, el a quo accedió a las pretensiones de la demanda ordenó la indexación sobre la condena impuesta, declaró no probadas las excepciones propuestas por el ente demandado y lo condenó en costas. 6 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO El recurso de apelación4 La parte demandada presentó recurso de apelación, solicitando revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probadas las excepciones propuestas.
Inicialmente, discrepó de la sentencia proferida en primera instancia, señalando que el a quo consideró las excepciones presentadas como argumentos defensivos y no las analizó en detalle, destacando la ausencia de un análisis específico sobre dichos medios exceptivos a lo largo del fallo. Señaló, que la jurisprudencia clarifica sobre los requisitos de la actio de in rem verso, especialmente frente a la necesidad de pretender eludir disposiciones imperativas de la ley, como la solemnidad del contrato, cuestionando, que la decisión de fondo no consideró adecuadamente este aspecto, ya que dicha acción no debería ser indemnizatoria y tendría como límite el monto del enriquecimiento.
Mencionó, que tal como lo señaló el a quo en la providencia apelada, la sentencia de unificación del Consejo de Estado establece que “las normas solemnidades constitutivas son de orden público e imperativo, inmodificables e inderogables” y, aunado a ello, argumentó, que los artículos 39 y 40 de la Ley 80 de 1993, establecen que los contratos estatales son solemnes, justificando la obligación legal de presentar propuestas y documentos para su legalización y firma.
Finalmente, arguyó que en la sentencia recurrida se aborda la excepción relacionada con el constreñimiento por parte de la entidad pública para ejecutar prestaciones o suministrar bienes o servicios en beneficio de un particular, en ese sentido consideró, que no hay pruebas de tal constreñimiento bajo ese argumento reprochó, la falta de respaldo documental para la legalización del contrato y también, discrepó con la decisión del a quo de condenar al pago de sumas de dinero con indexación, al considerar que esa decisión no se ajustaría a la jurisprudencia unificada sobre la actio in rem verso. 4 Visible de la Fl. 138 - 140 del Cuaderno de Primera -SAMAI- 7 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Alegatos en segunda instancia En virtud del proveído del 5 de junio de 20195, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio el 28 de febrero de 2019; seguidamente, mediante proveído del 3 de julio de 20196 se corrió traslado para alegar de conclusión de conformidad con el numeral 4° del artículo 247 del C.P.A.C.A. La parte demandada7 presentó sus alegatos de conclusión reiterando, lo expresado en el recurso de apelación respecto de la falta de pruebas que demuestren gestiones de la demandante para la legalización del contrato, argumentando, que la solicitud verbal del municipio no debería invalidar las normas de contratación, resaltando, la ausencia de pruebas que demuestren el constreñimiento de su parte y cuestionando la interpretación de la jurisprudencia de unificación esbozada en la sentencia de primera instancia. La parte demandada y el Misterio Publico guardaron silencio.
CONSIDERACIONES: No observándose causal de nulidad que afecte total o parcialmente lo actuado, asumirá esta Corporación el compromiso de resolver de fondo el debate propuesto. CUESTIÓN PREVIA En atención a que dentro del estudio del presente proceso la Magistrada CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ advirtió encontrase impedida en razón de haber conocido de este asunto en instancia anterior, profiriendo el auto del 11 de diciembre de 2015 que admitió la demanda, será del caso resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 5 Visible Fl. 4 del Cuaderno de segunda instancia -SAMAI- 6 Visible en Fl. 6 del Cuaderno de segunda instancia -SAMAI- 7 Visible de la Fl. 8 -11 del Cuaderno de segunda -SAMAI- 8 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO primera instancia en Sala Dual, porque efectivamente se encuentra configurada la causal de impedimento establecida en el numeral 2ª del artículo 141 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 130 del C.P.A.C.A. Precisado lo anterior, la Sala indica que de la controversia planteada entre la sentencia de primera instancia y las censuras que dieron lugar al reestudio de este asunto, el problema jurídico se centra en determinar si se configuró un enriquecimiento sin causa en favor del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO y en detrimento de la CORPORACIÓN COMITÉ DE GANADEROS DEL META, por el no pago de la prestación servicios consistente en la expedición de guías de degüello, guías de movilización y papeletas de venta de ganado mayor y menor y todo lo relacionado con la ordenanza No 667 de 2009 del Departamento del Meta, realizada en los periodos comprendidos entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 2013 y del 1 de enero al 24 de enero de 2014.
La respuesta al problema jurídico planteado es en sentido positivo, esto es, que en el sub júdice resulta procedente la actio in rem verso porque se acreditó en el plenario el cumplimiento de la primera hipótesis planteada en la jurisprudencia de unificación del órgano de cierre de esta jurisdicción del 19 de noviembre de 2012, pues, se evidenció un enriquecimiento sin justa causa por parte del Municipio de Villavicencio y un correlativo empobrecimiento de la Corporación Comité de Ganaderos del Meta con el no pago de los servicios de expedición de guías de degüello, guías de movilización y papeletas de venta de ganado mayor y menor relacionados en la Ordenanza No. 667 de 2009, prestados en los periodos comprendidos del 1 de octubre al 31 de diciembre de 2013 y del 1 de enero al 24 de enero de 2014 La intelección de la Sala tiene los siguientes fundamentos fácticos y jurídicos: De la actio in rem verso como figura procesal para la causa petendi del enriquecimiento sin causa 9 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Frente al enriquecimiento sin causa, la jurisprudencia no fue pacífica hasta el año 2012, cuando el órgano de cierre de esta jurisdicción profirió sentencia de unificación, destacándose que anterior a ella, la tesis negativa del reconocimiento estribaba en que los contratos estatales son solemnes y, por tanto, su perfeccionamiento se circunscribe a la realización de un consenso escrito8.
Entre otras providencias, se trae a colación lo dicho por la alta Corporación en la siguiente: “Si bien se demostró en el proceso que la recepción de los servicios de aseo y jardinería realizados en las sedes de CAPRECOM, no estuvo precedida de una causa jurídica eficiente (contrato estatal), dicha ausencia partió de un desconocimiento deliberado por las partes de normas de derecho público, como las que hacen del contrato estatal un acto solemne.
Se debe recordar que si bien la Ley 80 de 1993 permite la realización de contratos sin formalidades plenas (Art. 39), dicha posibilidad se encuentra sujeta a la ocurrencia de condiciones referentes al valor contratado y a que el representante legal de la entidad contratante así lo requiera, situaciones que no fueron demostradas en el proceso.
“Además de que la ignorancia de la ley no justifica su incumplimiento, la sociedad INTERASED Ltda. ya había celebrado un contrato con la demandada, en el cual se reconocieron muchas de las normas inherentes a la contratación administrativa, que fueron obviadas al momento de aceptar prestar un servicio sin que existiera un contrato administrativo de por medio, o aunque sea, que se hubiera configurado algunas de las causales para realizar un contrato sin el lleno de las formalidades ordinarias.
“En este orden de ideas se observa que la causa del empobrecimiento de la demandante si existió, y fue la falta de cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley 80 de 1993 para contratar con la administración pública, ya que con esta omisión, el prestador del servicio no accedió a las garantías con que el ordenamiento jurídico protege la contraprestación económica que aspiraba recibir por su labor.
En este punto se recuerda que la ley no solo esta instituida para ser cumplida, sino que también, para que en caso de su desconocimiento, se apliquen y asuman las consecuencias de dicho comportamiento antijurídico. “Por lo tanto, se observa que la sociedad contratista supeditó las garantías que le ofrecía la normatividad instituida para regular la contratación estatal, a su voluntad de prestar sus servicios a CAPRECOM., sin que dicha prestación fuera precedida por un contrato que garantizara la contraprestación proporcional al servicio proveído”9 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 2006, Exp. 25662, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 9 Posición que ya había sido asumida por el Consejo de Estado en sentencia del 11 de octubre de 1991, en la cual se estableció: “A manera de pedagogía jurídica y judicial, y para que las pautas 10 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO En contraposición a la postura antes referida, también se profirieron tesis que avalaban el reconocimiento de las pretensiones de enriquecimiento sin causa, de las cuales se destaca la siguiente: “la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa impone la concurrencia de todas las condiciones que la configuran, sin que resulte suficiente demostrar únicamente la existencia de un enriquecimiento correlativo a un empobrecimiento.
“La aplicación generalizada de la teoría del enriquecimiento sin causa, para resolver situaciones como las señaladas, ha comportado la omisión de requisitos especialmente relevantes, cuales son que “el desequilibrio patrimonial no tenga una causa jurídica”; que “mediante la pretensión no se eluda o soslaye una norma imperativa” y que “el actor no haya actuado en su propio interés ni haya incurrido en culpa o negligencia”10.
“si bien podría afirmarse que el particular en estos eventos cohonestó la situación irregular en materia de contratación pública, la cual generó de paso el empobrecimiento en el que se sitúa, no puede desconocerse que el primer obligado a acatar las disposiciones contractuales de selección objetiva, y de perfeccionamiento contractual, es el propio Estado, motivo por el cual si éste a través de sus representantes impele el interés del particular a realizar o ejecutar una determinada prestación, sin que exista contrato de por medio, se impone, correlativamente la obligación de recomponer el traslado abusivo e injustificado que se produjo, patrimonialmente hablando, de un sujeto a otro…”11 Posteriormente, en sentencia del 19 de noviembre de 2012, proferida dentro del expediente No. 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24.897), con ponencia del Dr. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA se unificó la jurisprudencia frente al tema, precisándose en dicho pronunciamiento que las reclamaciones patrimoniales por la prestación de servicios sin que medie contrato alguno en los casos que por razones de interés público o general resultaría procedente, a través del medio de control de reparación directa como vía procesal, la actio in rem verso de manera excepcional, dándose una de interpretación y aplicación restrictiva.
Dijo así la alta Corporación: _____________________________ jurisprudenciales puedan ser manejadas con todo su universo, la Sala desea recordar que la teoría del enriquecimiento sin causa no puede ser invocada como fuente de obligaciones, sin reflexionar a fondo sobre la realidad fáctica que le sirve de apoyo. Con esto se quiere significar que la administración y el particular no pueden poner en marcha, a cada momento, relaciones de hecho, para eludir la normatividad sobre contratación administrativa, y con la mira puesta en que posteriormente se impetrar de la justicia el reconocimiento económico correspondiente, gracias al ejercicio de la ACTIO IN REM VERSO.
En la materia que se estudia no puede perderse de vista, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte Suprema de Justicia, que hay casos en que la ley misma autoriza el enriquecimiento, como sucede con la prescripción, o cuando la repetición ha sido prohibida por mandato expreso de ella” (Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de octubre de 1991, Exp. 5686, C.P. Julio César Uribe Acosta). 10Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, Exp. 14669, C.P. Ramiro Saavedra Becerra 11Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de julio de 2009, expediente 35026.
C. P. Enrique Gil Botero. 11 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO “Para este efecto la Sala empieza por precisar que, por regla general, el enriquecimiento sin causa, y en consecuencia la actio de in rem verso, que en nuestro derecho es un principio general, tal como lo dedujo la Corte Suprema de Justicia a partir del artículo 8º de la ley 153 de 1887, y ahora consagrado de manera expresa en el artículo 83177 del Código de Comercio, no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique por la elemental pero suficiente razón consistente en que la actio de in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa o cogente.
Pues bien, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 39 y 41 de la Ley 80 de 1993 los contratos estatales son solemnes puesto que su perfeccionamiento exige la solemnidad del escrito, excepción hecha de ciertos eventos de urgencia manifiesta en que el contrato se torna consensual ante la imposibilidad de cumplir con la exigencia de la solemnidad del escrito (Ley 80 de 1993 artículo 41 inciso 4º).
En los demás casos de urgencia manifiesta, que no queden comprendidos en esta hipótesis, la solemnidad del escrito se sujeta a la regla general expuesta. (…) Con otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos, eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se mencionó. Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general, resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala serían entre otros los siguientes: a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo. b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, 12 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación. c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993. 12.3.
El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento.
Ahora, de advertirse la comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. (…) Puestas así las cosas aparece obvio que la vía procesal en lo contencioso administrativo para recabar un enriquecimiento incausado es la de la reparación directa porque mediante ésta se puede demandar la reparación del daño y esto es precisamente lo que padece quien se ve empobrecido si quien correlativamente se enriquece sin una causa que lo justifique.
Pero, se reitera, lo único que podrá pedir mediante esa acción es el monto del enriquecimiento y nada más y esta circunstancia en manera alguna desfigura o enerva la acción de reparación directa puesto que lo sustantivo prevalece sobre lo adjetivo o procedimental12. En un reciente pronunciamiento el H. Consejo de Estado13, fueron reiteradas las causales dispuestas en la sentencia de unificación del 2012, señalando que: “(…)1.1.
De la configuración del enriquecimiento sin causa a la luz de las hipótesis contenidas en la sentencia de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado En sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación perfiló su posición en torno a la procedencia de la acción de reparación directa como el medio adecuado para formular pretensiones 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena, Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 19 de noviembre de 2012. Radicación No. 73001-23-31-000-2000-03075-01 (24897) 13 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Sentencia de diciembre 1º de 2023. Radicación: 08001233300020160131201 (69696) 13 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO relativas al enriquecimiento sin justa causa, la cual se supeditó a la ocurrencia de alguno de estas tres hipótesis (…)” “(…) En síntesis, la posibilidad de suministrar bienes, entre otras actividades, sin contrato perfeccionado a la luz del Estatuto de Contratación de la Administración Pública, para evitar una lesión al derecho a la salud se justificará en la medida en que la necesidad de su prestación sea de tal urgencia que hubiera tornado imposible para la entidad planear y adelantar un procedimiento de selección dirigido a satisfacer ese cometido (…)” “(…) En efecto, es preciso reiterar que antes de que se agotaran los recursos por primera vez, las partes suscribieron otro sí de adición por valor, de modo que antes de que se terminara ese nuevo rubro, le correspondía proceder de la misma manera, esto es, acordar la suscripción de un nuevo otro sí para ampliar el valor o solicitar la suscripción de otro contrato, pero no continuar con la prestación del servicio sin soporte contractual como ocurrió (…)” Subrayado fuera de texto original Caso Concreto La corporación demandante COMITÉ DE GANADEROS DEL META pretende que se declare la configuración de un enriquecimiento sin causa en favor del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, por el no pago de los servicios de expedición de guías de degüello de ganado, guías de movilización y papeletas de venta de ganado mayor y menor y todo lo relacionado con la ordenanza No. 667 de 2009 del Departamento del Meta, entre los periodos del 1 de octubre al 31 de diciembre de 2013 y el 1 de enero al 24 de enero de 2014 y, en consecuencia, se le condene a pagar la suma de $22.382.000.
En el trámite del proceso, se recaudaron los siguientes medios de prueba: Contrato de prestación de servicios No. 0279 del 1 de marzo de 201314 cuyo objeto fue: “PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE APOYO A LA GESTIÓN PARA LA EXPEDICIÓN DE GUIAS DE DEGÜELLO DE GANADO MAYOR, MENOR Y EQUINOS Y TODO LO RELACIONADO CON LA ORDENANZA No. 667 DE 2009”, con un término de ejecución de 7 meses a partir del 1 de marzo de 2013, con una forma de pago de 7 mensualidades vencidas por valor de $5.890.000. 14 Ver Fl. 15 – 21 del Cuaderno de Primera -SAMAI- 14 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Certificación expedida por la Tesorera del Municipio de Villavicencio del 10 de marzo de 201415 mediante la cual se certifica lo siguiente: “(…) Consultado en los archivos electrónicos del programa P.C.T. y archivo físico que se llevaba en esta Alcaldía se encontró que el Municipio de Villavicencio celebro contrato de prestación de servicios No. 0279 con La CORPORACION COMITÉ DE GANADEROS DEL META NIT No. 892000101-2 contrato que se dio inicio a partir de marzo 1º, de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2013 y a la fecha ya se canceló en su totalidad.
Nuevamente el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, celebra el contrato No. 0256, con LA CORPORACION COMITÉ DE GANADEROS DEL META, NIT No. 892000101-2, cuya ejecución se Inició a partir del 25 de enero del presente año, fecha en la cual se perfecciono dicho contrato y se terminara el día 24 de diciembre del presente año (periodo pactado de once (11) meses) Revisado los pagos realizados a la Corporación en mención se pudo comprobar que de el tiempo comprendido del 1º.
De octubre al 30 de diciembre de 2013 y del 1, de enero al 24 de enero de 2014, la Tesorería del Municipio de Villavicencio no ha cancelado valor alguno a la CORPORACION COMITÉ DE GANDEROS DEL META, y la prestación de servicios se ha realizado en forma ininterrumpida dada la necesidad del servicio. La anterior se expide a petición de la Corporación Comité de Ganaderos del Meta para efectos de cobro del tiempo comprendido del 19.
De octubre al 31 de diciembre de 2013 y del 19, al 24 de enero de 2014 (…)” Resaltado fuera de texto original. Seguro de Cumplimiento Suramericana a favor de entidades estatales16, cuyo beneficiario y/o asegurado es el Municipio de Villavicencio con vigencia desde el 1 de marzo de 2013 al 1 de febrero 2014. Oficio 1650-17.12/1959 del 14 de noviembre de 201817 expedido por el Tesorero del Municipio de Villavicencio mediante el cual fue certificado lo siguiente: (…) Los recaudos se realizaron en la cuenta bancaria Banco de Bogotá 364514158, con el ánimo de facilitar los procesos para los contribuyentes, de igual manera me permito informar que se realizó entrega de papelería mediante los siguientes oficios. 15 Visible Fl. 23 del Cuaderno de Primera -SAMAI- 16 Visible Fl. 22 del Cuaderno de Primera -SAMAI- 17 Visible Fl. 110 del Cuaderno de Primera -SAMAI- 15 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ✓ oficio cód. 1830-1168-13 de fecha octubre 7 de 2013 ✓ oficio cód. 1830-1219-13 de fecha octubre 28 de 2013 ✓ oficio cód. 1830-1245-13 fecha 01 de noviembre ✓ oficio cód. 1650-1350-13 fecha noviembre 20 de 2013 ✓ oficio cód. 1650-1350-13 fecha 05 de diciembre de 2013 ✓ oficio cód. 1650-1350-13 fecha 19 de diciembre de 2013 ✓ oficio cód. 1650-31-14 fecha 10 de enero de 2014 (…)” Subrayado fuera de texto original.
Talonarios guías de degüello de ganado, entregados a la Corporación Comité de Ganaderos del Meta, mediante oficios expedidos por la Tesorera del Municipio de Villavicencio, relacionados a continuación: No. Oficio Fecha de Oficio No. Talonarios Serie Folio Cod – 1830 – 1168 – 13 07 octubre de 2013 10 talonarios de guía de degüello Q No 0551 – 0600 al Q No 1001 – 1050 Fl. 119 Cod –1830 – 1219 - 13 28 de octubre de 2013 5 talonarios de guía de degüello Q No 1051 – 1100 al Q No 1251-1300 Fl. 117 Cod – 1830 – 12 – 45 - 13 1 de noviembre de 2013 5 talonarios de guía de degüello Q No 1301 – 1350 al Q No 1501 – 1550 Fl. 113 Cod – 1650 – 1350 – 13 20 de noviembre de 2013 12 talonarios de guía de degüello Q No 1551 – 1600 al Q No 2101 – 2150 Fl. 114 Cod – 1650 – 1350 – 13 5 de diciembre de 2013 8 talonarios de guía de degüello Q No 2151 – 2200 – al Q No 2601 – 2650 Fl. 115 Cod – 1650 – 1350 - 13 19 de diciembre de 2013 10 talonarios de guía de degüello Q No 2651 – 2700 al Q No 3101 - 3150 Fl. 118 Cod – 1650 – 31 – 14 10 de enero de 2014 10 talonarios de guía de degüello 3151-3200 al 3601-3650 Fl. 111 Cod – 1650 – 70 - 14 20 de enero de 2014 10 talonarios de guía de degüello 3651-3700 al 4101 – 4150 Fl. 112 Por último, en el transcurso del trámite procesal se recepcionó el testimonio del señor Luis Eduardo Arias Castellanos, durante la Audiencia de Pruebas celebrada el 24 de enero de 201818, quien manifestó trabajar como Representante Legal del Comité de Ganadores del Meta y conforme con el testimonio rendido, expuso, que a pesar de haber solicitado previamente la 18 Según acta que obra a folios 76 al 78 del Cuaderno de Primera instancia -SAMAI- y CD`S de la Audiencia de pruebas 16 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO renovación del contrato mediante un oficio, no obtuvo respuesta escrita y que tanto el alcalde de la época, Juan Guillermo Zuluaga, como la Tesorera Alicia Guasca, les instaron personalmente a que continuaran brindando el servicio.
Igualmente señaló, que el comité recaudó sumas significativas mensuales en beneficio del ente demandado y, a pesar de la falta de formalidades, continuaron brindando el servicio incluso en días feriados y domingos debido a su importancia para la seguridad alimentaria. Ahora bien, analizadas las probanzas arrimadas al proceso, tal como se anunció al inicio de estas consideraciones, para la Sala se configura, en el sub examine, la primera de las excepciones o hipótesis señaladas en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 del Consejo de Estado, que dice: “a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia de este”, por las siguientes razones: En primer lugar, se establece que el Municipio de Villavicencio contrató con la demandante la “prestación de servicios de apoyo a la gestión para la expedición de guías de degüello de ganado mayor, menor y equinos y todo lo relacionado con la Ordenanza No. 667 de 2009” a partir del 1º de marzo de 2013 hasta el 30 de septiembre de 2013, a través del Contrato No. 0279, posteriormente, según se afirmó en la certificación expedida por la Tesorera Municipal (fl. 23 c1) celebraron un nuevo contrato en el período comprendido del 25 de enero al 24 de diciembre de 2014; en consecuencia, resulta evidente que durante el lapso de tiempo reclamado por la parte actora, esto es, desde el 1° de octubre al 30 de diciembre de 2013 y desde el 1 de enero hasta el 24 de enero de 2014, no existió contrato alguno entre las partes involucradas.
En segundo lugar, para la Sala a partir del contenido del Oficio del 10 de marzo de 2014, emitido por la Tesorera Alicia Guasca Velásquez, se puede inferir que existió una prestación del servicio de forma “ininterrumpida dada la necesidad del servicio” durante el periodo reclamado por el demandante, en ese sentido, concluyéndose que se encuentra probado que 17 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO existió una necesidad que justificaba la prestación de los servicios de expedición de guías de degüello, guías de movilización y papeletas de venta de ganado mayor, menor y equinos y todo lo relacionado con la Ordenanza No. 667 de 2009 del Departamento del Meta.
En tercer lugar, de acuerdo con lo referido en el Oficio 1.650- 17.12/1959 expedido por el Tesorero del Municipio de Villavicencio 14 de noviembre de 2018, queda claramente probado que el ente demandado durante el periodo reclamado por la parte actora, percibió ingresos por concepto de los recaudos del impuesto de la expedición de guías de degüello, guías de movilización y papeletas de venta de ganado mayor, menor y equinos y todo lo relacionado con la Ordenanza No. 667 de 2009 del Departamento del Meta.
En cuarto y último lugar, considera la Sala que se encuentra demostrada la imposición por parte del Municipio de Villavicencio a la CORPORACIÓN COMITÉ DE GANADEROS DEL META, para que prestara sus servicios, lo cual se corrobora con los oficios que obran del folio 111 al 119 del cuaderno principal, donde se advierte que ente territorial realizó entrega de papelería correspondiente a las guías de degüello, entre los períodos del 1 de octubre al 31 de diciembre de 2013 y del 1 de enero al 24 de enero de 2014, evidenciándose, que dicha entrega se efectuó a la Doctora Carolina Sornoza Contadora del Comité de Ganaderos del Meta.
En este orden de ideas, resulta procedente inferir la imposición para la prestación del servicio por parte del municipio, a partir de la entrega de papelería realizada al Comité dentro del periodo reclamado para que prestara sus servicios, sin que mediara contrato alguno, es decir, que el ente demandado en virtud de su supremacía y autoridad impuso a la parte actora la prestación del servicio Aunado a lo anterior, para la Sala resulta evidente, que se dio un enriquecimiento sin causa a favor del ente demandado y un empobrecimiento que afectó el patrimonio de la parte actora, toda vez, que el Municipio de Villavicencio entre los períodos del 1 de octubre de 2013 al 31 de diciembre de 2013 y el 1 de enero de 2014 al 24 de enero de 2014, percibió ingresos a partir de la prestación de los servicios de la CORPORACIÓN COMITÉ DE 18 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO GANADEROS DEL META, labor que el mismo ente demandado reconoció que había sido prestada sin efectuar pago alguno por ese concepto, tal como quedó plasmado en la certificación del 10 de marzo de 2014 emitida por la Tesorería Municipal.
En conclusión, se encuentra demostrada la procedencia de la actio in rem verso para conjurar el enriquecimiento sin causa ya referido, en consecuencia, la sentencia recurrida se encuentra ajustada a derecho y, por tal motivo, será confirmada. En cuanto a la indexación que considera el apelante no debió ordenarse en la sentencia recurrida, la Sala manifiesta que la misma es una obligación legal que se encuentra consagrada en el inciso cuarto del artículo 187 del CPACA, que prevé que las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor, situación que es diferente a conceder algún tipo adicional de indemnización por la ocurrencia de la actio in remverso que señala la decisión de unificación del Consejo de Estado, a la cual se ha hecho referencia en este proveído.
En este orden de ideas, resulta acertada la indexación realizada en la sentencia recurrida, precisándose que, adicionalmente, la condena impuesta al ente demandado por valor $28.313.965 será objeto de actualización en esta instancia judicial en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA antes referido, de la siguiente manera: Para la actualización del referido monto se aplicará la siguiente fórmula aritmética: Índice final Ra = Rh x ------------------------ Índice inicial Lo anterior significa que el valor presente (Ra) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el valor de la condena reconocida en la sentencia de primera instancia ($28.313.965), por el valor que resulte de dividir el Índice Final de Precios al Consumidor (IPC) vigente a la fecha de esta 19 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO sentencia de segunda instancia, es decir al 7 de marzo de 2024 (140.49 del mes de febrero por ser el último emitido por el DANE19) entre el Índice Inicial de Precios al Consumidor, que corresponde al IPC vigente al momento que se profirió la sentencia de primera instancia, es decir, el 28 de febrero de 2019 (101.18).
En este orden de ideas, despejando la fórmula queda la siguiente operación: (140.49) Rh = $28.313.965 x ------------------------ (101.18) Ra = $39.314.380 En consecuencia, se modificará el número segundo de la sentencia recurrida en el sentido de ordenar reconocer en favor de la CORPORACIÓN COMITÉ DE GANADEROS DEL META, un monto de TREINTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS CATORCE MIL TRESCIENTOS OCHENTA PESOS MC/TE $39.314.380, por concepto de perjuicios materiales y se confirmará en todos los demás aspectos.
CONDENA EN COSTAS El tema de la condena en costas se encuentra regulado en el artículo 188 del C.P.A.C.A., que dispone lo siguiente: “Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” En aplicación de la norma señalada el juez está en el deber de pronunciarse sobre la condena en costas y solo se encuentra relevado de esta obligación cuando se trate de un asunto de interés público; además frente a los aspectos de ejecución y liquidación dispone remitirse a las normas de 19 Ver página oficial del DANE: https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/precios-y- costos/indice-de-precios-al consumidor-ipc 20 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO procedimiento civil, en el entendido que se trata del C.G.P. en sus artículos 365 y 366.
Frente a este tópico, resalta la Sala que no se impartirá condena en costas en esta instancia, en contra del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, pues, a pesar de que el recurso de apelación fue resuelto de manera desfavorable las mismas no se encuentran causadas, debido a que no se encuentra demostrada la actividad profesional desplegada por la parte demandante, habida cuenta que guardó silencio frente a la alzada.
En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta Oral del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ACEPTAR el impedimento manifestado por la Magistrada Doctora CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ, para continuar conociendo del presente asunto, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, el cual quedara así: “SEGUNDO: Como consecuencia de la declaración anterior, CONDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, a restituir por concepto de perjuicios materiales causados a la CORPORACIÓN COMITÉ DE GANADEROS DEL META, la suma de TREINTA Y NUEVE MILLONES TRESCIENTOS CATORCE MIL TRESCIENTOS OCHENTA PESOS MC/TE ($39.314.380), los cuales deberán ser debidamente indexados en la forma indicada en las consideraciones de esta sentencia.”
TERCERO: CONFIRMAR en las demás partes la sentencia dictada el 28 de febrero de 2019, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda promovida por la CORPORACIÓN COMITÉ DE GANADEROS DEL META en contra del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, por 21 Radicado: 50001333300720150061701 RD CORPORACIÓN CÓMITE DE GANADEROS DEL META VS. MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia, por lo expuesto en las consideraciones de la sentencia.
QUINTO: Una vez ejecutoriada la presente decisión regresen las diligencias al despacho de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Discutido y aprobado en sesión de la fecha, Acta: 008 (Firmado electrónicamente) HÉCTOR ENRIQUE REY MORENO Magistrado (Impedida) CLAUDIA PATRICIA ALONSO PÉREZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE ARDILA OBANDO Magistrado Firmado a través del aplicativo SAMAI. El documento podrá ser validado en la siguiente URL: https://samairj.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx