Tribunal Administrativo del Meta Sala de decisión oral cuatro Magistrada ponente: Nohra Eugenia Galeano Parra Villavicencio, 21 de marzo de 2024. Radicación: 50001-23-33-000-2015-00660-00 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Demandante: Norberto Estrada Campo Demandado: Unidad de Gestión y Contribuciones parafiscales de la Protección Social -UGPP Asunto: Cobro coactivo mesadas pensionales.
Nulidad del acto administrativo que ordena seguir adelante con la ejecución. Se niegan las pretensiones de la demanda, porque el concepto de violación ataca la legalidad del título ejecutivo, aspecto que no es susceptible de discutirse en el proceso de cobro coactivo. Sentencia de primera instancia Encontrándose el asunto al despacho y advirtiéndose la posibilidad de alterar el turno para proferir sentencia, la sala dicta el correspondiente fallo en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el señor Norberto Estrada Campo en contra de la UGPP De conformidad con el artículo 152 del CPACA, el tribunal es competente, en primera instancia, para resolver presente asunto.
Como no se observa causal que invalide lo actuado y tampoco se presenta la caducidad del medio de control, la sala procede a dictar sentencia. I. Antecedentes administrativos Por medio de la Resolución 41911 del 23 de agosto de 2006, la UGPP, en cumplimiento de un fallo de tutela, liquidó la pensión gracia a favor del demandante. La UGPP, mediante la Resolución 034584 del 30 de julio de 2013, declaró el decaimiento de la Resolución 41911 del 23 de agosto de 2006.
Mediante la Resolución 016376 del 27 de abril de 2015, la UGPP resolvió determinar que el demandante adeudaba al sistema general de pensiones la suma de $300.320.021,02, por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas. Luego, con la Resolución RCC-3900 del 10 de julio de 2015, la UGPP libró mandamiento de pago por la suma determinada en la Resolución 016376 del 27 de abril de 2015, con ocasión del proceso de cobro coactivo iniciado en contra del demandante.
Mediante la Resolución RCC-5634 del 10 de noviembre de 2015, la UGPP ordenó seguir adelante la ejecución en el proceso de cobro coactivo iniciado en contra del demandante. 2 II. Antecedentes procesales 1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el apoderado judicial del señor Norberto Estrada Campo formuló las siguientes pretensiones: 1.
Declarar la nulidad de la Resolución RCC-5634 del 10 de noviembre de 2015. 2. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se suspendan los efectos de la Resolución RCC-5634 de 2015 y se proceda a la devolución de los dineros y bienes embargados y secuestrados del patrimonio de Norberto Estrada Ocampo. 1.1. Normas violadas y concepto de la violación La parte demandante invocó como fundamento de derecho de las pretensiones las siguientes normas: - Artículos 2, 189 numeral 20, 209, 238 y 365 de la Constitución Política. - Ley 114 de 1913. - Ley 37 de 1933. - Artículos 91, 93, 98 y 104 numeral 4 del CPACA.
Como concepto de la violación de las anteriores disposiciones, en concreto, dijo lo siguiente: Que el demandante reunía los requisitos exigidos por el artículo 4.º de la Ley 114 de 1913 para solicitar el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Sin embargo, este derecho le fue negado mediante la Resolución 15839 del 27 de julio de 2001 y posteriormente reconocido con ocasión de una acción de tutela interpuesta contra CAJANAL.
Señaló que, en cumplimiento de la acción de tutela referida, CAJANAL expidió la Resolución 41911 del 23 de agosto de 2006, donde «la UGPP ordena dar cumplimiento al fallo de tutela, liquidar de manera indexada, ordenar el pago de la pensión desde la fecha de efectividad, deducir de cada mesada pensional lo correspondiente a servicios médicos asistenciales».
Sin embargo, la UGPP profirió la Resolución RDO 034584 del 30 de julio de 2013, que ordenó el decaimiento de la Resolución 41911 de 2006, atacando con ello no solo su legalidad sino su validez, la cual surgió a la vida jurídica por una orden judicial. Señaló que en el presente asunto no se trata de una revocatoria directa de la Resolución 41911 sino de la pérdida de ejecutoria del acto administrativo, al desaparecer los fundamentos de hecho y de derecho que la originaron; lo que significa que dicho acto existe y es válido y, por ende, susceptible de control judicial.
Expuso que no le asiste razón a la UGPP al expedir la Resolución 016376 de 2015, que constituye un título valor con fundamento en una deuda inexistente, ya que los dineros recibidos corresponden al reconocimiento de mesadas pensionales debidas y acumuladas, que se originan en un acto administrativo que disponía el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Adujo que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, si el pago de las mesadas pensionales pendientes, que fueron consignadas en la cuenta personal del demandante, constituyen una deuda al Estado o corresponden al 3 pago de una prestación ordenada por una resolución emitida por una entidad como CAJANAL, dicho asunto es de competencia del juez de la república y no de un procedimiento administrativo que tiene como origen la emisión de una resolución que constituye un título valor sobre una deuda que no se ha generado.
Aseveró «que en consideración a lo que la UGPP define como “pago superior a lo debido” tiene su origen en que la entidad no ha definido con claridad y que le corresponde atacar por la vía procedente, si el pago efectuado a mi poderdante, se origina en un acto administrativo es de bulto señalar que es a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se debe atacar ese pago; pero si el pago fue fruto de un hecho, habrá lugar a una reparación en la modalidad de enriquecimiento sin causa; es decir que en ese camino de desaciertos la UGPP, pretende de manera equivocada, ir expidiendo un título valor con el fin de recuperar un dinero que a la luz constitucional corresponde al pago de unas mesadas pensionales ordenadas mediante acto administrativo por la misma entidad, del cual solo se resolvió sobre su decaimiento, pero no la nulidad del acto administrativo». 2.
La contestación de la demanda El apoderado judicial de la UGPP se opuso a las pretensiones formuladas y contestó la demanda en los siguientes términos: Explicó que, en cumplimiento de una orden de tutela, mediante la Resolución 41911 del 23 de agosto de 2006 se reconoció una pensión gracia a favor del demandante, a partir del 7 de diciembre de 2000 y por el término de cuatro meses, contados a partir de la notificación, y siempre y cuando demuestre el inicio de la acción correspondiente ante la jurisdicción contencioso- administrativa.
Señaló que mediante la Resolución 34584 del 30 de julio de 2013 se declaró el decaimiento de la Resolución 41911 de 2006 y la exclusión del demandante de nómina de pensionados, en cumplimiento de la orden de tutela referida que ordenó el reconocimiento de la pensión hasta tanto el demandante iniciara la acción correspondiente ante el juez competente para que decidiera si hay o no lugar al reconocimiento de la prestación. Añadió que luego de revisar el expediente administrativo, se advirtió que, si bien el demandante inició la correspondiente demanda, esta fue rechazada y archivada.
Sostuvo que a pesar del decaimiento de la Resolución 41911, el demandante continuó cobrando las mesadas pensionales subsiguientes, tal como da cuenta el resumen de mayores valores pagados, según la certificación del histórico de pagos de FOPEP, suscrito por la subdirección de nómina de pensionados de la UGPP, el 17 de abril de 2015, que da cuenta de los cobros efectuados, entendidos estos como mesadas recibidas en abono en cuenta o ventanilla, sin tener derecho a ellas, cuando era conocedor de la situación que originó la extinción del derecho y a pesar de ello no rechazó el pago.
Indicó que como las sumas pagadas al demandante deben ser recuperadas por la UGPP, en los términos del numeral 10 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013, inició el respectivo proceso de cobro coactivo en contra del demandante, el cual culminó con la Resolución 5634 del 10 de noviembre de 2015, acto demandado, en el que la UGPP resolvió las excepciones, ordenó seguir adelante con la ejecución en su contra y liquidó el crédito por valor de $300.320.021, el cual fue notificado al demandante por correo el 3 de diciembre de 2015.
Resaltó que, el juez que profirió la sentencia de tutela que ordenó el pago de la pensión al demandante fue condenado penalmente por el Tribunal Superior de Ibagué por el delito de prevaricato por acción en concurso homogéneo y sucesivo, por proferir sentencias reconociendo pensiones gracia de manera transitoria a 4 personas que no cumplían los requisitos (dentro de la cual se encuentra la del demandante), y en cuya sentencia se ordenó declarar la invalidez de todas las resoluciones que se produjeron como consecuencia de esa sentencia de tutela; fallo este último que fue confirmado el 30 de agosto de 2017 por la Corte Suprema de Justicia. Finalmente, pidió que no se le condene en costas a la entidad, teniendo en cuenta que actuó de buena fe. 3.
Audiencia inicial El 23 de marzo de 2022 se realizó la audiencia inicial, en la que se fijó el litigio, se decretaron y practicaron las pruebas documentales solicitadas por las partes y se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento. 4. Alegatos de conclusión La apoderada del demandante reiteró lo dicho en la demanda.
La apoderada de la UGPP 5. Concepto del ministerio público El ministerio público no rindió concepto. III. Consideraciones de la sala 1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la fijación del litigio determinada en la audiencia inicial, la sala decidirá si la Resolución RCC-5634 del 10 de noviembre de 2015 es nula por violación de las normas invocadas como violadas.
Para el efecto, se decidirá si la UGPP es competente para expedir la Resolución RCC-5634 del 10 de noviembre de 2015, que ordenó seguir adelante la ejecución en contra el demandante dentro del proceso de cobro coactivo iniciado en su contra por el cobro de la obligación contenida en la Resolución 016376 del 27 de abril de 2015. Para resolver lo anterior, la sala analizará lo siguiente: i) el procedimiento de cobro coactivo de sumas de líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas y los actos demandables dentro del proceso de cobro coactivo y, ii) el caso concreto. 2.
Marco legal y jurisprudencial del proceso de cobro coactivo El artículo 100 del CPACA define las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, para lo cual señaló tres situaciones, a saber: i) Los procedimientos regidos por reglas especiales se rigen por estas; ii) Los que carecen de regulación especial se rigen por lo dispuesto en el Título IV de la parte primera del CPACA, y en lo no previsto en esta normativa por lo previsto en el Estatuto Tributario y, iii) Los relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario se aplican las reglas especiales del ET.1 1 Así lo consideró la sección cuarta del Consejo de Estado en la sentencia del 14 de agoto de 2019, Consejero ponente Julio Roberto Piza Rodríguez, expediente 23471. 5 En el caso de los procesos de cobro coactivo que adelanta la UGPP, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 prevé que esta entidad adelanta los procesos de cobro coactivo de los aportes parafiscales, con base en lo previsto en la Ley 1066 de 2006.
Concordante con lo anterior, el ordinal 10º del Decreto 575 de 2013, radica en cabeza de la UGPP la función de adelantar las acciones administrativas y judiciales pertinentes en el caso en que se detecten inconsistencias en la información laboral o pensional o en el cálculo de las prestaciones económicas y suspender, cuando fuere necesario, los pagos e iniciar el proceso de cobro de los mayores dineros pagados.
En cuanto al procedimiento de cobro coactivo para recuperar mesadas pensionales pagadas, la Ley 1066 omite referirse sobre el particular, caso en el cual se aplican las normas contenidas en el Título IV de la Parte Primera del CPACA, y en lo no previsto en esta normativa por lo regulado en el Estatuto Tributario.2 Ahora, el artículo 99 del CPACA señala, entre otros, como documentos que prestan mérito ejecutivo a favor del Estado, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de las entidades públicas la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley.3 A su turno, el artículo 101 del CPACA prescribe que solo serán demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan seguir adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.
Por otra parte, los artículos 829-1, 831 y 835 del Estatuto Tributario limitan las controversias que puedan surtirse en torno a los actos administrativos que se expiden dentro del proceso de cobro coactivo y, concretamente, de las que pueden adelantarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En efecto, el artículo 829-1 del ET establece que durante el procedimiento de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron discutirse en la vía gubernativa, porque para realizar el cobro forzoso de una obligación tributaria es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme.
Luego, el artículo 831 ibídem señala que contra el mandamiento de pago proceden las excepciones de pago, existencia de acuerdo de pago, falta de ejecutoria del título, la pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo hecha por autoridad competente, la interposición de demandas de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la prescripción de la acción de cobro y, la falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. Y, el artículo 835 del ET, concordante con el artículo 101 del CPACA, prescribe que dentro del proceso administrativo de cobro coactivo solo serán demandables ante esta jurisdicción las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan seguir adelante la ejecución. Así, el trámite del cobro coactivo implica la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, de un acto administrativo ejecutoriado que imponga la 2 Consejo de Estado, Sección cuarta, sentencia del 7 de julio de 2022, expediente 25772, Consejera ponente Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 3 El artículo 87 del CPACA prevé los casos en que se encuentran en firme los actos administrativos y, seguidamente, el artículo 89 dispone que, salvo norma legal en contrario, los actos en firme son suficientes para ser ejecutados por la administración. 6 obligación de pagar una suma líquida de dinero, a favor de la Nación, de una entidad territorial o de un establecimiento público de cualquier orden, en los casos previstos en la ley y, posterior a ello, la entidad procede a librar mandamiento de pago por la suma que se le adeuda.
Contra este último, esto es, el mandamiento de pago, procede únicamente las excepciones previstas en el artículo 831 del E.T., siendo una de ellas, la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. En los procesos de cobro coactivo solo se demandan las resoluciones que fallan las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordena seguir adelante con la ejecución. 3.
El caso concreto Para resolver el caso concreto, la sala parte de los siguientes hechos probados, aceptados por las partes en la audiencia inicial: 1. Mediante la Resolución 41911 del 23 de agosto de 2006, CAJANAL, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida-Tolima, reconoció y ordenó el pago a favor del demandante de una pensión gracia, en cuantía de $1.217.220,28, efectiva a partir del 7 de diciembre de 2000, y durante cuatro meses contados a partir de la notificación de la resolución y con posterioridad siempre y cuando el interesado acredite el inicio de la acción pertinente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.
Mediante la Resolución 034584 del 30 de julio de 2013, la UGPP resolvió declarar el decaimiento de la Resolución 41911 2006. 3. Mediante la Resolución 016376 del 27 de abril de 2015, la UGPP resolvió determinar que el demandante adeudaba al sistema general de pensiones la suma de $300.320.021,02, por concepto de mayores mesadas pensionales recibidas. 4.
Mediante la Resolución RCC-3900 del 10 de julio de 2015, la UGPP libró mandamiento de pago por la suma determinada en la Resolución 016376 del 27 de abril de 2015, con ocasión del proceso de cobro coactivo iniciado en contra del demandante. 5. Mediante la Resolución RCC-5634 del 10 de noviembre de 2015, la UGPP ordenó seguir adelante la ejecución en el proceso de cobro coactivo iniciado en contra del demandante.
En el caso en estudio, la sala advierte que el demandante demandó la nulidad de la Resolución 5634 del 10 de noviembre de 2015, por medio de la cual la UGPPP ordenó seguir adelante con la ejecución y liquidó el crédito; acto proferido en el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra y susceptible de control ante esta jurisdicción. Sin embargo, en el concepto de la violación desarrollado en la demanda, el demandante argumentó lo siguiente: i) Que reúne los requisitos para solicitar la pensión gracia según la Ley 114 de 1913, pero su derecho fue inicialmente negado por la Resolución 15839 de 2001 y luego reconocido mediante una acción de tutela contra CAJANAL; 7 ii) Que CAJANAL emitió la Resolución 41911 de 23 de agosto de 2006 para cumplir con la tutela, ordenando el pago de la pensión retroactivamente y deduciendo los servicios médicos asistenciales.
Sin embargo, la UGPP emitió la Resolución RDO 034584 de 2013, que declaró el decaimiento de la Resolución 41911, cuestionando su legalidad y validez, a pesar de haber surgido por una orden judicial; iii) Que la Resolución 41911 no fue revocada directamente, sino que perdió su ejecutoriedad al desaparecer los fundamentos legales y fácticos que la respaldaban, lo que la hace susceptible de control judicial y, iv) Que la UGPP emitió la Resolución 016376 de 2015, considerada por el demandante como un título valor basado en una deuda inexistente, ya que los pagos corresponden a mesadas pensionales pendientes ordenadas por un acto administrativo de CAJANAL.
Según el demandante, cualquier disputa sobre el pago debería resolverse a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o como un caso de enriquecimiento sin causa, y no mediante un título valor emitido por la UGPP. Analizado el concepto de violación del acto demandado, es decir, del acto que ordena seguir adelante con la ejecución dentro de un proceso de cobro coactivo, la sala considera que se trata de inconformidades que hace el demandante sobre los actos administrativos que la entidad demandada expidió para negar inicialmente el reconocimiento de la pensión gracia que había reclamado y el que declaró el decaimiento de la resolución que reconoció la pensión por orden de autoridad judicial y del título ejecutivo; y no respecto del acto demandado en esta oportunidad.
Como se dijo en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, en el proceso de cobro coactivo solo es susceptible de control judicial el acto administrativo que resuelve las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y que ordena seguir adelante con la ejecución; caso en el cual, las inconformidades deben enervar las excepciones que el ejecutado haya propuesto.
Por el contrario, en el proceso de cobro coactivo no se pueden alegar aspectos que ataquen la legalidad del acto administrativo que constituye el título ejecutivo. En el presente caso, si bien es cierto que el demandante demandó la nulidad de la resolución que ordenó seguir adelante con la ejecución en el proceso de cobro coactivo que la UGPP adelantó en su contra, también lo es que el concepto de violación que adujo ataca lo relacionado con el derecho al reconocimiento de la pensión gracia y la legalidad de Resolución 016376 del 27 de abril de 2015, que constituye el título ejecutivo; acto este último que debió demandar en nulidad y restablecimiento del derecho y no lo hizo.
Por lo anterior, para la sala, no es procedente analizar los argumentos del demandante en esta oportunidad, porque no son propios del proceso de cobro coactivo. La impugnación de los actos a que alude el demandante debe hacerse en sede administrativa o demandarlos en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en sede judicial.
Adicionalmente, la sala advierte que el demandante no propuso excepciones contra el mandamiento de pago librado en su contra [Resolución RCC-3900 del 10 de julio de 2015], lo que llevó a la entidad accionada a expedir el acto administrativo demandado. De esa manera, el hecho de que el demandante no haya atacado el mandamiento de pago proponiendo alguna de las excepciones taxativamente señaladas en el Estatuto Tributario, impide a la sala pronunciarse sobre la legalidad del título ejecutivo y del derecho a la pensión gracia que reclamada el demandante. 8 Finalmente, en cuanto a la falta de competencia de la UGPP para adelantar el procedimiento de cobro coactivo en contra del demandante, la sala considera que este cargo tampoco está llamado a prosperar, pues conforme al ordinal 10 del artículo 6.º del Decreto 575 de 2013, esta entidad tiene la competencia de iniciar el proceso de cobro de mayores dineros pagados por conceptos pensionales, como ocurrió en este caso.
Por las anteriores razones, la sala considera que se deben negar las pretensiones de la demanda. 4. La condena en costas En lo que respecta a la condena en costas en primera instancia, la sala condenará al señor Norberto Estrada Campo, teniendo en cuenta que es la parte vencida en el proceso y por cuanto se encuentran causadas con la actividad procesal desplegada por la UGPP en el curso del proceso, de conformidad con los ordinales 4.º y 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, para su procedencia. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas por la secretaría de este tribunal.
En mérito de lo expuesto, la sala de decisión oral cuatro del Tribunal Administrativo del Meta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla 1. NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones aducidas en la parte considerativa de este proveído. 2. CONDENAR en costas de primera instancia y en agencias en derecho al señor Norberto Estrada Campo, parte demandante, las que serán liquidadas por la secretaría de este tribunal. 3.
ACEPTAR la renuncia presentada por el abogado Cristhian Alexander Pérez Jiménez, como apoderado de la UGPP. 4. RECONOCER personería al abogado Abner Rubén Calderón Manchola, identificado con la CC 7.705.407 y TP 131.608 del CSJ, como apoderado de la UGPP, en los términos del poder que le fue otorgado. 5. DAR cumplimiento a la presente sentencia con sujeción a lo dispuesto en los artículos 189, 192 y 195 del CPACA. 6.
En firme la presente sentencia, DAR cumplimiento al ordinal 2 del artículo 114 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA y ARCHIVAR el expediente, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada en sala de decisión oral cuatro, celebrada el 21 de marzo de 2024, y se firma de forma electrónica a través del aplicativo SAMAI, para lo cual podrá validarse en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx (Firma electrónica) Nohra Eugenia Galeano Parra Magistrada 9 (Firma electrónica) Héctor Enrique Rey Moreno Magistrado (Firma electrónica) Teresa Herrera Andrade Magistrada